| 18954/20.9T8LSB.S1 |  |
EXCEÇÃO DILATÓRIA
INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA
DIREITO INTERNACIONAL
COMPETÊNCIA INTERNACIONAL
CONVENÇÃO EUROPEIA DOS DIREITOS DO HOMEM
TRIBUNAL EUROPEU DOS DIREITOS DO HOMEM
CONSTITUCIONALIDADE
PRINCÍPIO DO ACESSO AO DIREITO E AOS TRIBUNAIS
RECURSO PER SALTUM
ABSOLVIÇÃO DA INSTÂNCIA
IMPARCIALIDADE
I. - O Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, a qual constitui uma excepção dilatória que gera a incompetência absoluta dos Tribunais nacionais, e implica a absolvição daquele da instância (artºs. 96º al. a) 99º nº 1, 576º nº 2 e 577º al. a) do Código de Processo Civil).
II. - Não há violação do direito ao acesso à justiça ou do direito à tutela jurisdicional efectiva reconhecidos pelo art.º 20.º da CRP, que não são direitos que obriguem à existência de jurisdição estatal, mas apenas mecanismos de aferição das decisões por meio de recurso a procedimentos que ofereçam garantias de isenção e imparcialidade.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça
I. Relatório
1. Na presente acção AA veio demandar o Conselho da Europa, pedindo a condenação do mesmo no pagamento de uma indemnização no valor de € 115.408,00 e alega, para o efeito e em síntese, que «os danos morais cujo ressarcimento o autor solicita são os que resultam da angústia e revolta nele geradas pela decisão do TEDH de 14.09.2017, ao ter considerado inadmissível a queixa/ação apresentada em 27.03.2017 a que foi atribuído o nº de processo 27.475/17, sem ter indicado que recursos internos considera não terem sido esgotados e pelo consequente não reconhecimento pelo TEDH da violação pelo Estado Português».
Enunciada a questão a 1ª instância ouviu o A., que defendeu a possibilidade de o Conselho da Europa ser demandado em Portugal.
O Conselho da Europa fez juntar requerimento em inglês onde defendeu a sua imunidade de jurisdição.
Após o que o tribunal decidiu (transcrição):
“Aderindo totalmente ao entendimento vertido no citado Acórdão, cumpre concluir que o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, não podendo os Tribunais de um Estado membro contratante (neste caso Portugal) julgar a atuação do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos no exercício das suas funções, enquanto órgão do Conselho da Europa.
Pelo exposto, julgo verificada a exceção dilatória de imunidade de jurisdição do Conselho da Europa, a qual gera a incompetência absoluta, em razão da nacionalidade, dos Tribunais portugueses, e, em consequência, absolvo da instância o Réu Conselho da Europa (artºs. 96.º, al. a), 97.º, 99.º, nº 1, 576.º, nº 2 e 577.º, al. a), do Código de Processo Civil).”
2. Não se conformando com a sentença o A. recorreu para o STJ, através de recurso per saltum, nos termos dos art. 678.º, n.º 1, 644.º, n.º 1, alínea a), 627.º, n.ºs 1e 2, 629.º, n.º 1. e 631.º, n.º 1 do CPC.
O recurso foi admitido pela Exma Senhora Juíza de Direito, com efeito devolutivo.
3. Nas conclusões do recurso diz (transcrição):
1ª- Só negando a evidência resultante do disposto no artigo 1º do « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa » , aprovado pelo Governo português para adesão através do Decreto 41/82 de 7.04 é que é possível sustentar que « o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição » ( pág. 2 da sentença recorrida ), uma vez que tal artigo não deixa qualquer margem para dúvida de que « o Conselho da Europa goza de personalidade jurídica » e « tem capacidade para… ser parte em juízo » em Portugal.
2ª-A vingar a tese sustentada na sentença recorrida haveria manifesta e insanável contradição entre o disposto nos art.s 1º e 3º do supra-referido « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa », porque por um lado se determina que o Conselho da Europa « tem capacidade… para ser parte em juízo » e por outro se afirma que o mesmo Conselho goza « de imunidade de jurisdição » .
3ª- A « imunidade de jurisdição » de que goza em Portugal o Conselho da Europa e que vem consagrada no artigo 3º do « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa », aprovado pelo Governo português para adesão através do Decreto 41/82 de 7.04, é apenas a das «imunidades e privilégios necessários ao exercício das suas funções», como resulta da conjugação das normas que integram a alínea a) do artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa publicado no Diário da República I Série de 22.11.1978 e o artigo 1º do supra-referido Acordo Geral .
4ª- Uma vez que o supra-referido «Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa» vem dar cumprimento ao artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa, ter-se-á de concluir que a imunidade de jurisdição de que goza em Portugal o Conselho da Europa é tão só a que é necessária «ao exercício das suas funções», podendo pois os tribunais portugueses «julgar a atuação» do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem , enquanto órgão daquele Conselho.
