Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 07S811 |  |
RECURSO PARA O PLENO DO STJ
DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO
2. A remissão que subsidiariamente é feita no art.º 178.º do EMJ para as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo abrange apenas as normas relativas à tramitação do recurso e não as que se referem à recorribilidade das decisões.
3. A inexistência de um 2.º grau de jurisdição, no que toca ao recurso das deliberações do CSM, não viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva nem o princípio da igualdade.
4. A inexistência de um 2.º grau de jurisdição (que constitucionalmente só é garantido no processo criminal) não traz desvantagem para os recorrentes, não só porque a qualidade da decisão, tirada pelo Pleno da Secção, está garantida, mas também porque, dessa forma, o recorrente obtém mais rapidamente a decisão final do litígio e com menos custos. *
* Sumário elaborado pelo Relator.
1. Notificada do acórdão de fls. 332-337 que indeferiu a suspensão de eficácia da deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura, de 23.1.2007, que, no processo de inspecção ordinária registado na secretaria daquele Conselho com o n.º 176/2006, lhe atribuiu a classificação de “Suficiente”, a requerente Dr.a AA, juíza de direito, veio interpor recurso para o Pleno do Supremo Tribunal de Justiça, “ao abrigo das disposições conjugadas dos arts.º 140.º, 147.º, 149.º/1 do C.P.T.A., ex vi art.º 170 do E.M.J, 25.º, n.º 1, alínea a) do ETAF e 27/2 e 35.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro”.
O relator não admitiu o recurso, com o fundamento de que o mesmo não era admissível (fls. 500).
Notificada daquele despacho, a requerente veio reclamar para o Presidente do STJ, “ou, subsidiariamente, para o caso de se entender que a reclamação [não] é o meio próprio de impugnar a decisão”, reclamar para a conferência, com os fundamentos que adiante serão referidos.
Notificado, para, querendo, exercer o contraditório, o C.S.M. nada disse.
O relator ordenou, então, que o processo fosse concluso ao Ex.mo Presidente deste Supremo Tribunal, para se pronunciar sobre a reclamação que lhe foi dirigida, tendo ele decidido que a mesma devia ser apreciada pela conferência, uma vez que o Presidente do STJ não intervém nos recursos contenciosos interpostos das deliberações do C.S.M., exactamente por ser o Presidente daquele Conselho e intervir nessas deliberações.
Com a anuência dos juízes adjuntos, o relator dispensou os “vistos”.
Cumpre apreciar e decidir.
2. Segundo a reclamante, a decisão proferida pela secção de contencioso é susceptível de recurso para o Pleno do Supremo Tribunal de Justiça, pelas seguintes razões:
- o acórdão de que foi interposto recurso decidiu em primeiro grau de jurisdição;
- por força do disposto no art.º 178.º do EMJ, são subsidiariamente aplicáveis ao caso as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo;
- ao contrário do que acontecia com a anterior Lei de Processo nos Tribunais Administrativos que não admitia recurso dos acórdãos do S.T.A. que decidissem sobre a suspensão de eficácia dos actos contenciosamente impugnados, salvo por oposição de julgados (art.º 103.º), o actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) não contém qualquer disposição semelhante;
- não contendo o CPTA qualquer proibição de recurso relativamente às decisões que concedam ou deneguem providências cautelares e na ausência de qualquer disposição que regule esta matéria, tem aplicação, quanto a este e a todos os restantes aspectos omissos, o que dispõe a lei processual civil, por força da norma remissiva constante do art.º 140.º do CPTA;
- o CPC admite recurso ordinário nas causas de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, independentemente de se tratarem ou não de decisões de mérito (art.º 678.º);
- aliás, o próprio CPTA admite, implicitamente, o recurso de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares, atribuindo-lhe efeito meramente devolutivo (art.º 143.º, n.º 2);
- o STA, quando exerce competências de 1.ª instância, tem a alçada corresponde à dos tribunais administrativos de círculo que, por sua vez, é a que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância (art.º 6.º, n.ºs 3 e 5, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF);
