Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03A3713 |  |
GESTOR PÚBLICO
EXONERAÇÃO
INDEMNIZAÇÃO
CÁLCULO DA INDEMNIZAÇÃO
VENCIMENTO
REPRESENTAÇÃO
DESPESAS
Em 22/5/01, "A", gestor de empresas, instaurou contra "B", acção com processo ordinário, pedindo a condenação da ré a pagar-lhe a quantia de 13.951.734$00 (incluindo já 293.654$00 de juros vencidos), acrescida dos juros legais respectivos a contar da citação até integral pagamento, a título de indemnização por cessação antecipada do mandato dele autor como gestor público regional da ré, do qual foi exonerado, segundo sustenta, por mera conveniência de serviço.
Em contestação, a ré sustentou não dever qualquer indemnização ao autor, uma vez que o termo do mandato deste tivera lugar por mútuo acordo das partes após o autor ter colocado o lugar à disposição do Secretário Regional da Agricultura e Pescas, entidade que tutela a ré, pelo que, mesmo que se considerasse que a exoneração não resultara de mútuo acordo, haveria abuso de direito por parte do autor ao pretender a mencionada indemnização, que de todo o modo, a ser devida, sempre seria inferior à pedida.
Proferido despacho saneador que decidiu não haver excepções dilatórias nem nulidades secundárias, foi enumerada a matéria de facto desde logo considerada assente e elaborada a base instrutória, após o que teve lugar audiência de discussão e julgamento, no início da qual foi parcialmente deferida reclamação então apresentada pela ré, à qual se opôs o autor, quanto àquelas peças processuais.
Decidida a matéria de facto sujeita a instrução, foi proferida sentença que julgou a acção parcialmente procedente e condenou a ré a pagar ao autor a quantia de 58.934,17 euros, acrescida de juros legais de mora a contar da data da exoneração (28/12/00) até integral pagamento, absolvendo-a do mais pedido.
Apelou a ré, tendo a Relação proferido acórdão que negou provimento ao recurso e confirmou a sentença ali recorrida.
É deste acórdão que vem interposta a presente revista, de novo pela ré, que, em alegações, formulou as seguintes conclusões:
1ª - O autor, na qualidade de presidente do Conselho de Administração da ré, enviou carta ao novo titular regional da pasta de Agricultura e Pescas (que tutela a mesma ré) do seguinte teor: "sendo esta empresa pública tutelada pelo Secretário Regional de Agricultura e Pescas e tendo cessado funções o seu anterior titular, com a nomeação de V.Ex.a para o mesmo cargo, integrando o VIII Governo Regional dos Açores a partir de 15/11/2000, e atendendo às características das funções exercidas pelo signatário, venho através da presente colocar o lugar à disposição de V.Ex.ª.";
2ª - Em 13/12/2000, foi emitida uma carta pelo senhor Secretário Regional de Agricultura e Pescas dirigida ao autor, recebida na ré em 20/12/2000, onde comunica ao autor o seguinte: "Na sequência da comunicação de V.Ex.a, venho comunicar que aceito a sua disponibilidade de colocar o seu lugar à minha disposição, devendo terminar as funções na data da recepção deste ofício. Na circunstância compete-me agradecer os serviços prestados à Região até agora e em especial à B, empresa estratégica no sector das pescas.";
3ª - Como é sabido e aceite (cfr. Ac. do S.T.J. de 29/11/89, in BMJ 391-595), por resultar expressamente, quer do Decreto Legislativo Regional n.º 6/86/A, de 20/1 (art.º 6º, n.º 3), quer do Dec. - Lei n.º 464/82, de 9/12 (art.º 3º, n.º 3), diplomas que constituem o Estatuto do Gestor Público Regional e Nacional, respectivamente, o vínculo que liga os gestores públicos às empresas respectivas constitui o contrato de mandato regulado nos art.ºs 1170º e segs. do Cód. Civil;
4ª - Porém, esta especialidade consagrada pela lei para o contrato de mandato celebrado entre o gestor e o Estado/Região, não afasta as demais possibilidades de cessação do contrato, designadamente por mútuo acordo, nos termos do art.º 406º do Cód. Civil;
