Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 02A3492 |  |
I
Os AA. alegam, em síntese, o seguinte: (a) a referida variante está a ser executada junto à sua casa, com a ocorrência de inúmeras escavações e explosões com dinamite para remoção de terras e pedras, utilização de máquinas de grande porte, escavadoras, cilindros de compactação, tractores, auto-betoneiras, tractores e similares; (b) os constantes abalos provocados por tais trabalhos e máquinas determinaram a queda de materiais, decorações e louças do recheio do imóvel, tendo as movimentações de terras afectado as fundações e pilares da casa, determinando o aparecimento de fissuras múltiplas com vários centímetros de largura, quer na horizontal, quer na vertical das paredes, quebra de material cerâmico e vidros e fissuras que chegam a atingir mais de dez metros de comprimento; (c) além de deterioração de massas, estuques, gessos e pinturas, permitindo a entrada de humidades, bolores e fungos, com graves incómodos e prejuízos para os AA. e o seu agregado familiar; (d) O Instituto/Réu mandou vistoriar o prédio, mas nada mais disse.
Contestando, o R. começou por excepcionar a incompetência absoluta, em razão da matéria, do tribunal judicial para apreciar o pedido, considerando que essa competência cabe aos tribunais administrativos. O ICOR impugnou ainda o alegado pelos AA., tendo também requerido a intervenção provocada do consórcio empreiteiro (C/D) e da sua seguradora (E), aquele responsável, no âmbito da empreitada contratada com o Réu, pela execução dos trabalhos e prejuízos daí decorrentes para terceiros e a Seguradora obrigada, nos termos do contrato de seguro celebrado com o empreiteiro, a indemnizar os referidos danos causados a terceiros.
Responderam os AA. à matéria da excepção, defendendo a competência do tribunal judicial de Felgueiras.
Apreciando a invocada excepção no saneador, o Mmº Juiz julgou-a procedente, tendo absolvido o R. da instância por entender ter sido no âmbito da sua actividade própria de construção de estradas, ou seja, no exercício de actos de gestão pública, que o ICOR terá violado direitos dos autores. Termos em que julgou o tribunal judicial de Felgueiras absolutamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção - cfr. fls. 64 a 67.
Inconformados, recorreram os AA., tendo o Tribunal da Relação do Porto, por acórdão de 30 de Abril de 2002, concedido provimento ao agravo, decidindo ser o tribunal recorrido o competente para conhecer da acção, devendo o processo seguir aí os seus termos - cfr. fls. 110 a 113, vs.
Agora, por sua vez inconformado, agravou o Réu/ICOR, tendo, ao alegar, oferecido, no essencial, as seguintes conclusões:
1. O ICOR é um instituto público criado pelo DL nº 237/99, de 25 de Junho, sucedendo à Junta Autónoma de Estradas nas funções que àquela competiam quanto à construção, fiscalização e acompanhamento dos empreendimentos rodoviários novos e daqueles já contratualizados com a ex-JAE, como é o caso da empreitada de construção da Variante dos autos.
2. Tendo a referida empreitada sido formalizada por um contrato administrativo, celebrado sob o regime jurídico de empreitadas de obras públicas aplicável à data da adjudicação, DL nº 405/83, de 10 de Dezembro, com o consórcio formado pelas empresas C/D.
3. Tendo o ICOR assumido a posição contratual de dono da obra por aplicação conjugada das disposições contidas nos artºs 4º, nº 4, do DL nº 237/99 e artº 4º, nº 1, alínea c), dos estatutos anexos ao mesmo decreto-lei, daqui resulta que a actividade do ICOR traduzida na falta ou deficiente fiscalização e acompanhamento das obras de execução da estrada que a sua antecessora, J.A.E., na realização de uma função e poder públicos, adjudicou ao referido consórcio empreiteiro, emerge de actos de gestão pública.
4. Os próprios AA. alegam que os danos provocados na sua casa de habitação pela execução dos trabalhos da empreitada têm por base uma conduta omissiva por parte do ICOR, traduzida na falta de cumprimento de um dever de cuidado e vigilância a que este estava obrigado, uma vez que é da sua responsabilidade, enquanto dono da obra, manter, preservar e diligenciar pelo bom estado de todas as construções e edificações circundantes ao empreendimento por si efectuado.
5. A Constituição Portuguesa consagra nos artºs 209º e 212º a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária e não como uma jurisdição excepcional em face dos tribunais judiciais.
