| 2910/14.9TTLSB.L2.S1 |  |
CONSTITUCIONALIDADE
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANO
CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA
REENVIO PREJUDICIAL
DIREITO PROCESSUAL CIVIL – PROCESSO DE DECLARAÇÃO / SENTENÇA / ELABORAÇÃO DA SENTENÇA / VÍCIOS E REFORMA DA SENTENÇA / RECURSOS / APELAÇÃO / JULGAMENTO DO RECURSO.
DIREITO DO TRABALHO – DIREITO COLECTIVO / INSTRUMENTOS DE REGULAMENTAÇÃO COLECTIVA DE TRABALHO / PRINCÍPIOS GERAIS RELATIVOS A INSTRUMENTOS DE REGULAMENTAÇÃO COLECTIVA DE TRABALHO.
-ALESSANDRA SILVEIRA e MARIANA CANOTILHO, Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, Comentada, Almedina, 2013, 576, nota 12 e 577;
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-FRANCISCO PEREIRA COUTINHO, A natureza jurídica dos Memorandos da “Troika”, in https://papers.ssrn.com/sol3/pa-pers.cfm?abstract_id=2944615;
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CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 608.º, N.º 2, 615, N.º 1, ALÍNEA D) E 663.º, N.º 5.
CÓDIGO DE PROCESSO DE TRABALHO (CPT): - ARTIGOS 77.º, N.ºS 1, 2 E 3 E 87.º, N.º 1.
CÓDIGO DO TRABALHO (CT): - ARTIGO 478.º, N.º 2.
REGIME JURÍDICO DAS RELAÇÕES COLECTIVAS DE TRABALHO, DL N.º 519-C1/79, NA REDAÇÃO DADA PELO DL N.º 209/92: - ARTIGO 6.º, N.º 1.
CÓDIGO DO TRABALHO/2009: - ARTIGO 478.º, N.º 2.
CÓDIGO DO TRABALHO/2003: - ARTIGO 533.º, N.º 2.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS 1.º, 2.º, 13.º, 18.º, N.ºS 2 E 3, 20.º, N.º 1, 56.º, N.ºS 1 E 3, 58.º, 59.º, N.º 1, ALÍNEA A) E 205.º, N.º 1.
LEI DE ORÇAMENTO DE ESTADO PARA 2014, APROVADA PELA LEI N.º 83-C/2013, DE 31 DE DEZEMBRO 12: - ARTIGO 75.º, N.ºS 1, 4 E 6.
LEI DE BASES DA SEGURANÇA SOCIAL, LEI N.º 4/2007, DE 16 DE JANEIRO: - ARTIGOS 15.º, 54.º E 85.º.
REGIME JURÍDICO DA ATIVIDADE EMPRESARIAL LOCAL E DAS PARTICIPAÇÕES LOCAIS, APROVADO PELA LEI N.º 50/2012, DE 31 DE AGOSTO: - ARTIGO 19.º, N.º 4.
REGIME EMPRESARIAL DO ESTADO, APROVADO PELO DL N.º 558/99, DE 17 DE DEZEMBRO, REVOGADO PELO DL N.º 133/13: - ARTIGOS 14.º, N.º 5, 15.º, 25.º, 37.º E 38.º.
LEI DE ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL, LEI N.º 91/2001, DE 20 DE AGOSTO.
DECRETO-LEI N.º 12/2006, DE 20 DE JANEIRO.
PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA ECONÓMICO-FINANCEIRA (PAEF), APROVADO PELA RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS N.º 8/2011, DE 5 DE MAIO, IN DR, 2.ª SÉRIE, DE 17 DE MAIO DE 2011.
CONVENÇÃO EUROPEIA PARA A PROTEÇÃO DOS DIREITOS DO HOMEM E DAS LIBERDADES FUNDAMENTAIS (CEDH): - ARTIGO 6.º, N.º 1.
DIRETIVA N.º 2003/41/CE, DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, DE 3 DE JUNHO.
REGULAMENTO (EU) N.º 407/2010 DO CONSELHO, DE 11 DE MAIO DE 2010: - ARTIGO 3.º.
TRATADO SOBRE O FUNCIONAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA (TFUE): - ARTIGOS 2.º, N.ºS 1E 2, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, N.º 1, 267.º E 288.º.
CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA (CDFUE), DE 07 DE DEZEMBRO DE 2007, COM AS ADAPTAÇÕES QUE LHE FORAM INTRODUZIDAS EM 12 DE DEZEMBRO DE 2007: - ARTIGOS 20.º, 21.º, 28.º, 31.º, N.º 1, 47.º, 51.º, N.º 1, 52.º, NºS 1 E 4,
TRATADO SOBRE A ESTABILIDADE, COORDENAÇÃO E GOVERNAÇÃO DA UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA, LEI N.º 37/2013, DE 14 DE JUNHO, APROVADO PELA RESOLUÇÃO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.º 84/2012, DE 3 DE JULHO, E RATIFICADO PELO DECRETO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA N.º 99/2012, DE 3 DE JULHO: - ARTIGO 16.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
- DE 07-11-2007, PROCESSO N.º 1516/07, IN BASE DE DADOS JURÍDICAS DA DGSI COM O N.º 07S1516.
- DE 14-05-2008, PROCESSO N.º 07S3519, IN WWW.DGSI.PT.
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
- DE 27-12-2000, ACÓRDÃO N.º 403/2000, IN DR, 2.ª SÉRIE, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2000;
- DE 30-05-2015, ACÓRDÃO N.º 413/2014;
- DE 27-10-2015, ACÓRDÃO N.º 640/2015;
- DE 23-02-2016, ACÓRDÃO N.º 103/2016, IN HTTP://WWW.TRIBUNALCONSTITUCIONAL.PT/TC/ACORDAOS/20160103.HTML;
- DE 16-03-2016, ACÓRDÃO N.º 168/2016;
- ACÓRDÃO Nº 157/88, IN DR, I SÉRIE, DE 26 DE JULHO DE 1988;
- ACÓRDÃO N.º 94/92;
- ACÓRDÃO N.º 330/93;
- ACÓRDÃO N.º 335/94;
- ACÓRDÃO N.º 581/95;
- ACÓRDÃO N.º 517/98;
- ACÓRDÃO N.º 391/2004;
- ACÓRDÃO N.º 54/2009;
- ACÓRDÃO N.º 128/2009;
- ACÓRDÃO N.º 338/2010;
- ACÓRDÃO N.º 602/2013;
- DECISÃO SUMÁRIA N.º 640/15, IN HTTP://WWW.TRIBUNALCONSTITUCIONAL.PT/TC/DECSUMARIAS;
- DECISÃO SUMÁRIA N.º 643/15, IN HTTP://WWW.TRIBUNALCONSTITUCIONAL.PT/TC/DECSUMARIAS.
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA:
- DE 01-07-2015, PROCESSO N.º 482/14.3TTLSB.L1;
- DE 05-11-2015, PROCESSO N.º 486/14.6TTLSB.L1;
- DE 02-03-2016, PROCESSO N.º 2906/14.0TTLSB.L1-4;
- DE 15-06-2016, PROCESSO N.º 2883/4.8TTLSB.L2-4, TODOS IN WWW.DGSI.PT.
ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA:
- DE 11-10-2007, MÖLLENDORF E MÖLLENDORF‑NIEHUUS, C‑117/06, COLET., P. I‑8361, N.° 78;
- DE 12-11-2010, ASPARUHOV ESTOV E O., C‑339/10, COLET., P. I‑11465, N.°S 12 E 13;
- DE 01-03-2011, CHARTRY, C‑457/09, COLET., P. I‑819, N.° 22;
- DE 22-06-2011, VINO, C‑161/11, N.ºS 25 E 37;
- DE 14-12-2011, CORPUL NAÞIONAL AL POLIÞIºTILOR, C‑434/11, N.°S 13 E 15;
- DE 10-05-2012, CORPUL NAÞIONAL AL POLIÞIºTILOR, C‑134/12, N.° 12;
- DE 26-06-2012, PROCESSO N.º C/264/12, IN HTTP://CURIA.EUROPA.EU/JURIS/DOCUMENT/DOCUMENT.JSF;JSESSIONID=9EA7D2DC30D674AFAB75087D4C38A7AFCB08CA1F8D68.E34KAXILC3QMB40RCH0SAXYMC310?TEXT=&DOCID=154601&PAGEINDEX=0&DOCLANG=PT&MODE=LST&DIR=&OCC=FIRST&PART=1&CID=2020778;
- DE 09-09-2015, PROCESSO N.º C-160/14, IN CURIA.EUROPA.EU/JURIS/DOCUMENT/DOCUMENT.JSF?TEXT=&DOCID=167205&DOCLANG=PT;
- N.º 283/81, EU:C:1982:335;
- ACÓRDÃO INTERMODAL TRANSPORTS, C‑495/03, EU:C:2005:552, N.° 33
- ACÓRDÃO INTERMODAL TRANSPORTS, C‑495/03, EU:C:2005:552, N.° 37;
- ACÓRDÃO CONSIGLIO NAZIONALE DEI GEOLOGI E AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, C‑136/12, EU:C:2013:489, N.° 25.
I – A suspensão temporária do pagamento de complementos de reforma, decorrente do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, da responsabilidade de operadora de transportes públicos urbanos, com deficit de exploração nos últimos três anos, com a motivação que lhe está subjacente e com as salvaguardas previstas, não ofende os princípios constitucionais do respeito pela dignidade humana, da igualdade, da proteção da confiança e da proporcionalidade.
II – A medida prevista no número anterior, atenta a natureza dos complementos de reforma atingidos, a motivação que lhe está subjacente e o contexto em foi aprovada, não colide com a proteção constitucional da regulamentação coletiva do trabalho.
III – A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia só é oponível aos Estados Membros quando estes apliquem direito da União Europeia, nos termos do n.º 1 do artigo 51.º daquele diploma.
IV – A aprovação do Orçamento de Estado é uma competência própria dos Estados Membros, ocorre nos termos do direito interno e, apesar de ter de respeitar as diretrizes de política económico-financeira e monetária da União, não integra aplicação do direito europeu, para os efeitos do referido artigo 51.º, n.º 1 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
V – A obrigação de reenvio prejudicial decorrente do artigo 267.º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia cede em casos em que o Direito Europeu invocado como fundamento do pedido de reenvio não seja aplicável ao caso, ou quando a interpretação dos dispositivos em causa seja clara e não suscite por isso dúvida razoável.
Acordam na Secção Social do Supremo Tribunal de Justiça:
I
1 - AA, 2 - BB, 3 - CC, 4 - DD, 5 - EE, 6 - FF, 7 - GG, 8 - HH, 9 - II, 10 - JJ, 11 - KK, 12 - LL, 13 - MM, 14 - NN, 15 - OO, 16 - PP, 17 - QQ, 18 - RR, 19 - SS, 20 - TT, 21 - UU, 22 - VV, 23 - XX, 24 - ZZ, e 25 - AAA, instauraram a presente ação declarativa de condenação, com processo comum, contra o METROPOLITANO DE LISBOA, E.P., pedindo a condenação da Ré:
a) A fazer terminar de imediato a cessação do pagamento dos complementos de reforma dos Autores, retomando o seu pagamento nos termos oportunamente acordados e praticados até dezembro de 2013;
b) A pagar a cada um dos Autores o montante correspondente à soma de todos os complementos de pensões de reforma que, a partir de janeiro de 2014 e até ao momento da sentença, tenha deixado de pagar a cada um dos Autores, nos valores supra indicados, acrescidos de juros de mora desde a data de vencimento de cada um até integral pagamento;
c) A pagar a cada um dos Autores, a título de indemnização por danos morais, o montante que vier a ser liquidado e decidido na sentença, igualmente acrescido dos competentes juros de mora desde a data da citação até integral pagamento.
Invocaram como fundamento das suas pretensões, em síntese, que foram todos trabalhadores da Ré, sendo-lhes aplicáveis, para além das diversas normas legais e constitucionais, as normas constantes dos diversos e sucessivos Instrumentos de Regulamentação Coletiva de Trabalho celebrados entre a Ré e os Sindicatos representativos dos trabalhadores ao seu serviço, sendo que, pelo menos desde 1971, foi em tais IRCTs consagrado, reconhecido e executado pela Ré o direito dos trabalhadores a receberem complementos de pensões de reforma que visavam aproximar o valor de tais pensões do quantitativo líquido que cada trabalhador receberia se, na altura da reforma, se encontrasse, ou continuasse, ao serviço ativo.
Relativamente a todos os trabalhadores que foram admitidos na empresa Ré até 31/12/2003 – como é o caso dos Autores – verteu-se na esfera jurídica de cada um o citado direito a, uma vez reformado, receber – pago ou assegurado pela empresa Ré – um complemento da pensão que lhe fosse atribuída pela Segurança Social, sendo que em 2003 foram criados pela Ré mecanismos para permitir a criação de um Fundo de Pensões de reforma sustentável para os trabalhadores da empresa Ré, que assegurasse o respeito pelo direito dos Autores e dos seus colegas aos complementos de reforma.
Até dezembro de 2013 sempre a empresa Ré cumpriu com as suas obrigações normativas para com os Autores, assegurando o pagamento dos respetivos complementos das suas pensões de reforma.
Porém, a partir de janeiro de 2014 e sob a invocação do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2014, a Ré cessou unilateralmente o pagamento dos referidos complementos.
A verdade é que tal disposição não pode ter a virtualidade jurídica de conferir alguma espécie de licitude à cessação dos pagamentos dos complementos a que a Ré se encontrava e encontra juridicamente vinculada, disposição que, interpretada e aplicada como foi pela empresa Ré como fundamento para a cessação do pagamento dos mencionados complementos, se revela, a vários títulos, manifestamente inconstitucional por violação, designadamente, do direito à contratação coletiva consagrado no art. 56º n.º 3 da CRP, bem como do princípio da confiança e da segurança jurídica ínsito na ideia do Estado de Direito consagrado no art. 2º da Lei Fundamental.
Submetidos à situação de verem súbita e drasticamente diminuídas as suas disponibilidades financeiras, os Autores sentiram-se marcadamente revoltados e traídos na sua confiança, bem como muito vexados, humilhados e angustiados sem saberem qual irá ser o seu futuro e o dos seus familiares mais próximos.
A Ré apresentou contestação, concluindo que o artigo 75.º da LOE 2014 não viola qualquer norma ou princípio constitucional e que desconhece, sem ter de conhecer, a existência de danos não patrimoniais sofridos pelos Autores, razão pela qual entende que a ação deve ser julgada improcedente, com a consequente absolvição do pedido.
Entretanto, BBB e CCC, foram habilitados como herdeiros do Autor «6 - FF».
Em 08/04/2016, por se entender que os autos continham todos os elementos que permitiam a prolação de decisão de mérito, foi proferido saneador/sentença que, apreciando as questões da inconstitucionalidade do artigo 75º da Lei n.º 83-C/2013 de 31-12 (LOE/2014) e dos danos não patrimoniais invocados pelos Autores, concluiu com a seguinte:
«4. Decisão:
4.1. Nos termos e fundamentos expostos, decide-se:
4.1.1. Julgar totalmente improcedente o pedido e, em consequência absolver a ré Metropolitano, EP do pedido.
4.2. Custas a cargo dos autores».
Inconformados com esta decisão, dela recorreram os autores para o Tribunal da Relação de Lisboa que veio a conhecer dos recursos interpostos por acórdão de 8 de fevereiro de 2017, com um voto de vencido, e que integrou o seguinte dispositivo:
«Nestes termos, acordam os juízes que integram a Secção Social do Tribunal da Relação de Lisboa em julgar improcedente a apelação deduzida pelos Autores/apelantes e, consequentemente, decidem manter a decisão recorrida nos seus precisos termos.
Custas a cargo dos Autores/apelantes.»
Irresignados com este acórdão, vários autores interpuseram do mesmo recurso para o Tribunal Constitucional.
Por sua vez, os autores - 2 - BB, 4 - DD, 7 - GG, 8 - HH, 11 - KK, 12 - LL, 14 - NN, 15 - OO, 16 - PP, 17 - QQ, 18 - RR, 20 - TT, 21 -UU, 22 - VV, 25 - AAA, vieram do mesmo interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal, integrando nas alegações apresentadas as seguintes conclusões:
«1ª Está em causa nestes autos a apreciação da vigência ou não na ordem jurídica portuguesa de uma alteração legislativa que, subitamente, autorizou a Empresa Ré Metropolitano de Lisboa a cessar o pagamento aos AA., como seus ex-trabalhadores entretanto reformados – bem como a todos os reformados de todas as empresas do setor público empresarial relativamente às quais se verificasse o circunstancialismo nele previsto, como sucedeu também – nomeadamente com a Carris – dos respetivos complementos de reforma consagrados e reconhecidos, e desde há muito, na respetiva contratação coletiva,
2ª Muito em particular à luz dos preceitos e princípios não apenas da Constituição formal, mas também da Constituição material e do Direito Internacional vigente, em particular do Direito Comunitário, desde a DUDH até ao Tratado da União e da Carta Comunitária dos Direitos Fundamentais dos Trabalhadores,
3ª Para aferir se é ou não de ter por legítima e digna de proteção, designadamente constitucional – como o próprio Tribunal Constitucional consagrou no seu recentíssimo Acórdão nº 3/2016, de 13/1/16, em sentido diametralmente oposto ao pelo próprio TC consagrado no Acórdão nº 413/2014, tão elogiado, glosado e citado pelo Acórdão recorrido – a crença de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, “manteria uma configuração consentânea com a finalidade e com a natureza originais” dos complementos de reforma,
4ª Estando assim em causa questões não casuísticas e pontuais, mas questões suscetíveis de amplíssima capacidade de expansão da controvérsia que lhes respeita,
5ª Porque, por um lado, está em questão fundamentalmente o respeito por preceitos e princípios fundamentais da nossa Sociedade e da nossa Ordem Jurídica, à luz não apenas do direito supralegal interno mas também do internacional, maxime comunitário, a cuja interpretação e aplicação conformes, aliás, os órgãos jurisdicionais nacionais estão vinculados e que devem respeitar com particular rigor, sob pena de o Estado português poder ser condenado pelo Tribunal de Justiça da U.E., como recentemente sucedeu. Contudo,
6ª Para além da problemática cuja apreciação, pela sua enorme relevância jurídica, se revela indispensável para uma melhor aplicação do Direito, os interesses aqui em causa – que podem abranger milhares de trabalhadores e que se prendem com a admissibilidade de soluções legais consubstanciadoras do seu lançamento na miséria mediante cortes até 60% no respetivo rendimento disponível – são de inegável e particularíssima relevância social.
