Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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Os tribunais comuns são os competentes para conhecer de providência cautelar de restituição provisória de posse relativamente a um prédio que foi objecto de contrato de comodato de um Município à requerente, pessoa colectiva de direito privado.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
1.
Fundação Dr. FC intentou, no Tribunal Judicial de Entroncamento, procedimento cautelar de restituição provisória de posse contra Município de Vila Nova da Barquinha, com vista a obter a restituição do prédio urbano, sito na Rua ...., o qual foi objecto do contrato de comodato que, em 27 de Novembro de 2006, outorgaram.
Em abono do deferimento da sua pretensão, alegou que o requerido, através de ofício, datado de 28 de Julho de 2007, lhe comunicou a resolução do dito contrato, e que, posteriormente, “tomou de assalto” o edifício com arrombamento dos portões de acesso ao logradouro e das portas do edifício, privando-a, assim, do seu uso, certo que suportou despesas com a realização de obras levadas a cabo no âmbito do cumprimento do programa contratual estabelecido.
2.
A providência em causa foi indeferida in limine com o argumento de que a instauração da mesma no foro comum transgredia as regras da competência em razão da matéria, devendo, por isso mesmo, ser proposta nos tribunais administrativos.
Inconformada, a requerente agravou, sem êxito para o Tribunal da Relação de Évora.
Eis que, de novo, recorre, pugnando pela competência dos tribunais judiciais para decidir a providência, tendo, para o efeito, apresentado a respectiva minuta que fechou com as seguintes conclusões:
- A agravante é uma pessoa colectiva de direito privado embora beneficie de estatuto de utilidade pública.
- A providência cautelar tem por objecto a violação do contrato de comodato e não o programa Progride, constante do Despacho nº 25/2005.
- O contrato de comodato é um contrato de direito privado e rege-se por normas de direito privado.
- As partes contratantes fixaram expressamente a aplicação ao contrato das normas constantes do Código Civil.
- O que importa o reconhecimento de que se trata de um diferendo relativo a contrato de direito privado.
- A actividade do agravado não tem por objecto a prossecução de fins sociais.
- O que obsta a que a relação contratual entre agravante e agravado seja classificada como relação entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos.
- Mostram-se violados os artigos 212º, nº 3, da Constituição, 1º, nº1 e 4º, nº 1, alíneas f) e j) do ETAF e 393º do Código de Processo Civil.
3.
Importa, pois, decidir.
Para além dos factos já referidos, anota-se, ainda, que a cedência do edifício por parte do Município requerido surgiu na sequência da candidatura por ele apresentada, em parceria com a requerente, ao Programa Progride, no âmbito do Despacho nº 25/2005, de 3 de Janeiro.
Decorre do nº 3 do artigo 212º da Constituição que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Compete, assim, a estes tribunais “o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, sendo que a sua competência é excepcional, sendo a jurisdição regra dos tribunais judiciais (artigos 18º, nº 1, da LOFTJ – Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro – aqui aplicável – e artigo 66º do Código de Processo Civil).
A lei ordinária desenvolveu estes princípios, afirmando no artigo 1º, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que os tribunais administrativos são órgãos de soberania competentes para resolver os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais e enumerando, exemplificativamente, no artigo 4º as várias hipóteses em que a competência lhes pertence.
Estribou-se a decisão da 1ª instância no facto de o litígio se enquadrar no incumprimento de um contrato de comodato celebrado na sequência da apresentação do Município, em parceria com a requerente, ao programa Progride, cujo Regulamento consta do Despacho nº 25/2005, de 03/01, convocando em seu abono o preceituado na alínea j) do nº 1 do artigo 4º do ETAF.
Já a Relação confirmou a decisão da 1ª instância socorrendo-se já não da citada alínea j), que considerou inaplicável ao caso, mas sim da alínea f) do mesmo preceito legal.
E justificou a sua posição dizendo que se está “perante uma situação emergente de um contrato especificamente a respeito do qual existem normas de direito público que regulam aspectos específicos do respectivo regime, perante uma situação em que o Município actuou no exercício do ius imperii, do seu poder público, no âmbito da prossecução da sua função pública”.
