Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 334/09.9YFLSB |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
1. Não basta que se esteja perante uma situação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público para que a competência para apreciação dessa questão recaia logo sobre os tribunais da jurisdição administrativa. Antes há que conjugar o estatuído no nº 1 do art. 4º do ETAF com o que se dispõe no nº 1 do art. 1º do mesmo diploma e nº 3 do art. 212º Constituição da República. E da conjugação destes preceitos legais decorre que radica na jurisdição administrativa a competência para apreciação dos litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, ou seja, o julgamento dos litígios com origem na administração pública lato sensu.
2. Do regime decorrente do ETAF não é instituído um foro privativo para as entidades públicas, antes procurou submeter-se os litígios que envolvam estas entidades aos tribunais judiciais quando a resolução dos litígios não envolva a aplicação de normas de direito administrativo ou fiscal ou a prática de actos a coberto do direito administrativo.
3. Sendo a responsabilidade civil imputada à actuação omissiva da recorrente relativamente às condições de segurança dos utentes de uma estação ferroviária, que negligenciou, a ela competindo efectivamente a gestão dessa infra-estrutura, bem como do sistema de segurança e advindo-lhe essa incumbência da função administrativa que lhe foi confiada em vista da satisfação de interesses públicos, o litígio envolve uma situação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público conexa com uma relação jurídica administrativa referente à prestação de um serviço público.
Assim sendo, os tribunais de jurisdição administrativa são os competentes para dirimir a responsabilidade extracontratual da recorrente.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
I. Relatório
AA, intentou, a 26 de Abril de 2006, a presente acção declarativa, com processo ordinário, contra
- REDE FERROVIÁRIA – REFER, E.P.; e
- CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES, E.P.,
pedindo que sejam condenadas solidariamente:
a- a pagarem-lhe a quantia de € 250.00,00;
b- e a mandarem realizar as obras necessárias à construção de passagens de peões desniveladas na estação do Cacém.
Para fundamentar esta sua pretensão alega, no essencial, que sua filha BB foi colhida mortalmente numa passagem para peões existente na estação da CP do Cacém, por uma composição ferroviária que transitava a velocidade desadequada para o local, local onde não existem as mínimas condições de segurança para os utentes da estação, omissão essa da responsabilidade das rés.
Com base em todos os danos de natureza patrimonial e não patrimonial daí decorrentes encontra o montante peticionado.
Contestou a ré Refer para, além do mais, excepcionar a incompetência em razão da matéria dos tribunais comuns para conhecer da presente acção e defender que, nos termos da al. g) do art. 4º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), essa competência radica nos Tribunais Administrativos por se estar perante um caso de responsabilidade extracontratual de pessoa colectiva de direito público.
No despacho saneador, apreciando-se a questão da incompetência suscitada, declarou-se o tribunal materialmente competente para conhecer desta acção.
Inconformada com o assim decidido, recorreu a ré Refer, mas sem sucesso, porquanto o Tribunal da Relação de Lisboa julgou improcedente o recurso.
Ainda irresignada, recorre agora para o Supremo Tribunal de Justiça, continuando a pugnar pela incompetência material do tribunal para a presente acção.
A recorrida não apresentou contra-alegações.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir
II. Âmbito do recurso
A- De acordo com as conclusões, a rematar as respectivas alegações, o inconformismo da recorrente radica, em síntese, no seguinte:
1- Estando aqui em causa a responsabilidade civil extra-contratual da recorrente, compete à jurisdição administrativa a apreciação da presente acção, de acordo com o disposto no art. 4º, al. g) do E.T.A.F., na redacção da Lei 13/02 e 107-D/2003.
2- Com a entrada em vigor destes diplomas foi propósito do legislador incumbir á jurisdição administrativa a apreciação de litígios em que se discuta a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, como é o caso da recorrente – art. 2º, n° 1 do Dec-Lei 104/97 de 29/4.