5ª - Ou seja, a ré entende que o cerne da questão sub judice está na interpretação do teor da declaração do autor consubstanciada na carta que aquele lhe dirigiu, sendo certo que interpretar, segundo os critérios legais, a declaração negocial, é matéria de direito, que cabe ao S.T.J., em sede de revista, reapreciar (Ac. do S.T.J. de 27/11/91, in BMJ 411-513);
6ª - O que já não concorda é com a interpretação que a 1ª instância fez do teor da referida missiva e que o acórdão recorrido sancionou;
7ª - Com efeito, como ressalta do teor da fundamentação da resposta à matéria de facto, o Tribunal de 1ª instância interpretou tal carta no sentido de que "o autor mais não pretendeu do que, seguindo elementares regras de cortesia e de ética (que é arte de bem viver), comunicar ao novel governante que existia e lhe solicitava a renovação da sua confiança para o exercício do cargo de presidente do conselho de administração da empresa pública que aquele tutelava";
8ª - Esta interpretação, - que o acórdão recorrido fez sua ao considerar a mesma correcta e bem justificada -, não se compagina com o teor da referida carta porque conduz a uma contradição nos seus próprios termos, ou seja, a de que, pondo o autor o lugar à disposição do novel Secretário Regional de Agricultura e Pescas, não admitia como possível que o seu destinatário, aceitando essa disponibilidade do autor, pusesse termo ao contrato;
9ª - Donde se conclui que, de acordo com a interpretação do Tribunal recorrido, o autor, pondo - pela manifestação escrita da sua vontade - o lugar à disposição do SRAP, afinal não punha esse lugar à disposição, o que não é verosímil;
10ª - Ao contrário, e como entende a recorrente, o autor, ao pôr o seu lugar à disposição do novel SRAP, manifestou uma vontade de aceitar a decisão que o destinatário viesse a tomar sobre a mesma, designadamente a de pôr termo ao contrato;
11ª - Foi isso que aconteceu: o destinatário da proposta declarou de imediato a sua aceitação, por ter entendido que esse era o sentido da declaração;
12ª - Aliás, outro não poderia ser o entendimento de qualquer declaratário normal colocado no lugar do declarante (art.º 236º, n.º 1, do Cód. Civil), sob pena de a declaração nada querer dizer;
13ª - Por isso, o autor não foi exonerado por conveniência de serviço, ou sem justa causa, mas por mútuo acordo expresso, no que lhe diz respeito, na colocação do seu lugar à disposição, não lhe sendo devida, por isso, qualquer indemnização;
14ª - Decidindo em contrário, ao confirmar a decisão da 1ª instância, o acórdão recorrido violou os art.ºs 236º, n.º 1, e 406º, do Cód. Civil;
15ª - Ainda que, por hipótese, o autor tivesse direito à indemnização reclamada, o exercício de tal direito, face à conduta anterior do autor ao pôr o seu lugar à disposição de forma a criar a convicção de que aceitaria a exoneração sem qualquer indemnização, violaria de forma intolerável os limites impostos pela boa fé e pela confiança;
16ª - Por isso, também neste caso, seria ilícito o exercício do direito à indemnização (art.º 334º do Cód. Civil e Ac. do S.T.A. de 12/6/97, in www.dgsi.pt;)
17ª - Sem prescindir, a quantia mensal de 201.420$00 que ao autor era abonada a título de compensação pelas despesas a que o exercício do cargo obriga, não tem carácter de remuneração, mas natureza compensatória (cfr. Parecer da Procuradoria - Geral da República n.º 109/98, de 29/3/89, in DR, II Série, de 31/5/89, págs. 5320-5329);
18ª - Por isso, não podia aquela quantia ser englobada no vencimento anual do autor para cômputo da indemnização fixada;
19ª - Tal indemnização, a ser devida, deve ser fixada em 9.398.200$00 (671.300$00 x 14), correspondente a 46.528,90 euros, e não na quantia de 11.815.240$00 (58.934,17 euros), a que chegou o Tribunal da 1ª instância considerando e acrescendo, indevidamente, o dito abono de 201.420$00 (x 12) que o autor recebia a título de despesas de representação;
20ª - Deste modo, ao sancionar tal entendimento, o acórdão recorrido violou o estatuído no art.º 8º, n.º 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 6/86/A, de 20/1.
Termina pedindo a revogação total, ou pelo menos parcial, do acórdão recorrido.
Em contra alegações, o autor pugnou pela confirmação deste.
