Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03B707 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
(nos autos de expropriação por utilidade pública em que é expropriante "IEP - Instituto das Estradas de Portugal" - em substituição da JAE - e expropriadas "A, S.A." e "B, S.A."):
Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 26 de Abril de 1994, publicado no DR IIS, de 21 de Maio, foi declarada a utilidade pública urgente das expropriações necessárias à construção do IPI - Acessos à Ponte do Freixo (margem esquerda).
De entre as parcelas a expropriar consta a nº 23, a destacar do prédio denominado Quinta ..., sito no lugar da ..., freguesia de Oliveira do Douro, concelho de Vila Nova de Gaia, inscrito na matriz rústica sob o artº. 581º.
Realizada a vistoria ad perpetuam rei memoriam e constituída a arbitragem, fixaram os árbitros a indemnização de 45.346.500$00, dos quais 21.950.000$00 destinados ao ressarcimento do prejuízo decorrente da expropriação, 20.396.500$00 das benfeitorias e 3.000.000$00 para vedação do terreno sobrante.
Remetido o processo ao 2º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia, aí foi adjudicada à expropriante a propriedade da parcela em causa.
Os expropriados recorreram da decisão arbitral, pedindo uma indemnização de 389.961.875$00, sendo 293.164.000$00 pelo terreno expropriado, 30.896.975$00 pelas benfeitorias, 11.000.000$00 para as obras de vedação da parcela sobrante e complementares e 54.900.000$00 pela desvalorização da parcela sobrante.
O expropriante pronunciou-se pela confirmação da decisão arbitral.
Realizadas as diligências de instrução, incluindo a avaliação por peritos, veio a ser proferida sentença que fixou a indemnização em 144.980.000$00, actualizável.
Ambas as partes apelaram da sentença exarada, vindo, na sequência, o Tribunal da Relação do Porto a proferir acórdão em que anulou a peritagem e actos subsequentes, sentença incluída, determinando que os peritos calculassem o valor da desvalorização da parte sobrante do imóvel.
Realizada nova peritagem, os peritos do tribunal e dos expropriados encontraram o valor indemnizatório de 182.568.000$00, sendo 140.980.000$00 pelo terreno expropriado e benfeitorias e 41.588.000$00 pela desvalorização da parte sobrante, enquanto o perito do expropriante encontrou a quantia de 64.700.000$00.
Foi, depois, proferida sentença que fixou a indemnização em 182.568.000$00 (910.645,35 Euros).
Apelou o expropriante, com parcial êxito, já que o Tribunal da Relação do Porto, em acórdão de 26 de Setembro de 2002, julgou o recurso parcialmente procedente, fixando a indemnização a pagar aos expropriados em 5.528,351 Euros.
Desta decisão interpuseram ambas as partes recurso para este STJ, se bem que apenas haja sido admitido - e como de agravo - o recurso do expropriante no tocante à questão da incompetência em razão da matéria do tribunal.
Em contra-alegações pugnaram as expropriadas pela improcedência do recurso.
Verificados os pressupostos de validade e de regularidade da instância, corridos os vistos, cumpre decidir.
A recorrente findou as respectivas alegações (na parte em que o recurso foi admitido) formulando as conclusões seguintes, por cujo teor, em princípio, se delimitam as questões a apreciar no âmbito do recurso - artºs. 690º, nº. 1 e 684º, nº. 3, do C.Proc.Civil:
1. Nos termos do artº. 212º, nº. 3, da CRP, só os tribunais administrativos são competentes para julgar os pleitos emergentes de relações jurídicas administrativas.
2. Nos termos do artº. 212º, nº. 3, da CRP, a lei não pode conferir o julgamento de processos de expropriação aos tribunais comuns mas, pelo contrário, aos tribunais administrativos, enquanto expressão da reserva constitucional de jurisdição administrativa: donde a inconstitucionalidade material do artº. 51º, nº. 1, do C.Exp/91.