- o valor da presente acção deve considerar-se indeterminável, atentos os interesses em jogo;
- os acórdãos proferidos em 1.º grau de jurisdição pela Secção (ou subsecções) de Contencioso Administrativo são passíveis de recurso para o Pleno da Secção (art.º 25.º, n.º 1, al. a), do ETAF;
- e, sendo assim, deve entender-se, por força da remissão feita no art.º 178.º do EMJ, que é possível recorrer do acórdão do STJ quando decide em 1.ª instância;
- pois qualquer outra interpretação das normas citadas, designadamente do art.º 178.º, seria inconstitucional, “por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva prevista no art.º 268.º, n.º 5 da CRP, previsto no art.º 13.º, e ainda dos artigos 205.º e 207.º da CRP”;
- bem como do princípio da igualdade previsto no art.º 13.º, já que sendo pacífico que das decisões proferidas pelo STA sobre pedidos de suspensão de eficácia de actos do Conselho Superior do Ministério Público existe recurso para o Pleno desse Tribunal, não se poderá compreender que os Juízes também não possam ver reapreciadas as decisões proferidas sobre os pedidos de suspensão de eficácia das deliberações do CSM, sob pena de violação da sua dignidade social;
- acresce que nos termos do art.º 35.º, n.º 1, alínea b), do EMJ, cabe ao pleno das secções julgar os recursos das decisões proferidas em primeiro grau de jurisdição;
- e no sentido da admissibilidade do recurso, apontam também os art.ºs 191.º e 192.º do CPTA.
Como decorre da argumentação produzida pela reclamante, as decisões proferidas em primeiro grau de jurisdição pelo STJ, em matéria de contencioso administrativo, seriam susceptíveis de recurso para o Pleno, em virtude de as decisões proferidas, em 1.ª instância, pela Secção de Contencioso Administrativo do STA admitirem recurso para o Pleno da referida Secção. E tal decorreria do disposto no art.º 178.º do EMJ que manda aplicar subsidiariamente aos recursos das deliberações do CSM as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o STA.
Vejamos se lhe assiste razão.
E, adiantando, desde já, a resposta, diremos que não, por várias razões.
Em primeiro lugar, porque o art.º 178.º do EMJ só manda aplicar subsidiariamente as normas que regem os trâmites processuais dos recurso de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo, o que deixa de fora as normas atinentes à recorribilidade das decisões. O elemento literal do artigo é bastante claro a esse respeito, uma vez que nele se diz que: “São subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo” (o sublinhado é nosso).
Em segundo lugar, porque a inserção sistemática do artigo 178.º também aponta nesse sentido.
Com efeito, aquele artigo insere-se na Secção III do Capítulo XI do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho. O Capítulo XI trata das “Reclamações e recursos” das deliberações do Conselho Superior da Magistratura e a Secção III trata especificamente dos “Recursos” e contém 11 artigos (artigos 168.º a 178.º, inclusive).
O art.º 168.º, que tem por epígrafe “Recursos”, começa por dizer que das deliberações do CSM recorre-se para o Supremo Tribunal de Justiça (n.º 1). E acrescenta, de seguida, reproduzindo o disposto no art.º 27.º, n.º 2, da LOTJ (Lei n.º 3/99, de 13/1), que, para efeitos de apreciação daqueles recursos, o STJ funciona através de uma secção constituída pelo mais antigo dos seus vice-presidentes, que tem voto de qualidade, e por um juiz de cada secção, anual e sucessivamente designado, tendo em conta a respectiva antiguidade (n.º 2).
Os restantes n.ºs do art.º 168.º e os artigos 169.º a 177.º tratam de diversos aspectos relacionados com a tramitação dos recursos (distribuição dos processos, fundamentos do recurso, prazo para recorrer, efeito do recurso, forma de interposição, requisitos do requerimento, questões prévias, resposta, citação dos interessados, alegações e julgamento), mas a tramitação neles prevista não é completa e é esse facto que justifica a existência do art.º 178.º. E a sua colocação no fim da Secção III indicia claramente que a subsidiariedade nele referida visa colmatar apenas as lacunas referentes à tramitação processual propriamente dita do recurso a que os artigos anteriores se referem.