7ª Mais que os interesses – inteiramente legítimos – dos AA. ora recorrentes, o que está aqui verdadeiramente em causa é, assim, o interesse geral de uma boa e correta aplicação do Direito, com natureza e função uniformizadora que a Jurisprudência deste STJ inquestionavelmente tem.
8ª Acresce que na questão sub judice não existe “dupla conforme sem voto de vencido”, visto que existe um voto de vencido, aliás de inquestionável qualidade e em que verdadeiramente se analisam (ao invés do Acórdão) algumas questões decidendas.
9ª Acresce que, quanto aos AA. ora recorrentes, o valor dos complementos de reforma a considerar no critério (ainda que erróneo) – e com aqueles não concordam mas se veem, por razões da sua capacidade financeira, constrangidos a conformar-se – do Acórdão para efeitos do valor da causa e de recorribilidade das decisões é superior a € 30.000,01 e, logo, inexiste qualquer razão para o STJ se eximir a conhecer do objeto do presente recurso.
10ª O Tribunal não está vinculado pelo enquadramento que as partes dão à questão mas, por um lado, tem de conhecer oficiosamente o Direito, todo o Direito (o que é, aliás, uma decorrência do princípio da legalidade do conteúdo das decisões judiciais), não se podendo eximir a fazê-lo sob fórmulas tabelares como as de que “não se vislumbram” violação de determinados preceitos, sem proceder a qualquer efetiva apreciação da questão, como tem também e forçosamente de resolver todas as questões que lhe tenham sido submetidas, ainda que possa interpretar e aplicar normas jurídicas distintas, ou até as mesmas que as partes invocaram, mas num sentido diferente do alegado por elas.
11ª A eximição do Tribunal da Relação de Lisboa à análise e decisão das questões relativas à violação, ou não, pelo citado artº 75º da LOE-2014 de outros dispositivos normativos de valor hierárquico superior (designadamente de natureza comunitária) que aquele preceito deveria respeitar consubstancia uma ostensiva omissão de pronúncia, com a consequente nulidade, ex vi do nº 1 do artº 615º do NCPC, que ora aqui fica arguida.
12ª Mas acaso se entenda que não se trataria, em bom rigor, de uma verdadeira omissão de pronúncia, mas apenas e “apenas” de uma falta de análise e de consideração relativamente aos fundamentos ou argumentos jurídicos aduzidos pelos recorrentes, tal conduta não deixaria nunca de afetar, como afetou, a correção jurídica da decisão produzida.
13ª Na verdade, o Acórdão ora recorrido (tal como a sentença da 1ª instância) pode constituir uma decisão “célere” e expedita mas, limita-se praticamente a reafirmar a dita sentença e a reproduzir o Acórdão do TC nº 413/2014 e outras decisões do mesmo Tribunal Constitucional (mas em sede de reclamação para a conferência de decisão sumária) e outras ainda do mesmo Tribunal da Relação de Lisboa, obliterando contudo e de forma tão significativa quanto injustificada os 3 Acórdãos da mesma Relação favoráveis aos trabalhadores.
14ª E que não decide, nem sequer analisa, corretamente todas as vertentes da problemática aqui em causa, e muito em particular a relativa a outros preceitos e princípios de natureza claramente supralegal que vigoram na Ordem Jurídica interna portuguesa.
15ª O artº 663º do NCPC invocado em seu favor pelo Acórdão recorrido na vertente normativa em que foi por ele interpretado e aplicado (permitindo uma simples declaração genérica e tabelar de concordância com outras decisões de que se juntou cópia) é materialmente inconstitucional, por violação do direito dos cidadãos de acesso à Justiça e aos Tribunais para defesa dos seus direitos, vendo a sua causa verdadeiramente examinada e decidida num processo justo e equitativo e do dever da devida fundamentação das decisões judiciais, violando assim os preceitos e princípios dos artºs 20º, nº 1 e 205º, nº 1 da CRP e 6º da CEDH.
16ª Medidas como a redução salarial dos trabalhadores do Estado e do setor público, bem como o não pagamento do complemento das pensões de reforma a trabalhadores das empresa do setor empresarial do Estado, por constituírem uma medida de consolidação orçamental escolhida pelo Estado Português no sentido de cumprir e implementar o direito da União e as obrigações assumidas no pedido de assistência financeira, sempre teriam que estar sujeitas à validação jusfundamental decorrente dos princípios e direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
17ª Existe sobreposição de direitos fundamentais, nesta matéria, previstos na CDFUE e na Constituição da República Portuguesa, ou seja, perante ambos os catálogos, aquela medida (de redução retributiva) ofende direitos e princípios fundamentais.
18ª Não existindo qualquer conflito entre ambos os catálogos, não se colocará sequer o problema de determinar qual o instrumento normativo que confere um nível de proteção mais elevado.
19ª O caso ora sub judice demonstra a possibilidade de ocorrer uma articulação entre as duas codificações de direitos fundamentais, num sistema multinível, que lhes confere uma garantia acrescida.
20ª E se o Juiz nacional tem dúvidas – e mais ainda se é o órgão jurisdicional supremo a decidir, a nível interno, tal questão – sobre a interpretação e aplicação das normas de direito nacional de modo conforme com os preceitos e princípios do ordenamento jurídico comunitário, então deverá proceder ao reenvio prejudicial do processo ao Tribunal de Justiça da União europeia, para apreciação e decisão de tal questão de (in)conformidade.
21ª A retribuição e o complemento de uma pensão de reforma não podem nem devem ser encarados como mero “custo económico” pois estão estritamente ligados a uma existência condigna do trabalhador e da respetiva família.
22ª A diminuição da retribuição e o corte dos complementos ao colocarem em risco a subsistência dos trabalhadores e o seu núcleo familiar, afetam o princípio de dignidade humana, utilizado como critério interpretativo das normas constitucionais e como revelador de direitos fundamentais não escritos, impedindo que o seu quantum seja reduzido, de forma inesperada e para mais drástica, sem o acordo das partes.
23ª O corte dos referidos complementos, por ter sido apenas imposto aos trabalhadores de empresas do setor público empresarial, consubstancia ainda uma violação flagrante do princípio da igualdade e da proibição de discriminação em razão do vínculo laboral. Assim,
24ª A aplicação do artº 75º da Lei 83-C/2013, de 31/12 não só pode como deve ser recusada pelos Tribunais portugueses ao abrigo do artº 204º da CRP.
25ª O facto de o Tribunal Constitucional ter decidido num determinado sentido em sede de fiscalização sucessiva abstrata não impede nem inibe processualmente que possam ser acionados, por cidadãos individualmente considerados, os mecanismos de fiscalização sucessiva concreta, inexistindo aqui qualquer pretenso efeito de caso julgado.
26ª Acresce que as inconstitucionalidades imputadas pelos aqui AA. vão bem para além das que foram suscitadas pelos requerentes da fiscalização sucessiva abstrata, sendo que, como é óbvio, relativamente a essas outras o referido Acórdão do Tribunal Constitucional não apreciou nem decidiu coisa nenhuma,
27ª E, muito em particular, a questão da patente violação do princípio da igualdade de uma norma, bem como do conjunto de normas em que ela se insere no âmbito de um dado diploma legal, que faz recair o essencial do peso das chamadas “medidas de austeridade” sobre cidadãos que trabalham ou que, como os AA., trabalharam uma vida inteira por conta de outrém por contraposição com a brandura das medidas fiscais incidentes sobre os rendimentos do capital.
28ª De todo não corresponde à verdade o argumento e pressuposto daquele Acórdão do TC constante e que é o de que o Estado não teria exercido, relativamente à Empresa Ré, “influência dominante”. Com efeito,
29ª Essa “teoria” de que o Estado não exerceria influência dominante na Empresa Ré não tem qualquer suporte fáctico e está mesmo em completa contradição com aquilo que ela, Empresa, e os diversos órgãos do Estado foram, ao longo dos tempos, apurando, declarando, assumindo e dando por assente!
30ª Aquela já citada norma do artº 75º da LOE-2014, interpretada e aplicada como o fez a decisão recorrida, o que determina é suspender/cessar o pagamento de complemento de pensões que estava previsto em IRCT’s, ou seja, o que faz é não apenas suspender unilateralmente disposições contratuais livremente acordadas pelas partes de uma dada convenção coletiva,
31ª Como também, para não dizer sobretudo, impedir, para futuro, e em função de uma condição totalmente dependente da vontade e da atuação do Governo e de verificação não apenas totalmente incerta como a ocorrer, ou não, num período temporal absolutamente indeterminado, o estabelecimento de quaisquer derrogações à referida regra da chamada “suspensão” (verdadeira “cessação”) do pagamento do complemento.
32ª Mas o que o dito artº 75º da LOE, assim interpretado e aplicado, afinal o que faz é cessar a eficácia das situações jurídicas já perfeita e previamente estabelecidas por convenção coletiva de trabalho vigente,
33ª Pondo em causa esta em si mesma, e violando assim o artº 56º, nº 3 da CRP, o qual garante – e de forma direta e imediata, e não derivada da lei ordinária – o direito à contratação coletiva, e com um mínimo de conteúdo útil (ou “conteúdo essencial”).
34ª A tutela que a convenção coletiva de trabalho necessariamente pressupõe – e que a referida garantia constitucional impõe – impede assim que o legislador ordinário lese, e para mais de forma tão marcante e decisiva (corte puro e simples) como aqui o fez, os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho já anteriormente celebrados e em pleno vigor à data da entrada em vigor da lei,
35ª A consagração constitucional do direito à contratação coletiva só é substancialmente respeitada se se respeitar a reserva de convenção coletiva, e esta mesma reserva integra e abrange também o objeto da própria contratação coletiva, significando isso que está vedado ao legislador ordinário imiscuir-se e alterar o “núcleo duro” de matérias que constituem tal objeto.
36ª Os beneficiários do referido complemento de reforma – como os AA. – condicionaram decisões relevantes da sua vida ao direito ou, pelo menos, à legítima expectativa de receberem os complementos de pensões de reforma que lhes estavam garantidos ou, pelo menos, e tal como o TC consagrou no recentíssimo Acórdão nº 3/2016, de 13 de janeiro, de que tinham a crença legítima e digna de proteção constitucional de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, manteria uma configuração dos referidos complementos de reforma consentânea com a sua finalidade e a sua natureza originais.
37ª Ora, tal consubstancia uma grave e totalmente infundamentada violação do princípio da proteção da confiança, enquanto decorrência do Estado de direito, consagrado, como é sabido, no artº 2º da CRP, tal como o mesmo TC, no supracitado Acórdão consignou relativamente às subvenções vitalícias dos políticos. Ademais,
38ª Esta medida lança na fome, na miséria e no desemprego os AA., retirando-lhes nalguns casos mais de metade do que é hoje, para mais em plena época de crise, a sua única fonte de subsistência, atirando, só na Empresa Ré, uns milhares de pessoas para uma situação de enorme carência e gravidade económico-financeira,
39ª Enquanto o “benefício” (ou seja, a “poupança”) alegadamente alcançada com tal medida – aplicável a todas as empresas do Setor Empresarial do Estado e de forma muito particular a duas, o Metro de Lisboa e outra – ascende afinal a 11,3 ou, no máximo, 13 milhões de euros, ou seja, a qualquer coisa como 0,007% ou 0,008% do PIB (!?)!
40ª Tudo isto bem mostra – o mesmo sucedendo se a pretensa “poupança fosse dos já anteriormente referenciados 13,6 milhões de euros, ou seja, 0.008% do PIB – o completo desequilíbrio entre o pretenso benefício coletivo que resultaria da medida em causa e as graves desvantagens e prejuízos para os cidadãos afetados, com nova e violenta, desnecessária e totalmente desadequada violação do basilar princípio da proporcionalidade!
41ª Não é de todo compaginável com os princípios do Estado de direito exigir-se que o trabalhador de uma empresa do Setor Empresarial do Estado tenha de prever e de ter em conta que o acordo que ele (ou o respetivo Sindicato) celebrou com a administração da respetiva entidade empregadora possa afinal não ser cumprido, por o Estado, em cujo Setor Empresarial tal empresa se insere e que a tutela, assim o poder a todo o momento decidir e determinar!?
42ª A conformidade constitucional das várias soluções legislativas deve ser aferida por confronto com os preceitos e princípios constitucionais, e não em função da maior ou menor eficiência da solução normativa em causa para conseguir atingir, ou não, estes ou aqueles objetivos de natureza económico-financeira.
43ª E estas questões são tanto mais relevantes quanto outras medidas de todo não foram, todavia, adotadas pela referida entidade pública “mãe” (o Estado), designadamente quanto a modificações unilaterais com redução ou até eliminação forçada das contraprestações do Estado nos contratos de “swaps”, nas chamadas “parcerias público-privadas” ou até no âmbito das chamadas “rendas excessivas” no setor dos combustíveis e de energia !
44ª A “solução legal” que resulta desta vertente normativa do artº 75º da Lei OE-2014 consubstancia assim um evidente tratamento dos titulares de rendimentos como os de complementos de pensões (como é o caso dos AA.) de forma radicalmente diversa, completa, e totalmente infundamentada, da adotada relativamente aos titulares de outras fontes de rendimentos (como os AA.), maxime os de capital,
45ª Impondo-lhes assim uma marcada e mesmo gritante diferença de tratamento em absoluto infundada, desadequada, desproporcionada e desnecessária, ou seja, uma autêntica discriminação dos titulares deste tipo de rendimentos relativamente aos restantes cidadãos, o que consubstancia, manifestamente e também por esta via, uma nova e incontornável inconstitucionalidade material do referido artº 75º da LOE-2014, agora por violação do princípio da igualdade consagrado no artº 13º da CRP.
46º A norma da Lei OE-2014 (o seu artº 75º), interpretada e aplicada como o foi pela mesma Empresa Ré como fundamento para a cessação do pagamento, revela-se multiplamente inconstitucional, também por violação designadamente do direito à contratação coletiva, consagrada no artº 56º, nº 3 da CRP, bem como do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica, ínsito na ideia do Estado de Direito consagrado no artº 2º da Lei Fundamental, em particular pela ausência de necessidade, de adequação e de proporcionalidade de tal medida, e enfim do princípio da igualdade, consagrado no artº 13º da mesma CRP ! Deste modo,
47ª A referida cessação pela R. do pagamento aos AA. dos complementos de reforma a que eles têm legítimo direito consubstancia uma conduta ilícita, que faz incorrer a Empresa Ré na obrigação de a fazer de imediato cessar e ainda na obrigação de indemnização de todos os danos materiais e morais dela decorrentes, como sua consequência, em termos da causalidade adequada, que era aquilo que a sentença da 1ª instância e o Acórdão ora recorrido deveriam ter decidido e determinado, e erradamente não fizeram !
48ª Por outro lado, afigura-se evidente a desconformidade do artº 75º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12, com os princípios e objetivos plasmados nos Tratados e Convenções Internacionais acima mencionados. Com efeito,
49ª Não há dúvida de que a Lei do Orçamento de Estado para 2014, tal como as para 2011, 2012 e 2013, implementaram medidas económicas e financeiras no quadro do Direito da União acima mencionado, denominado pelo TJUE como quadro regulamentar para o reforço da governança económica da União e são suscetíveis de lesar direitos fundamentais previstos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
50ª Não está em causa uma questão de remuneração ou do setor público “stricto sensu” mas sim o saber se a legislação interna em causa, ao implementar e concretizar direito da União, viola ou não o princípio da igualdade, a proibição de discriminação (artº 2º do Tratado e artºs 20º e 21º da CDFUE), basilares da construção da União, as condições de trabalho dignas (artº 31º, nº 1 da CDFUE), que têm na sua base o valor fundamental do respeito pela dignidade humana e a negociação coletiva, desrespeitando o conteúdo essencial desses direitos fundamentais.
51ª A jurisprudência do Tribunal Constitucional aplicou – e agora de forma óbvia para as subvenções vitalícias dos políticos no Acórdão n.º 3/2016 – o mecanismo da ponderação de interesses, considerando legítima a restrição do princípio da igualdade por estar em causa o interesse público de consolidação orçamental a que o Estado se encontra vinculado, até por imperativos da União Europeia, mas esqueceu-se de analisar essa igualdade não apenas entre os que trabalham (ou já trabalharam uma vida inteira) num ou noutro setor, mas entre todos esses cidadãos e os outros que não trabalham, nem trabalharam, mas são titulares de rendimentos do capital.
52ª Importará, por outro lado, analisar e verificar se, efetivamente, a redução prevista nas Leis do Orçamento de Estado e desde logo na Lei OE 2014 e no seu artº 75º, consubstancia tão-só uma questão puramente “interna”, ou se, ao invés, o direito da União Europeia não esteve e não continua a estar diretamente conexionado com esta linha estratégica de atuação do Estado. Ora,
53ª Se restasse alguma dúvida de que o Estado aplicou o direito da União através da redução das despesas com o pessoal inserida nas Leis do Orçamento de Estado desde 2011, as justificações apresentadas pelo Governo Português a este respeito, em conformidade, aliás, com o quadro normativo supra descrito, clarificam, de forma definitiva, essa questão.
54ª A “margem de manobra” que o Estado-Membro dispõe para concretizar as orientações de política orçamental consignadas no Memorando de Entendimento de todo não o desvincula da obrigação de salvaguardar os direitos fundamentais plasmados na CDFUE!