6. O artº 51º, nº 1, alínea h), do DL nº 129/84 (ETAF) reflecte aquelas normas constitucionais, ao estabelecer que é da competência dos tribunais administrativos de círculo julgar as acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo as acções de regresso.
7. O ICOR é um Instituto público que integra a administração indirecta do Estado e, como se viu supra, para o exercício das suas atribuições, está equiparado ao Estado.
8. Resulta do próprio decreto-lei que criou o ICOR que as acções tendentes a efectivar a responsabilidade civil deste Instituto ou dos seus órgãos por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, são da competência dos Tribunais Administrativos (artº 6º, nº 1, do DL nº 237/99).
9. O acórdão recorrido fez uma interpretação incorrecta dos factos, comparando a actuação do ICOR à violação do direito de propriedade por invasão de prédio alheio sem consentimento ou prévia expropriação dos proprietários, quando o que está em causa é a eventual omissão de um dever de fiscalização das obras da empreitada a que aquele instituto está obrigado por força das atribuições que lhe são legalmente cometidas.
10. Como se deixou exposto, a conduta omissiva do ICOR, enquanto dono da obra, consubstancia actos de natureza e gestão pública e é geradora de responsabilidade civil extra-contratual devendo a mesma ser apreciada em sede de jurisdição administrativa.
11. Decidindo o oposto, o acórdão em recurso viola as normas contidas nos artigos 212º, nº 3, da Constituição, 51º, nº 1, alínea h), do ETAF, 66º do CPC e 6º, nº 1, do DL nº 237/99, por interpretação e aplicação errada das mesmas.
Termos em que se pede a revogação da decisão recorrida, devendo decidir-se ser o Tribunal judicial incompetente para julgar a acção.
Contra-alegando, os AA/Recorridos pugnam pela manutenção do julgado - fls. 148 a 156.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II
1 - Na apreciação do recurso serão tomados em atenção os factos relatados supra.2 - Como se sabe, o âmbito objectivo do recurso é definido pelas conclusões dos recorrentes (artigos 684º, nº 3, e 690º, nº 1, do C.P.C.), importando, assim, decidir as questões nelas colocadas - e, bem assim, as que forem de conhecimento oficioso -, exceptuadas aquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras - artigo 660º, nº 2, também do C.P.C.
A questão que importa decidir, no presente agravo, consiste em saber se o tribunal competente, em razão da matéria, para o conhecimento da causa é o Tribunal Administrativo, como sustenta o Recorrente, ou o Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras, como se concluiu na decisão recorrida e vem defendido pelos Recorridos.
Mediante a acção os AA. pretendem efectivar responsabilidade civil extracontratual do ICOR (Instituto para a Construção Rodoviária) por danos sofridos, em consequência de obra de construção de rodovia de que este é dono.
Vejamos.
3 - Estabelece o nº 3 do artigo 212º da Constituição da República (anteriormente, e com a redacção dada pela revisão constitucional de 1989 (1) , artigo 214º, nº 3), o seguinte: "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Resulta do preceito constitucional, como tem sido acentuado pela doutrina, que os tribunais administrativos e fiscais constituem os tribunais ordinários da justiça administrativa.
Esta norma define a função jurídico-constitucional da jurisdição administrativa e fiscal, consistindo tal competência funcional em julgar as "acções e recursos contenciosos" (2) destinados a dirimir litígios emergentes de "relações administrativas e fiscais".
Esta última qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza "privada" ou "jurídico-civil".
Em termos positivos, um litígio emergente de relações administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal (3) .
3.1. - Entre as acções a que se refere o artigo 212º, nº 3, da CRP, contam-se aquelas em que o autor formule pretensão no sentido de o tribunal conhecer e decidir acerca da responsabilidade civil da administração emergente de uma relação jurídico-administrativa, isto é disciplinada por uma norma de direito administrativo ou fiscal.
É à luz destas normas constitucionais que há que interpretar os correspondentes preceitos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 25 de Abril) a da LOFTJ.
Estabelece o artigo 3º do ETAF:
"Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça (...) dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Estabelece, nomeadamente, nos termos do artigo 51º, nº 1, al. h), do ETAF:
"Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos (...) por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública".
Os limites da jurisdição destes tribunais são estabelecidos pelo artigo 4º do ETAF, designadamente, na parte que ora releva, pelo nº 1, alínea f):
"Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público".
O conhecimento destas questões é que cabe aos tribunais judiciais, de harmonia com a competência residual que lhes é conferida pelo artigo 211º, nº 1, da CRP, segundo o qual os mesmos "exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais". No mesmo sentido prescreve a LOFTJ e o CPC que "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional" (artigos 18º, nº 1, da LOFTJ e 66º do CPC).