Reconheceu, contudo, que em causa está a resolução de um conflito derivado do alegado incumprimento do contrato de comodato, mas acabou por reconhecer que “é assim (…) manifesto que o cumprimento do contrato de comodato teria que reger-se por normas de direito público, estabelecidas no âmbito do Progride”, certo que “a cláusula 9ª do contrato, ao mandar observar o disposto nos arts. 1129º e seguintes do C. Civil, fá-lo apenas de forma subsidiária ou seja, em tudo o que não estiver especificamente previsto no contrato”.
Acrescentou, ainda, em reforço da sua posição, que o estipulado na cláusula 6ª (na qual o requerido se reservou o direito de resolver o contrato e ordenar a desocupação do espaço cedido) é igualmente indiciador de que o requerido agiu enquanto entidade pública, no exercício do seu ius imperii, no âmbito dos seus poderes de gestão pública”.
Pois bem. A argumentação das instâncias não nos convence.
Como bem ensina Manuel Andrade, citando Redenti, a competência de um tribunal afere-se pelo quid disputatum: “é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor” (Noções, página 91).
Ora, o pedido da requerente é única e exclusivamente a restituição do prédio, por mor do alegado direito de retenção, fruto de alegado incumprimento de um contrato de comodato.
Para se saber se a requerente tem direito a ver a sua pretensão deferida, torna-se necessário saber da veracidade, dentro de um critério puramente indiciário, da factualidade alegada. O mesmo é dizer que, em última análise, interessa à solutio do caso averiguar da resolução do contrato de comodato, das obras levadas a cabo que terão acarretado despesas e, por fim, da privação do uso a que a requerente se viu sujeita por acção do requerido.
Este tipo de contrato está perfeitamente definido no artigo 1129º do Código Civil: “comodato é o contrato gratuito pelo qual uma das partes entrega à outra certa coisa, móvel ou imóvel, para que se sirva dela, com a obrigação de o restituir”.
E, ao cabo e ao resto, é este o contrato que está na origem do conflito que opõe as partes.
É claro que, dentro do espírito de liberdade que preside à elaboração dos contratos em geral, podiam elas ter introduzido no programa contratual a que se propuseram certas e determinadas cláusulas (nem por isso o contrato deixava de ser comodato), mas, não o tendo feito, como efectivamente, não o fizeram, remeteram, sem necessidade é certo, a resolução de qualquer problema dele derivado para o estabelecido no respectivo capítulo IV, do Título II, do Livro II do Código Civil.
Assim, inter alia, ficou convencionado o fim do contrato, afastando toda e qualquer hipótese de neutralidade do contrato (seria tal, no concreto, imaginável?...) e a possibilidade de o Município poder “resolver” o contrato, como se isso não estivesse expressamente contemplado no artigo 1137º do Código Civil.
É evidente que as partes decidiram que o objecto (o prédio) iria ter uma determinada finalidade: se não o fizessem, então ficaria no livre arbítrio do comodatário o seu uso (dentro de parâmetros lícitos), por força do artigo 1131º do Código Civil.
O que aqui está em causa é apenas uma questão meramente privada, a exigir que sejam os tribunais judiciais a decretar a sua resolução.
O mesmo é dizer que é a estes que cabe averiguar da bondade da pretensão deduzida pela requerente.
Sem dúvida que uma parte é uma entidade pública – é a única “ligação” ao direito público que aqui se encontra, como acertadamente acentuou a requerente.
Mas, para além disso, importa dizer que as partes não submeterem expressamente a um regime substantivo de direito público (antes remeteram a sua regulamentação para as normas do contrato de comodato, tal-qualmente se encontra previsto no Código Civil).
Nem visualizamos que pudesse ser de outra maneira.
Centremos, ora, a nossa atenção ao caso em discussão à luz do determinado pela lei reguladora da competência dos tribunais administrativos e fiscais. Referimo-nos, como está bom de ver, à Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Com esta lei pretendeu o legislador estabelecer novos critérios de delimitação da jurisdição administrativa.
Na concretização prática desta ideia, ficou estabelecido, no que diz respeito a actos pré-contratuais e contratos, praticados ou celebrados ao abrigo de normas de direito público, o seguinte: os tribunais administrativos têm competência para julgar questões relativas à interpretação, validade e execução dos contratos, sempre que se verifique uma das seguintes condições:
a) Contrato de objecto passível de acto administrativo;
b) Existência de normas que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo;
c) Uma das partes seja uma entidade pública ou concessionário e as partes contratuais sujeitem o contrato a um regime de direito público.
d) Que o procedimento pré-contratual que antecede a celebração do contrato seja regulado por normas de direito público.
