Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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DECLARAÇÃO
PUBLICAÇÃO
UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA
GONÇALVES PEREIRA IN EXPROPRIAÇÃO POR UTLIDADE PUBLICA PAG22.
CONST82 ARTIGO 6 N2 ARTIGO 122 ARTIGO 227 ARTIGO 236.
DL 32/82 DE 1982/02/01.
DL 154/83 DE 1983/04/12.
L 39/80 DE 1980/08/05 ARTIGO 2 N1 N2 N3 N4 ARTIGO 27 ARTIGO 28 N4 ARTIGO 45 N1 N2 N3.
DL 3/83 DE 1983/01/11 ARTIGO 1 N1 N2 F.
L 3/76 DE 1976/09/10.
L 8/77 DE 1977/02/01.
DL 193/79 DE 1979/06/28 ARTIGO 1 A.
LC 1/82 DE 1982/09/30.
ACÓRDÃO STJ DE 1984/05/25 IN BMJ N337 PAG362.
A resolução do Governo Regional dos Açores que declare a utilidade publica da expropriação de bens situados nessa Região deve ser publicada no Jornal Oficial dessa Região e não no Diario da Republica.
Acordam, em plenario, no Supremo Tribunal de Justiça:
O Excelentissimo Magistrado do Ministerio Publico (MP) Junto deste Supremo Tribunal recorreu para tribunal pleno do Acordão deste Supremo de 25 de Maio de 1984, que, por fotocopia, se acha a folhas 5-7, proferido no recurso de agravo em que era recorrente e a que foi negado provimento, em confirmação da decisão da 1 instancia que julgou ineficaz a declaração do Governo da Região Autonoma dos Açores (Resolução n. 157/81) de utilidade publica da expropriação de um terreno pertencente a A, por não haver sido publicada no Diario da Republica, nos precisos termos do artigo 14, n. 1, do Decreto-Lei n. 845/765, de 11 de Dezembro [Codigo das Expropriações (CE)], mas tão-so no Jornal Oficial da Região, alegando haver oposição entre esse acordão e o de 17 de Maio de 1984, tambem deste Supremo Tribunal, que se acha fotocopiado a folhas 9-11 e publicado no Boletim do Ministerio da Justiça, n. 337, a paginas 358-361, que julgou ser suficiente para ser eficaz a publicação da declaração de utilidade publica da expropriação de bens situados naquela Região Autonoma no Jornal Oficial da mesma Região.
Alegou o recorrente, procurando demonstrar a existencia dos pressupostos deste recurso, mormente a invocada oposição de julgados.
Em acordão da Secção (folhas 19) ficou decidido verificarem-se esses pressupostos: acordãos proferidos em processos diferentes, no dominio da mesma legislação, sobre a mesma questão fundamental de direito, que consiste em saber se a resolução do Governo Regional dos Açores que declara a utilidade publica das expropriações de bens situados nessa Região necessita, para ser eficaz, de ser publicada no Diario da Republica ou basta que o seja no Jornal Oficial da Região, e transito em julgado, que se presume, do acordão invocado em oposição.
Igualmente ai se decidiu pela alegada oposição de acordãos, na medida em que no de 25 de Maio de 1984 se decidiu pela necessidade de publicação da resolução do Governo Regional dos Açores que declara a utilidade publica da expropriação de bens situados naquela Região no Diario da Republica para ser eficaz, enquanto, ao inves, no dia 17 de Maio de 1984 se decidiu que e suficiente, para o referido efeito, a publicação dessa resolução no Jornal Oficial da Região.
Seguindo o recurso, alegou de merito o recorrente, que manifestou o entendimento de que o suscitado conflito de jurisprudencia deve ser solucionado com a emissão de assento, para o qual propõe a seguinte formulação:
Declarada a utilidade publica de expropriação da competencia do Governo da Região Autonoma dos Açores, o respectivo acto esta sujeito a obrigatoriedade de publicação no Jornal Oficial da Região, e não no Diario da Republica, com a consequente revogação do acordão recorrido.
Corridos os vistos do plenario, cumpre decidir.
Ha que conhecer do presente conflito de julgados e soluciona-lo, na medida em que, conforme se mostra do acordão da Secção, se verificam todos os requisitos ou pressupostos legais deste recurso, incluindo o da invocada oposição, pelo que não ha, agora, nada a alterar ou a acrescentar a tal respeito.
Afigura-se que a solução correcta para o conflito e a adoptada no Acordão de 17 de Maio de 1984, segundo a qual a resolução do Governo Regional dos Açores que declare a utilidade publica da expropriação de bens situados nessa Região deve ser publicada, para ser eficaz, no respectivo Jornal Oficial, e não no Diario da Republica.
