Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 06B638 |  |
RESPONSABILIDADE CIVIL
COMPETÊNCIA MATERIAL
II - Aplicável por força do art.11º Cód. MVM, o regime relativo às empresas públicas estabelecido no art. 46º, nº1º, do DL 260/76, de 8/4, de harmonia com esses normativos, competia aos tribunais judiciais o julgamento das acções para efectivação da responsabilidade civil decorrente de actos ou omissões da CMVM.
Em 28/1/99, AA e mulher BB moveram à Comissão do Mercado de Valores Mobiliários ( CMVM ), e a outros, acção declarativa com processo comum na forma ordinária de indemnização, por indicados factos e a liquidar em execução de sentença.
Distribuída essa acção à 1ª Secção da 3ª Vara Cível da comarca de Lisboa, foi contestada, tendo a demandada referida deduzido, nomeadamente, a excepção dilatória da incompetência material daquele Tribunal.
Invocou para tanto os arts.9º, nº2º, 11º, 12º e 46º do Cód. MVM ( Código do Mercado dos Valores Mobiliários aprovado pelo DL 142-A/91, de 10/4 ) e o seu estatuto de pessoa colectiva de direito público e autoridade administrativa com poderes de regulamentação, fiscalização e supervisão dos mercados de valores mobiliários conferidos por normas de direito público, no uso dos quais se rege pelo Direito Administrativo, do que tudo conclui que os actos em causa são actos de gestão pública. Daí, a competência dos tribunais administrativos para conhecer desta acção, conforme art.51º, nº 1º, al.h), ETAF ( Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais ).
Houve réplica.
A excepção dilatória referida foi, logo no saneador, proferido em 21/1/2003, julgada improcedente, com invocação de acórdão desta Secção de 28/2/2002, publicado na CJSTJ, X, 1º, 109.
A Relação de Lisboa, por acórdão de 22/9/2005, julgou improcedente o recurso de agravo que a CMVM interpôs desse despacho.
A agravante sustentava que o acto ilícito que lhe é imputado consiste na autorização que deu à co-Ré Interbolsa - Associação para a Prestação de Serviços às Bolsas de Valores para violar os registos de propriedade e a inscrição de bloqueio constante da conta de valores mobiliários escriturais dos agravados, autorização essa resultante de normas ou instruções constantes do Regulamento Geral da Central de Valores Mobiliários e do Sistema de Liquidação e Compensação ; que a competência para aprovar esse Regulamento surge no âmbito de poderes públicos da agravante de supervisão dos mercados de valores mobiliários ; e que essa aprovação é pacificamente qualificada como acto administrativo.
Desta sorte, os prejuízos por que é pedida indemnização têm por causa o exercício de poderes administrativos, e, portanto, a prática de actos de gestão pública - o que determina a competência dos tribunais administrativos, conforme art.51º, nº1º, al.h), ETAF, segundo o qual competia a esses tribunais conhecer da responsabilidade civil por prejuízos causados por essa espécie de actos.
Considerando que a competência material é aferida em vista do primeiro articulado, a Relação discorreu deste modo :
Os AA alegaram, em síntese, a titularidade de indicadas acções escriturais da Empresa-A, inscritas em conta de valores mobiliários escriturais constituída no Empresa-B (BPSM, também demandado), de que são titulares, e o bloqueio dessas acções, para efeitos judiciais, desde 23/12/97, em consequência de escritura realizada nos termos do art.490º CSC em que outorgou a Empresa-C (igualmente Ré ), sociedade dominante de 90% do capital da Empresa-A, a fim de se tornar titular das acções pertencentes aos sócios livres da sociedade dependente.
Esse bloqueio implica que no respectivo período não se possa realizar ou registar qualquer operação que importe a transferência da titularidade desses valores ou direitos.
A Ré Interbolsa - Associação para a Prestação de Serviços às Bolsas de Valores, sem autorização dos AA, retirou da predita conta as inscrições correspondentes às acções referidas, que foram também anuladas pelo BPSM.