3- Pese embora o preceituado no art. 212º, n° 3 da C.R.P., não está o legislador ordinário impedido de alterar as regras de competência da jurisdição administrativa no sentido de excluir matéria aí incluída ou incluir matéria não prevista na mesma legislação –art.165º, al. p) da C.R.P.
4- Sendo, aliás, inconstitucional a interpretação do art. 4º, al. g) do ETAF, na redacção da Lei 13/02 e 107-D/03, se interpretado no sentido de ser competente a jurisdição comum para a apreciação de pleitos em que se discuta a responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, por violação do art. 211º, n° 1 da C.R.P.
5- E em relação às pessoas colectivas de direito público ou empresas públicas, também se seguem as regras gerais de determinação da competência dos tribunais –art. 18º, n° 2 do Dec-Lei 300/07 de 23/8.
B- Face ao teor das conclusões formuladas a única questão a decidir reconduz-se a determinar se o tribunal judicial é materialmente incompetente para a presente acção.
III. Fundamentação
A- Os factos
Os factos a considerar são, para além dos constantes do relatório, mais os seguintes, alegados pela autora em sua petição:
1. Pelas 20,30 h, do dia 13 de Janeiro de 2003, a filha da autora foi colhida por um comboio, ao Km 17,300, na estação do Cacém, quando atravessava a linha para ir ter com a sua mãe, numa passagem de peões.
2. Este comboio circulava à velocidade de 78 Km/h, sendo que a velocidade máxima na estação do Cacém, para qualquer comboio, era de 80 Km/h.
3. O comboio que trucidou a BB passa todos os dias, como naquele dia 13 de Janeiro, sem luzes interiores ligadas e à mesma velocidade de mais de 70 km/hora e quase sempre sem avisar.
4. A estação do Cacém fica a poucos metros de curvas acentuadas para os dois sentidos e está inserida no complexo urbano da própria freguesia.
5. Esta estação, como muitas outras em Portugal, não oferece condições de segurança para o utente do transporte ferroviário.
6. A estação do Cacém tem projectadas passagens de peões desniveladas há cerca de 20 anos.
7. Cabe e cabia no dia 13 de Janeiro de 2003 ás rés acautelarem-se que o atravessamento da linha por passageiros era efectuado com segurança, já que a saída da estação a isso obriga.
B- O direito
Segundo a Constituição da República (art. 211º, nº 1) os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Em consonância com esta disposição constitucional, também os arts. 66º C.Pr.Civil e 18º, nº 1 da LOFTJ (Lei 3/99, de 13 Janeiro) determinam que são da competência dos tribunais judiciais as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional.
Quanto aos tribunais administrativos preconiza o nº 3 do art. 212º Constituição da República que lhes compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Concretizando este normativo constitucional, dispõe o art. 1º, nº 1 ETAF (Lei 13/2002, de 19 Fevereiro) que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça … nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Preconiza, por sua vez, o nº 1 do art. 4º do mesmo diploma que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto …. questões em que, nos termos da lei haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público … -al. g).
Contrariamente ao defendido pela recorrente, não basta que, como no caso vertente, se esteja perante uma situação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público para que a competência para apreciação dessa questão recaia logo sobre os tribunais da jurisdição administrativa. Antes há que conjugar o estatuído no nº 1 do art. 4º do ETAF com o que se dispõe no nº 1 do art. 1º do mesmo diploma e nº 3 do art. 212º Constituição da República. E da conjugação destes preceitos legais decorre que radica na jurisdição administrativa a competência para apreciação dos litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, ou seja, o julgamento dos litígios com origem na administração pública lato sensu.
Como já referido, compete à jurisdição administrativa a competência para julgamento das questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público. E para a competência radicar na jurisdição administrativa exige-se, para além da qualidade da entidade em si, que o litígio seja regulado ou passível de ser regido por normas de direito administrativo.
Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira(1), estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico administrativas (ou fiscais) (n° 3 in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1- as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); 2- as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Para Fernandes Cadilha(2) , por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
Por sua vez, Mário Aroso de Almeida (3) afirma que as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis.
