Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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LEGITIMIDADE ACTIVA
BALDIOS
CONTRATO-PROMESSA DE COMPRA E VENDA
NULIDADE DO CONTRATO
L 79/77 DE 1977/10/25 ARTIGO 109.
L 91/77 DE 1977/12/31 ARTIGO 1.
D 100/84 DE 1984/03/29 ARTIGO 1 ARTIGO 2.
CCIV66 ARTIGO 286.
D 40/76 DE 1976/01/19 ARTIGO 1.
CPC67 ARTIGO 26 N1 N2.
ACÓRDÃO STJ DE 1988/06/09 IN BMJ N378 PÁG735.
ACÓRDÃO TC DE 1989/04/04 IN BMJ N386 PÁG129.
ACÓRDÃO TC DE 1991/06/11 IN BMJ N408 PÁG48.
ACÓRDÃO RC DE 1980/10/28 IN CJ ANOV T4 PÁG43.
II - Na vigência do Decreto 39/76, de 19 de Janeiro, a Câmara Municipal carecia de legitimidade para pedir a declaração de nulidade do contrato-promessa de compra e venda, tendo por objecto parcelas de baldios usadas e fruídas comunitariamente por habitantes de freguesia integrada na área do respectivo município.
A Câmara Municipal de Seia propôs acção com processo ordinário contra a Junta de Freguesia de Sabugueiro, do Concelho de Seia, e E.D.P - Electricidade de Portugal, S.A, pedindo:
Se declare nulo e sem nenhum efeito, com todas as legais consequências, o contrato-promessa de compra e venda que as rés celebraram entre si em 8 de Maio de 1990;
a condenação de ambas as rés a reconhecer que os prédios sobre que incide o referido contrato são baldios e, portanto, pertencentes ao sector comunitário;
e a condenação da E.D.P a reconhecer que a ocupação e utilização dos terrenos é ilegal e insubsistente.
Em resumo articulou que, pelo mencionado contrato, a Junta de Freguesia prometeu vender e a E.D.P comprar oito parcelas de terreno que constituem terrenos baldios, tendo a última ocupado e devassado essas parcelas. Trata-se de contrato nulo nos termos dos artigos 2 do Decreto 39/76, de 19 de Janeiro e 286 do Código Civil, tendo a autora não só legitimidade como o dever de invocar tal nulidade, pois tem a seu cargo a prossecução e defesa dos interesses do Município e dos munícipes.
Só contestou a E.D.P. E disse essencialmente que, no exercício de concessão, se encontrava em construção, em 1988, o aproveitamento hidroeléctrico de Sabugueiro II que, além de outras obras, incluia a construção da barragem de Lagoacho, na Ribeira da Nave Descida, e a construção e beneficiação do acesso entre as barragens de Vale de Rossim - Erva da Fome - Lagoacho. As parcelas são necessárias a tais obras e, por despacho n. 20/91, de 11 de Março, de Sua Excelência o Ministro da Indústria e Energia, publicado no D.R. II Série de 19 de Junho de 1991, atribuindo-lhe carácter de urgência, foi declarada a utilidade pública da expropriação de várias parcelas de terreno, onde se encontram incluídas as oito que foram objecto do contrato-promessa. Para além disso, agiu na convicção de que tais parcelas eram bens do domínio privado da Junta de Freguesia, não sendo verdade que tenham a natureza de baldios, e carecendo a autora de legitimidade para a acção nos termos dos artigos 6 alínea f) do Dec 39/76 e 3 do Decreto 40/76, ambos de 19 de Janeiro. Mas ainda que de baldios se tratasse, a ré, para a construção daquele aproveitamento hidroeléctrico, ou obtinha, como veio a acontecer, a declaração de utilidade pública da sua expropriação, ou solicitava ao Governo a declaração da alteração do destino e uso dos terrenos para os afectar aos fins que prossegue, pelo que o contrato que fez com a Junta de Freguesia sempre será eficaz ou como expropriação amigável ou como compensação pela nova afectação e uso aos terrenos.
A Autora respondeu mantendo a posição assumida na petição inicial, afirmou que a declaração de utilidade pública consumada pelo dito despacho n. 20/91 não pode abranger terrenos baldios e requereu a condenação da E.D.P como litigante de má fé.