Com referência à posição assumida pelo BPSM ( 1º Réu ) a esse respeito, adiantou-se nos artigos 28º e 29º da petição que a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários ( CMVM ) não dispunha de poderes legais para emitir normas ou instruções que visassem permitir-lhe, ou a terceiros, alterar a situação jurídica decorrente dos registos de acções escriturais feitos por intermediários financeiros autorizados, normas ou instruções essas que não podiam por isso merecer acatamento ; e nos items 33º, 36º e 37º do mesmo articulado, que aquela Comissão estava alertada para que a escritura aludida não podia ser realizada por não ter ocorrido previamente nenhuma oferta pública de aquisição (OPA), válida e eficaz para efeitos do disposto no art.490º, nºs 3º e 4º, CSC e, assim, " para a natureza fraudulenta daquele acto ".
Reconhecido que os ora agravados não atribuíram à agravante a emissão de " ordens efectivas ", julgou-se não terem aqueles, de todo o modo, posto em causa os poderes ou competências da Comissão demandada, que é pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, consoante art.9º Cód.MVM : a responsabilidade da CMVM resultaria apenas do facto de, para tanto, aliás, alertada, saber que a escritura pública referida foi outorgada sem prévia OPA válida e eficaz, o que desencadeou as actuações prejudiciais que fundamentam o pedido de indemnização - ou seja, do conhecimento duma situação ilegal, com ( implicitamente ) a subsequente inactividade que permitiu os efeitos danosos reclamados nesta acção.
Daí ter-se mantido o despacho impugnado. E é dessa decisão que vem interposto e admitido este recurso.
Em fecho de alegação com 30 páginas, a recorrente deduz 25 conclusões, - aliás, na maior parte, extensas, e algumas repetitivas -, que preenchem mais de 7 páginas.
Há nisto desrespeito flagrante da síntese imposta pelo nº1º do art.690º CPC.
Só isso, porém, exigindo as disposições conjugadas dos arts.713º, nº2º, 749º e 762º, nº1º CPC, passa-se, pois, a referir apenas as questões propostas nessas " conclusões ".
Se bem se entende, resumem-se, afinal, ou circunscrevem-se, às proposições seguintes :
1ª - Houve errada qualificação dos actos que constituem a causa de pedir, ou seja, que fundamentam os pedidos deduzidos contra a agravante, na realidade actos efectivos praticados no exercício de poderes administrativos, ou seja, actos de gestão pública.
2ª - Quando assim não entendido, estar-se-ia perante responsabilidade por omissão do exercício de poderes de autoridade e por isso sempre estaria em causa a omissão da prática de actos de gestão pública - pelo que também então haveria que determinar se os tribunais civis são, ou não, os competentes em razão da matéria para conhecer dos litígios decorrentes de actos ou omissões da CMVM que podem suscitar a sua responsabilidade civil.
3ª - Houve preterição do disposto no art.51º, nº1º, al.h), ETAF ( de 1984 ), ou sua interpretação ofensiva dos arts.209º a 212º, nomeadamente, dos arts.209º, nº1º, e 211º, nº1º, da Constituição, e errada interpretação e aplicação dos arts.11º e 46º do Cód. MVM e 46º do DL 260/76.
Houve contra-alegação, e, corridos os vistos legais, cumpre decidir.
A matéria de facto a ter em conta é a já constante da síntese do acórdão sob recurso adiantada no relatório deste, na parte em que refere o teor do articulado inicial, no relevante para a resolução da questão sub judicio. Vejamos, então :
Como de imediato se alcança da sua simples leitura, os items 28º e 29º daquele articulado reportam-se expressamente à responsabilidade dos 1º e 2º RR, isto é, do BPSM e da Interbolsa(1) ; e há no primeiro óbvia mistura ou confusão, visto que se refere, num só fôlego, a deliberações - isto é, se bem se compreende, determinações concretas, específicas - e normas e instruções - por definição também, gerais e abstractas - da 3ª Ré, isto é, da CVMV. Já só estas referidas no segundo daqueles artigos, lembra-se, a este respeito, na contra-alegação, o disposto nos arts.96º e 97º CPC.