5ª- Como é óbvio, a presente ação em nada contende, nem é suscetível de contender, com o exercício das suas funções por parte do Conselho da Europa, bem pelo contrário, a condenação do réu poderá até ter um considerável efeito pedagógico no sentido de o seu órgão Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, corrigir um procedimento anómalo e anti-judicial, como o que ocorreu no caso em apreço e noutros casos, a que se alude na petição inicial.
6ª- Do artigo 21º do supra-referido Acordo Geral resulta a contrario que «qualquer litígio entre o Conselho e particulares» que não seja relativo a «matéria de fornecimentos, trabalhos ou compras imobiliárias efectuados por conta do Conselho» pode ser dirimido nos tribunais portugueses, uma vez que apenas «fica sujeito a arbitragem administrativa» o litígio relativo à matéria supra-descrita e a que alude em tal artigo .
7ª – Tanto a sentença recorrida quanto o supra referido acórdão da Relação de Lisboa de 2.06.2020 violam, de forma clara e inequívoca, a norma que integra o art.º 1.º do «Acordo geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa», conjugada com o disposto na alínea a) do artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa e ainda a norma que integra o nr. 1 do art. 20º da Constituição da República Portuguesa que consagra o acesso ao direito (direito de acção) e o direito à tutela jurisdicional efetiva por ter sido, indevidamente, absolvido o réu da instância e não ter sido proferida decisão de mérito.
8ª – Sustentar, como se faz no acórdão da Relação de Lisboa de 2.06.2020 que serviu de fundamento à sentença de que ora se recorre, que «para apurar a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa, há que lançar mão dos princípios gerais de Direito Internacional Público os preceitos legais em que se inserem e os diplomas legais que os consagram, é o mesmo que nada dizer.
9ª- Visto que não foi apresentada contestação pelo Réu, tendo sido citado regularmente (e ao qual foi dada até uma segunda oportunidade para contestar, conforme resulta do despacho de 17.11.2020 com a referência …57), terão de ser dados por «confessados os factos articulados pelo autor», atento o disposto no nr. 1 do art. 567º do CPC.
10ª- Mesmo que se considerasse tratar-se de contestação a exposição apresentada pelo Réu Conselho da Europa em 21.10.2020 em inglês, a que foi atribuída a referência …205 ( o que só por hipótese meramente académica se admite ) ainda assim ter-se-ia sempre de concluir que não foram impugnados especificadamente os « factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor », não tendo assim cumprido o « ónus de impugnação » que sobre si impendia atento o disposto no nr. 1 do art. 574º do CPC, segundo o qual «ao contestar, deve o réu tomar posição definida perante os factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor», pelo que está o Supremo Tribunal de Justiça em condições de poder decidir a presente ação, condenando o réu nos termos do pedido apresentado pelo autor, ora recorrente.
11ª- A sentença recorrida viola ainda a norma que integra o artigo 81º do Código de Processo Civil, que estabelece a «regra geral para as pessoas coletivas e sociedades», ao não ter levado em linha de conta o disposto na 2ª parte do seu nr. 2 do supra-referido artigo do CPC de que «a acção contra pessoas coletivas ou sociedades estrangeiras que tenham sucursal, agência, filial, delegação ou representação em Portugal pode ser proposta no tribunal da sede destas, ainda que seja pedida a citação da administração principal».
12ª- Estão preenchidos todos os requisitos legais de admissibilidade do presente recurso de revista per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça, impostos pelas alíneas a) a d) do nr. 1 do art. 678º do CPC, porquanto o valor da causa é superior à alçada da Relação, o valor da sucumbência ( que é total ) é superior a metade da alçada da Relação, nas alegações são suscitadas apenas questões de direito, não tendo sido impugnadas, no presente recurso de decisão prevista no n.º 1 do artigo 644.º do CPC, quaisquer decisões interlocutórias, pelo que se requer a sua admissão como recurso per saltum para o STJ, ou, se assim se não entender, ( o que só por hipótese meramente académica se admite ), a sua admissão como recurso de apelação e que se determine que o processo baixe à Relação, a fim de o recurso aí ser processado.
13ª – Requer-se que o réu Conselho da Europa (que não se confunde com o Conselho Europeu , que é o Conselho de Ministros da União Europeia) seja condenado pelo Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do pedido apresentado pelo autor, ou, em alternativa, pelo Tribunal da Relação de Lisboa, caso não seja admitido o presente recurso de revista per saltum e seja determinado que o processo baixe à Relação a fim de o recurso aí ser processado (o que só por mera hipótese académica se admite) ou, para o caso de assim não se entender, ou seja, se tiver sido admitido o presente recurso de revista per saltum, mas se considerar que o STJ não tem competência para condenar o Réu nos termos do pedido apresentado pelo autor, ora recorrente (o que só por mera hipótese académica se admite) requer-se que se determine que o presente processo baixe à 1ª instância para aí ser proferida decisão de mérito.”
