Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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A questão controvertida radica na interpretação do artigo 29 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n. 845/76, de 11 de Dezembro, acerca da incidência da mais-valia como limitação à determinação do valor de bens expropriados, face especialmente ao n. 1 daquele artigo:
Para a determinação do valor dos bens, não pode tomar-se em consideração a mais-valia resultante de obras, melhoramentos públicos ou infra-estruturas realizadas nos últimos 10 anos, da própria declaração de utilidade pública da expropriação ou ainda de quaisquer circunstâncias ulteriores a essa declaração, dependentes da vontade do expropriado ou de terceiro.
Aliás, o problema concreto resulta da primeira parte desta norma.
Os expropriados contrapuseram-se, entendendo que inexiste oposição dos acórdãos.
A secção a que este processo pertence (2.), sem qualquer voto discordante, pronunciou-se no sentido de que se verifica oposição de acórdãos e mandou prosseguir o recurso (fls. 72 e segs.).
A concorrente alegou, pedindo a fixação do assento que diga (fls. 77-84):
"A mais-valia, a que se reporta o n. 1 do artigo 29 do Decreto-Lei n. 845/76, de 11 de Dezembro, consiste no aumento do valor dos bens resultantes de obras e melhoramentos públicos ou infra-estruturas realizadas nos últimos 10 anos, da própria declaração de utilidade pública da expropriação ou ainda de quaisquer circunstâncias ulteriores a essa declaração, dependentes da vontade do expropriado ou de terceiro, por forma que o valor real dos bens deva consistir na diferença entre o calculado nos termos do artigo 33 do citado diploma e o obtido com base no artigo 30 do mesmo Código, ou seja, na diferença existente entre o valor dos bens antes e depois da realização das ditas obras, melhoramentos ou circunstâncias ocorridas posteriormente àquela declaração de utilidade pública".
Os recorridos contra-alegaram, concluindo que o assento a lavrar deve obedecer às seguintes linhas:
1) A operação de classificação de um terreno por expropriação por utilidade pública é antecedente das demais diligências a desenvolver em tais casos e deve ser efectivada nos termos do artigo 62 da lei dos solos, por imposição do artigo 131 do Código das Expropriações;
2) Só depois de classificada a parcela expropriada deverão os peritos calcular o valor do terreno em questão, tendo em atenção o n. 1 do artigo 33 do Código das Expropriações;
3) Alcançando um valor pelo desenvolvimento das anteriores operações, deverão os peritos e, assim, o tribunal da lide, apurar se ocorrem as mais-valias a que se reporta o n. 1 do artigo 29 do Código das Expropriações;
4) O valor de tais mais-valias é o do custo das obras ou melhoramentos efectuados pela Administração, deduzido de tantos décimos quantos os anos já decorridos entre a conclusão daquelas obras e a data da declaração de utilidade pública da parcela expropriada;
5) O acórdão recorrido, atentos os dados de facto constantes do processo, fez correcta interpretação e aplicação da lei.
Seguiu-se o douto parecer do Ministério Público (fls. 94 e segs.), concluindo por duas hipóteses de assento, a saber:
O disposto no artigo 33 do Código das Expropriações está subordinado ao prescrito no n. 1 do artigo 29, pelo que a não consideração da mais-valia pode obrigar a indemnização como prédio rústico, se o era antes das obras, melhoramentos públicos e infra-estruturas, causa da mais-valia que não pode ser considerada.
ou
O disposto no artigo 33 do Código das Expropriações está subordinado ao prescrito no n. 1 do artigo 29 e, assim, ao fixar-se a indemnização relativa a terreno para construção, se a não consideração das obras, melhoramentos públicos e infra-estruturas, em obediência a este preceito, reconduzir à situação de prédio rústico, como tal deverá ser avaliado.
E, posto isto, houve um longo percurso de recolha de vistos, acontecendo várias redistribuições do processo, até que chegou ao actual relator.
O Pleno deste Supremo Tribunal, através do Acórdão de 28 de Outubro de 1993, chegou a tomar posição, ao abrigo do artigo 207 da Constituição da República, acerca da primeira parte do artigo 29 do Código das Expropriações de 1976, aliás revogado desde 1991 (Decreto-Lei n. 438/91, de 9 de Novembro).
Contudo, o Tribunal Constitucional veio a emitir o acórdão, a fls. 237 e seguintes, em 20 de Junho de 1995, donde a necessidade de novo acórdão deste Supremo Tribunal.