Colhidos os vistos legais, cabe decidir, tendo em conta que os factos dados por assentes pelas instâncias são os seguintes:
1º - A ré é uma empresa pública que tem como objecto principal a realização de todas as operações de primeira venda do pescado e respectivo controlo, a exploração de portos de pesca e lotas, bem como a exploração das instalações e equipamentos frigoríficos destinados à congelação, conservação, distribuição e comercialização do pescado, na Região Autónoma dos Açores;
2º - O autor foi nomeado, pelo Conselho de Governo Regional dos Açores, presidente do conselho de gerência da ré, através da Resolução n.º 26/97, de 6/2;
3º - Esta Resolução entrou em vigor em 27/1/97;
4º - O autor foi reconduzido, conjuntamente com C, como presidente e vogal, respectivamente, do conselho de administração da ré, pela Resolução n.º 134/99, de 12/8;
5º - Esta última Resolução produziu efeitos desde o dia 2/4/99;
6º - O mandato dos membros do conselho de administração tem uma duração de três anos, renovável por uma ou mais vezes, mantendo-se o exercício de funções até á efectiva substituição ou declaração de cessação de funções;
7º - Em 15/11/00, na sequência de tomada de posse do VIII Governo da Região Autónoma dos Açores, a Secretaria Regional de Agricultura e Pescas mudou de titular, passando esta pasta a ser ocupada pelo Sr. Dr. D;
8º - A S.R.A.P. é a secretaria regional que tutela a ré;
9º - Em 16/11/00, o autor, na data presidente do conselho de administração da ré, enviou carta ao novo titular regional da pasta de Agricultura e Pescas com o seguinte teor: "sendo esta empresa pública tutelada pelo Secretário Regional de Agricultura e Pescas e tendo cessado funções o seu anterior titular, com a nomeação de V.Ex.a para o mesmo cargo, integrando o VIII Governo Regional dos Açores a partir de 15/11/2000, e atendendo às características das funções exercidas pelo signatário, venho, através da presente, colocar o lugar à disposição de V.Ex.a";
10º - Em 13/12/00 foi emitida uma carta pelo Secretário Regional de Agricultura e Pescas, dirigida ao autor, recebida na ré em 20/12/00, onde aquele comunica ao autor o seguinte: "na sequência da comunicação de V.Ex.a, anteriormente referenciada, venho comunicar que aceito a sua disponibilidade de colocar o seu lugar à minha disposição, devendo terminar as suas funções na data da recepção deste ofício. Na circunstância, compete-me agradecer os serviços prestados à Região até agora e em especial à B, empresa estratégica no sector das pescas";
11º - Em 28/12/2000 foi tomada a Resolução da Presidência do Governo n.º 208-B/2000, assinada por S. Ex.a o Presidente do Governo Regional, exonerando o autor das suas funções de presidente do conselho de administração da ré;
12º - Naquela mesma data de 16/11/00, o autor solicitou, por telecópia, ao Secretário Regional da Agricultura e Pescas, uma audiência para, entre outros assuntos, ser apreciada a questão da alteração da tutela da B, as funções do presidente e demais membros do conselho de administração;
13º - Essa audiência nunca veio a ser concedida;
14º - O autor, ao enviar, em 16/11/00, a dita carta ao novo titular regional da pasta de Agricultura e Pescas, não pretendia exonerar-se do cargo de presidente do conselho de administração da ré;
15º - O autor, ao enviar essa carta ao novo titular daquela pasta, mais não quis do que, por um lado, reconhecer que o cargo que desempenhava é da inteira confiança do titular da pasta respectiva, e de que, por outro, admitia qualquer decisão que o novo titular da S.R.A.P. pudesse tomar em relação à titularidade de tal cargo de confiança;
16º - O novo titular da pasta da Agricultura e Pescas exonerou o autor por mera conveniência de serviço;
17º - Em Outubro de 2000, o autor recebia o vencimento mensal, ilíquido, de 671.300$00, auferido catorze vezes por ano, e, de abono mensal fixo, a título de despesas de representação, 201.420$00;
18º - O abono mensal a título de despesas de representação que o autor auferia em Outubro de 2000 era de carácter permanente e regular, doze vezes por ano;
19º - E correspondia ao valor anual de 2.417.040$00.
As questões a decidir, tal como são suscitadas nas conclusões das alegações da recorrente, que delimitam o âmbito do recurso (art.ºs 660º, n.º 2, 684º, n.º 3, e 690º, n.º 4, do Cód. Proc. Civil), consistem em determinar se a exoneração do autor foi efectuada por mútuo acordo face ao teor da carta por ele remetida em 16/11/00 ao Secretário Regional da Agricultura e Pescas, e se, na hipótese negativa, há abuso de direito do autor ao pretender a indemnização pedida, e ainda, não o havendo, se devem ser consideradas as despesas de representação para determinar o montante da indemnização por cessação das funções que o autor exercia como presidente do conselho de administração da ré antes do termo do prazo de exercício das mesmas funções.
Para decidir a primeira questão há que atentar no teor da dita carta, segundo a qual o autor diz colocar o seu lugar de presidente do conselho de administração da ré à disposição do novo Secretário Regional da Agricultura e Pescas, fundamentando-se na cessação das funções pelo anterior Secretário Regional, na nomeação do sucessor, e nas características das funções exercidas por ele autor.