3. O julgamento de um litígio emergente de uma relação administrativa (e fiscal) só pode ser efectuado pelos tribunais administrativos (e fiscais), sob pena de incompetência absoluta e inconstitucionalidade da própria decisão judicial.
4. A incompetência absoluta do Tribunal Judicial da Comarca de V. N. de Gaia, decorrente da inconstitucionalidade da norma legal que lhe servia de fundamento habilitador, repercutir-se-á directa e imediatamente na consequente invalidade da respectiva decisão que tenha sido proferida.
5. A decisão recorrida é absoluta e materialmente incompetente, derivada e organicamente inconstitucional, podendo constituir, se posteriormente confirmada, um caso julgado inconstitucional.
6. Por outro lado, e enquanto o preceito em análise não for declarado inconstitucional, sempre a recorrente estará obrigada a remeter o processo expropriativo ao tribunal judicial (como fez neste caso).
Delimitado, assim, o objecto do recurso, cumpre apenas apreciar a vexata quaestio da competência dos tribunais - comuns ou administrativos - para o julgamento da fase posterior ao recurso da arbitragem dos processos de expropriação por utilidade pública.
Acerca da matéria dispõe o artº. 51º, nº. 1, do Código das Expropriações de 1991 (1), que "da decisão arbitral cabe recurso para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar, a interpor no prazo de 14 dias, nos termos dos artigos 56º e seguintes".
Aí será o recurso posteriormente tramitado, com prolação de decisão final fixando o montante das indemnizações a pagar pela entidade expropriante, sendo que da sentença pode ser interposto recurso com efeito meramente devolutivo para o tribunal da relação competente (artº. 64º, nº. 2).
É, assim, inequívoco que o Código das Expropriações, através das referidas normas, determina que a competência para a tramitação e julgamento do recurso da arbitragem em processo expropriativo se radica nos tribunais comuns (in casu, o tribunal cível - artºs. 211º da Constituição e 62º, nº. 1, 64º, nº. 1, 77º, nº. 1, al. f), 96º, nº. 1, al. c) e 99º da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro).
Sustenta, é certo, o recorrente que aquele artº. 51º, nº. 1, é inconstitucional, por violação do artº. 212º, nº. 3, da Constituição, porquanto dele resulta que só os tribunais administrativos são competentes para julgar os pleitos emergentes de relações jurídicas administrativas, sendo que a lei ordinária não pode conferir o julgamento de processos de expropriação aos tribunais comuns mas, pelo contrário, aos tribunais administrativos, enquanto expressão da reserva constitucional de jurisdição administrativa.
Vejamos qual a posição a tomar, sem embargo de desde já esclarecermos, no que concerne à afirmação do recorrente de que a própria decisão recorrida enferma de inconstitucionalidade, quer derivada quer orgânica, que o vício da inconstitucionalidade é privativo das normas ou disposições legais, ou seja, a decisão poderá conter um erro de julgamento em virtude de ter aplicado qualquer norma jurídica inconstitucional, mas ela mesma não pode ser atacada com fundamento em inconstitucionalidade, porquanto não existem decisões inconstitucionais.
A questão (já acima aludimos à frequência com que tem sido suscitada) foi já, por diversas vezes, objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional.
Acerca dela, por exemplo, refere-se no Ac. TC nº. 746/96, de 29 de Maio (2):
"Aos tribunais administrativos compete a justiça administrativa, isto é, cabe-lhes o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os conflitos emergentes de relações jurídico-administrativas, quer elas sejam relações jurídicas administrativas públicas, ou em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido.
Independentemente de saber se o artigo 214º, nº. 3 (actualmente 212º, nº. 3) da Constituição, atribui aos tribunais administrativos uma reserva material absoluta de jurisdição, ou se aí apenas se consagram os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa, o certo é que nada obsta a que se atribua a outros tribunais - recte, os tribunais judiciais - a competência para julgamento de questões de direito administrativo, quando existe toda uma tradição jurídica nesse sentido e, onde, além disso, concorrem razões que têm a ver com uma mais fácil defesa dos direitos.