No despacho saneador decidiu-se, além do mais, que as partes eram legítimas, sem qualquer fundamentação quanto à legitimidade da autora.
Reclamou a E.D.P, sem êxito, do questionário e interpôs recurso de agravo do saneador, admitido para subir oportunamente.
Na audiência de julgamento, onde foram prestados depoimentos de parte, inquiridas testemunhas e juntos documentos, não houve reclamação das respostas ao questionário.
As partes alegaram por escrito, juntando a E.D.P douto parecer subscrito por ilustre Professor de Direito.
A sentença, julgando a acção procedente, declarou nulo o mencionado contrato-promessa e condenou as rés a reconhecer que os terrenos mencionados nesses contratos são baldios.
Apelou a E.D.P e a Relação, conhecendo em primeiro lugar, do agravo do despacho saneador, declarou a autora parte ilegítima, absolvendo as Rés da Instância. Foi a vez de a Autora interpor recurso de agravo, pretendendo a revogação do acórdão da Relação, afirmando a sua legitimidade e concluindo nas suas alegações:
Como autarquia, cabe-lhe defender os interesses das populações do Município, o negócio que envolveu Junta de Freguesia e E.D.P é nulo por se tratar de terrenos baldios;
Os compartes do Sabugueiro fazem parte da população do Município de Seia, os seus interesses sobre os baldios são interesses protegidos pela Constituição e são específicos daquele sector da população;
O pedido de declaração de nulidade destina-se a proteger interesses de cidadãos do Sabugueiro afectados pelos efeitos do negócio;
Este interesse cabe dentro das competências genéricas atribuidas às autarquias pelo artigo 1 do Decreto 100/84;
A nulidade do negócio sobre a disposição de terrenos baldios é absoluta, invocável por qualquer interessado;
E pode ser oficiosamente declarada pelo Tribunal;
tendo sido violados os artigos 280 e 286 do Código Civil e 1 e 2 do Decreto 100/84.
A E.D.P não respondeu. E o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal nada requereu.
São os seguintes os factos tidos como provados:
Com vista à execução do aproveitamento hidroeléctrico de Sabugueiro II, as rés celebraram, em 8 de Maio de 1990, um contrato-promessa através do qual a Junta de Freguesia de Sabugueiro se obrigou a vender à E.D.P, e esta, por sua vez, se obrigou a comprar-lhe, por 2200000 escudos, oito parcelas de terreno, identificadas nos documentos de folhas 5 a 25, dados por reproduzidos;
Por despacho publicado no Diário da República, II série, de 19 de Junho de 1991 - despacho n. 20/91, de 11 de Março, do Ministério da Indústria e Energia foi declarada, com carácter de urgência, a utilidade Pública da expropriação de diversos terrenos necessários ao referido aproveitamento hidroeléctrico que a E.D.P tem em construção no maciço da Serra da Estrela;
Da relação dos terrenos a expropriar anexa ao despacho que declarou a utilidade pública do empreendimento, constam as oito parcelas prometidas vender, estando identificadas como pertencentes à Junta de Freguesia de Sabugueiro, em nome da qual se encontram inscritas na respectiva matriz predial;
Tais parcelas de terreno sempre foram usadas, apenas, pelos habitantes da Freguesia de Sabugueiro para pastorear os rebanhos, apanhar matos e lenhas ali existentes, desde há mais de 60 anos, de forma ininterrupta, com conhecimento de toda a gente e com a convicção de ali poderem praticar aqueles actos;
A E.D.P ocupou e devassou os terrenos, causando-lhes prejuízos, com conhecimento e autorização da Junta de Freguesia de Sabugueiro;
os terrenos são constituidos por maciços abundantes, rochas e lajes graniticas;
Ali vegetam arbustos espontâneos de pequeno porte e reduzido crescimento entre outras espécies vegetais;
No Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação não dera entrada qualquer acta relativa à constituição de assembleia de compartes para a freguesia de Sabugueiro do Município de Seia.
Em causa, neste recurso, apenas decidir se a Câmara Municipal de Seia tem legitimidade para intentar a presente acção.