Contrariamente ao regime decorrente do ETAF aprovado pelo Dec-Lei129/84, de 27 Abril, em que para determinação da competência da jurisdição administrativa era exigível que as questões a decidir respeitassem a actos de gestão pública, ou seja, a actos que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica Antunes (4), actualmente não releva para determinação dessa competência jurisdicional a destrinça entre actos de gestão pública e privada, bastando estar-se perante uma relação jurídico administrativa (5).
Não é instituído um foro privativo para as entidades públicas, antes se procurou submeter os litígios que envolvam estas entidades aos tribunais judiciais quando a resolução dos litígios não envolva a aplicação de normas de direito administrativo ou fiscal ou a prática de actos a coberto do direito administrativo.
A competência em razão da matéria é aferida pelos termos em que o autor propõe a acção, configurada pelo pedido e pela causa de pedir, sendo assim que, segundo Alberto dos Reis (6), se caracteriza o modo de ser da lide.
O pedido de indemnização formulado nesta acção vem fundado no modo deficiente como as rés, Refer e CP, mantêm as condições de segurança dos utentes na estação ferroviária do Cacém, utentes que são obrigados ao atravessamento de linhas, sem que existam passagens de peões desniveladas apesar de, há muito, projectadas.
A recorrente Refer foi criada pelo Dec-Lei 104/97, de 29 Abril, sendo-lhe aí conferida a natureza de pessoa colectiva de direito público (art. 2º, nº 1) e definido como seu objecto principal a prestação do serviço público de gestão da infra-estrutura integrante da rede ferroviária nacional (art. 2º, nº 2). Explicitando-se na al. b) do art. 4º que se entende por gestão da infra-estrutura a gestão da capacidade, conservação e manutenção da infra-estrutura, bem como gestão dos respectivos sistemas de regulação e segurança.
Pelos respectivos estatutos foi considerada uma empresa pública, transformada entretanto (Dec-Lei 141/2008, de 22 Julho) em entidade pública empresarial.
A responsabilidade civil em causa é imputada à actuação omissiva da recorrente relativamente às condições de segurança dos utentes de uma estação ferroviária, que negligenciou, sendo que a ela competia efectivamente a gestão dessa infra-estrutura, bem como do sistema de segurança. E essa incumbência advinha-lhe da função administrativa que lhe foi confiada em vista da satisfação de interesses públicos.
O litígio envolve uma situação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público conexa com uma relação jurídica administrativa referente à prestação de um serviço público.
Mas assim sendo, outra conclusão se não pode extrair que não seja a de considerar os tribunais de jurisdição administrativa os competentes para dirimir a responsabilidade extracontratual da recorrente.
Daí que se não possa manter o decidido no acórdão recorrido na medida em que, igualmente que a decisão da 1ª instância, faz recair sobre os tribunais judiciais a competência para conhecimento da questão suscitada na presente acção.
Esta é uma excepção dilatória que acarreta a incompetência absoluta do tribunal, determinante da absolvição da instância da recorrente/demandada, em conformidade com o estatuído nos arts. 101º, 105º, nº 1, 493º, nº 2 e 494º, al. a), todos C.Pr.Civil.
IV. Decisão
Perante tudo quanto exposto fica, acorda-se, no provimento do agravo, em revogar o acórdão recorrido e absolver a recorrente da instância.
Custas, dos recursos e da acção, pela recorrida.
Lisboa, 02 de Julho de 2009
Alberto Sobrinho (Relator)
Maria dos Prazeres Beleza
Lázaro Faria
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(1) in Constituição da República Portuguesa, Anotada, pág. 815
(2) in Dicionário de Contencioso Administrativo, 2007, pág. 117/118
(3) in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57
(4) Antunes Varela, in Direito das Obrigações, I, pág. 648
(5) cfr., neste sentido, acs. STJ, de 2007/02/12 e 2007/05/08, proc. nºs 07B238 e 07A1004, respectivamente, in www.dgsi.pt/jstj
(6) in Comentário, I, pág. 110