Tendo o processo de expropriação litigiosa por objecto a dirimição de um conflito entre expropriante e expropriado acerca da indemnização devida, sendo a justa indemnização a conversão ou sucedâneo do direito de propriedade extinto em consequência da expropriação, e estando vedada à jurisdição administrativa a dirimição dos litígios relativos a direitos reais, de natureza privada, bem se compreende que a lei retire à jurisdição administrativa competência para o arbitramento de tal indemnização, confiando-a aos tribunais judiciais.
O sentido do nº. 3 do artigo 214º da Constituição é o de que ele foi pensado para a fase declarativa da apreciação de acções e recursos administrativos, entendendo, porém, o legislador que, ao menos, quando se quando se trata da fixação do valor global da indemnização na expropriação por utilidade pública, essas acções e recursos não constituíam o modelo processual mais adequado à defesa dos direitos dos expropriados, antes entendendo serem os tribunais judiciais os mais adequados para o efeito.
Assim, os artigos 37º, 50º, 51º, nº. 1, 52º, nº. 2, e 53º, nº. 2, do Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, ao atribuírem aos tribunais judiciais tal competência, não violam o referido artigo 214º, nº. 3, da Constituição".
Por seu turno, pode ler-se no Ac. TC nº. 965/96 (3):
"A fase de expropriação litigiosa compreende, como momento fundamental, a arbitragem (artigos 37º e 42º e seguintes do Código das Expropriações). Finda a arbitragem, o processo é remetido ao tribunal competente, para ser adjudicada ao expropriante a propriedade e a posse e, simultaneamente, ordenada a notificação da decisão arbitral, quer ao expropriante quer aos diversos interessados (nº. 4 do artigo 50º do referido Código). Dessa arbitragem cabe recurso, previsto e regulado nos artigos 51º, 56º e seguintes do mesmo diploma, para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar ou da sua maior extensão.
Segundo parte da doutrina, estar-se-á, então, na presença de uma relação jurídica suscitada por um conflito entre os interesses dos sujeitos envolvidos na fixação do valor global da indemnização. A composição desse conflito (entendido como um verdadeiro conflito de interesses) deverá ser, nessa perspectiva, da competência dos tribunais judiciais, na medida em que estará em causa a determinação do montante da «justa indemnização» pelo sacrifício do direito de propriedade do particular e é vedada à jurisdição administrativa a competência para dirimir litígios relativos a direitos reais de natureza privada.
Nesta ordem de ideias, já não está em causa, neste momento, em primeira linha, o interesse colectivo prosseguido pelo Estado com a expropriação. O Estado não surgirá, na determinação do montante indemnizatório, munido de poderes de autoridade. Tratar-se-á agora da conversão do direito de propriedade, extinto em consequência da expropriação, num valor pecuniário, que conferirá ao litígio emergente um cariz eminentemente privado.
Segundo uma outra linha argumentativa, sempre se admitirá a competência dos tribunais comuns por ter sido esta a nossa tradição jurídica, desde a entrada em vigor da primeira lei sobre o processo expropriativo (a Lei de 23 de Julho de 1850), intervindo sempre o juiz comum para decidir a matéria da indemnização.
Em suma: a consideração de que a relação jurídica em análise não possuirá natureza administrativa, permite concluir, desde logo, que as normas em crise não violam o disposto no artigo 214º, nº. 3, da Constituição.
Mas, também, se se perfilhar um outro entendimento, a redacção do nº. 3 do artigo 214º adoptada pela segunda revisão constitucional não exclui, em absoluto, a possibilidade de manter nos tribunais judiciais a competência para julgar questões de direito administrativo" (4).