Não foram oferecidas contra-alegações.
Colhidos os vistos electrónicos cumpre analisar e decidir.
II. Fundamentação
4. De Facto
Relevam os elementos constantes do relatório supra.
5. De Direito
O objecto do recurso é este: saber se o Conselho da Europa pode ser demandado nos Tribunais portugueses, ou, dito de outro modo, se tem imunidade de jurisdição, ou se, pelo contrário pode ser demandado judicialmente em Portugal por um acto praticado pelo TEDH ao qual se imputa ilicitude e dano.
Mais se questiona a constitucionalidade de tal imunidade, se vier afirmada.
6. Pode desde já afirmar-se que é de seguir a jurisprudência firmada no Ac. do TRL no processo 15998/18.4 T8LSB.L1-1, de 02-06-2020 (disponível em www.dgsi.pt, nomeadamente nas seguintes proposições (transcrição, com selecção da nossa lavra):
“Os tribunais portugueses só podem conhecer de litígio emergente de uma relação transnacional quando forem internacionalmente competentes.
A competência internacional designa a fracção do poder jurisdicional atribuída aos tribunais portugueses no seu conjunto, em face dos tribunais estrangeiros, para julgar as acções que tenham algum elemento de conexão com ordens jurídicas estrangeiras” (cf. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in “Manual de Processo Civil’, 2ª ed., pg. 198).
A violação das regras de competência internacional constitui uma excepção dilatória de conhecimento oficioso (incompetência absoluta) (artºs. 96º al. a), 97º nº 1 e 577º al. a) do Código de Processo Civil), que obsta que o Tribunal conheça do mérito da causa.”
(…)
c) Não subsistem dúvidas de que o recorrido Conselho da Europa é uma Organização Internacional.
(…)
Significa isto que tais Organizações Internacionais possuem uma composição essencialmente inter-estatal e uma base jurídica convencional da qual as mesmas emergem como sujeitos de Direito derivado, uma vez que existem a partir de um acto jurídico anterior. Geralmente esse acto jurídico criador tem a forma de um tratado multilateral negociado entre os Estados membros.
Geralmente, essa “carta constitutiva” das Organizações Internacionais contém um artigo específico que lhe confere capacidade jurídica para exercer as suas funções e alcançar os seus objectivos sobre o território dos Estados membros.
Deste modo, as Organizações Internacionais adquirem relativa autonomia em relação aos Estados membros, e elaboram políticas e projectos próprios, além de poderem ter personalidade jurídica, de acordo com o Direito Internacional Público.
(…)
d) Ora, o Conselho da Europa é uma Organização Internacional, fundada em 5/5/1949. Os seus propósitos são a defesa dos Direitos Humanos, o desenvolvimento democrático e a estabilidade político-social na Europa (cf. Preâmbulo e artº 1º do Estatuto do Conselho da Europa).
No caso desta Organização Internacional (à qual Portugal aderiu pela Lei 9/76 de 31/12, que aprovou o Tratado de Adesão de Portugal à mesma), dispõe o artº 40º al. a) do seu Estatuto que “O Conselho da Europa, os representantes dos Membros e o Secretariado gozam, nos territórios dos Membros, das imunidades e privilégios necessários ao exercício das suas funções. Em virtude dessas imunidades, os representantes à Assembleia Consultiva não podem, nomeadamente, ser detidos nem acusados nos territórios de qualquer dos Membros por motivo das suas opiniões ou dos votos emitidos durante os debates da Assembleia, dos seus comités ou comissões”.
E a al. b) desse normativo preceitua que “os Membros comprometem-se a concluir logo que possível um acordo com vista a dar execução ao disposto na alínea a). Para este efeito, o Comité de Ministros recomendará ao Governo de cada Membro a conclusão de um acordo definindo os privilégios e imunidades reconhecidos nos seus territórios.
Será ainda concluído um acordo especial com a República Francesa que definirá os privilégios e imunidades de que gozará o Conselho na sua sede”.
Esse acordo, mencionado na al. b), veio a ser concretizado no Acordo Geral sobre os Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa (aprovado em Portugal pelo Decreto nº 41/82, de 7/4) que estipula no seu artº 1º que “o Conselho da Europa goza de personalidade jurídica. Tem capacidade para contratar, adquirir e alienar bens móveis
e imóveis e para ser parte em juízo”.
O artº 16º desse mesmo Acordo Geral refere que “o Secretário-Geral e o Secretário-Geral-Adjunto gozam, conjuntamente com os seus cônjuges e filhos menores, dos privilégios, imunidades, isenções e facilidades reconhecidos pelo direito internacional aos enviados diplomáticos”.