55ª Os tribunais nacionais, e desde logo os Tribunais do Trabalho portugueses e o Tribunal da Relação de Lisboa, enquanto tribunais comuns da União Europeia, estão obrigados a averiguar da correta interpretação e aplicação da CDFUE quando esteja em causa o Direito da União Europeia, e o legislador nacional também se encontra estrictamente vinculado ao respeito pelos ditames da mesma CDFUE.
56ª O direito a condições de trabalho dignas previsto no referido artº 31º, nº 1 da Carta dos Direitos Fundamentais da U.E., num sentido amplo e interpretado à luz do princípio, essencial e basilar da dignidade do trabalhador, dos direitos fundamentais consagrados na Carta Social Europeia e do artº 59º, nº 1, al. a) da CRP, corresponde ainda ao direito a uma remuneração justa no ativo e uma prestação de reforma que assegure aos trabalhadores e respetiva família um nível de vida satisfatório, o que necessariamente implica a proibição absoluta da diminuição do respetivo meio de subsistência, sem o acordo do trabalhador, sobretudo no caso de o respetivo contrato, individual ou coletivo, se manter inalterado.
57ª A suspensão ou cessação do pagamento dos complementos de reforma desrespeita também o direito previsto no artº 31º, nº 1 da Carta dos Direitos Fundamentais da U.E., por não ser de todo previsível nem expectável pelos trabalhadores, os quais não podiam contar com um corte desse complemento, representando diminuições unilaterais e substanciais no seu rendimento anual, chegando mesmo a 60% e colocando em risco o nível de vida e os compromissos de ordem financeira oportunamente assumidos pelos trabalhadores e respetivas famílias.
58ª Não se trata aqui sequer de uma mera questão sobre remuneração ”stricto sensu”, ou seja, sobre o quantum remuneratório, matéria sobre a qual é vedada qualquer intervenção da União, mas sobre condições de trabalho e de vida alteradas unilateralmente pelo Estado num aspeto primordial para os cidadãos trabalhadores e respetiva família, que é o exato rendimento proveniente direta ou indiretamente da sua atividade profissional, presente ou passado, e com base na qual garantem a sua subsistência.
59ª Por outro lado, a referida Lei do Orçamento de Estado para 2014, em especial no citado artº 75º, ao estabelecer que o regime de suspensão do pagamento dos mencionados complementos de reforma é imposto contra instrumentos de regulamentação coletiva de natureza convencional, prevalecendo sobre os mesmos, é claramente contrária ao direito de negociação coletiva previsto no artigo 28º da Carta e interligado com o artº 56º, nº 3 da CRP.
60ª Importará verificar ainda se, face à Constituição da República Portuguesa, a redução do meio de subsistência imposta aos AA. como ex-trabalhadores de uma Empresa do setor público e para mais com pressupostos referentes a factos que a eles são inteiramente estranhos, e com projeção para o futuro (como já teve em 2015 e continua a ter em 2016) está em conformidade com os direitos fundamentais nessa sede consagrados.
61ª A retribuição ou a pensão, ou o complemento da pensão do trabalhador não configura apenas uma medida de natureza puramente económico-financeira com a qual se possa “jogar” livremente no quadro de uma política económica, mesmo em situação de crise grave de sustentabilidade das finanças públicas do Estado.
62ª E para responder à questão essencial é antes de mais relevante ter presente o disposto no 1.º da CRP, o qual estabelece que “Portugal é uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária”. Por outro lado,
63ª E no capítulo dos Direitos e Deveres Fundamentais, o artº 13°, n°1 da C.R.P. consagra o princípio da igualdade dos cidadãos em duas vertentes: em face da lei e na sua dignidade social. Ora,
64ª Este preceito constitucional, por respeitar aos “direitos, liberdades e garantias”, é diretamente aplicável e vincula as entidades públicas e privadas — v. artº 18º, nº 1 da CRP.
65ª E a lei só pode restringir esses direitos nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos — nº 2 do artº 18º.
66ª Trata-se, assim, de um princípio fundamental e estruturante do Estado de Direito Democrático, correspondente ao princípio geral de Direito que está inscrito em todas as constituições europeias, e consagrado também no artº 7º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, igualmente vigente na Ordem Jurídica interna portuguesa, e de grau hierárquico superior ao das leis ordinárias internas, designadamente as leis do Orçamento do Estado, por exemplo a LOE-2014.
67ª Na Carta Social Europeia, as Partes subscritoras reconheceram como objetivo de uma política que prosseguirão por todos os meios úteis, nos planos nacional e internacional, a realização de condições próprias a assegurar o exercício efetivo de todo um conjunto de direitos e princípios.
68ª Os direitos fundamentais consagrados na Carta Social Europeia e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores devem, segundo o artº 151º do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia, ser atendidos pela União e Estados-Membros na prossecução dos objetivos da política social.
69ª Neste sistema multinível em que na Ordem Jurídica portuguesa se integra, existe consenso no que respeita ao facto de a remuneração ou prestação de reforma ou complemento desta não se cingir ao mero aspeto económico na medida em que elas estão estritamente ligadas ao bem estar do trabalhador e da sua família, numa palavra, a uma existência digna!
70ª O “Princípio da Dignidade Humana”, em que, nos termos do já citado artº 1º da CRP, a República Portuguesa se baseia tem de ser perspetivado, na sociedade atual, de uma forma inovadora, deixando de fazer sentido a sua invocação tão só em casos-limite.
71ª No campo dos direitos sociais, justifica-se plenamente o apelo a esse direito fundador nos casos que configuram exclusões sociais e/ou degradação significativa das condições de vida dos trabalhadores resultante da redução inesperada e drástica do seu meio de subsistência e das condições de vida e de trabalho em geral.
72ª Assim, e como decorrência de todo este acervo normativo que se vem de referir e analisar, forçoso se torna concluir que o artº 75º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12, ao proibir o pagamento dos complementos de reforma apenas aos trabalhadores das empresas do setor público empresarial, manifestamente violou também o princípio da igualdade, em ambas as vertentes, e o princípio da proibição da discriminação.
73ª A violação do princípio da igualdade verifica-se não só perante a lei mas sobretudo no que concerne à dignidade social dos trabalhadores.
74ª Por isso, uma redução do meio de subsistência de quem trabalha ou já trabalhou uma vida inteira, e que se assume como diminuição de salários e/ou o congelamento de acréscimos retributivos ou complementos de pensões, sem que seja declarado o estado de sítio ou o estado de emergência constitui uma flagrante violação daquele princípio elementar de tratamento igualitário, e, mais do que isso, ofende o princípio da dignidade social e humana dos trabalhadores.
75ª É que a redução de salários, tal como da prestação retributiva para os trabalhadores na pré-reforma e complemento da pensão de reforma para os reformados, na medida em que coloca em risco o nível de vida e os compromissos de ordem financeira assumidos pelos trabalhadores e respetiva família anteriormente a essa redução, viola, e viola gravemente, a garantia a uma existência condigna através da retribuição prevista no nº 1, al. a) do artigo 59º da CRP, e que é aplicável a todo o tipo de contrapartidas, simultâneas ou subsequentes, da prestação de trabalho.
76ª As restrições aos direitos sociais mais elementares dos trabalhadores impostas pelo Estado Português aos AA. como ex-trabalhadores do setor público empresarial, sendo que a sustentabilidade das finanças públicas prosseguida pelos orçamentos do Estado é um assunto da responsabilidade de todos os cidadãos, configura ainda uma discriminação em razão do vínculo laboral e que, por não ser previsível nem expectável pelos visados, é manifestamente contrária ao direito a uma existência condigna prevista no artigo 59º, nº 1, al. a) da CRP.
77ª E a natureza imperativa deste regime que decorre do referido artigo 75º da LOE, no sentido de que prevalece sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais em contrário, viola, e de forma óbvia, a autonomia coletiva consagrada no artigo 56º da CRP já que neutralizou os resultados da negociação coletiva previstos nos instrumentos de regulamentação coletiva.
78ª O artº 75º da LOE é assim, e por todas estas razões – que, como se vê, extravasam por completo as temáticas e as questões aludidas, analisadas e decididas pelo Acórdão do Tribunal Constitucional nº 413/2014 – múltipla e materialmente inconstitucional e violador de normas de direito internacional de valor hierarquicamente superior.
79ª A decisão ora sob recurso passou, afinal, por completo ao lado de todas as questões que supra se colocaram e analisaram, e se limitou a fazer uma espécie de uma confirmação tabelar da sentença da 1ª instância e de um “copy paste” do texto do Acórdão nº 413/2014 do TC.
80ª Sustentar que não houve violação do princípio da confiança no caso dos AA. porquanto quem teria formalizado a obrigação do pagamento dos complementos de reforma teriam sido as administrações das empresas do setor público empresarial e quem agora decide o não pagamento de tais complementos era o Estado, para além de representar a completa, absurda e intolerável hipervalorização da formalidade sobre a materialidade, configura mesmo uma arrepiante e constitucionalmente inadmissível insensibilidade face à proteção da dignidade da pessoa humana e aos princípios fundamentais de um Estado de direito.
81ª Não é de todo verdade que os complementos não tenham natureza retributiva, não só no sentido de constituírem, ou não, salários, mas sim e sobretudo no de serem uma contrapartida de uma vida inteira de trabalho e de consubstanciarem o (único) meio de subsistência de quem assim, tal como os AA., trabalhou.
82ª E, mais, o que foi livre e formalmente convencionado no âmbito de um negócio jurídico livre e eficazmente celebrado entre as partes dos contratos de trabalho dos AA. não foi uma liberalidade, uma facilidade ou um “benefício”, mas sim um direito.
83ª Acresce que nem está demonstrada a existência de um verdadeiro interesse público na solução consagrada nem muito menos que os respetivos pressupostos se ajustem à realidade, dimensão e, mesmo, brutalidade da medida.
84ª E não basta a invocação, ou sequer a própria demonstração, de um fim público legítimo para logo justificar todos os meios alegadamente destinados a alcançá-los, já que o que caracteriza na sua essência um Estado de direito é precisamente que “os fins (mesmo os mais legítimos) não justificam (todos) os meios” !
85ª Argumentar com a suposta finalidade da contribuição para o saneamento financeiro e consolidação das empresas públicas e da não menor suposta adequação de uma medida que ao mesmo tempo que cobra menos 220 milhões de euros aos titulares dos rendimentos do capital, confisca a trabalhadores reformados do Metro de Lisboa, com pensões da ordem apenas das centenas ou, quando muito, de um milhar de euros mensais uma parcela de 40%, 50% ou 60% desse valor, para assim conseguir obter o valor, no máximo, de 13,5 milhões de euros, não tem o menor vislumbre de fundamento.
86ª A teoria de que a fixação, por contratação coletiva, de complementos de prestação de reforma não teria um suporte jurídico-constitucional, por se tratar de meros “benefícios” e, logo, estes não fazerem parte do núcleo duro do direito de contratação coletiva, não integrando o seu conteúdo essencial, também não tem assim qualquer fundamento, quer na letra, quer na “ratio” da Lei Fundamental.
87ª Quanto a direitos que têm natureza obrigacional privada, não se integrando por isso no sistema de segurança social pública, é que precisamente faz sentido que eles façam, ou possam fazer, parte do âmbito da própria contratação coletiva, mais ainda quando eles foram livre, expressa e formalmente negociados no momento temporal e nos estrictos condicionalismos e pressupostos em que aqui o foram.
88ª Pretender que, por a Ré se tratar de uma Empresa do Setor Público Empresarial, o mesmo Estado poderia legitimamente determinar, por via legislativa ou outra qualquer, que a regra do “pacta sunt servanda” poderia ser livremente afastada porque os AA. teriam sido suficientemente tolos para acederem a celebrar com a R. o seu contrato de trabalho, o seu acordo de pré-reforma ou a sua ida para a reforma, já que deveriam saber que a tutela em qualquer momento poderia mandar cessar o pagamento do complemento que fora requisito essencial para a formação dessa sua vontade de contratar, representa uma violação, gravíssima, do princípio da proteção da confiança, inferível do artº 2º da CRP e um absurdo tão monstruoso que os valores e os princípios vigentes, e não suspensos, na nossa Ordem Jurídica, bem como a sensibilidade jurídica e o sistema de Justiça dominantes na nossa Sociedade, claramente repudiam e impedem.
89ª Nestes termos, sendo patente a múltipla inconstitucionalidade e contraditoriedade com os preceitos supra nacionais acima citados do artº 75º da LOE-2014 e, logo, não podendo vigorar na Ordem Jurídica Portuguesa, nada obsta a que aos AA. seja reconhecido o direito a verem-‑se pagos dos complementos de reforma cuja liquidação a Ré unilateralmente cessou bem como a serem indemnizados dos gravíssimos damos materiais e morais que tal conduta lhes causou, julgando-se por isso inteiramente procedente a presente ação.
90ª Sem conceder, deverá ser ordenada por este STJ – como instância jurisdicional máxima – a remessa para o TJUE do pedido de decisão prejudicial acerca da compatibilidade do artº 75º da LOE-2014 de Portugal com os preceitos do artº 2º do TFUE e os artºs 20º, 21º, 28º, 31º, nº 1 e 52º, nºs 1 e 4 da CDFUE.
Terminam referindo que «deve o presente recurso ser julgado procedente e, consequentemente, deve o Acórdão recorrido ser integralmente revogado e determinada a procedência da ação com a consequente condenação da R. nos pedidos dos AA., pois só assim se fará inteira JUSTIÇA!»
O Réu não respondeu ao recurso interposto.
Na pendência do presente recurso a autora XX desistiu da instância, desistência que foi homologada por despacho do Exm.º Desembargador relator.
Neste Tribunal, o Exm.º Magistrado do Ministério Público proferiu parecer pronunciando-se no sentido da confirmação da decisão recorrida.
Notificado este parecer às partes, vieram os Autores tomar posição sobre o mesmo em conformidade com o entendimento sustentado no recurso.
Sabido que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações do recorrente, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 3, e 639.º do Código de Processo Civil, ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, está em causa na presente revista:
a) Saber se a decisão recorrida se mostra afetada da nulidade prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil;
b) Se a interpretação do artigo 663.º do Código de Processo Civil (decisão por remissão) subjacente à decisão recorrida viola os artigos 20.º, n.º 1 e 205.º, n.º 1 e 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem;
c) A compatibilidade do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro com os artigos 56.º, n.ºs 1 e 3, 1.º, 2.º, 13.º, 18.º, 59.º, n.º 1, da Constituição da República;
d) A compatibilidade do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, com os artigos 2.º, 20.º, 21.º, 28, 31.º, n.º 1 e 52.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;
e) O pedido de reenvio prejudicial formulado pelos Autores ao Tribunal de Justiça da União Europeia.
II
As instâncias fixaram a seguinte matéria de facto[1]:
«1. O autor AA recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 821,49;
2. O autor BB recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.154,84;
3. O autor CC recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 814,99;
4. O autor DD recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.233,34;
5. O autor EE recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 750,48;
6. O autor FF recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 676,14;
7. O autor GG recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 947,02;
8. O autor HH recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 958,65;
9. O autor II recebia da Ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 641,65;
10. O autor JJ recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 701,70;
11. O autor KK recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.169,52;
12. O autor LL recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.051,48;
13. O autor MM recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 412,35;
14. O autor NN recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.229,51;
15. O autor OO recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 849,63;
16. O autor PP recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.279,31;
17. O autor QQ recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.112,24;
18. O autor RR recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 848,21;
19. O autor SS recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.166,74;
20. O autor TT recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.177,33;
21. O autor UU recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.248,22;
22. O autor VV recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.535,96;
23. A autora XX recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 987,37;
24. O autor ZZ recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 619,60;
25. O autor AAA recebia da ré a título de complemento de reforma a quantia mensal de € 1.092,11;
26. A ré vinha pagando aos seus trabalhadores que passaram à situação de reforma e respetivas famílias os complementos de pensões referidos nos números supra;
27. Com a publicação da Lei do Orçamento de Estado de 2014, Lei n.º 83-C/2013 de 31.12 e entrada em vigor desta, a ré suspendeu o pagamento dos complementos de pensão aos seus ex-trabalhadores em situação de reforma e familiares, beneficiários deste abono;
28. A ré apresentou nos três últimos exercícios apurados de 2011, 2012 e 2013 resultados líquidos negativos assim como resultados operacionais em 2011 e 2012 igualmente negativos.»
III
1 – Nas conclusões 10.ª, 11.ª e 12.ª da alegação apresentada, imputam os recorrentes à decisão recorrida a nulidade prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil.
Referem que «o Tribunal não está vinculado pelo enquadramento que as partes dão à questão mas, por um lado, tem de conhecer oficiosamente o Direito, todo o Direito (o que é, aliás, uma decorrência do princípio da legalidade do conteúdo das decisões judiciais), não se podendo eximir a fazê-lo sob fórmulas tabelares como as de que “não se vislumbra” violação de determinados preceitos, sem proceder a qualquer efetiva apreciação da questão, como tem também e forçosamente de resolver todas as questões que lhe tenham sido submetidas, ainda que possa interpretar e aplicar normas jurídicas distintas, ou até as mesmas que as partes invocaram, mas num sentido diferente do alegado por elas» e que «a eximição do Tribunal da Relação de Lisboa à análise e decisão das questões relativas à violação, ou não, pelo citado artº 75º da LOE-2014 de outros dispositivos normativos de valor hierárquico superior (designadamente de natureza comunitária) que aquele preceito deveria respeitar consubstancia uma ostensiva omissão de pronúncia, com a consequente nulidade, ex vi do nº 1 do artº 615º do NCPC, que ora aqui fica arguida».
Resulta de fls. 978 e ss. que os recorrentes interpuseram o presente recurso de revista por requerimento dirigido ao Exm.º Desembargador Relator, a que juntaram as alegações.
