Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 08A2701 |  |
INCONSTITUCIONALIDADE
O artigo 23º, nº 4 do Código das Expropriações de 1999, é inconstitucional porquanto viola os princípios constitucionais da justa indemnização, consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição da República, e da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, incluindo o da igualdade tributária, enquanto expressão específica do princípio geral da igualdade constante do artigo 13º da Constituição da República.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
1. Relatório
Nos autos de expropriação por utilidade pública em que foi expropriante Rede Ferroviária Nacional Refer, E.P. e expropriado AA, ambas as partes recorreram da decisão arbitral que fixou em 139.100 € a indemnização devida pelas parcelas expropriadas, para o Tribunal Judicial de Setúbal.
A sentença proferida pelo Juiz da comarca de Setúbal decidiu julgar totalmente improcedente o recurso do expropriado e totalmente procedente o recurso da entidade expropriante, acabando por fixar em 125.633,77 € o valor justo e devido, com actualização desde a data da declaração de utilidade pública e até à data do trânsito da mesma, de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor publicado pelo Instituto Nacional de Estatística.
Com esta decisão não se conformaram as partes que, atempadamente, apelaram para o Tribunal da Relação de Évora.
Acompanharam estes recursos, outros três recursos de agravo interpostos oportunamente pela entidade expropriante.
A Relação de Évora decidiu não conhecer de dois destes últimos recursos por entender que tal era manifestamente inútil, negou provimento ao terceiro, julgou parcialmente procedentes as apelações e acabou por fixar o montante indemnizatório devido em 130.867,08 € com actualização de harmonia com a evolução do índice de preços do consumidor, sem habitação, nos seguintes termos: desde 08/02/2002 até 10/04/2003, sobre 116.928,15 € e, desde 11/04/2003 até à data da sua prolação, sobre 13.938,93 €.
Continuaram ambas as partes em desacordo com a justeza do decidido e daí que tenham recorrido para este Supremo Tribunal.
A entidade expropriante (Refer) fê-lo louvando-se em contradição existente entre o acórdão recorrido e o acórdão lavrado pelo mesmo Tribunal da Relação, datado de 30/10/2003, devidamente transitado, de acordo com o que está estatuído no artigo 678º, nº 4, do Código de Processo Civil.
Por sua vez, o expropriado lançou mão do disposto no nº 6 do mesmo preceito legal para dizer que o acórdão recorrido entra em contradição com o firmado no Acórdão Uniformizador de 12 de Julho de 2001.
Para tanto, as partes apresentaram as suas minutas que fecharam com as conclusões seguintes:
1º -
Recurso do expropriado (só se tomam em consideração as conclusões respeitantes ao ponto em análise, certo que todas as outras respeitantes aos pontos cujos recursos não foram admitidos, oportunamente pelo relator, não são aqui consideradas):
- No Acórdão de Uniformização de Jurisprudência, de 12/7/2001, desse Supremo Tribunal de Justiça decidiu-se que em processo de expropriação “[ ... ] é actualizado até à notificação do despacho que autorize o levantamento de uma parcela de depósito. Daí em diante a actualização incide sobre a diferença entre o valor fixado na decisão e o valor cujo levantamento foi autorizado (...)”.
- O acórdão de fls. diverge da decisão transcrita em dois pontos, com reflexo no cálculo final da indemnização actualizada:
a) Quantia sobre a qual incide a actualização no período inicial, pois decidiu ser o montante cujo levantamento foi autorizado e não o valor fixado na decisão final;
b) Data a considerar como termo do período inicial, pois decidiu ser a do despacho que autorizou o levantamento e não a data da sua notificação.
- Não tendo sido expresso qualquer fundamento para a divergência cuja razão de ser não transparece, não há razão para manter o decidido pelo que o acórdão recorrido deve ser nesta parte revogado e substituído por decisão que dê cabal aplicação ao Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, de 12/7/2001, pelos fundamentos neste expressos e que, para não sobrecarregar inutilmente os autos, se dão aqui por inteiramente reproduzidos.
2º -
Recurso da expropriante.
- É insustentável a tese – sufragada no acórdão recorrido segundo a qual o disposto no nº 4 do artigo 23º do Código das Expropriações só se aplica caso a entidade expropriante seja o município do lugar onde se situa o prédio expropriado (ou seja, a entidade beneficiária da respectiva contribuição autárquica).