Foi proposta em 18 de Setembro de 1991 e o despacho saneador proferido em 14 de Fevereiro de 1992, na vigência dos Decretos 39/76 e 40/76, já mencionados. E diz-se na vigência do Decreto 39/76 porque se entende que a revogação do artigo 109 da Lei 79/77, de 25 de Outubro, pelo artigo 1 da Lei n. 91/77, de 31 de Dezembro, operou a repristinação de tal Decreto-Lei que por aquele artigo 109 tinha sido revogado - Neste sentido os acórdãos do S.T.A de 3 de Maio de 1988, no Boletim 377, pág. 296, e do S.T.J. de 9 de Junho de 1988, no Bol 378 pág. 735.
É certo que os Decretos 39/76 e 40/76 foram expressamente revogados pelo artigo 42 da Lei n. 68/93, de 4 de Setembro, diploma que actualmente dispõe sobre baldios.
Porém, para a legitimidade das partes tem de atender-se à Lei vigente na altura em que é proferido o despacho saneador - ver acórdão da Relação de Coimbra, de 28 de Outubro de 1980, na Col., ano V, tomo 4, página 43.
Conforme os ns. 1 e 2 do artigo 26 do Código de Processo Civil, o autor é parte legítima quando tem interesse directo em demandar, o que se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção. E o n.3 do mesmo artigo precisa que, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação material controvertida.
Ora a autora pretende se declare nulo um contrato-promessa de compra e venda em que não interveio; e que teve como objecto oito parecelas do terreno, que ela própria qualifica de baldio, por serem usadas e fruidas comunitariamente pelos habitantes da freguesia de Sabugueiro, que aí trazem os seus rebanhos no pasto e apanham matos e lenhas - o que, de resto, veio a provar-se.
Fundamenta a autora a sua legitimidade para a acção, conforme consta no artigo 16 da petição inicial, no disposto nos artigos 1 e 2 do Decreto 100/84, de 29 de Março.
Ora o artigo 1 do Decreto 100/84, no que ao caso interessa, diz que as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais, dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, contando-se entre elas o município e a freguesia. E o seu artigo 2 reporta-se às atribuições, de que enumera algumas, dessas autarquias, referindo que é atribuição delas o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas. Pelo que há que analisar a situação jurídica dos baldios.
O artigo 1 do Decreto 39/76 definia os baldios como sendo os terrenos comunitariamente usados e fruídos por moradores de determinada freguesia ou freguesias ou parte delas. E pelo artigo 5 n. 1 do mesmo Decreto-Lei, o uso e fruição dos baldios foram atribuídos aos compartes, ou sejam, de harmonia com o artigo 4 do mesmo diploma, os moradores que exercem a sua actividade no local e que, segundo os usos e costumes reconhecidos pela comunidade, têm direito à sua fruição.
De notar que as parcelas de terreno em questão foram sempre usadas, apenas, pelos habitantes da freguesia de Sabugueiro.
O Decreto 39/76 não toma posição expressa sobre a entidade a quem os baldios pertencem.
A Constituição da República Portuguesa incluia no sector público de propriedade dos meios de produção os bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais - artigo 89 n. 2 alínea c) - situação que se manteve com a 1 Revisão Constitucional.
Com a 2 Revisão Constitucional, os meios de produção comunitários, possuidos e geridos por comunidades locais, passaram a integrar-se no sector cooperativo e social da propriedade dos meios de produção - artigo 82 n. 4 alínea b).
O Código Civil de 1867, no artigo 379, classificava as coisas em públicas, comuns e particulares relativamente às pessoas a quem a sua propriedade pertencia ou que delas se podiam aproveitar. Mas tal classificação de coisas comuns não passou para o Código Civil de 1966.
No tocante aos baldios, o Prof Rogério Soares, R.D.E.S, ano XIV, pág. 259 e seguintes designadamente a pág. 308, considerava-os bens do património das autarquias sujeitos à afectação especial de suportar certas utilizações tradicionais pelos habitantes de uma dada circunscrição ou parte dela.
De harmonia com o Parecer da Procuradoria Geral da República de 22 de Outubro de 1987, no Boletim 378, pág. 27, os baldios constituem propriedade comunal dos moradores de determinada freguesia ou freguesias, ou de parte delas, que exerçam a sua actividade no local. E assim foi também considerado pelo Tribunal Constitucional - acórdãos 325/89, de 4 de Abril, no Boletim 386, pág. 129, e 240/91, de 11 de Junho no Boletim 408, pág. 48, pelo S.T.A. - acórdão de 3 de Maio de 1988 já citado; e pelo S.T.J. - acórdão de 12 de Janeiro de 1993 proferido no Processo 81021.