O requerimento apresentado é completamente omisso sobre a arguição de nulidades imputada ao acórdão, sendo imediatamente seguido das alegações de recurso, estas dirigidas aos «Exmº Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça».
É nestas alegações, a fls. 985 e 986, que os recorrentes introduzem a questão da nulidade que imputam ao acórdão, abordagem que motiva as conclusões acima referidas.
Constata-se, deste modo, que os recorrentes não deram cumprimento ao disposto no artigo 77.º do Código de Processo de Trabalho relativamente à arguição de nulidades.
Resulta do n.º 1 daquele dispositivo que «a arguição de nulidades da sentença é feita expressa e separadamente no requerimento de interposição de recurso» e do n.º 3 do mesmo artigo resulta que «a competência para decidir a arguição pertence ao tribunal superior ou ao juiz conforme o caso, mas o juiz pode sempre suprir a nulidade antes da subida do recurso».
A atribuição de competência ao juiz do processo, fundamentada em razões de celeridade, prende-se também com a situação referida no n.º 2 do mesmo artigo relativo às situações em que o processo não admite recurso.
Na verdade, as exigências de natureza formal decorrentes do artigo 77.º, n.º 1, do Código de Processo do Trabalho, são ditadas por razões de economia e celeridade processuais e destinam-se a permitir que o Tribunal recorrido detete os vícios arguidos e proceda ao seu eventual suprimento, objetivo que só se alcança se tal arguição constar do requerimento de interposição de recurso que é dirigido ao Tribunal de 1.ª Instância, ou, no caso, ao Tribunal da Relação.
Deste modo, essa exigência não se apresenta como anómala e também não pode ser considerada arbitrária, face à preocupação de maior celeridade e economia processual que domina o processo do trabalho.
Tal como afirma o Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 403/2000, de 27 de setembro de 2000)[2], «trata-se de formalidade que, sobretudo quando o requerimento de interposição do recurso e as alegações constam da mesma peça processual, pode parecer excessiva e inútil, mas que ainda se justifica por razões de celeridade e economia processual» e que «não implica a constituição, para o recorrente, de um pesado ónus que pudesse dificultar de modo especialmente oneroso o exercício do direito ao recurso», sendo que «não pode considerar-se incluído, dentro do direito ao acesso dos tribunais, o direito à obtenção de um despacho de aperfeiçoamento, quando se verifiquem obstáculos ao conhecimento do objeto do recurso».
A interpretação do citado artigo 77.º, n.º 1, do Código de Processo do Trabalho subjacente àquele segmento da decisão recorrida não viola, pois, o princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa.
À luz da abordagem que a jurisprudência deste Tribunal vem fazendo da norma do artigo 77.º do Código de Processo do Trabalho, fácil é concluir que a questão das nulidades do acórdão do Tribunal da Relação não foi feita de forma expressa e separada no requerimento de interposição de recurso, pelo que este Tribunal da mesma não poderá conhecer.
Face ao exposto, não se conhece da nulidade da decisão recorrida, invocada pelo recorrente, nas mencionadas conclusões das alegações.
2 – Nas conclusões 13.ª a 16.ª da alegação apresentada, vêm os recorrentes arguir a inconstitucionalidade do artigo 663.º do Código de Processo Civil na interpretação subjacente à decisão recorrida.
Referem que «o Acórdão ora recorrido (tal como a sentença da 1ª instância) pode constituir uma decisão “célere” e expedita mas, limita-se praticamente a reafirmar a dita sentença e a reproduzir o Acórdão do TC nº 413/2014 e outras decisões do mesmo Tribunal Constitucional (mas em sede de reclamação para a conferência de decisão sumária) e outras ainda do mesmo Tribunal da Relação de Lisboa, obliterando contudo e de forma tão significativa quanto injustificada, os 3 Acórdãos da mesma Relação favoráveis aos trabalhadores» e «que não decide, nem sequer analisa, corretamente todas as vertentes da problemática aqui em causa, e muito em particular a relativa a outros preceitos e princípios de natureza claramente supralegal que vigoram na Ordem Jurídica interna portuguesa».
Termina afirmando que «o artº 663º do NCPC invocado em seu favor pelo Acórdão recorrido na vertente normativa em que foi por ele interpretado e aplicado (permitindo uma simples declaração genérica e tabelar de concordância com outras decisões de que se juntou cópia) é materialmente inconstitucional, por violação do direito dos cidadãos de acesso à Justiça e aos Tribunais para defesa dos seus direitos, vendo a sua causa verdadeiramente examinada e decidida num processo justo e equitativo e do dever da devida fundamentação das decisões judiciais, violando assim os preceitos e princípios dos artºs 20º, nº 1 e 205º, nº 1 da CRP e 6º da CEDH».
O artigo 20.º, n.º 1 da Constituição da República, na parte que releva face à questão suscitada, afirma que «a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos».
Por sua vez o artigo 205.º n.º 1 da Lei Fundamental determina que «as decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente são fundamentadas na forma prevista na lei» e finalmente o artigo 6.º da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais refere que no n.º 1 do seu artigo 6.º, na parte que ora releva, que «1. Qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações de caráter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria penal dirigida contra ela.»
Por sua vez, o artigo 663.º do Código de Processo Civil, no seu n.º 5, refere que «quando a relação entender que a questão a decidir é simples, pode o acórdão limitar-‑se à parte decisória, precedida de fundamentação sumária do julgado, ou quando a questão já tenha sido jurisprudencialmente apreciada, remeter para precedente acórdão de que junte cópia».
No caso dos autos, o Tribunal da Relação considerou que as questões de inconstitucionalidade suscitadas pelos recorrentes já tinham sido objeto de pronúncia por parte daquele Tribunal e do Tribunal Constitucional, pelo que acolheu a orientação subjacente a esses arestos, tendo junto cópia dos mesmos.
Esta forma de fundamentar a decisão, nos termos do artigo 663.º do Código de Processo Civil tem subjacentes razões de economia processual.
Na verdade, se o Tribunal é chamado a pronunciar-se sobre questões que já foram decididas no seu âmbito, ou, no caso das questões de constitucionalidade, no Tribunal Constitucional, se adere à argumentação subjacente a essas decisões, não faz sentido que tenha de as reproduzir.
Contudo, quando os recorrentes suscitem questões novas e não meros argumentos que não tenham sido ponderados nessas decisões, é líquido que essas questões terão de ser analisadas autonomamente na decisão recorrida, sob pena de esta se mostrar afetada da nulidade de omissão de pronúncia.
Esta forma de fundamentação das decisões judiciais em nada afeta o direito de acesso à jurisdição e o direito à fundamentação das decisões que se mantém em toda a sua plenitude.
Também carece de sentido afirmar-se que esta forma de fundamentação atinge o princípio do processo equitativo consagrado no artigo 6.º da mencionada Convenção dos Direitos do Homem.
A norma refere-se apenas à fundamentação das decisões, não põe em causa o dever de pronúncia sobre as questões suscitadas pelas partes, consagrado no.º 2 do artigo 608.º do Código de Processo Civil, nem afeta as formas de impugnação do cumprimento deste dever.
A norma decorrente do n.º 5 do artigo 663.º do Código de Processo Civil, nos termos em que foi aplicada na decisão recorrida, não se mostra pois afetada das inconstitucionalidades que lhe são imputadas.
IV
1 – Na abordagem das questões de constitucionalidade suscitadas pelos recorrentes relativamente ao artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013 no recurso de apelação que interpuseram, a decisão recorrida acolheu-se à jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre essa matéria, nos termos seguintes:
«Ora, sobre a questão da inconstitucionalidade da norma do art. 75º da Lei de Orçamento de Estado para 2014 aprovada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31.12.2013 se pronunciou já, repetidamente, o Tribunal Constitucional em diversos Acórdãos, quer no âmbito de fiscalização abstrata da constitucionalidade, designadamente no que recebeu o n.º 413/2014 de 30-05-2014, quer no âmbito de fiscalização concreta da constitucionalidade, designadamente no que recebeu o n.º 103/2016 de 23-02-2016 e no que recebeu o n.º 168/2016 de 16-03-2016 e em diversas decisões sumárias, designadamente na que recebeu o n.º 640/2015 de 27-10-2015, tendo, em todos eles, decidido pela não inconstitucionalidade da referida norma sob qualquer das vertentes aqui invocadas pelos Autores/apelantes no recurso em causa, com base em fundamentos jurídico-constitucionais com os quais concordamos plenamente e para os quais remetemos ao abrigo do disposto no art. 663º n.º 5 (segunda parte) do Código de Processo Civil, preceito que é aqui aplicável por força do disposto no n.º 1 do art. 87º do Código de Processo do Trabalho, tendo também esta Relação enveredado pela mesma solução jurídica em alguns dos Acórdãos proferidos pela Secção Social, designadamente nos Acórdãos de 01-07-2015 e de 05-11-2015 proferidos, respetivamente, nos processos n.ºs 482/14.3TTLSB.L1 e 486/14.6TTLSB.L1.
Em conformidade com o estipulado na referida norma do Código de Processo Civil, juntam-se cópias dos mencionados Acórdãos e Decisão.
Deste modo, com base nos fundamentos constantes de tais doutos Arestos para os quais e como referido remetemos e que aqui damos por inteiramente reproduzidos, não pode deixar de improceder, também nessa parte, o recurso interposto pelos Autores/apelantes.»
Entendem os recorrentes que a mencionada jurisprudência do Tribunal Constitucional não esgota o conjunto de perspetivas de análise em que formulam a imputação de inconstitucionalidade àquela norma.
Assim, nas conclusões 22.ª a 46.ª das alegações da revista insurgem-se os recorrentes contra a decisão recorrida, referindo que, ao contrário do decidido, a norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro, colide com a Constituição da República em vários dos princípios que a mesma consagra.
Referem que as medidas de suspensão do pagamento dos complementos de reforma levadas a cabo pela Ré, em execução daquela norma, violam o princípio da dignidade humana, consagrado, entre outros, no artigo 1.º da Lei Fundamental e o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º do mesmo diploma, do qual decorre a proibição da discriminação em razão do vínculo laboral.
Realçam também que aquelas medidas violam a tutela constitucional da regulamentação coletiva do trabalho que decorre do artigo 56.º, n.º 3 da Constituição da República, nas várias componentes que a caracterizam e que atingem igualmente o princípio da proteção da confiança, decorrente do artigo 2.º da Lei Fundamental, bem como o princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 18.º, n.º 2 do mesmo diploma.
Sintetizam na conclusão 46.º estes vícios referindo que «A norma da Lei OE-2014 (o seu artº 75º), interpretada e aplicada como o foi pela mesma Empresa Ré como fundamento para a cessação do pagamento, revela-se multiplamente inconstitucional, também por violação designadamente do direito à contratação coletiva, consagrada no artº 56º, nº 3 da CRP, bem como do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica, ínsito na ideia do Estado de Direito consagrado no artº 2º da Lei Fundamental, em particular pela ausência de necessidade, de adequação e de proporcionalidade de tal medida, e enfim do princípio da igualdade, consagrado no artº 13º da mesma CRP».
Por outro lado, nas conclusões 60.ª a 79.ª retomam os recorrentes a enunciação das inconstitucionalidades que imputam à mencionada norma do artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, referindo que as medidas implementadas a coberto daquele dispositivo atingem o artigo 1.º da Constituição da República, no realce que do mesmo decorre relativamente ao princípio da dignidade humana, o artigo 13.º da mesma Lei Fundamental e que colidem igualmente com o princípio da proporcionalidade decorrente do n.º 2 do artigo 18.º daquele diploma.
Afirmam também que as mencionadas medidas atingem o princípio da igualdade e da proibição da discriminação e que ao colocar «em risco o nível de vida e os compromissos de ordem financeira assumidos pelos trabalhadores e respetiva família anteriormente a essa redução, viola, e viola gravemente, a garantia a uma existência condigna através da retribuição prevista no nº 1, al. a) do artigo 59º da CRP, e que é aplicável a todo o tipo de contrapartidas, simultâneas ou subsequentes, da prestação de trabalho».
Referem ainda que «as restrições aos direitos sociais mais elementares dos trabalhadores impostas pelo Estado Português aos AA. como ex-trabalhadores do setor público empresarial, sendo que a sustentabilidade das finanças públicas prosseguida pelos orçamentos do Estado é um assunto da responsabilidade de todos os cidadãos, configura ainda uma discriminação em razão do vínculo laboral e que, por não ser previsível nem expectável pelos visados, é manifestamente contrária ao direito a uma existência condigna prevista no artigo 59º, nº 1, al. a) da CRP».
Finalmente, nas conclusões 80.ª a 89.ª insurgem-se os recorrentes contra a decisão recorrida e contra a jurisprudência constitucional em que se apoia relativamente ao decidido quanto à não violação do princípio da confiança decorrente do artigo 2.º da Constituição da Republica.
2 – O princípio da dignidade da pessoa humana é assumido no artigo 1.º da Constituição como uma das bases da República e nessa qualidade «desencadeia consequências jurídicas em várias direções, designadamente enquanto tarefa ou obrigação jurídica a cargo do Estado e enquanto limite e parâmetro da sua atividade»[3], e «por outro lado, na medida em que é fim do Estado de Direito e princípio fundamental da sua ordem de valores, constitui-se igualmente em padrão identificador da natureza do relacionamento entre o Estado e indivíduo, com enormes consequências, desde logo, na interpretação da natureza e alcance dos direitos fundamentais»[4].
A dignidade da pessoa humana «não é jurídico-constitucionalmente apenas um princípio-limite. Ela tem um valor próprio e uma dimensão normativa específicos. Desde logo, está na base de concretizações do princípio do princípio antrópico ou personicêntrico, inerente a muitos direitos fundamentais (…). Por outro lado, alimenta materialmente o princípio da igualdade proibindo qualquer diferenciação ou qualquer pesagem de dignidades»[5].
Trata-se de um princípio que está subjacente a múltiplos dispositivos constitucionais relativos a direitos fundamentais, inspirando a concretização e a definição do respetivo âmbito.
Conforme refere REIS NOVAIS, «a violação do princípio da dignidade da pessoa humana é apurada em função ou como resultado de simultânea violação de outros princípios próprios do Estado de Direito», pelo que «nos domínios mais comuns de utilização do princípio (…), a violação do direito fundamental em razão da violação do princípio da dignidade da pessoa humana é simultaneamente representável como consistindo em violação de outros princípios constitucionais, designadamente, os princípios da igualdade, da proibição do excesso ou da proteção da confiança»[6] o que permite afirmar que «só porque outros princípios do Estado de Direito foram preteridos é que a dignidade humana resultou igualmente afetada». Contudo, «(…), ocorre por vezes que, nomeadamente no âmbito dos direitos sociais, a eventual violação da dignidade da pessoa humana surge, pelo menos aparentemente, como fundamento essencial ou exclusivo na determinação da inconstitucionalidade»[7].
Ainda de acordo com o mesmo autor, «na medida em que a proteção da dignidade da pessoa humana se impõe igualmente como tarefa a realizar pelo Estado, dela decorrem, não apenas exigências de omissão de todos os comportamentos atentatórios da dignidade, como, (…) a proteção da dignidade humana coloca também a necessidade de prestações sociais que permitem uma existência autodeterminada, se o que a pessoa obrigada a viver em condições de penúria extrema, se veria involuntariamente transformada em “em mero objeto do acontecer social” e logo, com igual violação do princípio»[8].
Ponderadas as medidas de suspensão do pagamento dos complementos de reforma cuja constitucionalidade se discute, atentos os fundamentos invocados para as mesmas e os respetivos pressupostos, não pode deixar de se concluir que tais medidas não põem em causa o mínimo de condições necessárias à autonomia de vida dos trabalhadores visados, pelo que carece de sentido a invocação da violação do princípio da dignidade humana, como fundamento autónomo da inconstitucionalidade de tais medidas.
Com efeito, estão em causa apenas complementos de reforma, que se articulam com as pensões de reforma auferidas pelos recorrentes da segurança social e são salvaguardadas as situações de maior carência.
Apesar dos sacrifícios impostos aos trabalhadores visados, não pode afirmar-se que as medidas em causa os lancem para uma situação de carência absoluta, a reclamar o apelo ao mencionado princípio da dignidade da pessoa humana, assumido constitucionalmente como base da República Portuguesa.
3 - Partindo do princípio da dignidade humana, consagrado no artigo 1.º da Constituição, pretendem os recorrentes que o referido artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 viola o artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Lei Fundamental que refere que «todos os trabalhadores (…) têm direito: a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna».
Referem que «a redução de salários, tal como da prestação retributiva para os trabalhadores na pré-reforma e complemento da pensão de reforma para os reformados, na medida em que coloca em risco o nível de vida e os compromissos de ordem financeira assumidos pelos trabalhadores e respetiva família anteriormente a essa redução, viola, e viola gravemente, a garantia a uma existência condigna através da retribuição prevista no nº 1, al. a) do artigo 59º da CRP, e que é aplicável a todo o tipo de contrapartidas, simultâneas ou subsequentes, da prestação de trabalho» e que «As restrições aos direitos sociais mais elementares dos trabalhadores impostas pelo Estado Português aos AA. como ex-trabalhadores do setor público empresarial, sendo que a sustentabilidade das finanças públicas prosseguida pelos orçamentos do Estado é um assunto da responsabilidade de todos os cidadãos, configura ainda uma discriminação em razão do vínculo laboral e que, por não ser previsível nem expectável pelos visados, é manifestamente contrária ao direito a uma existência condigna prevista no artigo 59.º, nº 1, al. a) da CRP.»
No caso dos autos está em causa a suspensão de pagamento pela Ré de complementos de reforma, o que nada tem a ver com os critérios relativos à fixação da retribuição do trabalho, em sentido estrito, que decorrem da mencionada norma do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição da República.
Os complementos de reforma em causa são prestações sociais de natureza privada que não beneficiam da tutela constitucional da retribuição, pelo que não é possível invocar o critério decorrente da mencionada alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º, na parte relativa à dimensão da retribuição, como meio de garantir uma existência condigna, para pôr em causa a suspensão do respetivo pagamento.