- Em 1º lugar, tal tese parte do errado pressuposto de que o artigo 23º-4 é uma norma de natureza fiscal e de que, por conseguinte, o que nele se determina é uma compensação de créditos (entre o crédito indemnizatório e o crédito fiscal).
- O que o preceito prevê (como, aliás, decorre da sua inserção sistemática) é, diferentemente, ainda um critério (entre outros) de apuramento da “justa indemnização” a que se refere o artigo 62º-2 da Constituição da República Portuguesa, na medida em que a dedução nele prevista não se faz por ser devido um imposto, mas sim por mais não ser devido ao expropriado do que o correspondente à perda por ele sofrida.
- Com efeito, do que se trata no artigo 23º-4 do Código das Expropriações é de determinar o montante de um crédito (o crédito de indemnização) que, constituindo o sucedâneo da situação em que o titular se encontrava à data da lesão, não deve deixar de atender aos encargos que ele suportaria, enquanto proprietário de um imóvel, em função do valor apurado na avaliação realizada no processo de expropriação.
- É tão (in) correcto dizer-se que, ao proceder-se à dedução prevista no artigo 23º-4, o expropriado está a pagar o imposto autárquico, como afirmar-se que, no caso previsto no artigo 26º-9, o expropriado está a pagar as despesas de reforço das infra-estruturas aí referidas, ou que, quando o terreno é avaliado no pressuposto da admissibilidade de uma operação de loteamento e, por conseguinte, se deduzem ao valor indemnizatório o valor dos encargos que o expropriado previsivelmente suportaria com vista a tal loteamento (taxas, cedência de áreas ao município, etc.), o expropriado está efectivamente a suportar estes encargos – e daí que, também nestes dois casos, as correspondentes deduções não tenham lugar só quando a entidade expropriante é um município...
- Em 2° lugar, aquela tese parte de uma perspectiva incorrecta, na medida em que considera a norma do ponto de vista do beneficio que a sua aplicação traz para a entidade expropriante, em lugar de atender à situação do titular da indemnização: é esta, e apenas esta – e não também a da entidade expropriante –, que releva para o apuramento do justo valor a indemnizar (tal como se determina logo no artigo 23º-1).
- Em 3° lugar, a interpretação restritiva do artigo 23º-4 segundo a qual a dedução nele prevista só tem lugar quando a entidade expropriante é o município do lugar onde se situa o prédio expropriado, não tem na letra da norma um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, pelo que não é consentida pela lei (artigo 9º-2 do Código Civil).
- Em 4° lugar, uma tal interpretação colocaria fatalmente o preceito em oposição com o artigo 13º-1 da Constituição, na medida em que se violaria de forma clara e irremediável o princípio da igualdade, considerado na vertente da relação interna da expropriação (o qual não permite que particulares colocados numa situação idêntica recebam indemnizações quantitativamente diversas ou que sejam fixados critérios distintos de indemnização que tratem alguns expropriados mais favoravelmente do que outros grupos de expropriados): para o mesmo montante justo de indemnização, pagar-se-ia o montante calculado em função da dedução prevista no artigo 23º-4 se o sujeito activo da relação expropriativa fosse o município; caso não fosse, pagar-se-ia importância maior, com benefício injustificado do expropriado.
- Seria, pois, inconstitucional o artigo 23º-4, se interpretado no sentido sufragado no acórdão recorrido.
- O disposto no artigo 23º-4 é, portanto, sempre aplicável a todas as expropriações, qualquer que seja a entidade expropriante.
- Está longe de ser fácil a interpretação do artigo 23º-4 e, nomeadamente, são fundadas as dúvidas sobre a sua conformidade com a Constituição.
- Uma análise cuidada da norma permite, porém, concluir, com segurança, que o preceito não infringe qualquer preceito ou princípio constitucional, muito embora seja, evidentemente, legítimo discordar da solução nele consagrada (o que não pode, porém, constituir motivo para recusar a sua aplicação).
- Mais certo é que inconstitucionalidade existiria caso o preceito fosse interpretado da forma restritiva adoptada pelo tribunal recorrido – cuja decisão não deve, em conclusão, ser mantida.