Sobressai a ideia de que se mantém a competência dos tribunais administrativos em função da natureza do contrato, mas acrescenta-se o critério da natureza do procedimento pré-contratual subjacente, abrangendo, assim, contratos celebrados entre pessoas colectivas de direito público, entre estas pessoas e pessoas colectivas de direito privado, ou, ainda, entre diversas pessoas colectivas de direito privado, para além do alargamento da sua competência aos processos de impugnação de actos pré-contratuais constantes de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, com salvaguarda da possibilidade de cumulação entre o pedido de impugnação de um destes actos com pedidos relativos ao contrato posteriormente celebrado (vide artigo 47º, nº 2, alínea c) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos).
Como salientam Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, “de acordo com a proposta de lei que o Governo tinha apresentado na Assembleia de República, os tribunais administrativos seriam competentes para dirimir as questões relativas à interpretação, validade e execução de todos os contratos celebrados por pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se os contratos se regiam por disposições específicas de direito público”.
Porém, adiantam, “o argumento da eventual desconformidade da solução da transferência em bloco para a jurisdição administrativa da apreciação de todos os litígios emergentes de contratos celebrados por entidades públicas, com o disposto no artigo 212º, nº 3, da CRP, que circunscreve o objecto da jurisdição administrativa à resolução de questões emergentes de relações jurídicas administrativas e as concomitantes resistências ao facto de, por essa via, se transferir para a jurisdição administrativa a apreciação de relações jurídicas que, em muitos casos, só se distinguem pelo facto de terem uma parte como entidade pública, terão levado o legislador a procurar outro caminho, que se afigura legítimo qualificar como meio termo, e de que resulta o disposto no artigo 4º, alíneas e) e f) do ETAF” (Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo – 2ª edição –, páginas 37 e seguintes).
O legislador lançou, pois, mão de um duplo critério: por um lado, o artigo 4º, nº 1, alínea e), confere à jurisdição administrativa o poder de apreciar as questões relativas à interpretação, validade e execução dos contratos a respeito dos quais exista lei que expressamente os submeta, ou admita, que eles possam ser submetidos, a um procedimento pré-contratual específico de direito público; por outro, de um critério substantivo e, nesse sentido, a alínea f) do preceito legal em apreciação confere à jurisdição administrativa o poder de apreciar as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
Para os autores supra citados “com este segundo critério, procurou o legislador do ETAF densificar o conceito de contrato administrativo, aparentemente incontornável num sistema que continue a apostar na bipartição de competências, em matéria contratual, entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa” (obra citada, página 41).
No caso concreto que nos cumpre analisar, verifica-se que as partes nada mais fizeram do que celebrar um contrato de comodato (típico e, como tal, previsto e regulamentado nos artigos 1129º a 1141º do Código Civil), certo que só o terão celebrado no âmbito de Despacho nº 25/2005, de 3 de Janeiro, que define os princípios, regras e procedimentos a que deve obedecer o desenvolvimento e execução do Progride, segundo o expressamente estipulado na cláusula 3ª do contrato.
O que é decisivo para encontrar a solutio do litígio é o contrato em si – de natureza puramente privada –, já não a motivação que as partes carrearam para a sua concretização, vertendo-a no escrito que perpetuou o encontro de vontades.
Só na base da resolução do dito contrato de comodato é possível dizer se as despesas suportadas no âmbito da sua previsão e execução conferem à sua autora o invocado direito de retenção (cfr. artigo 755º, alínea e) do Código Civil).
Vale por dizer que o direito reclamado pela requerente radica na outorga do contrato de comodato e na sua subsequente resolução com a inerente privação do seu uso.
Provada (indiciariamente) a factualidade alegada e correspondente aos pontos referidos, será, então, altura de decretar a reclamada providência à luz do preceito legal acabado de citar.
Irrelevante, ainda, que o sinal de resolução, com base no incumprimento, tenha sido dado por uma parte que é uma pessoa colectiva de direito público.