Sobra, deste modo, o ainda do subsequente artigo 30º, em que se menciona alegação do 1º R. (BPSM) segundo a qual as 2ª e 3ª Rés, ou seja, a Interbolsa e a ora recorrente concorreram para o acto ilícito que a falada escritura de 29/12/97 alegadamente constitui. O como assim vem a seguir, no artigo 33º : na tese dos ora recorridos, os preditos RR - nomeadamente a CVMV - sabiam que, em vista do disposto no art.490º, nºs 3º e 4º, CSC, e pelas razões que adiantam no item 34º ( " É que ( ...) ") da petição inicial, a falada escritura não podia ter sido outorgada sem prévia OPA, não passando, conforme artigo 35º e seguintes, de acto fraudulento, levado a efeito com violação dos arts.2º, 13º, 17º, 18º, 61º, nº1º, e 62º da Constituição, 490º CSC, e 54º, nºs 1º e 2º, 56º, nº1º, e 64º, nºs 3º, 5º e 6º do Cód. MVM. Acresce, - é isto, de facto, claro, mesmo se não expresso -, não ter a CVMV intervindo, como cumpria.
Bem não se vê que outra, como ora se diz, leitura, - mas consoante arts.236º, nº1º, e 295º C.Civ., será interpretação -, seja efectivamente possível.
E constitui, realmente, doutrina e jurisprudência pacífica ser em vista da natureza da relação jurídica litigada tal como configurada no articulado inicial (2), e, assim, designadamente, da pretensão
deduzida, que se afere a competência em razão da matéria (3) .
Referida a primeira das proposições mencionadas aos actos que constituem a causa de pedir, ou seja, aos actos que fundamentam os pedidos deduzidos contra a agravante, constata-se, assim, que, em boa verdade, em relação à ora agravante, só foi efectivamente arguida omissão de intervenção dada por devida ( cfr., a propósito, art.12º Cód.MVM ), como considerado no acórdão recorrido (4).
Isto posto :
Residual, como resulta dos arts.211º, nº1º, da Constituição, 14º LOTJ ( Lei nº38/87, de 23/12, depois art.18º LOFTJ - Lei nº3/99, de 13/1) e 66º CPC, a competência dos tribunais judiciais em razão da matéria, como, por sua vez, se vê do seu art.212º, nº3º, a Constituição " define o âmbito da justiça administrativa por referência aos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas " (5), a que igualmente se refere o art.3º ETAF ( aprovado pelo DL 129/84, de 27/4 ).
Actos de gestão pública os que constituem o exercício dum poder de autoridade , " integrando eles mesmos a realização duma função pública da pessoa colectiva " (6), não sofre dúvida que a sindicância da actividade de gestão pública é da competência da justiça administrativa. No entanto :
No caso dos autos, pede-se indemnização a liquidar em execução de sentença por violação dos registos lavrados em indicada conta de valores mobiliários escriturais, pela recusa da emissão de declarações indispensáveis ao exercício dos direitos sociais inerentes às acções em referência e consequente impedimento do exercício pelos AA dos direitos sociais, administrativos e patrimoniais inerentes a essas acções desde 23/12/97, e, finalmente, a condenação da CMVM a afastar e fazer cessar todos os obstáculos ao pleno exercício desses direitos.
Relevante para este efeito a natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio, constata-se estar-se, de facto, perante invocada responsabilidade civil por omissão do exercício de poderes de autoridade da ora agravante e, assim, da prática de actos de gestão pública - domínio em que esta discorda da competência dos tribunais civis em razão da matéria firmada, no que se lhe refere, em acórdão desta Secção de 28/2/2002, publicado na CJSTJ, X, 1º, 109.