- O acórdão recorrido violou, assim, o disposto nas normas legais citadas, nomeadamente os nºs 1 e 4 do artigo 23º do Código das Expropriações e os artigos 13º-1 e 62º-2 da Constituição da República Portuguesa, devendo, consequentemente, ser revogado e substituído por outro que determine, no caso dos autos, a dedução prevista no artigo 23º-4 do Código das Expropriações.
Ambas as partes contra-alegaram para defenderam a improcedência das pretensões contrárias.
2.
As instâncias fixaram o seguinte quadro factual:
A – Por despacho publicado no D.R. nº 33, II série, de 08/02/2002, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas nºs 3 e 3 S, com a área 1.442 m2, localizadas no sítio denominado Azeda de Baixo, freguesia de São Sebastião e concelho de Setúbal, descrito na Conservatória do Registo Predial de Setúbal com o nº 32539, a fls. 19 do livro G - 48 e inscrito na respectiva matriz, sob o artigo 33º da secção AG, que confronta de Norte com arruamento e o restante prédio, de Sul com o restante prédio e Joaquim ..., de Nascente com Joaquim .... e Outro e de Poente com arruamento.
B – Em 29/04/2002, foi realizada a vistoria ad perpetuam rei memoriam.
C – A entidade expropriante, Rede Ferroviária Nacional REFER E.P., tomou posse administrativa em 29 de Abril de 2002.
D - Foi realizada a arbitragem das parcelas supra identificadas.
E – No acórdão arbitral e respectivo laudo dos árbitros foi fixada a quantia de 139.100,00 € (cento e trinta e nove mil e cem euros), a título de indemnização.
F – Foram depositadas pela entidade expropriante, à ordem do Tribunal, as seguintes quantias:
- A 25/03/2003, a quantia de 116.928,15 €, nos termos do disposto no artigo 20º nº 1, b), nº, 5 a) e 10º, nº 1, c), e nº 4 do Código das Expropriações;
- A 17/06/2003, a quantia de € 22.171,85, relativa ao diferencial entre o montante depositado e o referido em E);
- Em 05/08/2003, a quantia de € 2.993,50, relativo ao remanescente do diferencial atentos os juros.
G – Em 30/02/2002, foi requerido pelo expropriado a constituição e funcionamento da arbitragem de acordo com o disposto no artigo 42º, nº 2 e 3 do Código da Expropriações, que deu início aos presentes autos.
H – Foram apensos aos presentes autos o processo que correu termos no 4º Juízo Cível sob o nº 779/2000 atinentes aos autos administrativos para prosseguimento do processo de expropriação litigiosa.
I – Foi proferida, em 14 de Junho de 2003, decisão de adjudicação da propriedade das parcelas referidas, livres de quaisquer ónus e encargos, à entidade expropriante.
J – Em 26/05/2003 e 23/05/2006, vieram, respectivamente o expropriado e a entidade expropriante, apresentar recurso da decisão arbitral.
K – No dia 2 de Julho de 2004, vieram os cinco peritos, sendo três nomeados pelo Tribunal e dois indicados por cada uma das partes, apresentar o relatório da avaliação da indicada parcela, no sentido de se atribuir de indemnização o montante de € 125.633,77 € (cento e vinte e cinco mil seiscentos e setenta e sete cêntimos), classificando-a como solo apto a construção, com o voto de vencido de dois dos peritos.
L – A 17 de Junho de 2004, veio o perito BB, nomeado pelo tribunal, apresentar o seu relatório de avaliação, no sentido de atribuir à parcela o montante de 307.439,10 € (trezentos e sete mil quatrocentos e trinta e nove euros e dez cêntimos), classificando-a como solo para construção.
M – O relatório descrito em L) foi dado sem efeito por despacho de fls. 565 a 567, tendo sido nomeado em sua substituição CC para elaborar relatório com o conhecimento do mencionado em K) e N).
N – Em 27 de Julho de 2004, veio o perito DD, nomeado pelo expropriado, apresentar o seu relatório de avaliação, no sentido de atribuir à parcela o montante de € 544.816,94 (quinhentos e quarenta e quatro mil oitocentos e dezasseis euros e noventa e quatro cêntimos), classificando-a como solo apto para construção.
O – E, em 23/08/2005, veio o perito CC mencionado em M), nomeado pelo tribunal, apresentar o seu relatório de avaliação, no sentido de atribuir à parcela o montante de 152.688,71 € (cento e cinquenta e dois mil seiscentos oitenta e oito euros e setenta e um cêntimos), classificando-a como solo apto para construção.