Em terceiro lugar, por entendermos que a aplicação subsidiária das normas do CPTA que regulam a admissibilidade dos recursos não seria compatível com disposições legais que fixam a competência e regulam o funcionamento do STJ, contidas na LOTJ. Como é óbvio, o legislador não quis, através do art.º 178.º do EMJ, alterar minimamente essas normas que, aliás, foram inteiramente mantidas pela Lei n.º 105/2003, de 10/12 (quarta alteração e republicação da Lei n.º 3/99).
Ora, segundo aquelas normas, o STJ funciona: a) em plenário do Tribunal; b) em pleno das secções especializadas, c) em pleno de secções conjuntas; d) por secções (art.º 28.º, n.º 1, da LOTJ).
Funciona em plenário nos casos previstos no art.º 33.º; funciona em pleno das secções especializadas nos casos previstos no art.º 35.º, n.º 1; funciona em pleno das respectivas secções conjuntas nos casos referidos no art.º 35.º, n.º 2 e funciona por secções nos casos previstos no art.º 36.º, todos da LOTJ.
E, como das referidas disposições se constata, o STJ só funciona como tribunal pleno ao nível das secções especializadas, o que significa que há um pleno das secções cíveis, um pleno das secções criminais, um pleno da secção social e um pleno da secção de contencioso.
Só nos casos de conflitos de competência entre tribunais da Relação, entre estes e os tribunais da 1.ª instância e entre tribunais de 1.ª instância de diferentes distritos judiciais ou sediados na área de diferentes tribunais da Relação, em que a matéria do conflito diga respeito à especialização de mais de uma secção, é que o STJ funcionará em pleno mais alargado. Assim e a título de exemplo, se a questão que está na origem do conflito de competência revestir natureza cível e criminal, o pleno do STJ será formado pelos juízes que integram as secções cíveis e as secções criminais, mas se disser respeito à jurisdição laboral e à jurisdição criminal, o pleno do STJ será constituído pelos juízes que integram a secção social e as secções criminais.
Não estando em causa os aludidos conflitos de competência, o pleno do STJ funciona apenas ao nível das secções especializadas: em pleno das secções cíveis, em pleno da secção social, em pleno das secções criminais e em pleno da secção de contencioso.
E uma das competências do pleno das secções especializadas é julgar os recursos de decisões proferidas em 1.ª instância pelas respectivas secções (art.º 35.º, n.º 1, alínea b), da LOTJ).
Ora, julgando a secção de contencioso em 1.ª instância, poder-se-ia dizer, à primeira vista, que as suas decisões eram susceptíveis de recurso.
Todavia, as coisas não se passam assim. Vejamos porquê.
Nas secções cíveis, criminais e na secção social, os julgamentos não são feitos por todos os juízes que integram essas secções. São feitos apenas por três juízes, funcionando um como relator e os outros como adjuntos (art.º 37.º, n.º 1, da LOTJ). Isso permite que as suas decisões sejam susceptíveis de recurso para o pleno das respectivas secções especializadas, mas tal possibilidade já não existe na secção de contencioso, uma vez que todos os seus juízes intervêm no julgamento, como inequivocamente resulta do disposto no n.º 2 do art.º 177.º do EMJ, nos termos do qual o processo vai a vistos de todos os juízes da secção.
Ora, se a secção de contencioso funciona sempre em pleno, para que pleno haveria de ser interposto o recurso das suas decisões?
A lei é omissa a esse respeito, o que nos leva a concluir que tais decisões não são susceptíveis de recurso.
E compreende-se que assim seja, uma vez que, sendo a secção composta por vários juízes conselheiros (actualmente por oito), a qualidade e o acerto da decisão estão por demais garantidos.
E diga-se de passagem que o regime previsto na legislação administrativa não oferece mais garantias. Admite, é certo, um 2.º grau de jurisdição, uma vez que prevê recurso para o pleno da Secção de Contencioso Administrativo dos acórdãos proferidos pela Secção em 1.º grau de jurisdição (art.º 25.º, n.º 1, al. a), do ETAF). Mas também é verdade que nos acórdãos tirados em 1.º grau de jurisdição na Secção de Contencioso Administrativo do STA só intervêm três juízes (art. 17.º, n.º 1, do ETAF) e não por oito, como acontece com os acórdãos da secção de contencioso do STJ, uma vez que esta, como já foi dito, funciona sempre em pleno.