Com efeito, segundo esse aresto, competia aos tribunais judiciais o julgamento das acções para efectivação da responsabilidade civil decorrente de actos ou omissões da CMVM, porquanto, aplicável por força do art.11º Cód. MVM, o regime relativo às empresas públicas estabelecido no art. 46º, nº1º, do DL 260/76, de 8/4, de harmonia com esses normativos, apesar de assim obrigada pessoa colectiva de direito público, não se está, no caso, perante uma relação jurídica administrativa (de direito público, pois), antes constituindo a efectivação dessa responsabilidade questão de direito privado (7) .
Dir-se-á, então, que, de facto ainda aplicável no caso o art.51º, nº1º, al.h), ETAF 84 (8), lei geral segundo o qual era da competência dos tribunais administrativos de círculo o conhecimento das acções sobre responsabilidade civil dos entes públicos por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, nem por isso a CMVM deixava de estar sujeita ao regime especial instituído por lei posterior, que é o Cód.MVM 91, referido no supracitado aresto (9).
Na verdade, no art.11º Cód.MVM 91 fazia-se uma remissão genérica, em bloco, para o regime jurídico aplicável às empresas públicas, de modo algum se excluindo a competência dos tribunais judiciais firmada no nº1º do art.46º do DL 260/76, de 4/4, em que se mencionavam expressamente as acções de efectivação de responsabilidade civil por actos de gestão dos seus órgãos.
Vem, nomeadamente, a ser de notar que, sendo por força do art.11º Cód.MVM que no falado aresto se julgou aplicável o regime relativo às empresas públicas estabelecido no art.46º, nº1º, do DL 260/76, de 8/4, aquele Código do Mercado dos Valores Mobiliários foi aprovado pelo DL 142-A/91, de 10/4, posterior ao ETAF de 1984, aprovado pelo DL 129/84, de 27/4 (10).
Não se vê que a interpretação da lei adiantada no predito acórdão desta Secção efectivamente ofenda seja como for a distribuição da competência das diferentes ordens jurisdicionais estabelecida nos arts.209º a 212º, e, nomeadamente, os arts.209º, nº1º, e 211º, nº1º, da Constituição.
Nada tira ou põe à correcta resolução da questão sub judicio o monismo jurisdicional em sede de competência para conhecer da responsabilidade das pessoas colectivas de direito público subsequentemente consagrado no art.4º, nº1º, al.f), do Novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais ( Novo ETAF ) aprovado pela Lei nº13/2002, de 19/2 (11); e, em vista do disposto no art.12º, nº1º, C.Civ., nem por igual cabe no caso consideração do estabelecido no Código do Mercado dos Valores Mobiliários ( Cód.MVM ) aprovado pelo DL 486/99, de 13/11 ( arts.89º, nºs 1º e 2º, 269º, nºs 2º e 3º, 360º, nº1º, al.d), e 365º).
Alcança-se, deste modo, a decisão que segue :
Nega-se provimento a este recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 20 de Abril de 2006
Oliveira Barros, relator
Salvador da Costa
Ferreira de Sousa
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(1) Como, afinal, reconhecido também no item 63º da réplica.
(2) A respeito da qual se lembra, em contra-alegação, o disposto nos arts.268º e 273º CPC. Menos, pois, interessa a tergiversação, dita " interpretação ", oposta no item 61º da réplica à excepção dilatória da ineptidão da petição inicial.
(3) V., por todos, Manuel de Andrade, " Noções Elementares de Processo Civil " ( 1976 ), 90 ( último par.)- 91 e, citando-o, Ac.STJ de 9/5/95, CJSTJ, III, 2º, 68-I e 69 -1ª col., 8.1., 3º par., com os mais aí referidos.