A dimensão invocada pelos recorrentes materializada na afirmação de que tal suspensão integraria uma discriminação em função da natureza do vínculo laboral é questão que se situa nos quadros do princípio da igualdade, nada tendo a ver com a tutela da retribuição, tal como a mesma decorre da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição.
4 – Referem os recorrentes, em síntese, que «o corte dos referidos complementos, por ter sido apenas imposto aos trabalhadores de empresas do setor público empresarial, consubstancia ainda uma violação flagrante do princípio da igualdade e da proibição de discriminação em razão do vínculo laboral» e que «muito em particular, a questão da patente violação do princípio da igualdade de uma norma, bem como do conjunto de normas em que ela se insere no âmbito de um dado diploma legal, que faz recair o essencial do peso das chamadas “medidas de austeridade” sobre cidadãos que trabalham ou que, como os AA., trabalharam uma vida inteira por conta de outrem por contraposição com a brandura das medidas fiscais incidentes sobre os rendimentos do capital», sendo forçoso concluir, em seu entender que «o artº 75º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12, ao proibir o pagamento dos complementos de reforma apenas aos trabalhadores das empresas do setor público empresarial, manifestamente violou também o princípio da igualdade, em ambas as vertentes, e o princípio da proibição da discriminação».
Destacam em sede de fundamentação que «a “solução legal” que resulta desta vertente normativa do artº 75º da Lei OE-2014 consubstancia um evidente tratamento dos titulares de rendimentos como os de complementos de pensões (como é o caso dos AA.) de forma radicalmente diversa, completa, e totalmente infundamentada, da adotada relativamente aos titulares de outras fontes de rendimentos (como os AA.), maxime os de capital, impondo-lhes assim uma marcada e mesmo gritante diferença de tratamento em absoluto infundada, desadequada, desproporcionada e desnecessária, ou seja, uma autêntica discriminação dos titulares deste tipo de rendimentos relativamente aos restantes cidadãos, o que consubstancia, manifestamente e também por esta via, uma nova e incontornável inconstitucionalidade material do referido artº 75º da LOE-2014, agora por violação do princípio da igualdade consagrado no artº 13º da CRP.»
O Tribunal Constitucional no acórdão n.º 413/2014, de 30 de maio, a que a decisão recorrida aderiu, ponderou o confronto das medidas em causa com o princípio da igualdade, nos seguintes termos:
«Contrariamente ao que defendem os requerentes, não é exato que o legislador tenha isolado «categorias específicas de pensionistas» e introduzido diferenciações sem um qualquer fundamento racional. O citado artigo 75.º visa acautelar a sustentabilidade das empresas do setor público empresarial, prevenindo e minorando os impactos orçamentais negativos associados ao seu desequilíbrio financeiro. Por ser assim, justifica-se que apenas sejam visadas as empresas de tal setor que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da Lei nº 83-C/2013, uma vez que em relação a elas já se verifica terem iniciado um ciclo de exploração deficitária justificativo da adoção de medidas racionalizadora dos gastos e perdas incorridos. E é precisamente esse o contexto que explica a suspensão do pagamento aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores já aposentados de complementos correspondentes a benefícios que não constituem nem retribuição nem pensão devida nos termos da legislação sobre segurança social: tal medida consubstancia um esforço de contenção de gastos com pessoal que, em rigor, não revestem natureza operacional, uma vez que são alheios à atividade produtiva que constitui o objeto da empresa.»
No acórdão n.º 103/2016, de 23 de fevereiro[9], o Tribunal Constitucional, depois de transcrever o acórdão n.º 413/2014, acima referido, afirmou o seguinte:
«2.2.1. Após a prolação deste Acórdão n.º 413/14, foram proferidas, sobre a mesma matéria, as Decisões Sumárias n.ºs 640/15 e 643/15 (disponíveis na página da internet do Tribunal em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/decsumarias/). Em ambas foi renovada a jurisprudência do Acórdão n.º 413/14, para cuja fundamentação se remeteu, reafirmando-se o juízo de não inconstitucionalidade da norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, concluindo no sentido de não a julgar inconstitucional.
2.3. A fundamentação do Acórdão n.º 413/14 cobre já – e resolve, no sentido da não inconstitucionalidade – grande parte do objeto do presente recurso, designadamente no que respeita à violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade e da confiança, à afetação da dignidade da pessoa humana e à violação do disposto no artigo 56.º, n.º 3 da CRP.
2.3.1. Para além das considerações constantes do Acórdão n.º 413/14, importa realçar que a referência ao n.º 4 do artigo 56.º da CRP (para além do n.º 3 do mesmo artigo) nada traz de novo relativamente aos fundamentos já transcritos supra, já que a norma constitucional trata, por um lado, da legitimidade para a celebração de convenções coletivas de trabalho (o que, manifestamente, não está aqui em causa) e, por outro lado, da eficácia das respetivas normas. Ora, ainda que se reconhecesse nas questões colocadas ao tribunal um problema de eficácia das normas emergentes de contratação coletiva, sempre esse problema se reconduziria à admissibilidade da supressão das normas da convenção coletiva por via legislativa – no fundo, até que ponto as normas da contratação coletiva constituem um limite intransponível para o legislador –, questão que o Acórdão n.º 413/14 aprecia, em substância, concluindo pela admissibilidade da norma em análise à luz da lei fundamental.»
Sobre o princípio da igualdade plasmado no artigo 13.º da Constituição da República, referiu-se no acórdão desta Secção de proferido no processo n.º 1516/07, de 7 de novembro de 2007[10], o seguinte:
«1.2. – O princípio não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, ‘razoável, racional e objetivamente fundadas’, sob pena de, assim não sucedendo, ‘estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objetivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes’, no ponderar do citado Acórdão nº 335/94. Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa é que não se discrimine para discriminar, diz-nos J.C. Vieira de Andrade – Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299).
Perfila-se, deste modo, o princípio da igualdade como ‘princípio negativo de controlo’ ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador – cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 127 e, por exemplo, os Acórdãos nºs. 157/88, publicado no Diário da República, I Série, de 26 de julho de 1988, e os já citados nºs. 330/93 e 335/94 – sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial (‘tertium comparationis’). A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminado o arbítrio (cfr., a este propósito, Gomes Canotilho, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pág. 425; acórdão nº 330/93).
Ora, o princípio da igualdade não funciona apenas na vertente formal e redutora da igualdade perante a lei; implica, do mesmo passo, a aplicação igual de direito igual (cfr. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pág. 381; Alves Correia, ob. cit., pág. 402) o que pressupõe averiguação e valoração casuísticas da ‘diferença’’ de modo a que recebam tratamento semelhante os que se encontrem em situações semelhantes e diferenciado os que se achem em situações legitimadoras da diferenciação.»
Deste modo, tal como se referiu no acórdão desta Secção de 14 de maio de 2008, proferido o processo n.º 3519/07, «As exigências do princípio constitucional da igualdade não significam a proibição em absoluto de toda e qualquer diferenciação de tratamento, mas apenas as diferenciações materialmente infundadas, sem qualquer justificação objetiva, razoável e racional; o princípio da igualdade implica, também, que se dê tratamento desigual para as situações de facto essencialmente desiguais; assentando o princípio da igualdade salarial num conceito de igualdade real com aplicação ao nível das relações estabelecidas, obedece a uma dinâmica valorativa cujo apuramento só pode ser aferido e concretizado casuisticamente: igualdade de tratamento nas situações concretas de identidade de circunstâncias ou tratamento diferenciado em situações que o demandem»[11].
Ponderadas as razões invocadas pelos recorrentes no sentido de que a norma em causa violaria o princípio da igualdade decorrente do artigo 13.º da Constituição da República e o corolário da não discriminação do mesmo derivado, constata-se que elas se centralizam na afirmação de que as medidas em causa penalizam os rendimentos do trabalho face aos titulares de outros rendimentos, nomeadamente os titulares de rendimentos de capital.
A afirmação dos recorrentes assenta numa contraposição, feita em abstrato, entre rendimentos do trabalho e rendimentos de capital e na imputação da medida em causa nos rendimentos do trabalho, para afirmar que tal medida, ao penalizar os rendimentos do trabalho, introduz uma discriminação dos mesmos face aos titulares de rendimentos de capital.
A comparação feita pelos recorrentes incide sobre realidades diferentes, rendimentos do trabalho e rendimentos do capital, e a eventual incidência das medidas numa ou noutra das categorias, não indicia só por si uma base relevante para aferir da violação do princípio da igualdade.
Na verdade, este princípio permite comparar realidades da mesma natureza, de forma a encontrar situações de diferenciação arbitrária, essas atentatórias do princípio da igualdade, o que não sucede situação em causa,
Com efeito, conforme referem GOMES CANTOTILHO e VITAL MOREIRA, «a proibição do arbítrio constituiu um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo; nem aquilo que é fundamentalmente igual deve ser tratado arbitrariamente como desigual, nem aquilo que é essencialmente igual, deve ser arbitrariamente tratado como igual. Nesta perspetiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Porém, a vinculação jurídico material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar situações de facto ou relações de vida que hão de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente»[12].
Os rendimentos sobre que incidem as medidas decorrentes do artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 e os rendimentos de capital são realidades diversas, pelo que essa diversidade pode justificar a diferenciação de soluções, sem que seja posto em causa o princípio da igualdade.
Por outro lado, os recorrentes isolam medidas com incidência sobre os rendimentos de capital das restantes medidas que incidem sobre a generalidade dos rendimentos de trabalho, para se centralizarem na suspensão do pagamento dos complementos de reforma e, a partir daí, afirmarem que essa suspensão introduz uma discriminação arbitrária dos beneficiários desses complementos.
Valem aqui por inteiro as considerações tecidas pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 413/2014 a propósito das discriminações entre pensionistas que eram invocadas como fundamento da violação do princípio da igualdade imputadas ao referido artigo 75 da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
Acresce que, conforme refere REIS NOVAIS, «uma conceção constitucional de igualdade material conduz inevitavelmente a um padrão de controlo da sua observância em que o julgador é invariavelmente remetido para juízos de valoração que incidem sobre os fundamentos ou os critérios que pretendem justificar, em caso de desigualdade de tratamento, a distinção ou discriminação levada a cabo pelo legislador e, em caso de igualdade, a equiparação ou indiferenciação produzida»[13].
Deste modo, atenta a motivação das medidas tomadas e a forma como as mesmas foram configuradas, não pode pois afirmar-se que elas sejam arbitrárias e por tal motivo violadoras do princípio da igualdade com assento no artigo 13.º da Lei Fundamental.
5 - Referem os recorrentes que as medidas decorrentes do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro violam o princípio da proporcionalidade, decorrente do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República.
Sintetizam a argumentação subjacente a esta imputação nas conclusões 38.ª a 40.ª das quais decorre que a medida em causa, em seu entender, «lança na fome, na miséria e no desemprego os AA., retirando-lhes nalguns casos mais de metade do que é hoje, para mais em plena época de crise, a sua única fonte de subsistência, atirando, só na Empresa Ré, uns milhares de pessoas para uma situação de enorme carência e gravidade económico-financeira», e «enquanto o “benefício” (ou seja, a “poupança”) alegadamente alcançada com tal medida – aplicável a todas as empresas do Setor Empresarial do Estado e de forma muito particular a duas, o Metro de Lisboa e outra – ascende afinal a 11,3 ou, no máximo, 13 milhões de euros, ou seja, a qualquer coisa como 0,007% ou 0,008% do PIB», o que «bem mostra – o mesmo sucedendo se a pretensa “poupança fosse dos já anteriormente referenciados 13,6 milhões de euros, ou seja, 0.008% do PIB – o completo desequilíbrio entre o pretenso benefício coletivo que resultaria da medida em causa e as graves desvantagens e prejuízos para os cidadãos afetados, com nova e violenta, desnecessária e totalmente desadequada violação do basilar princípio da proporcionalidade!».
No acórdão n.º 413/2014, de 30 de maio, o Tribunal Constitucional ponderou esta questão, nos seguintes termos:
«Por outro lado, na perspetiva do princípio da proibição do excesso, já se assinalou que, ao permitir diminuir a despesa corrente das empresas visadas, a medida em causa contribui não só para o respetivo saneamento financeiro como para a consolidação das contas públicas, através da redução das transferências, atuais ou potenciais, do Orçamento do Estado para tais empresas, a fim de compensar a situação deficitária. Ela é por isso adequada e necessária aos fins legítimos que visa atingir. Além disso, ponderando aqueles interesses públicos com os interesses dos particulares que são afetados pela medida, e tendo em conta igualmente quer o seu caráter não definitivo, quer a circunstância de a mesma medida respeitar a dimensão negativa da garantia do mínimo de existência, não se mostra que a opção do legislador em apreciação seja desproporcionada, desequilibrada ou desrazoável.»
A afirmação feita pelos recorrentes de que a medida em causa violaria o princípio da proporcionalidade, assenta em bases não razoáveis.
Na verdade, não é o valor global dos complementos de reforma suspensos, admitindo que o mesmo era o indicado pelos recorrentes, e a sua expressão no Orçamento Geral do Estado, que permite afirmar que o contributo dessa suspensão é irrelevante e que por tal motivo a medida é desproporcionada aos fins que visa.
Na verdade, a medida em causa é justificada na especificidade da situação das empresas de transportes públicos e faz parte de um complexo vasto de medidas que visavam o equilíbrio das contas públicas.
O valor dos complementos suspensos é o contributo destes trabalhadores para a realização do objetivo global e comum de equilíbrio das Finanças Públicas em cuja realização se insere o seu esforço. Trata-se de um esforço global do conjunto dos cidadãos, não podendo o contributo dos recorrentes para realizar esse fim ser visto isoladamente. O contributo de cada categoria de cidadãos será sempre diminuto face à dimensão dos valores globais em causa.
Tal como concluiu o Tribunal Constitucional não pode com base nessa contabilidade afirmar-se que a suspensão em causa, nos termos em que foi prevista na mencionada norma seja desproporcionada, ou excessiva em relação aos fins que visa.
6 – Os recorrentes invocam igualmente que as medidas em causa colidem com a tutela constitucional da contratação coletiva, tal como a mesma emerge do artigo do n.º 3 do artigo 56.º da Constituição da República.
Centralizam as suas críticas na afirmação de que «o dito artº 75º da LOE, assim interpretado e aplicado, afinal o que faz é cessar a eficácia das situações jurídicas já perfeita e previamente estabelecidas por convenção coletiva de trabalho vigente», «pondo em causa esta em si mesma, e violando assim o artº 56º, nº 3 da CRP, o qual garante – e de forma direta e imediata, e não derivada da lei ordinária – o direito à contratação coletiva, e com um mínimo de conteúdo útil (ou “conteúdo essencial”)».
Referem que «a tutela que a convenção coletiva de trabalho necessariamente pressupõe – e que a referida garantia constitucional impõe – impede assim que o legislador ordinário lese, e para mais de forma tão marcante e decisiva (corte puro e simples) como aqui o fez, os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho já anteriormente celebrados e em pleno vigor à data da entrada em vigor da lei» e que «a consagração constitucional do direito à contratação coletiva só é substancialmente respeitada se se respeitar a reserva de convenção coletiva, e esta mesma reserva integra e abrange também o objeto da própria contratação coletiva, significando isso que está vedado ao legislador ordinário imiscuir-se e alterar o “núcleo duro” de matérias que constituem tal objeto».
O Tribunal Constitucional no acórdão n.º 413/2014, a que a decisão recorrida se acolheu, debruçou-se sobre essa questão, nos seguintes termos:
[63. Por último, importa considerar o argumento relativo à violação do direito de contratação coletiva (artigo 56.º, n.º 3, da Constituição). Segundo os requerentes, tal direito é posto em causa em virtude da natureza imperativa conferida ao regime do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 pelo seu n.º 7, enquanto se verificarem as condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre instrumentos de regulação coletiva de trabalho. Com efeito, defendem que, na medida em que são revogadas normas livremente acordadas em sede de contratação coletiva e é afastada a possibilidade de negociações futuras sobre a matéria, o citado direito fundamental é violado.
O Tribunal Constitucional tem entendido que o direito de contratação coletiva é um direito que os trabalhadores apenas podem exercer através das associações sindicais, sendo, além disso, um direito que se acha colocado sob reserva da lei: a Constituição garante-o, de facto, «nos termos da lei» (artigo 56.º, n.º 3). Isto significa que a lei pode regular o direito de negociação e contratação coletiva - delimitando-o ou restringindo-o -, mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja, pelo menos, a lei há de garantir uma reserva da convenção coletiva.
Nesse sentido se pronunciou, mais recentemente, na linha de anterior jurisprudência, o acórdão n.º 602/2013, onde se refere:
«A delimitação desse núcleo intangível do direito de contratação coletiva não pode ser feita a partir da lei, sob pena de “inversão da hierarquia normativa e de esvaziamento da força jurídica do preceito constitucional” (cfr. VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAÇÃS, Contratação Coletiva e Benefícios Complementares de Segurança Social, in Scientia Iuridica, Maio-Agosto 2001, n.º 290, pág. 29 e segs.). A determinação desse núcleo essencial, por via interpretativa, há de resultar dos “contributos firmes” dados pela Constituição, concretamente, do n.º 1 do artigo 56.º da Constituição, que comete às associações sindicais a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores, e dos artigos 58.º e, sobretudo, 59.º, “na medida em que estabelece um vasto elenco de direitos dos trabalhadores e de imposições dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação de trabalho”, do qual se pode extrair um “núcleo duro, típico, das matérias que se reportam às relações laborais e que constituirão o objeto próprio das convenções coletivas” (idem, págs. 34 e 35).