Em sintonia com o douto voto de vencido no Tribunal Constitucional, a fls. 262-263, e não longe das dúvidas de outro Exmo. Juiz desse Tribunal, reflectidas a fl. 261, o ora relator assumiu, pessoalmente, a sua posição, através do despacho a fls. 267 e seguintes, após o processo lhe ter retornado em 18 de Setembro próximo passado.
E, colhidos novos vistos, este processo voltou, tão rapidamente quanto possível, a julgamento.
Não há dúvida de que algo não vai bem neste fluir de processado de uma expropriação por utilidade pública urgente cuja declaração foi publicada em 30 de Dezembro de 1981!
Não concorramos nós para se perder mais tempo e procuremos sintetizar ideias, na medida do necessário e suficiente.
II - Quanto à oposição de acórdãos da 2. instância, em que assentou o recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, nada há a alterar ao que a 2. Secção e mesmo o Pleno deste Supremo já assumiram, até porque esse particular não foi, nem podia ter sido, objecto de decisão em contrário do Tribunal Constitucional.
III - Este caso parte de oposição entre acórdãos da relação do Porto, nos termos do então artigo 764 do Código de Processo Civil, conjugado com o artigo 46, n. 1, segunda parte, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n. 845/76.
O decurso do tempo de pendência deste processo trouxe, designadamente, dois factos jurídicos da maior relevância: a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 30 do Código das Expropriações de 1976 (Acórdãos do Tribunal Constitucional n.s 131/88, de 8 de Junho, e 52/90, de 7 de Março) - o que, de algum modo, veio a contender com o douto parecer do Ministério Público de 11 de Fevereiro de 1988 (fls. 94 e segs.), e com a perspectiva mais literal e, por isso, de mais fácil caminho, que seria a do Acórdão fundamento de 8 de Junho de 1982, como já se relatou; e há um segundo facto que, no devir jurídico, não pode ignorar-se, a saber, a vigência de um novo Código das Expropriações, agora já há anos, aprovado pelo Decreto-Lei n. 438/91, de 9 de Novembro, que afastou a norma do 1976, ora em causa.
Isto implica, à luz da nota vincadamente actualista do artigo 9 do código Civil (Profs. P. Lima e A. Varela, Anotado, 1, 4. ed., p. 58), que, a ter de se encontrar aplicabilidade da primeira parte do n. 1 do artigo 29 do Código das Expropriações de 1976, se lhe procure o significado mais consentâneo com a prevalência do princípio da justa indemnização, tal como hoje vem sendo entendida, na perspectiva de uma jurisprudência de valores mais do que de uma simples literalidade ou de conceptualidade espartilhante.
IV - Aliás, o que está em causa é algo que se não adequa, rigorosamente, ao conceito geral de indemnização.
Justa indemnização - expressão consagrada no n. 2 do artigo 62 da Constituição de 1976 - significa que o património dos expropriados não pode deixar de mudar qualitativamente, mas, identicamente, não pode sofrer alteração quantitativa, devendo produzir-se uma substituição tanto por tanto.
Em termos de desiderato assumido pelo direito constituído, nenhuma das partes deve perder ou ganhar com a expropriação, tanto quanto possível, em termos quantitativos, já que, no plano dos valores e dos interesses, tantas vezes justos e sempre pessoais, quem é desapropriado contra vontade perde sempre, pelo menos no âmbito do que lhe é desejável.
De todo o modo, a lei procura salvaguardar, ao menos, o aspecto patrimonial. É a ideia da indemnização adequada (artigo 1310 do Código Civil), ou justa (citado artigo 62, n. 2, da Constituição de 1976).
E é assim que este artigo 62, ao viabilizar requisições e expropriações, consagra, em verdade e simultaneamente, uma norma de autorização e uma norma de garantia, mas também lhe é garantido que tal tem de respeitar a legalidade, a utilidade pública e a indemnização (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3. ed., pp. 333-336).
No que tange à indemnização, há que respeitar princípios materiais constitucionais como os da igualdade e da proporcionalidade, do mesmo passo que o conceito de justa indemnização pressupõe aquilo a que os citados autores chamam ideia tendencial de contemporaneidade entre a desapropriação e o pagamento e adequada fixação do valor dos bens ou direitos expropriados.
Tudo isto acaba por trazer à colação o valor de mercado, naturalmente pressupondo o significado real do património dos expropriados e dos não expropriados cujos bens estejam em situação idêntica, como reconheceu Alves Correia (O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, pp. 538 e 539).