P – A parcela tinha, à data da declaração de utilidade pública, erva de crescimento espontâneo e árvores fruteiras, e era destinado a horta e pomar.
Q – A parcela é composta com solos sílico-arenosos, sem classificação por se encontrarem dentro da zona urbana de Setúbal, sendo considerado como solo apto para construção.
R – À data da declaração de utilidade pública no terreno existiam 5 amendoeiras médias; 3 laranjeiras pequenas e outras 3 grandes; 6 figueiras médias; 28 oliveiras grandes, 5 nespereiras médias 6 marmeleiros e 4 limoeiros, bem como um portão em chapa e ferro, ladeado por dois pilares, em bom estado de conservação.
S – Existia, ainda, lateralmente ao portão referido em R) um muro em alvenaria de pedra com cerca de 68,00 m de extensão, na parte em expropriação, com 35 cm de espessura e altura média de 1,80 m.
T – E, um muro em alvenaria de pedra com cerca de 35 cm de espessura, rebocado em razoável estado de conservação, com a altura de 2m, com 3 fiadas de arame farpado, suportados por tubagem de ferro galvanizado numa extensão de 72 metros.
U – No Plano Director Municipal do Concelho de Setúbal as parcelas identificadas em A), estão integradas em espaço urbano, em áreas consolidadas e na malha urbana habitacional, possuindo a parcela todas as infra-estruturas urbanísticas existentes no local.
3. Quid iuris?
São apenas duas as questões que nos cumpre apreciar, uma relativamente ao recurso do expropriado, outra atinente ao recurso da entidade expropriante.
Naquele primeiro, a questão está confinada à actualização do montante indemnizatório, tendo em conta a doutrina do Acórdão Uniformizador nº 7/2001, de 12 de Julho de 2001.
Foi aí decidido que “em processo de expropriação por utilidade pública, havendo recurso da arbitragem e não tendo esta procedido à actualização do valor inicial, o valor fixado na decisão final é actualizado até à notificação do despacho que autorize o levantamento de uma parcela de depósito. Daí em diante a actualização incidirá sobre a diferença entre o valor fixado na decisão e o valor cujo levantamento foi autorizado; tendo havido actualização na arbitragem, só há lugar à actualização desde a data da publicação da declaração de utilidade pública até à decisão final, sobre a diferença entre o valor fixado na decisão final e o valor cujo levantamento foi autorizado”.
Sob apelação da expropriante, o Tribunal da Relação de Évora reconheceu ter errado o juiz da 1ª instância neste ponto concreto da actualização da indemnização, ao desconsiderar a doutrina do Acórdão Uniformizador citado.
E, tentando remediar o mal, decidiu consagrar a actualização referida, proclamando que “a actualização deve incidir sobre a importância adjudicada ao expropriado (116.928,15 €) desde a data da declaração da utilidade pública (08/02/2002) até à data da adjudicação (10/04/2003) e que, “desde esta última data, a actualização incidirá sobre o valor da diferença entre (130.938,08 €) entre o montante adjudicado e o valor que vier a ser fixado na decisão final (130.867,08 € – 116.928,15 €).
É por demais evidente o lapso cometido pelo tribunal recorrido.
Desde logo, não considerou que o montante a actualizar é o fixado na decisão final, antes decidiu que a actualização deveria incidir sobre a importância já determinada à data da declaração de utilidade pública.
Acresce que considerou como período inicial a ter em conta a data do despacho que autorizou o levantamento e não a data da notificação do despacho que autorizou aquele mesmo levantamento.
Perante tão claro lapso, só resta repará-lo, em conformidade com a doutrina do Acórdão Uniformizador referido que foi, ao cabo e ao resto, o farol que iluminou (mal) o aresto censurado por força da crítica que a expropriante-apelante lhe dirigiu.
E, sanando o mesmo, decide-se que o expropriado tem direito a perceber a indemnização actualizada em conformidade com o explanado, ou seja, com referência ao valor final e no que diz respeito à primeira parte já percebida com actualização até à data da notificação que autorizou o seu levantamento.
Passemos, agora, a apreciar a questão colocada pela expropriante no seu recurso.