Deste modo, quer numa jurisdição quer na outra, a decisão final acaba por ser proferida por “tribunal” de igual categoria funcional: o pleno da secção. E não se pode dizer que o facto de o recurso contencioso interposto para o STJ ser apreciado apenas em um grau de jurisdição, e não em dois graus como acontece na jurisdição administrativa, é mais desvantajoso para o recorrente. Na verdade, a boa justiça não depende propriamente do número de graus de jurisdição em que o litígio por ser apreciado, mas da qualidade do decisor final e o facto de, no STJ, o contencioso administrativo ser julgado em um só grau de jurisdição acaba por trazer vantagens para o recorrente, uma vez que consegue obter uma decisão mais célere e com menor custos.
Em quarto lugar, o legislador, se tivesse querido a instituir um 2.º grau de jurisdição, tê-lo-ia dito, certamente, de forma clara e inequívoca no EMJ e teria necessariamente de definir a composição do “tribunal” que julgaria em 2.º grau. Não o tendo feito, parece óbvio que o art.º 178.º do EMJ não comporta a interpretação que lhe é dada pela reclamante.
3. A reclamante alega que qualquer outra interpretação das disposições legais que citou, designadamente o art.º 178.º do EMJ, diferente daquela que defendeu, seria inconstitucional, “por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva prevista no art.º 268.º, n.º 5 da CRP, previsto no art.º 13.º, e ainda dos artigos 205.º e 207.º da CRP”, bem como “do princípio da igualdade previsto no art.º 13.º, já que sendo pacífico que das decisões proferidas pelo STA sobre pedidos de suspensão de eficácia de actos do Conselho Superior do Ministério Público existe recurso para o Pleno desse Tribunal, não se poderá compreender que os M. Juízes também não possam ver as decisões proferidas sobre os pedidos de suspensão de eficácia do CSM reapreciadas, sob pena de violação da sua dignidade social”.
Não tem, todavia, razão. Vejamos porquê.
No que toca à alegada violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, começaremos por dizer que o n.º 5 (2) do art. 268.º da CRP diz respeito ao direito de impugnar as normas administrativas, não sendo, por isso, aplicável ao caso.
O n.º 4 do art.º 268.º é que tem por objecto a impugnação dos actos administrativos. Porém, mesmo que se admita que a reclamante quis referir-se ao n.º 4 e não ao n.º 5, a verdade que a inexistência de um 2.º grau de jurisdição também não viola o disposto no n.º 4, uma vez que o mesmo não garante um 2.º grau de jurisdição no que diz respeito aos recursos de impugnação dos actos da administração.
Limita a dizer que “[é] garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação de prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas”.
Isto é, limita-se a reconhecer aos administrados o direito de impugnar judicialmente os actos da administração que sejam lesivos dos seus direitos e interesses e, como é óbvio, no que toca às deliberações do CSM, esse direito está garantido no art.º 168.º do EMJ.
Aliás, importa referir, como o Tribunal Constitucional tem reiteradamente repetido, que a Constituição da República Portuguesa só garante um 2.º grau de jurisdição em matéria penal (art.º 32.º, n.º 1), garantia essa que, aliás, só foi expressamente reconhecida na 4.ª revisão constitucional (Lei 1/97, de 20/9), e que, nos restantes casos, o legislador só não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer, ou seja, só não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos, uma vez que a Lei Fundamental prevê expressamente a existência de tribunais de recurso (vide, entre muitos outros, o Acórdão n.º 302/05, de 8 de Junho (3) .
Por sua vez, no que toca à invocação dos artigos 205.º e 207.º da CRP, diremos apenas que tal invocação não faz o menor sentido, por nada ter a ver com o princípio da tutela jurisdicional efectiva contido no n.º 4 do art.º 268.º. O primeiro daqueles artigos tem por objecto as decisões dos tribunais e ,imita-se a dizer que têm de ser fundamentadas, que são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades e a remeter para a lei a regulamentação da sua execução e da aplicação de sanções aos responsáveis pela sua inexecução. O art.º 207.º prevê a participação do júri, dos juízes sociais e dos assessores técnicos, nos julgamentos.