E o artº 18º do Acordo Geral dispõe que “os agentes do Conselho da Europa : a) Gozam de imunidade de jurisdição relativamente aos actos, incluindo palavras e escritos, por eles praticados na sua qualidade oficial e nos limites das suas atribuições ; b) Estão isentos de qualquer imposto sobre as remunerações e emolumentos pagos pelo Conselho da Europa; c) Não estão sujeitos, tal como os seus cônjuges e membros da família que se encontrem a seu cargo, às disposições que limitam a imigração e às formalidades de registo de estrangeiros ; d) Gozam, no que respeita a facilidades de câmbio, dos mesmos privilégios que os funcionários de categoria equivalente pertencentes a missões diplomáticas acreditadas junto do governo interessado; e) Gozam, assim como os seus cônjuges e membros da família que se encontrem a seu cargo, das mesmas facilidades de repatriamento que os enviados diplomáticos em período de crise internacional ; f) Têm o direito de importar, livres de direitos, o seu mobiliário e outros bens de carácter pessoal, na altura da primeira entrada em funções no país interessado, e de reexportá-los nas mesmas condições para o país do seu domicílio quando cessarem funções”.
e) É certo que, nem do Estatuto do Conselho da Europa, nem do Acordo Geral sobre os Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa resulta expressamente que o Conselho da Europa, enquanto tal, goza de imunidade de jurisdição.”
“Por outro lado, “no ordenamento jurídico português, não existe norma que regule a questão da imunidade jurisdicional dos Estados estrangeiros perante os Tribunais portugueses, problemática que tem de ser apreciada à luz das normas e dos princípios de direito internacional geral ou comum, que, segundo o nº 1 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa, “fazem parte integrante do direito português” (cf. Acórdão do S.T.J. de 4/6/2014, consultado na “internet” em www.dgsi.pt).
Desde logo, há que salientar que o Conselho da Europa não é um órgão governamental de qualquer Estado soberano, nem tem quaisquer funções legislativas ou executivas (na União Europeia as competências no controle e em alterações na legislação são divididas entre o Parlamento e o Conselho da União Europeia, enquanto as tarefas executivas são levadas a cabo pela Comissão Europeia).”
(fim de citação)
Importa ainda realçar que o Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa, assinado em Paris, em 2 de setembro de 1949, teve já diversos protocolos adicionais, que foram aprovados pelo Estado Português, destacando-se o último (o Sexto), aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2015, de 2015-02-20, no qual se vem a introduzir a imunidade para os juízes, respetivos cônjuges e filhos menores, nos mesmos termos dos privilégios, imunidades, isenções e facilidades concedidos aos agentes diplomáticos em conformidade com o Direito Internacional (art.º 1.º), resultando claro que o objectivo da imunidade não é para benefício pessoal dos juízes, mas para assegurar o desempenho independente das suas funções e, por isso, se admite que o próprio Tribunal (apenas ele), reunido em sessão plenária, seja competente para levantar a imunidade dos juízes, afirmando-se o dever de levantar a imunidade de um juiz sempre que, em seu entender, essa imunidade constitua um obstáculo à justiça e desde que ela possa ser levantada sem prejuízo do fim para que foi concedida (art.º 4.º).
7. Da conjugação dos diplomas relativos ao Estatuto do Conselho da Europa e do Acordo Geral sobre os Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa resulta, em nossa opinião, inequívoca a atribuição de imunidade de jurisdição a esta organização internacional quando a mesma actua no exercício das suas competências e atribuições, maxime, quando pela intervenção do TEDH procede ao julgamento de processos que sejam perante o mesmo apresentados (ou não os recebe), no seio de uma organização intergovernamental dedicada à promoção dos valores democráticos e dos direitos humanos, conforme resulta do art.º 1º dos Estatutos da organização:
Artigo 1º
a) O objectivo do Conselho da Europa é o de realizar uma união mais estreita entre os seus Membros, a fim de salvaguardar e de promover os ideais e os princípios que são o seu património comum e de favorecer o seu progresso económico e social.
b) Este objectivo será prosseguido, por meio dos órgãos do Conselho, através do exame de questões de interesse comum, pela conclusão de acordos e pela adopção de uma acção comum nos domínios económico, social, cultural, científico, jurídico e administrativo, bem como pela salvaguarda e desenvolvimento dos direitos do homem e das liberdades fundamentais.
c) A participação dos Membros no Conselho da Europa não deve afectar a sua contribuição nas tarefas das Nações Unidas e de outras organizações ou uniões internacionais das quais façam parte.
d) As questões relativas à defesa nacional não são da competência do Conselho da Europa.
8. Compulsado o referido Estatuto, importa destacar ainda as seguintes regras:
Artigo 10º
Os órgãos do Conselho da Europa são:
I) O Comité de Ministros;
II) A Assembleia Consultiva. Estes dois órgãos são assistidos pelo Secretariado do Conselho da Europa.