E senão vejamos:
Por imperativo constitucional, o arquipelago dos Açores constitui uma região autonoma dotada de estatuto politico-administrativo e de orgãos de governo proprio (artigos 6, n. 2, e 227 a 236 da Constituição da Republica).
Não esta em discussão qual o orgão competente para o acto declarativo de utilidade publica da expropriação de bens situados na Região Autonoma dos Açores, nem a forma que ele deve revestir.
E indiscutivel que compete ao Governo Regional, sob a forma de resolução.
O que se controverte e antes se a resolução sobre essa materia basta, para ser eficaz, que se publique no Jornal Oficial da Região ou necessita de ser publicada no Diario da Republica.
No acordão recorrido (o de 25 de Maio de 1984) sustenta-se que essa publicação deve ser feita no Diario da Republica e, no essencial, pela seguinte ordem de razões:
1) Assim o impõe o artigo 14, n. 1, do CE (Decreto-Lei n. 845/76, de 11 de Dezembro), onde se exige que o acto declarativo da utilidade publica se publique "sempre" "no Diario da Republica", apesar das alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Leis ns. 32/82, de 1 de Fevereiro, e 154/83, de 12 de Abril, sem que, contudo, haja sido feita qualquer ressalva em relação as regiões autonomas;
2) A Lei n. 39/80, de 5 de Agosto (que aprovou o Estatuto Politico-Administrativo da Região Autonoma dos Açores), no seu artigo 45, ns. 1, 2 e 3, so refere que os decretos regulamentares regionais, como sucede com os decretos regionais (seu artigo 28, n. 4), tem de ser publicados no Diario da Republica, o que e explicavel por se tratar de normas gerais e abstratas, acrescentando depois que todos os demais actos do Governo Regional e dos seus membros devem de ser publicados no jornal Oficial da Região, mas sem que diga ou proiba que alguns deles, por imposição da lei regional nacional, especiais tenham tambem de ser publicados no Diario da Republica, como, alias, sucede com o artigo 14, n. 1 do Decreto-Lei n.845/76.
3) Por outro lado, o Decreto-Lei n. 3/83, de 11 de Janeiro (que defini o regimi de publicação, identificação e formulação de diplomas), para alem de so tratar da publicação de diplomas na 1 serie do Diario da Republica, acrescenta no seu artigo 1, n. 2, alinea f), ao fazer a determinação dos actos sujeitos a essa publicação, "quaisquer outros actos que a lei determinar", onde se podem incluir aqueles que a "lei nacional" exige se publiquem naquele Diario, como sucede com o citado artigo 14, n. 1, do Decreto-Lei n. 845/76.
A primeira das razões invocada tem apenas por suporte a "letra" da lei.
Compreende-se que no CE se tenha estabelecido a obrigatoriedade da publicação do acto declarativo da utilidade publica no Diario da Republica, fosse qual fosse o ponto do territorio nacional onde se situassem os bens sujeitos a expropriação, uma vez que então a autonomia da Região ainda se não exercia em pleno.
Outro sim ja se não compreende que apos a entrada em vigor do Estatuto Politico-Administrativo da referida Região Autonoma se continue a observar esse mesmo principio de publicação, no Diario da Republica, do acto declarativo da utilidade publica da expropriação de bens situados nessa Região, tanto mais que por aquele Estatuto se reconhece a autonomia politica, administrativa e financeira dos Açores (seu artigo 2, n. 1) e, na terminologia do seu artigo 27, alinea V), expropriação de bens situados na Região constitui "materia de interesse especifico para a Região", a que se tem de aliar o facto de, como se vera, o referido Estatuto não prescrever a publicação do citado acto declarativo de utilidade publica no Diario da Republica.
De outro passo, não se tem como indiferente para a solução do presente conflito de julgados a circunstancia de se haver transferido para a Região Autonoma dos Açores a competencia para a declaração de utilidade publica, que, segundo o Decreto-Lei n. 845/76, cabia ao conselho de Ministros restrito, desde que os actos de declaração de utilidade publica respeitassem a expropriações a realizar na Região Autonoma.
Essa transferencia veio, de facto, a efectuar-se com a publicação do Decreto-Lei n. 193/79, de 28 de Junho, que isso mesmo estabeleceu no seu artigo 1, alinea a), com a justificação constante do preambulo desse diploma de que "autonomia regional constitucionalmente consagrada so ganhava sentido na medida em que se transferissem competencias para os orgãos de Governo proprios de cada uma das regiões".
Tal regime e, de resto, aquele que ainda se mantem, atento o que se dispõe no ja citado artigo 27, alinea V), da Lei n. 39/80, segundo o qual, como ja se assinalou, constitui, entre outras, materia de "interesse especifico" para a Região a expropriação por utilidade publica de bens ai situados.