3.2. - Assim, para se determinar a competência em razão da matéria para conhecer de acção intentada para fazer valer a responsabilidade civil extracontratual da Administração, haverá que apurar se a conduta que constitui a causa de pedir se integra no conceito de acto de gestão pública, a que se refere o artigo 51º do ETAF, ou no de questão de direito privado, a que se refere o artigo 4º do mesmo diploma.
De acordo com Marcello Caetano, acto de gestão pública é o praticado pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, investidos pelo jus imperii, ou seja, no exercício de uma função pública e por causa desse exercício, acto esse regulado por uma lei que confira poderes de autoridade para prossecução do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito e não subordinados à lei aplicável a qualquer actividade análoga dos particulares; ao passo que acto de gestão privada será igualmente o praticado pelos órgãos e agentes da administração, quando esta, porém, apareça despida do poder público e, portanto, numa posição de paridade com os particulares, sujeita às mesmas regras que vigoram para a hipótese de esse acto ser praticado por eles no desenvolvimento de uma actividade exclusivamente sob a égide do direito privado (4) .
O acto é de gestão pública se praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de uma função pública; e de gestão privada se praticado no quadro de uma actuação nos termos do direito privado (5).
Segundo alguma doutrina, a conduta da Administração que actue pela "via de facto", em termos absolutamente ilegais, não cabe no âmbito da gestão pública; e, por isso, a Administração que a ela recorra fica colocada em posição idêntica à dos particulares, sujeita à jurisdição dos tribunais judiciais.
Mas, escusado será dizê-lo, não é esse o caso dos presentes autos, jamais tendo sido, sequer, alegada uma tal conduta por parte do Instituto público demandado.
4. - O Decreto-Lei nº 237/99, de 25 de Junho, extinguiu a Junta Autónoma de Estradas e a JAE Construção, S.A. - cfr. artigo 14º do citado diploma (6) - e criou, em sua substituição, o Instituto de Estradas de Portugal (IEP), o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR) e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR) - artigo 1º, nº 1.
O ICOR é, assim, uma pessoa colectiva de direito público, mais precisamente um instituto público, regendo-se pelo referido Decreto-Lei, pelos estatutos que lhe são anexos, e, subsidiariamente, pelo regime jurídico das empresas públicas - nº 2 do artigo 1º. O ICOR assumiu automaticamente todos os direitos e obrigações da JAE Construção, S.A., em concursos abertos, trabalhos e serviços contratados e em curso, tendo assumido também os direitos e obrigações emergentes dos contratos de empreitada em que a Junta Autónoma de Estradas fosse parte (artigo 4º, nºs 3 e 4).
Para o exercício das suas atribuições, o ICOR (bem como o IEP e o ICERR) detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto "à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública" - artigo 5º, nº 3, alínea h).
Em conformidade, estabelece o artigo 6º - sob a epígrafe "Jurisdição competente" -, no seu nº 1: "É da competência dos tribunais administrativos o conhecimento dos recursos contenciosos dos actos de gestão pública dos órgãos do IEP, do ICOR e do ICERR, bem como as acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos em que sejam parte, ou tendentes a efectivação da responsabilidade destes institutos ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública". Isto sem prejuízo do "conhecimento pelos tribunais comuns das questões que sejam da sua competência em razão da matéria, designadamente. Litígios decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais sejam parte o IEP, o ICOR ou o ICERR" - nº 2 do referido artigo 6º.
5 - Aqui chegados, cumpre perguntar: a obra em causa - de construção de uma rodovia - deverá entender-se como acto de gestão pública do Instituto demandado, ou, diversamente, como acto de gestão privada?
As consequências são evidentes: no primeiro caso, a acção de responsabilidade fundada na referida construção será da competência dos tribunais administrativos, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 51º, nº 1, alínea h), e 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 237/99. Já no segundo, a competência caberia aos tribunais judiciais, atento o disposto nos artigos 4º, nº 1, alínea f), do ETAF, 6º, nº 2, do Decreto-Lei nº 237/99, e 18º, nº 1, da LOFTJ.
5.1. - A construção da rodovia em causa inscreve-se, como bem salienta o Exmº Procurador-Geral Adjunto, no seu parecer de fls. 165 e seguintes, no âmbito das atribuições fundamentais do ICOR.