Na concretização deste domínio de «reserva de convenção coletiva», o Tribunal Constitucional já afirmou a não inconstitucionalidade da subtração por lei ao domínio da contratação coletiva da matéria do procedimento disciplinar (Acórdão n.º 94/92); da matéria das prestações complementares de segurança social (Acórdão n.º 517/98, citado); do regime da cessação do contrato de trabalho (Acórdão n.º 581/95 e Acórdão n.º 391/2004, citado); do método de cálculo da pensão de aposentação (Acórdão n.º 54/2009); ou da eficácia temporal das convenções coletivas (Acórdão n.º 338/2010).»
(…)
Em sede de «limites do conteúdo de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho» dispõe hoje o artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2009 (neste particular não se afastando do que anteriormente estatuía o artigo 533.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2003):
«O instrumento de regulamentação coletiva de trabalho pode instituir regime complementar contratual que atribua prestações complementares do subsistema previdencial na parte não coberta por este, nos termos da lei.»
A remissão para os «termos da lei» tem por objeto os regimes complementares de iniciativa coletiva e os regimes profissionais complementares previstos na Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), que, por força do respetivo artigo 85.º, devem ser administrados «por entidades públicas, cooperativas ou privadas, nomeadamente de natureza mutualista, criadas para esse efeito nos termos legalmente previstos» (cfr., em especial, o Decreto-Lei n.º 12/2006, de 20 de janeiro, que regula a constituição e o funcionamento dos fundos de pensões e das entidades gestoras de fundos de pensões e transpõe para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/41/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de junho, relativa às atividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais).
Trata-se, em todo o caso, de regimes complementares que se encontram especialmente regulados e integram também o sistema de segurança social, dando concretização prática a um princípio de complementaridade que, como um dos princípios gerais do sistema, se traduz na «articulação de várias formas de proteção social públicas, sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o objetivo de melhorar a cobertura das situações abrangidas e promover a partilha de responsabilidades” - artigo 15º da Lei n.º 4/2007.
A permissão de atribuição de prestações complementares do subsistema previdencial através de contratação coletiva, que consta do atual artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho – em termos, aliás, similares aos previstos, ainda que com uma diferente formulação verbal, no antigo artigo 6.º, n.º1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 209/92 –, não abrange claramente os complementos de pensões, que, como se observou já, são meros benefícios que não constituem retribuição, nem pensão legalmente devida nos termos da legislação da segurança social (cfr. supra n.º 55). Enquanto que os regimes complementares têm um suporte jurídico-institucional e financeiro externo à empresa e estão estreitamente associados aos fins da segurança social, os complementos de pensões têm um suporte interno, na medida em que a responsabilidade e garantia pelo pagamento das prestações se situa no âmbito da empresa e apenas pode ser realizada através das receitas correntes, e está fora de qualquer modalidade de segurança social (assinalando os riscos que a contratação destas prestações têm para as empresas e a continuidade dos direitos dos trabalhadores, ILÍDIO DAS NEVES, Os regimes complementares de segurança social, in Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXXVI, n.º 4, Outubro-Dezembro de 1994, págs. 279-280).
65. Como não pode deixar de reconhecer-se, o artigo 75.º da Lei do OE de 2104 não põe em causa o pagamento de prestações no âmbito dos regimes complementares instituídos nos termos da Lei de Bases da Segurança Social, mas apenas os complementos de pensões que se encontrem fora desse enquadramento legal.
Independentemente de todas as dúvidas que a admissibilidade legal destes complementos possa suscitar, atentos os termos do artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho (e da legislação precedente desde a publicação do Decreto-Lei n.º 209/92), certo é que no plano constitucional, seguindo a jurisprudência do acórdão n.º 517/98, se entende que a matéria das prestações complementares de segurança social não faz parte do núcleo duro do direito de contratação coletiva, ou seja, não integra o seu conteúdo essencial. Conforme afirmado nesse mesmo aresto, «a lei pode regular o direito de negociação e contratação coletiva — delimitando-o ou restringindo-o —, mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja: pelo menos, a lei há de garantir uma reserva de convenção coletiva», sendo este núcleo determinado em função dos direitos dos trabalhadores e das imposições dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação de trabalho previstos nos artigos 56.º, n.º 1, 58.º e 59.º da Constituição.
Encontrando-se a reserva da contratação coletiva materialmente delimitada pelo elenco de direitos dos trabalhadores constitucionalmente consagrados, dela se encontra necessariamente excluída a matéria atinente à segurança social a que se refere o artigo 63.º, que constitui um direito de natureza diferente do da contratação coletiva e com distintos destinatários (também, neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAÇÃS, ob. cit., págs. 34-35). E esta asserção é válida para os regimes profissionais complementares, sê-lo-á, com maior evidência, em relação a benefícios que se não enquadram no sistema da segurança social e relativamente aos quais até pode existir fundamento material para os excluir da contratação coletiva pelo risco quanto à solvabilidade das empresas e à garantia do pagamento das prestações.
E, de qualquer modo, as considerações feitas no citado Acórdão n.º 517/98 relativamente à proibição legal da instituição por via de convenção coletiva de «benefícios complementares dos assegurados pelas instituições de previdência» mostram-se aplicáveis – até por maioria de razão – à suspensão imperativa do pagamento de tais benefícios determinada por razões de sustentabilidade financeira das empresas por eles responsáveis. Com efeito, valem aqui também as razões justificativas de uma eventual restrição do direito fundamental de contratação coletiva indicadas nesse acórdão com referência ao interesse das empresas e do aparelho produtivo e ao interesse público (na conjuntura atual, em que o país se encontra ainda ao abrigo do PAEF, e considerando que está em causa o equilíbrio financeiro de empresas do setor público empresarial, este interesse mostra-se especialmente reforçado). Por outro lado, também não podem ser negligenciados nem o interesse dos trabalhadores atuais das empresas em dificuldades – que, antes de mais, pretendem ver garantido o seu posto de trabalho – nem o interesse das empresas concorrentes e dos seus trabalhadores – que aspiram a uma real igualdade de oportunidades – nem, tão pouco, o interesse dos contribuintes em geral – que não devem ser chamados a financiar os benefícios particulares objeto de contratação coletiva em determinadas empresas. Acrescem as ponderações anteriormente realizadas, a propósito da proporcionalidade da solução normativa consignada no artigo 75.º da Lei nº 83-C/2013 (cfr. supra n.º 62).
Em conclusão: a norma aqui em apreciação não viola nem o artigo 56.º, n.º 3, nem o artigo 18.º, n.º 2, ambos da Constituição.]
Sem esquecer que este segmento do acórdão do Tribunal Constitucional foi objeto de vários votos de vencido que alimentaram divergências jurisprudenciais, nem isso nos permite afastarmo-nos da linha de orientação que ali obteve acolhimento maioritário[14].
As razões subjacentes ao decidido são efetivamente válidas e merecem o nosso acolhimento.
Com efeito, a contratação coletiva não tem a tutela constitucional que os recorrentes lhe atribuem, nomeadamente, ao nível da sua estabilidade, ou do âmbito de proteção.
Carecem, assim de fundamento as afirmações dos recorrentes no sentido de que «a tutela que a convenção coletiva de trabalho necessariamente pressupõe – e que a referida garantia constitucional impõe – impede assim que o legislador ordinário lese, e para mais de forma tão marcante e decisiva (corte puro e simples) como aqui o fez, os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho já anteriormente celebrados e em pleno vigor à data da entrada em vigor da lei, sob pena de ferir, como assim efetivamente fere, e de forma tão excessiva quanto constitucionalmente injustificada, a confiança dos destinatários das normas do IRCT na longevidade (que está fixada antecipadamente) deste e, logo, lese de forma tão irremediável quanto injustificável a confiança na própria contratação coletiva» ou que «a consagração constitucional do direito à contratação coletiva só é substancialmente respeitada se se respeitar a reserva de convenção coletiva, e esta mesma reserva integra e abrange também o objeto da própria contratação coletiva, significando isso que está vedado ao legislador ordinário imiscuir-se e alterar o “núcleo duro” de matérias que constituem tal objeto».
7 – No âmbito das inconstitucionalidades que imputam à norma do artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 os recorrentes dão um particular destaque à violação do princípio da confiança decorrente do artigo 2.º da Lei Fundamental e que seria atingido pela suspensão do pagamento dos complementos de reforma em causa.
Referem os recorrentes que «os beneficiários do referido complemento de reforma – como os AA. – condicionaram decisões relevantes da sua vida ao direito ou, pelo menos, à legítima expectativa de receberem os complementos de pensões de reforma que lhes estavam garantidos» e que «essas decisões foram desde logo relativas à aceitação do abandono da vida ativa para – correspondendo aliás a um desejo e ao interesse (designadamente da redução de pessoal e dos respetivos custos, v.g. salariais) da Empresa Ré e por ela repetidamente afirmado – aceitarem ir para a reforma ou até pré-reforma, tudo isso sem qualquer perda, muito menos significativa, dos seus meios de subsistência relativamente aos que eles possuíam no ativo precisamente em virtude da garantia do recebimento do referido complemento da pensão de reforma, para agora – e para mais, Exmºs Srs. Juízes Conselheiros, numa altura da vida em que já não dispõem de qualquer alternativa real de uma nova empregabilidade ou de obtenção de outros meios de subsistência – súbita e unilateralmente lhes ser retirado o dito complemento que, repete-se, constitui uma parcela muito significativa da fonte de subsistência dos AA.»
O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 413/2014, enfrentou esta questão, nos seguintes termos:
[57. No que respeita ao princípio da proteção da confiança, corolário do princípio do Estado de direito democrático, e que constitui o lado subjetivo da garantia de estabilidade e segurança jurídica, este Tribunal tem uma jurisprudência constante e reiterada (cfr., em especial, a formulação do Acórdão n.º 128/2009, reiterada em numerosas decisões posteriores).
A aplicação do princípio da confiança deve partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de tutela: em primeiro lugar, as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa devem ter sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; elas devem, igualmente, ser legítimas, ou seja, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; por fim, o cidadão deve ter orientado a sua vida e feito opções, precisamente, com base em expectativas de manutenção do quadro jurídico.
Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Com efeito, para que a situação de confiança seja constitucionalmente protegida, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
58. No caso em apreço, para aferir do respeito daquele princípio por parte do legislador, cumpre considerar eventuais situações de confiança correspondentes à expectativa de continuidade do pagamento dos complementos de pensão fundadas em contrato individual de trabalho ou instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.
Contudo, em ambas as hipóteses podem suscitar-se dúvidas quanto à imputação da situação de confiança ao Estado, mormente ao Estado-legislador. Com efeito, e desde logo, o compromisso ou a assunção da responsabilidade é da empresa, não do Estado diretamente.
Acresce que, relativamente às empresas participadas e às empresas do setor empresarial local – qualquer uma destas duas categorias de empresas integra o setor público empresarial a que se refere o n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 – o Estado, mesmo que considerado enquanto mero acionista, não exerce uma influência dominante. Consequentemente, nem sequer se pode falar, ainda que indiretamente, em comportamento estadual. É o primeiro teste de aplicação do princípio de proteção da confiança que dá um resultado negativo. Com efeito, relativamente a essas situações, verifica-se que o autor da norma – o Estado nas suas vestes de legislador – não encetou qualquer comportamento capaz de gerar nos trabalhadores expectativas de continuidade. Quem o fez foram empresas dominadas e controladas por entidades públicas na órbita da administração autárquica – que detém autonomia em relação ao Estado central- como é o caso das empresas locais (artigo 19.º, n.º 4, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto); ou empresas dominadas e controladas por particulares – e, como tal, fruto da liberdade de iniciativa económica, como é o caso das empresas participadas (artigo 14.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 133/2013).
Mas mesmo no respeitante às empresas públicas do setor empresarial do Estado – sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos e entidades públicas empresariais –, não é possível pura e simplesmente desconsiderar a respetiva personalidade e autonomia.
No setor empresarial do Estado, a função acionista é exercida pelo titular da participação social, que, no caso das empresas públicas, cabe ao membro do Governo responsável pela área das finanças, em articulação com o membro do Governo responsável pelo respetivo setor de atividade, e integra, designadamente, poderes de definição das orientações a aplicar no desenvolvimento da atividade empresarial reportada a cada triénio e de definição dos objetivos e resultados, em especial, económicos e financeiros, a alcançar em cada ano e triénio, no respeito pelas orientações estratégicas e sectoriais que tenham sido emitidas pelo Governo no exercício da sua função política (artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei n.º 133/13).
O conteúdo e o exercício da função acionista não interfere, no entanto, com a autonomia de gestão da empresa pública e os titulares dos órgãos de administração gozam de liberdade de conformação quanto aos métodos, modelos e práticas de gestão concretamente aplicáveis ao desenvolvimento da respetiva atividade (artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 133/13).
Por outro lado, as empresas públicas regem-se prevalecentemente pelo direito privado e desenvolvem a sua atividade nas mesmas condições e termos aplicáveis a qualquer empresa privada, impondo-se nas relações estabelecidas entre as entidades públicas titulares do capital social ou estatutário e as empresas públicas detidas a total observância das regras da concorrência (artigos 14.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 133/13). As especificidades que se poderão observar decorrem unicamente de certas condicionantes de direito público que implicam um regime especial de orientação e controlo externo, que é essencialmente realizado por via do exercício da função acionista.
O que não impede que as empresas públicas, enquanto pessoas jurídicas distintas do Estado ou das entidades públicas que detêm a influência dominante, realizem os seus interesses próprios (sociais e estatutários) e atuem segundo opções autónomas dos respetivos dirigentes.
Por outro lado, estes mesmos princípios eram aplicáveis no quadro do precedente regime empresarial do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro – agora revogado pelo Decreto-Lei n.º 133/13 –, e no domínio do qual terão sido contratualizados os complementos de pensão a que se referem as normas do artigo 75.º da LOE de 2014.
Nesse sentido, há que reconhecer um distanciamento das empresas públicas face à «entidade pública mãe» que não tem paralelo com o que resulta da criação de entidades públicas de administração indireta, as quais são instituídas num contorno de direito administrativo e que se encontram submetidas a um regime jurídico público de orientação e controlo (a superintendência e a tutela).
Ora, pela sua própria natureza, o artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, sem prejuízo da sua função e consequente relevância orçamental, respeita à regulação da matéria conexionada com o endividamento e a autossustentabilidade das empresas públicas e enquadra-se no relacionamento jurídico de âmbito societário entre as sociedades de mão pública e os seus sócios públicos. Nessa mesma medida, tal preceito também postula uma separação e uma distância entre o Estado-legislador e o Estado-empresário, retirando desse modo base para a imputação ao primeiro de uma eventual situação de confiança criada pelo segundo. Os critérios de gestão que permitiram a atribuição dos complementos de pensão são totalmente estranhos às razões que ditam a suspensão do seu pagamento nos termos do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013.
Por outro lado, não existe qualquer evidência de que tenha sido o Estado-administrador, enquanto titular da função acionista, a induzir as empresas visadas a formalizar, através de contratação coletiva, o pagamento de complementos de pensão.
59. No tocante ao segundo teste de aplicação do princípio da tutela da confiança legítima – a legitimidade, justificação e as boas razões das expectativas de quem confia – a resposta também não é positiva.
Em primeiro lugar, há que ter presente a natureza não retributiva dos complementos em questão, conjugada com a circunstância de também não serem devidos nos termos da legislação sobre segurança social. Trata-se, com efeito, de prestações que acrescem às pensões já atribuídas pelo sistema previdencial da segurança social, pela CGA ou por outro sistema de proteção social – sistemas esses de natureza contributiva, porque têm na sua base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir do trabalhador e o direito deste às prestações (artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) – e que são financiadas diretamente pelas próprias empresas. Daí a sua qualificação como meros benefícios que não constituem nem retribuição nem pensão legalmente devida nos termos da legislação sobre segurança social. A sua justificação, numa estrita racionalidade empresarial, é a de partilhar com o fator trabalho os resultados positivos da empresa. Tal benefício pode fazer sentido na ótica da gestão global da empresa, mas implica sempre uma partilha de rendimentos que à partida, e numa estrita racionalidade empresarial, não têm de ser alocados ao fator trabalho.
Apurando-se resultados líquidos negativos, o pagamento do benefício em causa agrava o prejuízo e compromete a viabilidade económica e financeira da empresa. A prazo, o seu pagamento torna-se não apenas insustentável, como põe em causa a própria subsistência da empresa, já que os resultados negativos transitados abatem ao capital próprio da empresa, descapitalizando-a e diminuindo o seu valor patrimonial líquido.
Na medida em que os complementos de pensão se processam no âmbito interno da empresa e a garantia do seu pagamento depende das receitas correntes, existe um efetivo risco – que os beneficiários e as organizações representativas dos trabalhadores não podem desconhecer – de a empresa poder ficar sem condições financeiras para assegurar, de forma permanente e definitiva, o cumprimento dessas responsabilidades. Cessando o pressuposto de solvabilidade de que depende o pagamento dos complementos, deixa igualmente de ser legítima a expectativa referente à continuidade da sua atribuição.
(…)
61. Por fim, e não obstante ser já segura a inexistência de uma situação de confiança legítima a tutelar frente ao disposto no artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, é também certo que este preceito supera o teste do interesse público: no balanceamento ou ponderação a realizar entre os interesses desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração, este último deve prevalecer.
O interesse público que se visa garantir com a adoção do regime jurídico em análise é, imediatamente, o de acautelar a sustentabilidade das empresas do setor público empresarial e, mediatamente, o equilíbrio orçamental e a diminuição do défice público, ainda no quadro da vigência do PAEF, escopos estes que não podem deixar de ser encarados como de grande relevância para o financiamento do Estado português. Trata-se de interesses públicos concretos, individualizados e constitucionalmente credenciados.
Sendo inquestionável que a medida legal em análise é ditada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos, há ainda que avaliar se essa salvaguarda, nos termos em que é concretamente operacionalizada, não acarreta sacrifícios desproporcionados aos trabalhadores afetados. Impõe-se, pois, uma ponderação entre aqueles interesses públicos e as legítimas expectativas dos particulares, numa perspetiva de proporcionalidade, em particular da dimensão de proibição do excesso.