Ora, conforme justamente ficou salientado no Acordão de 17 de Maio de 1984 (acordão fundamento), se a competencia para a declaração de utilidade publica da expropriação de bens situados na Região transitou do Conselho de Ministros restrito para o Governo Regional, mal se justifica que a publicidade do respectivo acto de declaração de utilidade publica se tenha de fazer atraves da sua publicação no Diario da Republica, e não no Jornal Oficial da Região, onde essa publicidade e tão assegurada como naquele, enquanto tal publicação se destina "a dar noticia, de uma forma muito clara, da relação juridica de expropriação aos sujeitos passivos aparentes", em citação de Gonçalves Pereira (Expropriação por Unidade Publica, pagina 22).
Dai o dever interpretar-se o citado artigo 14, n. 1, do CE por forma que a publicação do acto declarativo de utilidade publica não tenha de ser feita no Diario da Republica sempre que respeite a expropriações de bens situados na Região Autonoma dos Açores igualmente não relevam para a tese defendida no acordão recorrido as alterações introduzidas no citado artigo 14, n. 1, do Decreto-Lei n. 845/76, sem que em nenhuma delas se haja atingido o passo da disposição legal em referencia, "que sera sempre publicado no Diario da Republica".
Na verdade, a alteração feita nesse preceito pelo Decreto-Lei n. 32/82, de 1 de Fevereiro, consistiu tão-so no acrescento a parte final do texto da expressão "se a lei o autorizar", justificando-se tal alteração no preambulo do diploma por se ter tido com ela o objectivo de "clarificar o condicionalismo em que e possivel conferir caracter urgente a expropriação".
E a introduzida pelo Decreto-Lei n. 154/83, de 12 de Abril, que consistiu em eliminar no final do texto "se a lei o autorizar", colocando em sua substituição "por motivos especificos devidamente justificados". visou, consoante, tambem se apreende do preambulo desse diploma,
"abolir a rigidez da declaração de urgencia da expropriação, permitindo-a desde que determinada por motivos especificos devidamente justificados".
Verifica-se, assim, que não foi a questão da publicação do acto declarativo da utilidade publica que, em qualquer das situações contempladas, esteve nas preocupações do legislador de qualquer dos referidos diplomas, pelo que a inalterabilidade do preceito, no aspecto que se esta a considerar, nenhum significado relevante se deve atribuir com vista a solução do conflito que nos ocupa.
Em consonancia com o que acaba de ser exposto se deve tambem refutar a razão invocada sob o precedente n. 2 pelo acordão recorrido para justificar a sua tese.
A Lei n. 39/80 veio estabelecer nos seus artigos 28, n. 4, e 45, ns. 2 e 3, como deve revestir-se a publicidade dos varios actos cuja competencia se atribui a Assembleia Regional e ao Governo Regional da Região Autonoma dos Açores.
Assim e que os "decretos regionais", bem como as "moções e as resoluções", desde que umas e outras tenham "incidencia externa a Assembleia Regional", hão-de ser publicados no Diario da Republica (artigo 28, n. 4).
Ja atras ficou clarificado - e nem esse ponto esta em discussão - que o acto declarativo de utilidade publica da expropriação de bens situados na referida Região compete ao Governo Regional e reveste a forma de resolução.
Escapa, portanto, esse acto ao que se prescreve naquele artigo 28, n. 4.
Por outro lado, segundo o que se dispõe no artigo 45, ns. 2 e 3, "os decretos regulamentares regionais" devem ser publicados no Diario da Republica, enquanto os demais actos do Governo Regional e dos seus membros devem ser publicados no Jornal Oficial da Região, em termos definidos por decreto regional.
Revestindo, como se disse, a forma de "resolução" o acto de que aqui se trata, escapa por isso e tambem a exigencia feita neste artigo 45 de publicação no Diario da Republica, por so revestirem a forma de "decreto regulamentar regional" os actos do Governo Regional previstos na alinea b) do artigo 44 (n. 1 do citado artigo 45), o que manifestamente não e o caso, como ja se viu.
Logo, a publicação da "resolução" do Governo Regional que respeita a acto declarativo de utilidade publica ha-de fazer-se no respectivo Jornal Oficial artigo 45 citado, seu n. 3.
O que, de resto, não esta em colisão com o artigo 14, n. 1, do Decreto-Lei n. 845/76, que, ao contrario do entendido no acordão recorrido, constitui preceito de caracter geral, perante o que se dispõe no artigo 45, n. 3, do Estatuto Politico-Administrativo da Região Autonoma dos Açores, no que respeita a inserção da publicação do acto declarativo de utilidade publica em apreciação, como justamente tambem se observa no acordão fundamento, face as precedentes considerações.
E melhor sorte não tem a razão constante do atras indicado n. 3.