O acórdão do S.T.J de 12 de Janeiro de 1993, na Col. (Acórdãos do S.T.J), ano I, tomo 1, pág. 29 - sublinha-se que o anteriormente citado, embora da mesma data, foi proferido num outro processo - considera os baldios coisas comuns, usufruidas pelos moradores de uma ou várias circunscrições em regime jurídico de posse útil e não de propriedade.
Seja como for, o certo é que as parcelas de terreno em causa não pertencem à autora, que aliás, nem a tal se arroga. Na melhor das hipóteses, face ao exposto, estariam na titulariedade dos compartes, todos eles moradores na freguesia de Sabugueiro.
De harmonia com o disposto no artigo 6 do Decreto 39/76 esses compartes constituir-se-iam obrigatoriamente em assembleia, à qual competiria, além do mais, eleger o conselho directivo que administraria o baldio - dito artigo 6 alínea c) e artigo 11.
Porém, segundo o artigo 18 n. 1 do mesmo Decreto-Lei, a entrega aos compartes do uso, fruição e administração dos baldios operava-se, em cada caso, através da recepção, no Ministério de Agricultura e Pescas, de cópia autêntica da acta da reunião da assembleia de compartes em que tivesse sido escolhida a forma de Administração e eleitos os membros do Conselho Directivo, através da qual se verificasse terem sido preenchidos os requisitos estabelecidos nesse diploma.
Mas, conforme se encontra assente, tal acta nunca foi remetida.
Ora, face ao disposto no artigo 389 parágrafo 2 do Código Administrativo, o baldio em questão classificava-se como paroquial, já que se encontra há mais de 60 anos no logradouro comum e exclusivo dos moradores da freguesia de Sabugueiro sendo das atribuições da respectiva Junta de Freguesia deliberar sobre o modo da sua fruição - artigo 253 n. 3 desse Código.
Pelo que nenhuma ligação directa existe entre a autora e o objecto do contrato-promessa cuja declaração de nulidade pretende.
Para além disso a freguesia é, também ela, uma autarquia local, com os seus próprios órgãos representativos, que são independentes no âmbito da sua competência - artigos 3 e 75 do Decreto 100/84.
Assim, carecia a Câmara Municipal de Seia de legitimidade para intentar esta acção.
Alega, no entanto, que, nos termos do artigo 286 do Código Civil, a nulidade do contrato-promessa é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada oficiosamente pelo Tribunal. Só que se considera interessado, para efeitos deste artigo, o sujeito de qualquer relação jurídica que de algum modo possa ser afectada, na sua consistência juridica ou mesmo só na sua consistência prática, pelos efeitos que o negócio tendia a produzir - Neste sentido, entre outros, os Professores Manuel Andrade, teoria Geral da Relação Jurídica Lições dactilografadas, 1953, pág. 452, e Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anot, vol I, 4 edição, pág. 263.
O que, conforme se disse, não acontece com a Câmara Municipal de Seia.
Diga-se, ainda, que o artigo 1 do Decreto 40/76 estabelecia que os actos e negócios juridicos que tivessem como objecto a apropriação de terrenos baldios ou parcelas de baldios por particulares, bem como as subsequentes transmissões que não fossem nulas, eram, nos termos de direito, anuláveis a todo o tempo e o seu artigo 3 dispunha que a legitimidade para o pedido de anulação cabia às assembleias de compartes ou, na sua falta, à Junta ou Juntas de Freguesia da área da situação do prédio apropriado.
O que também afasta a legitimidade da autora.
Termos em que se decide negar provimento ao agravo, sem custas por isenção da recorrente - artigo 3 n. 1 alínea a) do Código das Custas Judiciais.
Lisboa,14 de Novembro de 1994.
César Marques,
António Pais de Sousa,
José Martins da Costa. (Vencido salvo o devido respeito entendo que haveria lugar à aplicação do artigo 4 n. 2 da Lei n. 68/93, de 4 de Setembro, segundo a qual a autora gozaria de legitimidade para a presente acção; trata-se de norma de natureza processual e, neste domínio, vigora o princípio da aplicação imediata, mesmo em acções pendentes; apenas se admite a restrição desse princípio quando dele possa resultar a inutilização de actos processuais anteriores, o que aqui não ocorreria).