Ao permitir diminuir a despesa das empresas visadas, a medida em causa contribui para a consolidação das contas públicas, através da redução das transferências do Orçamento do Estado para tais empresas, a fim de compensar a situação deficitária. A observância das exigências de neutralidade competitiva anteriormente analisadas mostram, por outro lado, que a necessidade ou não dispensabilidade da medida é em concreto defensável.
Os pressupostos de início e termo da suspensão – respetivamente, apresentação de resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013 e verificação de três anos consecutivos de resultados líquidos positivos – mostram-se ajustados à finalidade da medida, em especial à salvaguarda do equilíbrio financeiro das empresas do setor público empresarial (artigo 75.º, n.ºs 1 e 6).
Acresce que o legislador optou por não sacrificar em definitivo o complemento de pensão concedido em cada empresa; limita-se a suspender o respetivo pagamento apenas na medida em que a empresa devedora não seja financeiramente autossustentável. Deste modo, a lei salvaguarda não apenas os interesses dos beneficiários como a própria autonomia de gestão da empresa devedora.
Por todo o exposto, deve entender-se que as razões de interesse público que ditaram o artigo 75.º, n.º 4, da Lei n.º 83-C/2013 sempre seriam aptas a justificar, em ponderação, a suspensão do pagamento de complementos de pensão que até à aprovação da citada Lei vinham sendo pagos por empresas do setor público empresarial financeiramente não autossustentáveis.»
62. A exposição anterior permite evidenciar também que as soluções do artigo 75.º da Lei nº 83-C/2013 não são nem arbitrárias nem excessivas.
Contrariamente ao que defendem os requerentes, não é exato que o legislador tenha isolado «categorias específicas de pensionistas» e introduzido diferenciações sem um qualquer fundamento racional. O citado artigo 75.º visa acautelar a sustentabilidade das empresas do setor público empresarial, prevenindo e minorando os impactos orçamentais negativos associados ao seu desequilíbrio financeiro. Por ser assim, justifica-se que apenas sejam visadas as empresas de tal setor que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da Lei nº 83-C/2013, uma vez que em relação a elas já se verifica terem iniciado um ciclo de exploração deficitária justificativo da adoção de medidas racionalizadora dos gastos e perdas incorridos. E é precisamente esse o contexto que explica a suspensão do pagamento aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores já aposentados de complementos correspondentes a benefícios que não constituem nem retribuição nem pensão devida nos termos da legislação sobre segurança social: tal medida consubstancia um esforço de contenção de gastos com pessoal que, em rigor, não revestem natureza operacional, uma vez que são alheios à atividade produtiva que constitui o objeto da empresa.
Por outro lado, na perspetiva do princípio da proibição do excesso, já se assinalou que, ao permitir diminuir a despesa corrente das empresas visadas, a medida em causa contribui não só para o respetivo saneamento financeiro como para a consolidação das contas públicas, através da redução das transferências, atuais ou potenciais, do Orçamento do Estado para tais empresas, a fim de compensar a situação deficitária. Ela é por isso adequada e necessária aos fins legítimos que visa atingir. Além disso, ponderando aqueles interesses públicos com os interesses dos particulares que são afetados pela medida, e tendo em conta igualmente quer o seu caráter não definitivo, quer a circunstância de a mesma medida respeitar a dimensão negativa da garantia do mínimo de existência, não se mostra que a opção do legislador em apreciação seja desproporcionada, desequilibrada ou desrazoável.]
Também este segmento do acórdão do Tribunal Constitucional foi objeto de alguns votos de vencido.
Não temos razões válidas para deixarmos de aderir à linha de orientação que ali obteve vencimento que não é posta em causa pelas considerações dos recorrentes acima citadas.
É verdade que os recorrentes formularam os seus projetos de vida, em alguns casos antecipando a saída da vida ativa, na base da perceção do mencionado complemento de reforma, e que o direito à perceção do mesmo se mostrava consolidado nas respetivas esferas jurídicas.
Contudo, qualquer dos beneficiários desse complemento de reforma tinha conhecimento das dificuldades de manutenção do mesmo que tinham motivado, para além do mais, a sua não atribuição aos trabalhadores mais novos, o que era do conhecimento de todos, e revelava a dificuldade que a Ré estava a ter em manter aquele benefício aos seus trabalhadores.
Por outro lado, tratava-se de um benefício de natureza privada que se articulava com a pensão de reforma recebida da Segurança Social, mas que com ela não se confundia.
Deste modo, pode concluir-se que o circunstancialismo invocado como fundamento da suspensão do pagamento daquele complemento, a natureza do direito que lhe está subjacente e as salvaguardas que rodearam a sua implementação, permitem afirmar que não houve violação do princípio da confiança.
V
1 – Nas conclusões 48.ª a 59.ª referem os recorrentes que as medidas decorrentes do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, se situam no quadro do Direito da União e lesam direitos fundamentais consagrados nos Tratados e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Realçam neste contexto a colisão dessas medidas com o princípio da igualdade e da proibição de discriminação, decorrentes do artigo 2.º do Tratado e dos artigos 20.º e 21.º da Carta, bem como o direito a condições de trabalho dignas, decorrente do artigo 31.º do mesmo diploma.
Além disso, referem que as medidas em causa colidem também com a tutela do direito à negociação coletiva consagrado no artigo 28.º da referida Carta dos Direitos Fundamentais.
Terminam na conclusão 90.ª, em linha com o referido nas conclusões 16.ª a 20.ª e no cenário referido nas conclusões 48.ª a 59.ª, pedindo que seja «ordenada por este STJ – como instância jurisdicional máxima – a remessa para o TJUE do pedido de decisão prejudicial acerca da compatibilidade do artº 75º da LOE-2014 de Portugal com os preceitos do artº 2º do TFUE e os artºs 20º, 21º, 28º, 31º, nº 1 e 52º, nºs 1 e 4 da CDFUE».
2 - A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia tornou-se um dos instrumentos estruturantes da tutela dos Direitos Fundamentais no espaço da União, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, nos termos do artigo 6.º do Tratado da União Europeia, que é do seguinte teor:
«1. A União reconhece os direitos, as liberdades e os princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de 7 de dezembro de 2000, com as adaptações que lhe foram introduzidas em 12 de dezembro de 2007, em Estrasburgo, e que tem o mesmo valor jurídico que os Tratados.
De forma alguma o disposto na Carta pode alargar as competências da União, tal como definidas nos Tratados.
Os direitos, as liberdades e os princípios consagrados na Carta devem ser interpretados de acordo com as disposições gerais constantes do Título VII da Carta que regem a sua interpretação e aplicação e tendo na devida conta as anotações a que a Carta faz referência, que indicam as fontes dessas disposições.
2. A União adere à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Essa adesão não altera as competências da União, tal como definidas nos Tratados.
3. Do direito da União fazem parte, enquanto princípios gerais, os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros.»
Na parte que releva no âmbito do presente processo, resulta deste dispositivo que foi atribuído à Carta o valor jurídico dos Tratados, superando-se por esta via as dúvidas que se suscitaram sobre a sua natureza jurídica e que este reconhecimento da Carta de «forma alguma» pode alargar as competências da União tal como definidas nos Tratados.
Sendo agora um dos elementos estruturantes na definição do regime de tutela dos direitos fundamentais no sistema jurídico da União, a Carta não pode, contudo, ser invocada fora do regime de vinculatividade que a mesma estabelece.
A eficácia jurídica da Carta decorre do artigo seu artigo 51.º que é do seguinte teor:
«Artigo 51.º
Âmbito de aplicação
1. As disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados-Membros, apenas quando apliquem o direito da União. Assim sendo, devem respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação, de acordo com as respetivas competências e observando os limites das competências conferidas à União pelos Tratados.
2. A presente Carta não torna o âmbito de aplicação do direito da União extensivo a competências que não sejam as da União, não cria quaisquer novas atribuições ou competências para a União, nem modifica as atribuições e competências definidas pelos Tratados.»
De acordo com o disposto no n.º 1 deste artigo a Carta é dirigida em primeira linha às «instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade» e em segunda linha aos «Estados-Membros, apenas quando apliquem direito da União»
O princípio da subsidiariedade tem assento no artigo 5.º da Tratado da União Europeia e insere-se na delimitação de competências entre a União e os Estados membros, nas áreas de competências concorrentes.
Neste cenário, nos termos do n.º 3 desse artigo 5.º «nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União».
Deste modo a Carta reafirma o princípio da subsidiariedade nas intervenções das instituições da União nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva.
Ainda nos termos da parte final daquele n.º 1 daquele artigo 51.º da Carta, os seus destinatários devem «respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação, de acordo com as respetivas competências e observando os limites das competências conferidas à União pelos Tratados».
Mas a Carta tem também como destinatários os Estados Membros, evidenciando quanto a esses destinatários uma clara preocupação com a não ultrapassagem das competências da União definidas nos Tratados.
Decorre daquele dispositivo que a vinculação dos Estados-Membros à Carta só ocorre quando aqueles procedam à aplicação do direito da União, pelo que, quando os Estados-Membros atuem fora desse cenário, no exercício de competências próprias e que não decorram do Direito da União, os dispositivos da Carta não são invocáveis contra o Estados Membros.
Conforme referem ALESSANDRA SILVEIRA e MARIANA CANOTILHO, «o âmbito de aplicação dos direitos Fundamentais da União Europeia está intimamente relacionado com a sua esfera de competências – não foi por outra razão que a entrada em vigor do “catálogo de direitos fundamentais da União” foi acompanhada da definição do catálogo de competências da União nos Tratados constitutivos»[15].
As competências da União encontram-se discriminadas nos artigos 3.º, 4.º e 5.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, importando, contudo, ter presente que nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do mesmo Tratado, «Quando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os próprios Estados-Membros só podem fazê-lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União, e nos termos do n.º 2 do mesmo artigo «Quando os Tratados atribuam à União competência partilhada com os Estados-Membros em determinado domínio, a União e os Estados-Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio. Os Estados-Membros exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua. Os Estados-Membros voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua».
Assim, de acordo com as mesmas autoras, «se a União exerceu a sua competência através de um ato jurídico obrigatório previsto no artigo 288.º do TFUE – ou seja, um regulamento, uma diretiva, uma decisão -, então será este o link a partir do qual a proteção pode ser invocada. Mas se tal densificação normativa não existe, a própria competência não exercida indicia que estamos no âmbito de aplicação do direito da União. Daqui decorre que a proteção jusfundamental da União europeia é arrastada para a esfera de atuação dos Estados-Membros quando aplicam direito da União».
«Decorre da jurisprudência assente do TJUE que os Estados Membros devem respeitar os direitos fundamentais protegidos pelo direito da União Europeia quando: 1) aplicam o direito da união (originário ou derivado); 2) derrogam temporariamente disposições normativas europeias; 3) transpõem diretivas europeias; 4) adotam normas nacionais que executam/dão exequibilidade às disposições europeias; 5 (aplicam direito nacional que integra o âmbito material do direito da União»[16].
3 - No cerne do conflito a dirimir está a interpretação do artigo 75.º da Lei n.º 83-‑C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2014, entendendo os recorrentes que as mesmas violam os dispositivos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia acima referidos.
A resposta a esta questão depende de se considerar que integração daquele dispositivo na Lei do Orçamento de Estado para 2014 concretiza aplicação pelo Estado Português de Direito da União Europeia, nos termos do artigo 51.º da Carta.
Os recorrentes assim consideram, referindo na motivação do recurso que «não há dúvida de que a Lei do Orçamento de Estado para 2014, tal como as para 2011, 2012 e 2013 implementaram medidas económicas e financeiras no quadro do Direito da União acima mencionado, denominado pelo TJUE como quadro regulamentar para o reforço da governança económica da União e são suscetíveis de lesar direitos fundamentais previstos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia».
Situam esta conclusão no quadro da interpretação que fazem do artigo 51.º da Carta acima referido, assentando na afirmação de que «este 51º, nº 1 da CDFUE deverá ser interpretado em sentido amplo, ou seja, essa aplicação está em causa sempre que o Estado-Membro adote atos, qualquer que seja a respetiva natureza, com o objetivo de cumprir ou recusar, na ordem interna, normas de direito da união; caso contrário, a tutela conferida pela Carta aos direitos fundamentais ficaria desprovida de utilidade, sendo meramente simbólica».
Não podemos subscrever esta conclusão.
4 - A aprovação dos orçamentos dos Estados Membros não é, atualmente, matéria da competência da União, exclusiva ou compartilhada com aqueles nos termos dos artigos 3.º e 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União acima referidos.
O Estado Português move-se nos quadros da Lei 91/2001, de 20 de agosto, que é o diploma que enquadra a aprovação do orçamento do Estado.
Na elaboração do orçamento, o Estado Português deve obediência ao Tratado Sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação da União Económica e Monetária[17], cuja disciplina foi integrada naquela lei pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho.
A verdade, contudo, é que este Tratado não faz parte do Direito da União Europeia, sendo um instrumento de Direito Internacional.
O próprio tratado prevê a integração da disciplina que consagra no direito interno da União, nos termos do seu artigo 16.º, o que ainda não ocorreu.
O facto de na elaboração dos orçamentos os Estados Membros acatarem as políticas económico financeiras definidas pela União, nomeadamente, as que se prendem com a União Monetária, não transforma a aprovação dos Orçamentos de Estado em atos enquadrados pelo Direito Europeu, de forma a que se tenha de considerar que essa aprovação é ato de aplicação daquele direito.
As medidas que decorrem do artigo 75.º da Lei do Orçamento encontram por outro lado justificação no PAEF (Programa de Assistência Económico-Financeira)[18] negociado entre as Instituições da União Europeia e Portugal, nos termos do qual, como contrapartida do apoio financeiro, o Estado Português se comprometia a executar uma conjunto de medidas visando o equilíbrio das finanças públicas.
A assistência financeira teve como pano de fundo o Regulamento (EU) n.º 407/2010 do Conselho, de 11 de maio de 2010, diploma que veio disciplinar os termos de intervenção da União no apoio financeiro aos Estados Membros que se encontrassem afetados por «perturbações severas de natureza económica ou financeira causadas por ocorrências excecionais que não possam controlar».
Nos termos do artigo 3.º desse Regulamento, o apoio financeiro teria por base um «programa de ajustamento económico e financeiro» que integraria um conjunto de medidas com vista à superação das dificuldades constatadas.
Essas medidas decorrem, contudo, de manifestações de vontade formuladas pelo Estado Português no quadro dos «memorandos de entendimento» que funcionavam como “garantia” para as instituições financiadoras, mas que são destituídos de qualquer vinculatividade jurídica que permita afirmar que ainda se situam ao nível do Direito Europeu.
Como refere FRANCISCO PEREIRA COUTINHO, «o memorando assinado com a Comissão no âmbito do MEEF e do FEEF, por sua vez, é um ato bilateral baseado em instrumentos jurídicos de direito privado – o acordo-quadro do EFEEF e o contrato de empréstimo à República Portuguesa – e atos de direito da União – O Regulamento EU n.º 407/2010 e as decisões que o executam. O incumprimento da condicionalidade prevista neste memorando pode impedir o desembolso de parcelas do financiamento prometido, mas não envolve responsabilidade obrigacional adicional para o Estado Português» e prossegue referindo que «do exposto resulta que, não sendo os memorandos instrumentos jurídicos vinculativos para o Estado Português não faz sentido discutir a sua constitucionalidade ou invocar a obrigatoriedade do seu cumprimento como decorrência de obrigações assumidas pelo Governo»[19].
Mau grado ao nível da elaboração do orçamento o Estado se encontre condicionado pelos memorandos de entendimento que tenha acordado e apresentado e se encontre sujeito às orientações de natureza económica financeira da União, tais instrumentos definem objetivos em termos de equilíbrio financeiro a alcançar pelos Estados Membros, não decorrendo desses instrumentos a concretização das medidas impostas aos Estados Membros através das quais aqueles objetivos seriam alcançados.
Ou seja, as medidas decorrentes do artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013, decorrem da discricionariedade do Estado Português na escolha dos meios através dos quais pretende concretizar equilíbrio orçamental, não estando a elaboração do orçamento condicionada à adoção de quaisquer medidas concretas impostas pelo direito da União.
Incumbe, deste modo, aos Estados Membros garantir a realização dos objetivos definidos, mas não lhe são impostas pela União quaisquer medidas concretas que visem a realização daqueles objetivos.
Deste modo, não pode afirmar-se que na imposição daquelas medidas de suspensão do pagamento dos complementos de reforma o Estado Português esteja a dar aplicação a Direito da União Europeia.
5 - Continua deste modo com interesse a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia adotada nos processos C/264/12, de 26 de junho[20], que tinha por objeto medidas de natureza económico financeira impostas pelo Estado aos agentes económicos no contexto do Orçamento de Estado.
Estava em causa neste processo um litígio entre um conjunto de sindicatos bancários e um banco decorrente de norma da Lei do Orçamento do Estado para 2011 que previa contenções salariais a que o banco procedeu.
Foi então um dirigido ao TJUE um pedido de reenvio prejudicial tendo por objeto a relação daquelas contenções com o artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais.
As questões suscitadas ao TJUE nesse processo eram as seguintes:
«Litígio no processo principal e questões prejudiciais
4 DD, banco português, foi nacionalizado durante o mês de novembro de 2008, passando a ser uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. O DD assinou o Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário.
5 Em aplicação da Lei do Orçamento de Estado para 2011, o DD, para reduzir a despesa pública, reduziu, a partir de 1 de janeiro de 2011, os salários dos seus trabalhadores, recusou revalorizar ou aumentar esses salários ou conceder novas prestações previstas por esse acordo coletivo de trabalho.
6 Embora o Tribunal Constitucional tenha decidido, em 21 de setembro de 2011, que a Lei do Orçamento de Estado para 2011 não violava a Constituição, o Tribunal do Trabalho de Lisboa considerou, em 22 de dezembro do mesmo ano, referindo‑se designadamente ao direito da União, que a referida lei violava o princípio da igualdade.