No que toca à alegada violação do princípio da igualdade, pelo facto dos magistrados do Ministério Público beneficiarem de dois graus de jurisdição nos recursos interpostos das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) e de os magistrados judiciais só usufruírem de um grau de jurisdição relativamente à impugnação das deliberações do CSM, diremos que a argumentação da reclamante também merece provimento.
É verdade que a impugnação das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público pode ser objecto de apreciação em dois graus de jurisdição, uma vez que o recurso respectivo é interposto para a Secção de Contencioso Administrativo do STA (art.º 24.º, n.º 1, al. ix) do ETAF), onde é julgado em 1.º grau por três juízes (art.º 17.º, n.º 1, do ETAF) e em 2.º grau pelo pleno daquela secção (art.º 25.º, n.º 1, al. a), do ETAF).
Mas daí não resulta uma violação do princípio da igualdade, por não haver (como se disse no acórdão do T.C. n.º 336/95, de 22.6.95 (4), que julgou não inconstitucional a norma constante do art.º 168.º, n.º 2, do EMJ, na medida em que não prevê recurso para o plenário do STJ das decisões da secção de contencioso prevista naquele artigo) uma igualdade de situações que imponha uma tutela legislativa similar para os recursos de decisões, sobre impugnação de deliberações do CSMP, proferidas em secção pelo STA, acrescendo que, caso pudesse admitir-se tal similitude de situações, haveria fundamento material bastante para a diferenciação dos regimes correspondentes.
Com efeito, tratando-se de magistraturas com estatuto funcional e profissional diferente, nada obsta a que o regime de recursos das deliberações dos respectivos órgãos de cúpula seja diferente.
Além disso, como decorre do que já foi dito atrás, a inexistência de um 2.º grau de jurisdição relativamente aos recurso de impugnação das deliberações do CSM não se traduz numa desvantagem para os magistrados judiciais.
Face ao exposto, temos de concluir pela não admissibilidade do recurso interposto pela reclamante.
4. Importa agora conhecer do pedido subsidiário formulado pela reclamante, para o caso de o recurso não ser admitido.
A reclamante pretende que o tribunal conheça das nulidades do acórdão e da reforma do acórdão que invocou como fundamento do recurso, alegando que, se não tivesse interposto recurso, teria arguido as nulidades e solicitado a reforma do acórdão. E alega, ainda, que qualquer entendimento contrário violaria o princípio de justiça e do acesso ao direito.
Tal pretensão não pode, todavia, ser atendida, uma vez que a arguição das nulidades do acórdão foram feitas pela via de recurso, ou seja, não foram dirigidas ao “tribunal” que proferiu o acórdão. Além disso, conhecer agora da referida arguição e da reforma do acórdão seria conhecer parcialmente do recurso que não foi admitido, deixando, por essa forma, entrar pela janela o que não pôde entrar pela porta.
E tal entendimento não viola, naturalmente, o princípio da justiça e do acesso ao direito, uma vez que o acesso à justiça e ao direito obedece a regras processuais que a reclamante não observou.
5. Decisão
Nos termos expostos, decide-se inferir in totum a reclamação.
Custas do incidente pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 7 UC.
Lisboa, 12 de Julho de 2007
Sousa Peixoto (Relator)
Santos Carvalho
Ribeiro de Almeida
Sebastião Póvoas
Pereira da Silva
Soreto de Barros
Manuel Duarte Soares
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(1) - Relator: Sousa Peixoto (R.º 193)
(2) - O n.º 5 do art.º 268.º tem o seguinte teor: “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.”
(3) - Proferido no processo 107/05, publicado no D.R., II Série, de 10.10.2005 e no 62.º volume dos Acórdãos do Tribunal Constitucional, p. 593 e ss.
(4) - Proferido no processo n.º 336/95 e publicado no D.R., II Série, de 31.7.95.