Assim, uma perspectiva moderna na interpretação de normas como a da primeira parte do n. 1 do artigo 29 do Código das Expropriações de 1976 - tão literalmente inadequada à luz das concepções, hoje aceites, que não passou para o Código das Expropriações de 1991 - faz relevar, tanto quanto possível, o tratamento igualitário dos cidadãos expropriados e não expropriados e que, afinal, todas as obras públicas já são realizadas com dinheiros desembolsados pelos cidadãos e, portanto, também pelos expropriados.
Outrossim, uma interpretação da norma ora em causa (repete-se: primeira parte do n. 1 do artigo 29 do Código das Expropriações de 1976), como foi feita no acórdão fundamento e que, reconhece-se, teria perspectiva consonante com a letra daquela norma, pressuporia que se ficcionasse que o bem expropriado é diferente do que existe à data da declaração de utilidade pública da expropriação e, normalmente, poderia levar à consideração desse bem como prédio rústico, conforme se reflecte nas alternativas do douto parecer do Ministério Público de 11 de Fevereiro de 1988, na linha do artigo 30 do Código das Expropriações de 1976 e conforme normas que vieram a ser objecto de declarações de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo Tribunal Constitucional, de acordo com o respectivo Acórdão de 8 de Junho de 1988 (Diário da República, 1. série, de 29 de Junho de 1988) e, depois, na mesma linha, Acórdão de 7 de Março de 1990 (Diário da República, 1. série, de 30 de Março de 1990), já aludidos.
São, ainda, de trazer à colação, v.g., os acórdãos do Tribunal Constitucional de 16 de Março de 1993 e de 30 de Março de 1993, in Boletim do Ministério da Justiça, 425, 160 e 215.
V - De tudo isto flui que, a admitir-se a validade da norma da primeira parte do n. 1 do artigo 29 do Código das Expropriações de 1976, a interposição logicamente mais adequada a todos os princípios enunciados, não sendo a mais liberal, é a do acórdão recorrido; isto, tendo em atenção tais princípios, a unidade da ordem jurídica, as orientações hodiernas, a razoabilidade, para que também apontam as regras gerais do artigo 9 do Código Civil; o que vale por dizer que, face à norma interpretada, é lícito o apuramento do real valor do bem expropriado e subsequente subtracção do custo da dita mais-valia questionada.
VI - Resumindo, para concluir:
1) Numa expropriação não deve viabilizar-se o enriquecimento e não deve provocar-se o empobrecimento do expropriado;
2) Não é, logicamente, correcto ficcionar-se que um bem não possui os requisitos que evidencia, para efeitos de justa avaliação;
3) Como assim, a solução do acórdão recorrido e, em termos da lógica e de constitucionalidade, conforme com os princípios próprios da justa indemnização.
VII - Donde, concluindo:
Acorda-se em negar provimento ao recurso, subsistindo o acórdão recorrido, e em fixar a seguinte jurisprudência:
Na aplicação da primeira parte do n. 1 do artigo 29 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n. 845/76, de 11 de Dezembro, o bem expropriado deve ser avaliado pelo seu valor real a que, depois, se subtrairá o custo das obras, melhoramentos públicos ou infra-estruturas realizadas nos últimos 10 anos.
Sem custas, dada a isenção legal da recorrente - artigo 3, n. 1, alínea a), do Código das Custas Judiciais.
Lisboa, 31 de Janeiro de 1996.
Jaime Octávio Cardona Ferreira,
Alberto Carlos Antunes Ferreira da Silva,
Armando Figueira Torres Paulo,
Miguel de Mendonça e Silva Montenegro,
Fernando Adelino Fabião,
António César Marques,
Roger Bennett da Cunha Lopes,
Ramiro Luís d'Herbe Vidigal,
José Martins da Costa,
António Pais de Sousa,
José Miranda Gusmão de Medeiros,
António Manuel Guimarães de Sá Couto,
José Joaquim de Oliveira Branquinho,
Mário Fernandes da Silva Cancela,
Manuel Nuno de Sequeira Sampaio da Nóvoa,
António Costa Marques,
Joaquim Fonseca Henriques de Matos,
Agostinho Manuel Pontes de Sousa Inês,
Fernando da Costa Soares,
Fernando Machado Soares,
Herculano Carlindo Machado Moreira de Lima,
Luís Filipe Metello de Nápoles,
João Fernando Fernandes de Magalhães,
Ilídio Gaspar Nascimento Costa,
Rui Manuel Brandão Lopes Pinto,
José Pereira da Graça,
Fernando Amâncio Ferreira,
Jorge Alberto Aragão e Seia,
Manuel José Almeida e silva.