7 Por nutrir sérias dúvidas quanto à conformidade do artigo 19.° da Lei do Orçamento de Estado para 2011 com o direito da União e considerar que necessita de uma decisão do Tribunal de Justiça sobre esta questão, para proferir decisão no processo que lhe foi submetido, o Tribunal do Trabalho do Porto decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) O princípio de tratamento igualitário do qual decorre a proibição de discriminação deve ser interpretado no sentido de ser aplicável a trabalhadores do setor público?
2) A imposição estatal de redução de salários através da referida Lei do Orçamento de Estado para 2011, aplicada apenas a trabalhadores que exercem as suas funções no setor estatal ou empresarial público, é contrária ao princípio da proibição da discriminação, configurando uma discriminação em razão da natureza pública do vínculo laboral?
3) O direito a condições de trabalho dignas previsto no referido artigo 31.°, n.° 1, da Carta […] deve ser interpretado no sentido de que é proibida a diminuição da retribuição, sem o acordo do trabalhador, no caso do contrato se manter inalterado?
4) O direito a condições de trabalho dignas previsto no referido artigo 31.°, n.° 1, da Carta […] deve ser interpretado no sentido de que corresponde ao direito a uma remuneração justa que assegure aos trabalhadores e respetiva família um nível de vida satisfatório?
5) A redução do salário, não constituindo a única medida possível, necessária e fundamental para o esforço de consolidação das finanças públicas numa situação de grave crise económico‑financeira do país, é contrária ao direito previsto no art. 31.°, n.° 1, da Carta […] por colocar em risco o nível de vida e os compromissos de ordem financeira assumidos pelos trabalhadores e respetiva família, antes dessa redução?
6) A redução dos salários imposta desta forma pelo Estado Português, por não ser previsível nem expectável pelos trabalhadores, é contrária ao direito a condições de trabalho dignas?»
O Tribunal considerou que não resultavam do pedido elementos bastantes para afirmar que estava no âmbito sua competência responder às questões que lhe eram colocadas, com os seguintes fundamentos:
«Quanto à competência do Tribunal de Justiça
8 Por força dos artigos 53.°, n.° 2, e 93.°, alínea a), do seu Regulamento de Processo, se o Tribunal de Justiça for manifestamente incompetente para conhecer de um pedido, pode, ouvido o advogado‑geral, proferir despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
9 No âmbito de um reenvio prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, o Tribunal de Justiça pode interpretar o direito da União unicamente no limite das competências atribuídas à União Europeia (v. despachos de 22 de junho de 2011, Vino, C‑161/11, n.ºs 25 e 37, e de 14 de dezembro de 2011, Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑434/11, n.° 13).
10 É jurisprudência assente que as exigências que decorrem da proteção dos direitos fundamentais vinculam os Estados‑Membros sempre que estes sejam chamados a aplicar o direito da União (v. acórdão de 11 de outubro de 2007, Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus, C‑117/06, Colet., p. I‑8361, n.° 78; despachos de 12 de novembro de 2010, Asparuhov Estov e o., C‑339/10, Colet., p. I‑11465, n.° 13, e de 1 de março de 2011, Chartry, C‑457/09, Colet., p. I‑819, n.° 22).
11 Todavia, importa recordar que, nos termos do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, as disposições desta têm por destinatários «os Estados‑Membros, apenas quando apliquem o direito da União», e que, por força do artigo 6.°, n.° 1, TUE, que atribui valor vinculativo à Carta, esta não cria nenhuma competência nova para a União e não altera as competências desta (v. despachos, já referidos, Asparuhov Estov e o., n.° 12, e de 14 de dezembro de 2011, Corpul Naţional al Poliţiştilor, n.° 15; e despacho de 10 de maio de 2012, Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑134/12, n.° 12).
12 Ora, não obstante as dúvidas expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio quanto à conformidade da Lei do Orçamento de Estado para 2011 com os princípios e os objetivos consagrados pelos Tratados, a decisão de reenvio não contém nenhum elemento concreto que permita considerar que a referida lei se destina a aplicar o direito da União.
13 Não ficou assim demonstrada a competência do Tribunal de Justiça para responder ao presente pedido de decisão prejudicial.
14 Nestas circunstâncias, há que concluir que o Tribunal de Justiça é manifestamente incompetente para conhecer do pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal do Trabalho do Porto.»
6 – Ao contrário do que pretendem os recorrentes, o artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais, como pressuposto da aplicação daquele diploma relativamente aos Estados Membros exige que eles intervenham na aplicação do Direito Europeu.
Aquele dispositivo não se contenta pois com um mera implementação de «medidas económicas e financeiras no quadro do Direito da União» mas exige que as medidas em causa tenham como pressuposto a aplicação de direito derivado europeu, ou se insiram no espaço da competência da União.
Tal como acima se referiu, as medidas cuja compatibilidade com a Carta se discute decorrem do direito interno – regime jurídico da aprovação do orçamento do Estado – e apesar de aquelas medidas derivarem de orientações económico financeiras da União ou de concretizarem compromissos dessa natureza assumidos pelo Estado a sua inserção no Orçamento do Estado não integra aplicação do direito europeu para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 51.º da Carta dos direitos Fundamentais da União Europeia.
Pode, deste modo, concluir-se que as medidas decorrentes do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, - Lei do Orçamento de Estado para 2014 - não decorrem da aplicação por parte de Portugal de Direito da União Europeia.
7 - Insurgem-se também os recorrentes contra a decisão recorrida referindo que as medidas em causa colidem com o artigo 2.º do Tratado da União Europeia.
Decorre deste dispositivo que «A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres».
Referem os recorrentes que está em causa saber se «a legislação interna em causa, ao implementar e concretizar direito da União, viola ou não o princípio da igualdade, a proibição de discriminação (artº 2º do Tratado e artºs 20º e 21º da CDFUE), basilares da construção da União, as condições de trabalho dignas (artº 31º, nº 1 da CDFUE), que têm na sua base o valor fundamental do respeito pela dignidade humana e a negociação coletiva, desrespeitando o conteúdo essencial desses direitos fundamentais, respondendo afirmativamente a esta questão.
Efetivamente o artigo 2.º do Tratado consagra como uma das bases da União o respeito pela dignidade humana, para além de um conjunto de outros princípios que são igualmente objeto de normação expressa.
O princípio da dignidade da pessoa humana tem aqui um âmbito de aplicação análogo àquele que resulta do artigo 1.º da Constituição da República Portuguesa sobre o qual já acima nos debruçámos. Surge aqui também como um dos fundamentos do sistema jurídico da União Europeia, assumindo-se como um dos valores identitários da Europa, constituindo na opinião de MARCELO REBELO DE SOUSA o «âmago axiológico» desses valores identitários europeus, «que implica liberdade (e, com ela democracia) e igualdade»[21].
Pelas razões já acima referidas, na abordagem às questões de violação do artigo 1.º da Constituição da República (dignidade da pessoa humana) e da violação do artigo 13.º (princípio da igualdade), considera-se que a norma do artigo 75.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014, da qual derivam as medidas em causa no presente processo não violam o mencionado artigo do Tratado da União Europeia.
VI
Pretendem os recorrentes que seja dirigido ao Tribunal de Justiça da União Europeia um pedido de reenvio nos termos do artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia “como instância jurisdicional máxima”, «acerca da compatibilidade do artº 75º da LOE-2014 de Portugal com os preceitos do artº 2º do TFUE e os artºs 20º, 21º, 28º, 31º, nº 1 e 52º, nºs 1 e 4 da CDFUE».
Referem os requerentes que «estando aqui em causa (também) a compatibilidade da solução normativa consagrada no Acórdão recorrido com preceitos de Direito da União Europeia (desde o próprio Tratado à Carta dos Direitos Fundamentais dos Trabalhadores) e estando o julgador nacional, maxime a instância jurisdicional máxima, obrigado a respeitar tal Direito, impõe-se – tal como já foi consagrado pelo Tribunal de Justiça da UE no seu Acórdão de 9/9/2015, proferido no processo C-160/14 – Ferreira de Brito e outros/Estado Português, e condenatório deste último – por força do Tratado da União Europeia (TFUE), em particular do seu artº 267º, 3ª parágrafo, a remessa para o Tribunal de Justiça da União Europeia – que ora expressamente aqui se peticiona – do pedido de decisão prejudicial acerca da compatibilidade do artº 75º da LOE-2014 de Portugal com os supracitados preceitos comunitários (v.g. artºs 2º do TFUE e 20º, 21º e 31º, nº 1 do CDFUE)».
O artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União é do seguinte teor:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial:
a) Sobre a interpretação dos Tratados;
b) Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal.
Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível.»
Decorre deste dispositivo que o Tribunal é competente para decidir a título prejudicial
«Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União» e que «Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie».
Por outro lado «sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal».
São pressupostos do reenvio prejudicial que seja suscitada perante um órgão jurisdicional de um Estado Membro uma questão relativa à validade ou interpretação de atos normativos da União e que esse órgão considere a consulta necessária à decisão a proferir.
Quando esse órgão jurisdicional decida em ultima instância, a consulta é obrigatória, o que se compreende face ao caráter definitivo da decisão a proferir.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça concretizou três situações de exceção à regra da obrigatoriedade do reenvio: a “falta de pertinência da questão suscitada no processo”; a “existência de interpretação já anteriormente fornecida pelo TJCE” e a
“total clareza da norma em causa”[22].
Segundo JOÃO DE MOTA CAMPOS E JOÃO LUIZ DE MOTA CAMPOS cabem na primeira situação os casos em que o tribunal nacional entenda que o litígio «não deve ser decidido de acordo com as normas comunitárias, mas tão-somente na conformidade das disposições de direito interno». Num caso destes a questão de interpretação de direito da união seria «desprovida de pertinência». Relativamente à terceira situação ela ocorre quando a norma europeia a aplicar for «perfeitamente clara não suscitando a mínima dificuldade de interpretação». Também neste caso «seria desrazoável forçar o tribunal nacional a reenviar ao Tribunal Comunitário. Trata-se no fim de contas, de tomar à letra o velho princípio jurídico (…) “in claris non fit interpretatio”»[23].
O acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (Segunda Secção), de 9 de setembro de 2015, proferido no processo C‑160/14, EEE e o. contra Estado Português, fez uma síntese destes princípios que importa reter e que é do seguinte teor: [24]
«37 A este respeito, embora o processo instituído pelo artigo 267.° TFUE seja um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a solução do litígio que são chamados a decidir, a verdade é que, quando não exista recurso judicial de direito interno da decisão de um órgão jurisdicional nacional, este é, em princípio, obrigado a submeter uma questão ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 267.°, terceiro parágrafo, TFUE, quando uma questão relativa à interpretação do direito da União seja suscitada perante esse órgão jurisdicional (v. acórdão Consiglio nazionale dei geologi e Autorità garante della concorrenza e del mercato, C‑136/12, EU:C:2013:489, n.° 25 e jurisprudência referida).
38 Quanto ao alcance da referida obrigação, decorre de jurisprudência consolidada desde a prolação do acórdão Cilfit e o. (283/81, EU:C:1982:335) que um órgão jurisdicional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial de direito interno é obrigado, sempre que uma questão de direito da União seja suscitada perante si, a cumprir a sua obrigação de reenvio, a menos que conclua que a questão suscitada não é pertinente ou que a disposição do direito da União em causa foi já objeto de interpretação por parte do Tribunal de Justiça ou que a correta aplicação do direito da União se impõe com tal evidência que não dê lugar a qualquer dúvida razoável.
39 O Tribunal de Justiça precisou ainda que a existência de tal eventualidade deve ser avaliada em função das características próprias do direito da União, das dificuldades particulares de que a sua interpretação se reveste e do risco de surgirem divergências jurisprudenciais no interior da União (acórdão Intermodal Transports, C‑495/03, EU:C:2005:552, n.° 33).
40 É certo que cabe exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional apreciar se a aplicação correta do direito da União se impõe com tal evidência que não dê lugar a qualquer dúvida razoável e, em consequência, decidir não submeter ao Tribunal de Justiça uma questão de interpretação do direito da União que tenha sido suscitada perante si (v. acórdão Intermodal Transports, C‑495/03, EU:C:2005:552, n.° 37 e jurisprudência referida).
41A este respeito, a simples existência de decisões contraditórias proferidas por outros órgãos jurisdicionais nacionais não pode constituir um elemento determinante, suscetível de impor a obrigação enunciada no artigo 267.°, terceiro parágrafo, TFUE.
42 Com efeito, o órgão jurisdicional de última instância pode entender, não obstante uma interpretação determinada de uma disposição do direito da União efetuada por órgãos jurisdicionais inferiores, que a interpretação que se propõe dar à referida disposição, diferente da que foi feita por aqueles órgãos jurisdicionais, se impõe sem dar lugar a qualquer dúvida razoável.»
À luz destes princípios, face ao acima referido, cumpre enfrentar o caso dos autos.
Os recorrentes instauraram a presente ação pedindo a condenação da Ré «a) A fazer terminar de imediato a cessação do pagamento dos complementos de reforma dos Autores, retomando o seu pagamento nos termos oportunamente acordados e praticados até dezembro de 2013; b) A pagar a cada um dos Autores o montante correspondente à soma de todos os complementos de pensões de reforma que, a partir de janeiro de 2014 e até ao momento da sentença, tenha deixado de pagar a cada um dos Autores, nos valores supra indicados, acrescidos de juros de mora desde a data de vencimento de cada um até integral pagamento; c) A pagar a cada um dos Autores, a título de indemnização por danos morais, o montante que vier a ser liquidado e decidido na sentença, igualmente acrescido dos competentes juros de mora desde a data da citação até integral pagamento».
Invocaram como fundamento desta pretensão a inconstitucionalidade da norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro - Lei do Orçamento de Estado para 2014.
Face à improcedência da ação nos termos da sentença proferida na 1.ª instância, apelaram daquela sentença para o Tribunal da Relação mantendo as questões de constitucionalidade iniciais e suscitando as questões de incompatibilidade daquele dispositivo legal com o Direito da União Europeia, nomeadamente o Tratado e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
O Tribunal da Relação considerou que o dispositivo em causa não violava as normas de Direito da União Europeia invocadas, para além de manter o decidido na 1.ª instância quanto às questões de constitucionalidade.
É neste quadro que surge no contexto da presente revista o pedido de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia, nos termos do artigo 267.º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia, embora os recorrentes não esqueçam e reafirmem que não há qualquer diferença entre o âmbito de tutela decorrente do Direito da União e da Constituição da República Portuguesa.
Excluída pelas razões acima referidas a aplicabilidade dos dispositivos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia invocados, restaria apenas o artigo 1.º do Tratado.
Também em relação a esse dispositivo, conforme acima se referiu, mostra-se claro que as medidas aplicadas pela Ré em execução do artigo 75.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 - suspensão do pagamento dos complementos de reforma - não atingem o núcleo fundamental do princípio da dignidade humana assumido naquele artigo do Tratado como um dos fundamentos da ordem jurídica da União.
Nestes termos, conclui-se que ocorrem no caso dos autos duas exceções à regra da obrigatoriedade do reenvio: na verdade, na parte relativa à Carta dos Direitos Fundamentais, esse diploma não é aplicável à solução do litígio, e, por outro lado, no que se refere ao artigo 1.º do Tratado é claro que não há violação daquele dispositivo.
Impõe-se, pois, a rejeição do pedido de reenvio prejudicial, nos termos do artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União, apresentado pelos Autores.
VI
Em face do exposto acorda-se em negar a revista e em indeferir o pedido de reenvio prejudicial formulado pelos Autores.
Custas a cargo dos Autores.
Junta-se sumário do acórdão.
Lisboa, 16 de novembro de 2017
António Leones Dantas (Relator)
Júlio Gomes
Ana Luísa Geraldes
___________________
[1] Conforme acórdão retificativo proferido, em conferência, em 5 de abril de 2017.
[2] In Diário da República, 2.ª Série, de 13 de dezembro de 2000.
[3] JORGE REIS NOVAIS, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2004, p.51.
[4] Ibidem.
[5] J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 2007, p. 198.
[6] Obra citada, p. 63.
[7] Ibidem.
[8] Obra citada, p. 64.
[9] In http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20160103.html.
[10] In Base de Dados Jurídicas da DGSI com o n.º 07S1516.
[11]Ac. S.T.J. de 14-05-2008, P. n.º 07S3519 (Mário Pereira), www.dgsi.pt.
[12] Obra citada, p. 339.
[13] Obra citada, p. 111.
[14] Cfr. entre outros, o voto de vencido inserto da decisão recorrida e os acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa proferidos nos processo n.º 2883/4.8TTLSB.L2-4, de 15 de junho de 2016 e no processo n.º 2906/14.0TTLSB.L1-4, de 2 de março de 2016, todos nas Bases Jurídicas da DGSI.
[15] Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, Comentada, Almedina, 2013, p. 577.
[16] ALESSANDRA SILVEIRA E MARIANA CANOTILHO, Obra citada, p. 576, nota 12.
[17] Aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 84/2012, de 3 de julho, e ratificado pelo Decreto do Presidente da República n.º 99/2012, de 3 de julho.
[18] Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 5 de maio, publicada no Diário da República, 2.ª Série, de 17 de maio de 2011.
[19] A natureza jurídica dos Memorandos da “Troika”, in https://papers.ssrn.com/sol3/pa-pers.cfm?abstract_id=2944615.
[20]Http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30d674afab75087d4c38a7afcb08ca1f8d68.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyMc310?text=&docid=154601&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2020778.
[21] Tratado de Lisboa, MANUEL LOPES PORTO e GONÇALO ANASTÁCIO, Almedina, 2012, p.28.
[22] JOÃO DE MOTA CAMPOS e JOÃO LUIZ DE MOTA CAMPOS, Manual de Direito Comunitário, Coimbra Editora, 5.ª Edição, p. 426.
[23] Obra citada, pp. 426, 427 e 428.
[24]In Curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=167205&doclang=PT.