Como ficou dito pelo relator no seu despacho preliminar, é aqui evidente a contradição entre o acórdão fundamento (que defendeu a aplicação da dedução prevista no nº 4 do artigo 23º do Código das Expropriações de 1999 a todos os casos de expropriação, quer a entidade expropriante seja um município ou uma outra qualquer entidade) e o que ficou consagrado no acórdão recorrido que restringiu a aplicação de tal preceito legal aos casos em que a entidade expropriante seja um município.
Contradição mais flagrante não pode haver!
É do seguinte teor o ditame legal em causa:
“Ao cálculo dos bens calculados por aplicação dos critérios referenciais fixados nos artigos 26º e seguintes, será deduzido o valor correspondente à diferença entre as quantias efectivamente pagas a título de contribuição autárquica e aquelas que o expropriado teria pago com base na avaliação efectuada para efeitos de expropriação, nos últimos cinco anos”.
A interpretação deste preceito foi objecto de aplicações diferentes na jurisprudência e de comentários opostos na doutrina.
Mas a controvérsia sobre a sua aplicação não se limitou apenas ao seu âmbito subjectivo (aplicação restrita ou não ao caso de a entidade expropriante ser um município), mas também a um juízo de inconstitucionalidade, como o próprio acórdão recorrido reconhece.
A doutrina vem pugnando, de um modo geral, pela inconstitucionalidade do preceito em causa (Alves Correia, RLJ, ano 133º, páginas 116/119, Ano 124º, páginas 340/352; Pedro Elias da Costa, Guia das Expropriações por Utilidade Pública, 2003, página 263; Luís Perestelo de Oliveira, Código das Expropriações, 2002, página 86; Melo Ferreira, Código das Expropriações, 4ª edição, páginas 174/175).
Na Jurisprudência, mormente nos tribunais da Relação, ganha cada vez mais consistência a tese da inconstitucionalidade.
Cremos, porém, que com a publicação do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 11/2008, de 14 de Janeiro de 2008, publicado no Diário da República, II série, de 13 de Março de 2008, tirado pelo Plenário, ao abrigo do artigo 79º-A, nº 1 da Lei do Tribunal Constitucional, as dúvidas se dissiparam, pois a referida norma foi julgada inconstitucional “por violação dos princípios constitucionais da justa indemnização, consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição da República, e da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, incluindo o da igualdade tributária, enquanto expressão específica do princípio geral da igualdade constante do artigo 13º da Constituição da República”.
Este douto aresto, tirado por uma maioria de 10 votos a favor e apenas três declarações contra, acabou, recentemente, por merecer o aplauso (da voz autorizada na matéria) de Alves Correia (Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 137, páginas 195 e seguintes).
Pela nossa parte não vemos razão para dissentir da posição recente e maioritária do Tribunal Constitucional sobre este ponto concreto. Vale isto por dizer que também julgamos inconstitucional a norma em causa e pelas razões que foram ali tidas em devida conta.
Ao tomarmos esta posição, estamos, implicitamente, a dizer que a dedução a que alude a norma não pode ser aplicada ao caso concreto, o que se traduz, ao cabo e ao resto, na confirmação do aresto impugnado na parte em que entendeu não deduzir ao montante indemnizatório a importância calculada segundo os ditames do preceito legal em causa, não porque a entidade expropriante não é um município (como se defendeu no acórdão recorrido), mas sim porque o mesmo enferma de inconstitucionalidade não só porque transgride o princípio da justa indemnização, consagrado no artigo 62º, nº 4, da Constituição, mas também porque viola o princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, incluindo o da igualdade tributária, enquanto expressão específica do princípio geral da igualdade, consagrado no artigo 13º da Lei Fundamental.
Prejudicado fica, naturalmente, tudo o que se pudesse dizer a respeito da bondade de uma ou outra orientação que os acórdãos recorrido e fundamento perfilharam.
Em conclusão: impõe-se a revogação do aresto impugnado apenas na parte respeitante às actualizações reclamadas pelo expropriado, isto é, a actualização do quantum indemnizatório terá como referência o valor final e a primeira parte percebida será actualizada até à data da notificação que autorizou o seu levantamento.
4. Decisão
Nega-se a revista à expropriante e concede-se ao expropriado.
Custas de ambos os recursos por aquela.
Lisboa, aos 28 de Outubro de 2008
Urbano Dias (relator)
Paulo Sá
Mário Cruz