Artigo 16º
Com ressalva dos poderes da Assembleia Consultiva, tal como são definidos pelos artigos 24º, 28º, 30º, 32º, 33º e 35º, o Comité de Ministros decide, com efeito obrigatório, todas as questões relativas à organização e aos assuntos internos do Conselho da Europa. Para tanto, adoptará os regulamentos financeiros e administrativos necessários.
Artigo 22º A Assembleia Consultiva é o órgão deliberativo do Conselho da Europa. Cabe-lhe discutir as questões dentro da competência que lhe é definida pelo presente Estatuto e transmitir as conclusões ao Comité de Ministros na forma de recomendações.
9. É, assim, à luz das regras relativas à organização em causa e ao Acordo de imunidades e privilégios da organização internacional que, à luz do disposto no art.º 8º da CRP - preceito que obriga o Estado Português a respeitar os acordos internacionais a que adere e ainda o Direito Internacional Público - , que se deve resolver o problema suscitado no presente recurso procedendo ainda à interpretação dos princípios gerais de Direito Internacional Público sobre a imunidade das Organizações Internacionais, nos termos em que mesmos têm sido afirmados e reconhecidos na comunidade internacional.
E nesta sede podem encontrar-se orientações seguras no sentido de os Estados membros de uma organização internacional deverem atribuir imunidade à organização sempre que a imunidade seja essencial para que a organização possa desenvolver a finalidade para a qual foi criada, ainda que reconhecendo-se (segundo alguns autores, mas sem unanimidade) que não sendo um Estado não se lhe deve aplicar a imunidade de jurisdição propugnada para os Estados estrangeiros, fundada no princípio da soberania (dita imunidade absoluta).
10. É, em consequência, no quadro das organizações internacionais e dos regimes jurídicos a elas aplicáveis, de origem costumeira, acordo internacional ou jurisprudência regular que se encontram as seguintes ideias.
Por um lado, a ideia de poder não ser adequada a defesa de um princípio de imunidade absoluta da organização, no sentido de a mesma em nenhuma circunstância poder ser demandada nos tribunais de um seu Estado membro.
Por outro a ideia segundo a qual a mesma organização deve, em princípio, gozar de imunidade de jurisdição senão em todos mas na grande parte dos seus actos (imunidade relativa).
“De acordo com o princípio da denominada imunidade relativa, que prevalece nos países da Europa continental e é seguida pela jurisprudência italiana, uma organização internacional goza de imunidade de jurisdição num certo Estado apenas se actuou dentro do seu fim particular de actividade soberana e não já se actua em posição de igualdade de exercício relativa à sua capacidade de direito privado” – tradução nossa de p. 197 do livro “INTERNATIONAL ORGANIZATIONS BEFORE National courts, de august reinisch, Cambridge University Press, 2004 (obra onde se pode encontrar um resumo de decisões judiciais italianas e de outras nações, no apontado sentido, e ainda no sentido da imunidade absoluta).
Trata-se aqui se afirmar a ideia segundo a qual a imunidade de jurisdição é essencial para a independência da organização e para a realização das suas funções, sem interferência dos Estados e governos por via da sua sujeição ao direito interno.
10. Na doutrina da especialidade (Direito Internacional Público) são várias as referências a decisões jurisprudenciais que seguem esta orientação de reconhecer que a imunidade de jurisdição se reporta a questões da sua actuação quando está em causa o exercício das competências básicas da organização e sem a qual a mesma não poderia cumprir as finalidades de criação e existência.
São decisões de tribunais nacionais (estrangeiros) e internacionais entre os quais se indicam, a título meramente exemplificativo:
1. Tribunal de Apelação do distrito Central (EUA) – caso Mendaro v. Banco Mundial (1983);
2. Supremo Tribunal holandês (caso do Tribunal Arbitral EUA-Irã v. AS – 1985);
3. Tribunal de Apelação de Trabalho (Inglaterra) – caso Mukuro v. Banco Europeu para reconstrução e Desenvolvimento – 1994 – citados em Tatiana de Almeida Cardoso, “Entre as imunidades e a responsabilidade das organizações internacionais: possíveis contornos para uma efetiva reparação”, in Revista Brasileira de Direito Internacional, v.1, n.2, 2015, (julho-dez), p. 59, por reprodução de texto de MALCOLM SHAW, International Law, 5ºEd, CUP, 2003, p.1208.
11. A concessão de imunidade às organizações internacionais, pelo menos no aludido sentido, tem-se assim vindo a afirmar (segundo alguns autores) como uma regra de costume internacional, à qual se juntam, habitualmente, a consagração de regime específico atributivo da imunidade por convenção internacional, convenções multilaterais ou acordos bilaterais (nomeadamente nos tratados constitutivos das organizações internacionais), de que são exemplos a Carta da ONU, no seu art.º105, ou através de específicas convenções relativas a privilégios e imunidades (v.g., Convenção da ONU sobre privilégios e imunidades de 1946, art.º 2.º, 3.º, 5.º, 6.º, 7.º).