(4) A estar efectivamente em causa pretensa " autorização " dada a co-Ré - mas tal assim, afinal, mediante a aprovação de " normas ou instruções " pela recorrente, constata-se, de facto, que essa autorização não passa do disposto no art. 37º-A do Regulamento Geral da Central de Valores Mobiliários e do Sistema de Liquidação e Compensação publicado nos boletins de cotações das Bolsas de Lisboa e Porto de 12/9/91, e que iniciou a sua vigência em 13/9/91. Esse art. 37º-A (introduzido em 1996, conforme alteração publicada naqueles boletins de 18/12/96, com início de vigência em 26 desse mesmo mês) constitui norma regulamentar - com carácter imperativo, geral e abstracto, aprovada pela ora re-corrente no exercício das suas funções estatutárias e com poderes de imposição, posto que ao abrigo dos seus poderes de regulamentação do mercado de valores mobiliários e das actividades das pessoas e entidades responsáveis pelo seu funcionamento ou que neles intervêm, conforme arts.12º, 14º, 188º, nº7º, e 461º do Cód. MVM - que contém os procedimentos operacionais destinados à transferência de acções escriturais adquiridas nos termos do art.490º CSC. Importaria recordar, então, que a CVMV é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, cabendo recurso para os tribunais administrativos dos actos administrativos praticados pelo seu Conselho Directivo ou por qualquer dos membros deste, por delegação desse Conselho - cfr. arts.9º, nº2º, e 46º, nº1º, ETAF 84, e que a emissão das faladas " normas ou instruções " é acto administrativo no âmbito dos poderes públicos, de autoridade, da CMVM, de supervisão dos mercados de valores mobiliários (cfr. art. 15º, al.r), daquele Código ), e ao abrigo do art.188º, nº7º, al.b), do Cód.MVM. Assim, a competência para conhecer da impugnação do art.37º-A do já mencionado Regulamento Geral da Central de Valores Mobiliários pertenceria aos tribunais administrativos, na conformidade dos arts.46º, nº1º, e 51º, nº1º, al.e), ETAF 84, como se decidiu em Ac.STJ de 20/11/2001, no Proc. nº 1361/01, com sumário na Edição Anual de 2001 dos Sumários de Acórdãos Cíveis deste Tribunal organizada pelo Gabinete dos Juízes Assessores do mesmo, p.334, 1ª col,-I, e de que há cópia nestes autos. Obtempera-se em contra-alegação que o Regulamento aludido é omisso em relação à situação de acções sujeitas a bloqueio.
(5) Vieira de Andrade, "Justiça Administrativa (Lições)" (1998), 53.
(6) Marcelo Caetano, " Manual de Direito Administrativo ", II, 1222. Freitas do Amaral, " Curso de, I, 2ª ed. (1994), 139.
(/) Em relação à qual em contra-alegação se regista o disposto nos arts.3º e 4º ETAF 84. Esse, na realidade, o tema do recurso, tem, enfim, razão a recorrente ao arguir o acórdão recorrido de nem por isso claro e de não o enfrentar, isto é, de, como repete, não entrar na discussão do tema do recurso - v. items 26º a 38º da alegação respectiva.
(8) Tal assim nos termos do seu art.8º, apesar de, conforme Lei nº4 -A/2003, de 19/2, iniciada em 1/1/2004 a vigência do ETAF 2002, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19/2.
(9) Que a recorrente se afadiga em afastar - se bem se crê, sem boa razão, com, ainda, invocação de lei posterior, que é o DL 558/99, de 17/12, que, revogando o DL 260/76, de 8/4, veio regular o sector empresarial do Estado e as empresas públicas.
(10) Menos, como assim, parecendo pretender a recorrente convencer que confundir com o adiantado no item 49. da alegação respectiva. Em contra-alegação refere-se que a remissão para o DL 260/76 é feita por norma do DL 232/96, de 5/12, e o disposto no art.7º, nº3º, C.Civ.
(11) Com ele, como dito em 2.da exposição de motivos, a jurisdição administrativa passou a ser " competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado ". Assim, o novo ETAF comete à jurisdição administrativa a apreciação da responsabilidade civil extracontratual da administração pública independentemente de essa responsabilidade emergir duma actuação de gestão pública ou duma actuação de gestão privada. Essa distinção deixa de relevar para o efeito de determinar qual a jurisdição competente, que passa a ser, em ambos esses casos, a jurisdição administrativa.