E certo que no Decreto-Lei n. 3/83, de 11 de Janeiro, se determina que sejam publicados na 1 serie do Diario da Republica, sob pena de ineficacia juridica, os diplomas que se identificam no seu n. 1 (entre os quais se não compreende o que aqui esta em causa), para depois se acrescentar, no seu n. 2, que são ainda publicados na 1 serie do mesmo Diario os actos que ai se enumeram nas suas alineas a) a e), inclusive, para depois, na alinea f) seguinte, se acrescentar "quaisquer outros actos que a lei determinar".
E nesta alinea f) que se pretendem incluir "aqueles que a lei material exija que se publiquem naquele Diario da Republica, como sucede no caso previsto no artigo 14, n. 1, do Decreto-Lei n. 845/76".
A lei em causa teve, porem, por objectivo reformular as Leis ns. 3/76 e 8/77, respectivamente de 10 de Setembro e 1 de Fevereiro, que regulavam a publicação, identificação e formulação dos diplomas legais, materia essa em que, como se fez constar do preambulo do Decreto-Lei n. 3/83, foram introduzidas importantes alterações por força do novo texto constitucional (Lei Constitucional n. 1/82, de 30 de Setembro).
Com efeito, o artigo 122 da Constituição da Republica, por virtude das alterações que lhe foram introduzidas pela referida Lei n. 1/82, faz enumeração dos actos que devem ser publicados no jornal oficial, Diario da Republica, sob pena de ineficacia juridica (seus ns. 1, e 2), para depois acrescentar no seu n. 3 que a lei [ordinaria, subentenda-se] determina a forma de publicidade dos demais actos e as consequencias da sua falta".
Ora, o Decreto-Lei n. 3/83 veio precisamente reformular as anteriores, atras citadas, por forma a se harmonizarem com o novo texto constitucional.
Por isso, cuidou apenas dos diplomas que devem ser publicados na 1 serie do Diario da Republica (ns. 1 e 2 do seu artigo 1).
Não e, porem, subsumivel na citada alinea f) do n. 2 desse artigo 1 o acto que aqui se visa, pela razão bem simples de que os actos declarativos de utlidade publica, quando devam ser publicados no Diario da Republica, o são não na sua 1 serie, mas na 2 serie.
A ele se não pode, portanto, referir a alinea f) do n. 2 do artigo 1 do Decreto-Lei n. 3/83.
Acresce que, embora a expropriação tenha por fim fazer adquirir, livre de onus, o direito de propriedade e posse sobre determinado predio rustico ou urbano, não são afectados os interesses que se pretende proteger e defender atraves da publicação do acto declarativo de utilidade publica, pelo facto de, situando-se esses bens na Região Autonoma dos Açores, a publicidade do acto se não fazer com a sua publicação no Diario da Republica, mas tão-so no Jornal Oficial da Região, uma vez que, como refere o ilustre magistrado do Ministerio Publica recorrente, o CE preve o acautelamento desses interesses na medida da notificação, que prescreve, dos respectivos interessados, exigindo que os predios sujeitos a expropriações sejam, na medida do possivel, identificados com os elementos constantes da descrição predial e inscrição matricial e se indiquem os direitos e onus que sobre eles incidam e os nomes dos respectivos titulares (artigos 13, 15 e 20).
Tudo se conjuga, portanto, para concluir que não deve manter-se o acordão recorrido, que por isso mesmo vai revogado, devendo, por isso, o processo de expropriação prosseguir os seus regulares termos, firmando-se o seguinte assento:
A resolução do Governo Regional dos Açores que declare a utilidade publica da expropriação de bens situados nessa Região deve ser publicada no Jornal Oficial dessa Região, e não no Diario da Republica.
Custas nas instancias e neste Supremo Tribunal, final, pelo expropriado, se este ficar vencido.
Lisboa, 23 de Abril de 1987
Jorge d`Araujo Fernandes Fugas - Augusto Tinoco de Almeida - João Solano Viana - Pedro Augusto Lisboa de Lima Cluny - Jose Fernando Quesada Pastor - Orlando de Paiva Vasconcelos de Carvalho - Manuel Batista Dias da Fonseca -
- Silvino Alberto Villa-Nova - Licinio Adalberto Vieira de Castro Caseiro - Aurelio Pires Fernandes Vieira - Antonio Pereira de Miranda - Julio Carlos Gomes dos Santos - Jose Alfredo Soares Manso Preto - Fernando Pinto Gomes - Manuel Augusto Gama Prazeres - Antonio de Almeida Simões - João Alcides de Almeida - Frederico Carvalho de Almeida Batista - Joaquim Jose Rodrigues Gonçalves - Jose Manuel Meneres Sampaio Pimentel - Cesario Dias Alves - Mario Sereno Cura Mariano - Joaquim Augusto Roseira de Figueiredo (vencido, pelos fundamentos constantes do Acordão de 25 de Maio de 1984, publicado no Boletim, n. 337, pagina 362, que subscrevi).