Como bem explicam Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino (5) "o nº. 3 do artº. 212º define o âmbito do chamado contencioso administrativo, mas sem especificações que tolham a liberdade do legislador ordinário, e com acento tónico nas relações jurídicas administrativas, isto é, em complexos de situações jurídicas subjectivas e não em actos administrativos".
Aliás, o Supremo Tribunal de Justiça, por diversas vezes chamado a pronunciar-se sobre o assunto, sempre se manifestou no sentido propugnado pelo Tribunal Constitucional, afirmando designadamente que "o artº 51º, nº. 1, do C.Exp 91, ao determinar que da decisão arbitral que fixa o montante indemnizatório pela expropriação cabe recurso para o tribunal de comarca, não é materialmente inconstitucional por violação do disposto no artº. 212º, nº. 3 da CRP" (6).
E, na verdade, "a expropriação não se reduz a um acto tipicamente administrativo, fazendo desencadear um processo judicial de natureza civil, por via do qual se irá procurar fixar a justa indemnização a que alude o artº 62º, nº. 2, da Constituição da República Portuguesa" (7).
Por isso, e perdoe-se-nos a eventual repetição argumentativa - "no tocante à extinção do direito de propriedade sobre os bens que lhe pertenciam e ao nascimento do direito de propriedade da entidade expropriante sobre eles, está o expropriado sujeito aos poderes de autoridade da Administração, que actua precisamente no exercício desses poderes, pelo que nos encontramos no domínio das relações jurídicas administrativas; mas já não o está quanto ao aspecto da determinação concreta do montante indemnizatório, em que a Administração actua despida da sua veste autoritária para se colocar em situação de igualdade perante o particular no litígio judicial destinado à fixação daquele montante, pelo que, nessa fase, já não nos encontramos no domínio dessas relações" (8).
Importa, assim, concluir pela competência, em razão da matéria, quer do 2º Juízo Cível do Porto, quer da Secção Cível do Tribunal da Relação, para julgarem os presentes autos de expropriação, já que a norma do artº. 51º, nº. 1, do Código das Expropriações de 1999 não é inconstitucional.
Pelo exposto, decide-se:
a) - negar provimento ao recurso de agravo interposto pelo expropriante "IEP - Instituto das Estradas de Portugal";
b) - confirmar inteiramente o acórdão recorrido;
c) - não tributar o recurso face à isenção de que goza o recorrente.
Lisboa, 9 de Outubro de 2003
Araújo Barros
Oliveira Barros
Salvador da Costa
______________
(1) Aprovado pelo Dec.lei nº. 438/91, de 9 de Novembro, aqui aplicável face à data do despacho que declarou a utilidade pública da expropriação (26/04/94).
(2) Publicado no DR II S, de 04/09/96 (relator Guilherme da Fonseca).
(3) Publicado no DR II S, de 23/12/96 (relatora Fernanda Palma).
(4) No mesmo sentido decidiu o Ac. TC nº. 65/97, de 04/02/97 (relator Monteiro Dinis), remetendo, aliás, para a fundamentação dos arestos agora indicados.
(5) In "Constituição da República Portuguesa Comentada", Lisboa, 2000, pág. 339.
(6) Ac. STJ de 28/05/2002, no Proc. nº. 1497/02 da 6ª secção (relator Azevedo Ramos). Em similar formulação podem ver-se os Acs. STJ de 26/09/2002, no Proc. 2416/02 da 7ª secção (relator Quirino Soares); de 01/10/2002, no Proc. 2453/02 da 1ª secção (relator Garcia Marques); de 03/10/2002, no Proc. 2267/02 da 7ª secção (relator Miranda Gusmão); e de 26/11/2002, no Proc. 3491/02 da 6ª secção (relator Silva Paixão).
(7) Ac. STJ de 05/12/2002, no Proc. 3696/02 da 1ª secção (relator Faria Antunes).
(8) Ac. STJ de 30/04/2002, no Proc. 4196/01 da 6ª secção (relator Silva Salazar).