O contrato aqui em causa é de natureza privada, as partes actuaram como entes privados, incluindo o Município que, como qualquer outra pessoa de direito o pode sempre resolver (com fundamento ou sem ele, é cousa que irreleva), desvinculando-se do mesmo: nada, mas nada, justifica, a remessa do litígio para o foro administrativo.
À luz das considerações expostas e, sobretudo, das disposições legais aqui convocadas, não se descortina, pois, como possa subsistir o defendido pelas instâncias a respeito da incompetência material do tribunal comum.
É que – repete-se – em causa está apenas e só saber se o contrato de comodato foi incumprido e se, por virtude das obras (benfeitorias) levadas a cabo pela recorrente no âmbito do seu cumprimento (cláusula 4ª), esta tem direito de retenção, tal como o proclama, invocando, para tal, o preceituado no artigo 755º, nº 1, alínea h), do Código Civil.
Se esta questão obtiver resposta positiva, então, a darem-se como provados todos os demais factos alegados a respeito da conduta da recorrida, nada mais há a fazer do que decretar a providência solicitada: tão simples quanto isto.
Mas, verdadeiramente, a questão não fica devida e definitivamente esclarecida com o que ficou dito.
Há que acrescentar algo mais. E isso passa pela ponderação que se possa (deva) fazer sobre a natureza jurídica dos actos administrativos em sede de impugnação, ou seja, “saber quando é que, na vigência do contrato, nos encontramos na presença de actos administrativos, passíveis de impugnação, ou, pelo contrário, perante litígios em que, por não haver lugar à emissão de manifestações de autoridade da Administração, as partes no contrato estão colocadas em posição de paridade”.
A questão coloca-se no que respeita à execução (cumprimento ou incumprimento) dos contratos, ou seja, no ponto em que importa saber se “os actos jurídicos que a Administração profira no domínio dos contratos em que é parte devem ser qualificados como actos administrativos ou como meras declarações negociais de carácter imperativo”.
Reconhecendo que a questão é controversa, Mário Aroso de Almeida (autor que temos vindo a acompanhar com as últimas citações) defende que “…, por regra, as declarações que a Administração produza não devem ser qualificadas como actos administrativos, mas como meras declarações negociais, sem carácter imperativo, susceptíveis de serem discutidas, sendo caso disso, no âmbito de uma acção de plena jurisdição”.
E, mais adiante, justifica:
“Na verdade, também no âmbito das relações contratuais entre privados há lugar à prática de actos jurídicos unilaterais, no exercício de poderes frequentemente estipulados no clausulado dos contratos, e nem por isso os litígios em torno da legitimidade do exercício desses poderes é objecto de um especial tratamento no plano processual”.
É que – continua – “o regime muito particular dos actos administrativos, passíveis de impugnação dentro de curtos prazos legais, sob pena de consolidação, só deve ser aplicado, de um modo geral, nos domínios em que essa aplicação se justifique por ponderosas razões fundadas em considerações de segurança jurídica e de protecção de terceiros” (O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, páginas 91 a 94).
Aqui chegados, as cousas afiguram-se-nos perfeitamente claras: nem o contrato celebrado, nem o seu eventual incumprimento por parte da recorrida, nem tão-pouco a declaração desta no sentido de dar por findo o contrato, legitimam a posição que as instâncias defenderam. Impõe-se, por isso, a sua revogação.
Assiste, pois, total razão à requerente no ponto concreto da competência material do tribunal judicial onde intentou a providência cautelar, sendo claros e certos os argumentos que, ab ovo ad malam, usou em defesa da sua posição.
Em conclusão, diremos que o agravo merece inteiro provimento (permitimo-nos citar, em sentido análogo, o decidido nos acórdãos desta 1ª mesma secção, proferido, a 14/11/2006, no processo nº 3637/06, Relator Cons. Sebastião Póvoas, e da 6ª secção, proferido, a 31/10/2006, no processo nº 606/06, Relator Cons. Nuno Cameira).
4.
Decide-se dar provimento ao agravo e revoga-se o acórdão da Relação de Évora que manteve o despacho proferido pelo juiz do tribunal do Entroncamento.
Sem tributação.
Lisboa, aos 21 de Outubro de 2008
Urbano Dias ( relator)
Paulo Sá
Mário Cruz