Com efeito, o artigo 4º dos Estatutos do referido Instituto - que, como se disse, se acham em anexo ao citado Decreto-Lei nº 237/99 -, prescreve, na parte que ora releva do seu nº 1, o seguinte:
"São atribuições do ICOR:
a) Assegurar a construção de novas estradas, pontes e túneis planeados pelo Instituto de Estradas de Portugal (IEP) e a execução de trabalhos de grande reparação ou reformulação do traçado ou características de pontes e estradas existentes que lhe forem cometidos;
b) Promover a realização dos projectos de empreendimentos rodoviários que forem necessários ao exercício das suas atribuições;
c) Assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica nas fases de execução de empreendimentos rodoviários;
d) Promover a expropriação dos imóveis e direitos indispensáveis à execução de empreendimentos rodoviários da sua responsabilidade;
e) Zelar pela qualidade técnica e económica dos empreendimentos rodoviários em todas as suas fases de execução;
f) (...)".
Para a prossecução das referidas atribuições, o ICOR encontra-se, ademais, dotado dos necessários poderes de autoridade, muito embora, no caso, não se divise o imediato exercício de meios de coerção (7) .
Contrariamente ao que se possa intuir do acórdão recorrido, não é alegada pelos AA. qualquer "invasão de prédio alheio", nem é invocada "ofensa do direito de propriedade" - cfr. fls. 113, vs.
A execução do empreendimento rodoviário em referência, enquanto realização das atribuições específicas da pessoa colectiva, manifesta-se, indiscutivelmente, como acto de gestão pública.
E é certo que a responsabilidade civil do ICOR, em consequência da construção da referida rodovia, é da competência do Tribunal Administrativo de Círculo e rege-se nos termos e ao abrigo do disposto no Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967 (8) .
Atento o exposto, deve concluir-se, em face do disposto nos artigos 51º, nº 1, alínea h), do ETAF, e 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 237/99, pela procedência do recurso, julgando-se incompetente, em razão da matéria, o Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras, para julgar a presente acção.
Termos em que, no provimento do agravo, se julgam os tribunais judiciais e, em particular, o Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras, incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção.
Custas a cargo dos Recorridos.
Lisboa, 17 de Dezembro de 2002
Garcia Marques
Ferreira Ramos
Pinto Monteiro
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(1) - A constitucionalização formal dos tribunais administrativos e fiscais foi efectuada na segunda revisão constitucional (que se ultimou em 8 de Julho de 1989, com a publicação da Lei Constitucional nº 1/89), tendo, por força dela, deixado de ser uma ordem judicial constitucionalmente facultativa.
(2) - Conceitos aqui recebidos com o sentido que lhes é atribuído pela doutrina administrativista e processualista. Tipicamente, os "recursos contenciosos" consistem na impugnação, com fundamento em ilegalidade, de actos administrativos lesivos de direitos e interesses dos particulares (artigo 268º, nº 4, da CRP).; as acções consistem na apresentação de uma pretensão, dirigida a um tribunal administrativo, a fim de este conhecer e decidir da existência e conteúdo de uma relação jurídico- administrativa (artigo 268º, nº 5, da CRP).
(3) - Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", Coimbra Editora, 3ª edição revista, pág. 815, que, neste momento, acompanhámos.
(4) - Cfr. "Manual do Direito Administrativo"; II, edição brasileira, págs. 1131 e seguintes.
(5) - Segundo Vaz Serra, "os actos de gestão pública são os praticados no exercício de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva, isto é, os regidos pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade (jus imperii) para tais fins - .R.L.J., Ano 110º, pág. 315. Para maior desenvolvimento, veja-se o Acórdão deste STJ de 19 de Março de 1998, no Agravo nº 800/97, que seguimos de perto, e os demais nele citados.
(6) - A que pertencerão os normativos que, doravante, se indiquem sem menção da origem.
(7) - O que não é necessário para caracterizar o "acto de gestão pública", que o será, independentemente de envolver, ou não, o exercício de meios de coerção - cfr. o Acórdão do STA de 05-12-89, Processo 25858, DR (Ap.), de 30-12-94, pág. 6939.
(8) - No mesmo sentido, veja-se o já referido acórdão deste STJ de 19 de Março de 1998, no agravo nº 800/97, 2ª Secção. No caso apreciado no referido acórdão, os autores pretendiam efectivar a responsabilidade civil extracontratual da então JAE, demandada originária, por danos provocados em imóvel, igualmente em resultado de obra de construção de uma estrada, junto ao mesmo.