Na doutrina nacional a imunidade pode ser vista pelo prisma de Eduardo Correia Batista[1], ao afirmar:
“A questão das imunidades de organizações internacionais em relação à jurisdição dos tribunais dos Estado sofreu uma evolução distinta da das imunidades dos Estados.
A imunidade destas organizações, longe de ser estabelecida em função de qualquer conceito teórico, como a igual soberania, fundamento da concepção absoluta das imunidades dos Estados, é baseada na necessidade funcional, tal como a imunidade diplomática. Como decorre dos tratados constitutivos das organizações universais, apenas são reconhecidas as imunidades que se revelem necessárias ao eficaz desempenho das funções das organizações universais, apenas são reconhecidas a imunidades que se reveem necessárias ao eficaz desempenho das funções da organização internacional. Apesar desta visão, que poderia ser encarada como uma perspectiva restritiva, a interpretação destes preceitos nas convenções que as vieram a concretizar foi bastante generosa, consagrando uma perspectiva absoluta. (…)
À sua luz, a personalidade e bens destas organizações são imunes perante qualquer tribunal de um Estado parte nestas convenções, seja qual for a natureza da causa, a menos que a organização tenha consentido no exercício da jurisdição. (…) Assim, mesmo em relação a actos que, à luz dos critérios aplicados aos Estados, seriam considerados como de jurisdição privada sem qualquer imunidade, não se vai mais longe do que a organização deve criar um sistema de resolução de conflitos.
Estas imunidades aplicam-se em relação a todos os Estados membros e não apenas em relação aos Estados em cujo território se encontram as suas sedes.”.
Não despicienda é ainda a possibilidade de a própria organização indicar a sua sujeição a algum regime de arbitragem ou outro tipo de instituição capaz de dirimir conflitos que envolvam a própria organização, e que se encontram igualmente previstos nos tratados institutivos de certas organizações internacionais (v.g, o Tribunal administrativo do FMI), em convenções multilaterais ou acordos bilaterais.
12. Admitindo-se que as soluções apresentadas possam deixar sem tratamento jurídico adequado posições jurídicas merecedoras de tutela, tem-se vindo a desenvolver a ideia de admitir o não funcionamento da imunidade das organizações internacionais pelo menos em dois casos: 1) se a própria organização não instituir um mecanismo que ofereça condições de imparcialidade para dirimir os conflitos que a envolvam; 2) se a própria organização for accionada por acto que exceda os limites das suas funções e atribuições.
Como exemplo da primeira situação pode citar-se a jurisprudência do TEDH nos casos Waite e Kennedy v. Germany (caso 26083/94, de 18/2/1999) e Beer e Regan v. Germany (caso 28934/95, de 18/2/1999), mas nem sempre seguida, como é exemplo o caso Stichting Mothers of Srebrenica and others V. The Netherlands (caso 65542/12, de 11/6/2013), disponíveis em ECHR
13. Porque as situações são variadas e as decisões ora apontam num sentido ora noutro, não se chega a poder afirmar que há um princípio de imunidade relativa de jurisdição das organizações internacionais, mas o caminho firmado parece apontar para esta ideia: se o Estado membro onde a organização é demandada é parte da organização, deve reconhecer-lhe imunidade, na certeza de tal regra constar do acto constitutivo e regulamentos organizativos a que aderiu, maxime se a organização previr um mecanismo de reacção contra a sua actuação que permita suscitar a dúvida da sua actuação conforme com o direito e o seu eventual dever de reparar danos provocados pela sua actuação e dos seus agentes e funcionários; esse mecanismo (interno ou arbitral) deve oferecer condições mínimas de imparcialidade e independência por parte de quem decide.
Uma possível justificação para a não atribuição de imunidade absoluta na aludida circunstância seria o conflito entre a sua atribuição e o princípio da proibição de denegação de justiça e necessidade de um processo equitativo, que tem acolhimento na CEDH (art.º6º, §1). Uma imunidade contrária a tais princípios pressuporia, no entanto, que a própria organização não prevê ou institui mecanismos alternativos para a solução do litígio, que legitimaria a intervenção dos Estados e do seu direito interno (cf. sobre o tema, Fernanda Araújo Kallás e Caetano salienta (in estudo “A imunidade de jurisdição das organizações internacionais face ao direito de acesso à justiça”, consultado na “internet” em http://www.corteidh.or.cr/tablas/r17468.pdf.)