Segundo a ré, tal carta implica acordo do autor no sentido da cessação das funções deste, sem direito a qualquer indemnização, ao passo que o autor sustenta não ter sido seu objectivo, ao escrever a carta, manifestar qualquer intenção de ser exonerado, mas apenas manifestar ao novo governante o seu reconhecimento de que, por se tratar de um cargo da confiança deste, admitia a decisão que este pretendesse tomar sobre a titularidade do cargo dele autor, decisão essa que, se não fosse a de manter o autor nesse cargo, só poderia ser a de propor a sua exoneração mas por mera conveniência de serviço, e portanto com direito dele autor ao recebimento da indemnização legal.
Esta divergência tem obviamente de ser superada por via de interpretação daquela declaração do autor, que não deixa de ser uma declaração negocial na medida em que se prende com a renovação ou não da situação contratual que até então existia entre o autor e a ré.
No âmbito interpretativo há que ter em conta os seguintes princípios:
1º - A declaração negocial valerá de acordo com a vontade real do declarante, se ela for conhecida do declaratário (art.º 236º, n.º 2, do Cód. Civil);
2º - Não o sendo, valerá com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do declaratário real, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele (n.º 1 do mesmo artigo);
3º - Nos negócios formais, a declaração não pode valer com um sentido que não tenha no texto um mínimo de correspondência, ainda que imperfeitamente expresso (art.º 238º, n.º 1, do mesmo Código).
A este propósito, não pode esquecer-se que a interpretação das declarações ou cláusulas negociais constitui matéria de facto, da exclusiva competência das instâncias, só cabendo ao Supremo exercer censura sobre o resultado interpretativo a que estas chegaram sempre que, tratando-se da situação prevista no n.º 1 do art.º 236º, tal resultado não coincida com o sentido que um declaratário normal, colocado na situação do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, ou, tratando-se da situação contemplada no n.º 1 do art.º 238º, não tenha um mínimo de correspondência no texto do documento de que conste, ainda que imperfeitamente expresso.
Ora, quer se trate de uma situação, quer da outra, entende-se que o resultado interpretativo a que chegaram as instâncias não merece censura.
Com efeito, do teor da carta pode resultar, ainda que imperfeitamente expresso, - como efectivamente se verifica, pois a colocação de um lugar à disposição tem normalmente o sentido que lhe foi dado pelo novo Secretário Regional -, o sentido que lhe foi dado na sentença da 1ª instância e confirmado no acórdão recorrido, acima referido nos n.ºs 14º e 15º da descrição dos factos assentes, sem que se verifique a contradição que a ré aponta. Se na carta o autor acrescentasse algo mais, por exemplo colocando o seu lugar na livre disposição do destinatário, dificilmente aquela interpretação da Relação poderia ser aceite, mas, tendo em conta que o Secretário Regional não tinha poderes de exoneração (Decreto Legislativo Regional n.º 6/86/A, de 20/1, art.ºs 4º e 8º, n.º 1), e que a cessação de funções poderia ter lugar de várias formas, ou seja, por renúncia, de comum acordo, por mera conveniência de serviço, com justa causa, por decurso do prazo, ou por dissolução do órgão de gestão, é admissível que, embora expressando-se de forma incorrecta, o autor pretendesse apenas manifestar cortesmente a disponibilidade da sua pessoa para acatar as orientações que o novo governante tivesse por bem consagrar quanto à tutela da ré e a sua sujeição às intenções do mesmo novo governante quanto à titularidade do cargo daquele, mas sem afastar a exoneração por mera conveniência de serviço com direito a indemnização ou sem visar, com isso, referir qualquer pretensão própria de terminar as suas funções ou de, terminando-as, prescindir de qualquer indemnização.
Por outro lado, atendendo ao teor do mencionado telefax remetido, na mesma data da remessa da carta, pelo autor, também àquele governante, em que pede a este uma audiência para tratar de vários assuntos relacionados com a ré, nomeadamente a alteração da tutela desta, as funções do seu presidente e do respectivo conselho de administração, dificilmente se compreenderia que o autor, por meio da dita carta, pretendesse manifestar intenção de cessar funções. Essas duas comunicações têm forçosamente de ser conjugadas uma com a outra, o que levaria qualquer declaratário normal a interpretar a carta da forma que as instâncias a interpretaram, uma vez que em nada poderiam preocupar o autor os assuntos que pretendia discutir em audiência com o Sr. Secretário Regional se a sua intenção fosse a de cessar as suas funções de presidente do conselho de administração da ré. Pelo menos, dúvidas restariam, justificando, não a precipitada aceitação de uma duvidosa renúncia, mas o apuramento da real intenção do autor.