14. Voltando ao acórdão do TR citado, e cuja fundamentação é importada para a sentença recorrida, é também de subscrever o que aí se afirmou quando se diz:
“f) Do que acima fica exposto, e a propósito da imunidade de jurisdição do Conselho da Europa podemos extrair as seguintes conclusões:
- A imunidade de jurisdição das Organizações Internacionais está, normalmente, prevista nos seus tratados
constitutivos, nas convenções multilaterais e nos acordos bilaterais.
- Inexiste norma expressa que consagra a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa.
- O Conselho da Europa não assume a figura de um Estado (possuindo, antes, uma composição essencialmente interestatal), pelo que as regras a estes aplicáveis não são válidas para aquele.
- Assim, para apurar a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa, há que lançar mão dos princípios gerais de Direito Internacional Público sobre a imunidade de jurisdição das Organizações Internacionais.”
15. Mesmo que não se avance no sentido de afirmar a imunidade absoluta do Conselho da Europa, como foi afirmado no referido acórdão – e o recurso não carece dessa indagação mais vasta do que o problema concreto aqui tratado –, não subsistem dúvidas da sua imunidade relativa quando a pretensão formulada se reporta a um acto pratica do pelo TEDH, enquanto instituição criada e a funcionar no seu seio, completamente identificada com os objectivos e finalidades da organização.
15. Não nos repugnaria que os recorrentes questionassem a actuação do tribunal à luz dos próprios princípios do seu funcionamento e pretendessem por em actuação a isenção de imunidade prevista no acordo geral relativa aos juízes, nos termos previstos no mesmo acordo relativo às imunidades (cf. protocolo sexto), mas já não se afigura aceitável que tendo o Estado português submetido a sua organização ao respeitos dos Direitos Humanos e ao funcionamento do Tribunal pudesse depois exercer um controlo sobre o modo como esse tribunal actuou sobre o seu próprio membro (Estado português), submetendo a organização e, por via dela, o próprio tribunal ao escrutínio das suas próprias regras e valores, sob pena de haver uma inversão lógica do sistema de controlos.
É assim de acompanhar uma parte das conclusões do recorrente (conclusão 3ª), nomeadamente quando afirma “A «imunidade de jurisdição » de que goza em Portugal o Conselho da Europa e que vem consagrada no artigo 3º do « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa », aprovado pelo Governo português para adesão através do Decreto 41/82 de 7.04, é apenas a das « imunidades e privilégios necessários ao exercício das suas funções », como resulta da conjugação das normas que integram a alínea a) do artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa publicado no Diário da República I Série de 22.11.1978 e o artigo 1º do supra-referido Acordo Geral”, mas já não a parte indicada na conclusão 4ª.
16. A actuação do Conselho da Europa pela via da actividade jurisdicional do TEDH é necessária ao exercício das funções e finalidades da própria organização, no quadro dos motivos que conduziram à sua própria criação, o que de modo alguém contrasta com o disposto no art.º 1º do referido acordo Geral ao dizer “O Conselho da Europa goza de personalidade jurídica. Tem capacidade para contratar, adquirir e alienar bens móveis e imóveis e para ser parte em juízo. O Secretário-Geral tomará, em nome do Conselho, as medidas necessárias para o efeito.”
Tal norma deve ser lida em conjugação com as interpretações acima indicadas – e à luz da distinção entre imunidade absoluta e relativa.
O Conselho da Europa pode em certas circunstâncias ser parte em juízo e, admite-se até, ser demandado em Portugal junto dos Tribunais nacionais, mas não nas circunstâncias do presente caso em que a sua demanda em Portugal junto dos tribunais nacionais contrastaria em absoluto com a razão de ser da adesão de Portugal à organização e à sujeição às convenções aplicáveis relativas aos direitos humanos e ao TEDH.
17. Na jurisprudência internacional não raramente se identificam situações em que as organizações internacionais, em situação equivalente à do Conselho da Europa, são demandadas nos tribunais estaduais de membros das organizações, sem que a sua imunidade constitua obstáculo, como sucede em processos de execução de decisões condenatórias não voluntariamente cumpridas pelas organizações ou que se reportem a actos de gestão dos seus órgãos de administração.
A interpretação pugnada pelo recorrente da norma do art.1º choca igualmente com as disposições seguintes do Acordo Geral, pois não se compreenderia que o CE pudesse ser parte em juízo e depois aí fossem feitas valer as imunidades constantes das normas seguintes e dos protocolos adicionais.
O que significa que uma interpretação sistemática da norma impõe uma restrição ao sentido do art.º 1º, em prol da aplicabilidade das imunidades acordadas com os membros da organização e explicitadas nos dispositivos próprios.
O próprio art.º 3º aponta do sentido que aqui se defende, admitindo o levantamento da imunidade (por renúncia) e indicando as situações em que o mesmo não pode ocorrer:
“O Conselho e os seus bens e haveres gozam, onde quer que se encontrem e quem quer que seja o seu detentor, de imunidade de jurisdição, a menos que o Comité de Ministros a ela tenha, em determinado caso, expressamente renunciado. A renúncia não pode, porém, estender-se a medidas de carácter cominatório ou executivo.”