Daí que, nada havendo a censurar no respeitante ao resultado interpretativo a que chegaram as instâncias, tenha de se concluir pela existência de direito de indemnização do autor em consequência de ter sido determinada a cessação antecipada do exercício das suas funções por mera conveniência de serviço, como foi dado por assente (art.º 8º do mencionado Decreto).
Passando agora à segunda questão (abuso de direito), nada justifica se conclua pela existência de abuso, pois dos factos provados não resulta que se verifique qualquer dos requisitos exigidos pelo art.º 334º do Cód. Civil, nem sequer na modalidade, invocada pela recorrente, do venire contra factum proprium. Isto porque, para ocorrer semelhante hipótese, seria necessário que o autor tivesse adoptado alguma conduta que permitisse chegar à conclusão segura de ser sua intenção precisamente a de cessar as funções que exercia, e de renunciar a qualquer indemnização, o que, como se referiu, não acontece.
Já quanto à última questão a decidir, entende-se assistir razão à recorrente.
Com efeito, como da sua própria designação resulta, despesas de representação não são, em princípio, vencimento, tendo natureza diferente dele, pois não se destinam a remunerar serviços prestados mas a custear encargos que o prestador dos serviços, por causa dessa prestação, tenha suportado ao representar a entidade beneficiária destes.
Por certo que, sendo tais despesas pagas ao prestador dos serviços mediante um abono mensal fixo, será de admitir que as partes pretenderam integrar tais despesas no conceito de vencimento ou de remuneração, mas isto se se comprovar serem elas independentes em relação ao montante das despesas efectivamente suportadas pelo servidor. Isto mesmo parece integrar a situação contemplada no acórdão deste S.T.J. de 25/11/92, in B.M.J. 421-426, invocado pelo autor em defesa da sua posição.
Essa situação, porém, é diferente da dos presentes autos: na verdade, naquele acórdão se considera assente, por um lado, que a empresa ali ré pagava ao gestor ali autor o abono fixo mensal para despesas de representação, mas, por outro lado, que lhe pagava ainda as despesas efectivamente por ele suportadas na representação daquela, mediante apresentação das facturas respectivas. Foi por isso que naquele acórdão se concluiu que a importância correspondente à verba fixa intitulada como "despesas de representação" era em tudo idêntica ao vencimento propriamente dito, a ela tendo de se atender para determinação da indemnização devida.
Mas é precisamente isso que falta na hipótese dos presentes autos. Apenas se sabe que o autor recebia o apontado montante mensal fixo a título de despesas de representação, não tendo sido alegado nem provado, - pelo autor, a quem cabia o respectivo ónus por se tratar de facto constitutivo do direito que se arroga à indemnização também nessa parte (art.º 342º, n.º 1, do Cód. Civil) -, que esse montante fosse autónomo em relação às despesas por ele efectivamente suportadas, em termos de beneficiar, para além do pagamento dessa verba fixa, de restituição dos montantes que eventualmente tivesse despendido por via da representação da ré. Por outro lado, não é sequer admissível fixar um montante inferior ao daquela verba fixa, ou então, com o limite máximo igual ao dessa verba, um montante a liquidar em execução de sentença, porque o autor igualmente não procedeu, como também lhe incumbia, à alegação e prova de um montante médio efectivo das despesas de representação por ele suportadas inferior ao daquela verba, ou pelo menos que tais despesas eram habitualmente de montante inferior ao da mesma verba fixa, hipótese em que se poderia reconhecer ao excedente natureza de remuneração. O que impede que se conclua que, com a cessação antecipada das funções que exercia para a ré, o autor tenha ficado privado do montante que recebia a título de despesas de representação, precisamente por poder tratar-se apenas de um montante destinado a substituir as quantias que despendia para suportar tais despesas enquanto gestor, e por isso representante, da ré, mas que, devido a tal cessação, deixou de suportar.
Daí que se entenda não poder, na hipótese dos autos, o montante de despesas de representação ser tido em conta para determinação do quantitativo da indemnização a que o autor tem direito.
Pelo exposto, acorda-se em conceder parcialmente a revista, alterando-se o acórdão recorrido apenas quanto ao montante da indemnização, que se fixa em 46.528,90 euros, correspondente a 9.398.200$00, aditada de juros nos termos fixados.
Custas por autor e ré, na proporção em que respectivamente decaíram.
Lisboa, 11 de Dezembro de 2003
Silva Salazar
Ponce de Leão
Afonso Correia