A própria norma do art.º 21º reforça esta ideia:
Qualquer litígio entre o Conselho e particulares em matéria de fornecimentos, trabalhos ou compras imobiliárias efectuados por conta do Conselho fica sujeito a arbitragem administrativa, cujas modalidades serão fixadas por despacho do Secretário-Geral aprovado pelo Comité de Ministros.
E com esta norma se oferece, no âmbito do Conselho da Europa, a possibilidade de os interessados/prejudicados por actos da organização contra ela actuarem, por via da arbitragem, o que constitui um exemplo claro de existência de um mecanismo de salvaguarda de direitos em conformidade com as orientações da doutrina e jurisprudência internacional no sentido de não haver violação do direito de acesso à justiça por se disponibilizarem mecanismos de apreciação dos diferendos que oferecem condições de independência e imparcialidade, já que a arbitragem integra um meio jurisdicional de apreciação de pleitos e reclamações.
Lidas em conjuntos as disposições do art.º 1º, 3.º e 21.º resulta ainda que o Comité de Ministros pode ser interpelado por qualquer interessado, junto da própria organização, para efeito de apreciar se uma qualquer pretensão dos interessados deve ser atendida.
De acordo com o teor destes normativos, em especial o art. 3.º do Acordo Geral e o art. 40.º, al. a), do Estatuto, não existe dúvida de que o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição nos territórios dos seus Estados membros, à excepção dos casos concretos em que o Comité de Ministros haja renunciado.
Estas disposições são expressas ao determinar a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa. Ainda que a versão portuguesa do Acordo possa suscitar algumas dúvidas devido à tradução adoptada, se atentarmos nas versões oficiais em francês e inglês, dúvidas que, eventualmente, pudessem existir ficam afastadas.
“Article 3
Le Conseil, ses biens et avoirs, quels que soient leur siège et leur détenteur, jouissent de l'immunité de juridiction, sauf dans la mesure où le Comité des Ministres y a expressément renoncé dans un cas particulier. Il est toutefois entendu que la renonciation ne peut s'étendre à des mesures de contrainte et d'exécution.”
“Article 3
The Council, its property and assets, wheresoever located and by whomsoever held, shall enjoy immunity from every form of legal process except in so far as in any particular case, the Committee of Ministers has expressly authorised the waiver of this immunity. It is, however, understood that no waiver of immunity shall extend to any measure of execution or detention of property.”.
Conforme podemos atentar, quer na versão oficial francesa ou inglesa, ambas contemplam uma vírgula depois da palavra Conselho, ao passo que a versão portuguesa não o faz, o que pode originar a dúvida se a imunidade é só relativamente aos bens e haveres do Conselho, mas da leitura atenta destes normativos só podemos extrair uma conclusão clara e inequívoca: o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, pelo que a decisão recorrida não violou o art. 40.º, al. a), do Estatuto do Conselho da Europa.
Com tal orientação confirma-se não haver violação do direito ao acesso à justiça ou do direito à tutela jurisdicional efectiva reconhecidos pelo art.º 20.º da CRP, que não são direitos que obriguem à existência de jurisdição estatal, mas apenas mecanismos de aferição das decisões por meio de recurso a procedimentos que ofereçam garantias de isenção e imparcialidade.
18. Entendendo-se que o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, a qual constitui uma excepção dilatória que gera a incompetência absoluta dos Tribunais nacionais, e implica a absolvição daquele da instância (artºs. 96º al. a) 99º nº 1, 576º nº 2 e 577º al. a) do Código de Processo Civil), ficam prejudicadas as questões relativas à falta de contestação e seus efeitos cominatórios.
No caso dos autos não há evidência de estarem em causa qualquer das situações que justificariam o levantamento da imunidade, mesmo para quem o admita (e não há consenso nesse sentido):
1) se a própria organização não instituir um mecanismo que ofereça condições de imparcialidade para dirimir os conflitos que a envolvam;
2) se a própria organização for accionada por acto que exceda os limites das suas funções e atribuições.
III. Decisão
Pelos fundamentos indicados é negada a revista e confirmada a sentença.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 21 de Setembro de 2021
Fátima Gomes, relatora, que assina digitalmente
Fernando Samões, que assina digitalmente
Maria João Vaz Tomé,
Nos termos do art. 15º-A do Decreto-Lei nº 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo Decreto-Lei nº 20/2020, de 1 de Maio, declaro que o presente acórdão tem o voto de conformidade da Exma. Senhora Conselheira, Maria João Vaz Tomé, que também compõe este Colectivo.
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[1] In Direito Internacional Público, volume II, Sujeitos e Responsabilidade, pp. 364 e 366.