Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03B4241 |  |
1. A CÂMARA MUNICIPAL DE ..... intentou, no Tribunal Judicial da Comarca de Vila Nova de Gaia, com data de 14-11-90, acção ordinária contra o ESTADO PORTUGUÊS e a A, com sede na Av. ...., 1000 Lisboa, solicitando:
a)- se julgasse que a doação feita ao 1° R. pela extinta Associação do Sanatório Marítimo do Norte pela escritura a que se alude no artº 39º foi de carácter modal e objectivou a transmissão do estabelecimento hospitalar então denominado "Sanatório Marítimo do Norte" com todos os seus elementos patrimoniais e não patrimoniais;
b)- se julgasse que da dita doação adveio para o 1º Réu o encargo de manter em funcionamento, em benefício das populações, especialmente para tratamento de doenças ortopédicas, particularmente de espolioses e das doenças da coluna vertebral, com alteração da designação do mesmo estabelecimento para Hospital Ortopédico .......;
c)- se condenasse o 1º Réu a ver julgar como peticionado em a) e em b) e, consequentemente, a, no cumprimento rigoroso, que lhe cumpre, dos encargos que assumiu com a doação referida no artº 39º, pôr e manter em funcionamento nas instalações que foram do Sanatório Marítimo do Norte, o Hospital Ortopédico ......;
d)- se julgasse nulo o contrato celebrado entre os RR, e a que se alude nos artºs 53º e 54º, denominado" protocolo", mediante o qual o 1ª Réu cedeu à 2ª, a título precário e pelo período de 30 anos, eventualmente renovável, as instalações onde funcionou o dito sanatório, condenado-se os RR a assim verem julgado e a 2ª Ré a fazer imediatamente cessar toda a ocupação ou utilização que vem fazendo das instalações que foram as do antigo Sanatório Marítimo do Norte, devolvendo-as ao 1º Réu.
2. Citados os RR. vieram a contestar por excepção - ilegitimidade e incompetência do tribunal em razão da matéria - e por impugnação.
3. No despacho saneador de 12-7-96 ( fls 117 a 120 ), o Mmo Juiz do Tribunal de Vila Nova de Gaia decidiu que o tribunal comum era incompetente para apreciar do pedido da anulação do contrato ou" protocolo" firmado entre os RR., por se tratar de contrato administrativo da competência dos tribunais administrativos.
4. Inconformada com tal decisão, dela agravou a A., tendo o Tribunal da Relação do Porto, por acórdão de 16-6-97, concedido provimento ao recurso e, em consequência, revogado o despacho recorrido, ordenando a sua substituição por outro que julgasse competente o tribunal comum em razão da matéria para apreciar o pedido formulado contra a agravada.
5. Inconformada, com tal aresto, dele veio a 2ª Ré A agravar para este Supremo Tribunal, em cuja alegação formulou as seguintes conclusões:
1ª- O protocolo celebrado entre o Estado e a agravante foi realizado ao abrigo do n° 2 do artº 4° do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) - DL 119/83 de 25/2;
2ª- No seu preâmbulo, este diploma consagra, para além de poderes de tutela do Estado sobre as IPSS, o reconhecimento de que a acção das organizações particulares de fim não lucrativo é fundamental para a própria consecução, mais rica e diversificada, dos objectivos de desenvolvimento social global de que o Estado é garante, e o art. 1°, n° 1, declara que o Estado aceita, apoia e valoriza o contributo das instituições na efectivação dos direitos sociais;
3ª- Assim sendo, o referido protocolo funda-se na actividade política do Estado, já que é expressão concreta dum direito constitucional à segurança social (artº 63° da CRP) e constitui a realização duma das suas tarefas fundamentais (artº 9º, alínea d), da Constituição), a qual é insindicável contenciosamente;
4ª- Quando assim se não entenda, mas ainda considerando o fundamento legal expresso no protocolo, é patente que a motivação do Estado, ao celebrá-lo, foi a realização duma finalidade de interesse público - a prestação de apoio aos enfermeiros carentes de meios materiais de subsistência -, enquanto a outra parte é uma instituição de assistência (vide art. 1° dos seus Estatutos), que prossegue objectivos sociais complementares dos esquemas oficiais de protecção social;
5ª- Deste modo, não tem razão o douto acórdão recorrido quando, injustificadamente, chama à agravante uma" associação de classe" e considera que o protocolo não se destinou a prestar serviços de assistência ao público, como se um fim administrativo de assistência tivesse que abranger todo o público;
6ª- De resto, tal aresto até exorbita do âmbito do recurso quando aprecia a eventual validade da relação protocolar estabelecida e tece considerações sobre o destino a dar pela agravante às instalações do Estado;
7ª- No caso concreto do protocolo, é indesmentível a existência duma relação jurídica entre uma pessoa colectiva de direito público (Estado), que, ao actuar, declara visar a efectivação de direitos sociais e, por isso, investe uma entidade particular de assistência (a agravante) na realização de acções concretas de assistência, que assim passa a exercer uma pequena parcela das atribuições que competem à pessoa colectiva de direito público, sob a tutela desta;
8ª- Esta relação jurídica configura-se como um contrato administrativo, tal como este vem explicitado no artº 9º do ETAF, e é definido, doutrinalmente, mesmo considerando que boa parte dessas definições são do tempo em que ainda vigorava o já revogado artº 815º do CADM 40 e está recortado pela nossa jurisprudência;
9ª- Deste modo, o douto acórdão recorrido violou o disposto nos artºs 3º e 9º do ETAF e 14º da L 38/87 de 23/12 e 66º do CPC .
6. Agravou também o ESTADO, devidamente representado pelo Exmo Procurador-Geral Adjunto, na parte em que a Relação se não pronunciou sobre a questão prévia por si suscitada na sua promoção de fls 164, formulando, para tanto, as seguintes conclusões:
1ª- No domínio de vigência do CPC 67, o Mº Pº tinha legitimidade para na" vista" a que se refere o artº 752°, suscitar a questão da alteração do regime de subida de recurso interposto pelo Mº Pº, em ordem a fazê-lo subir com o que, interposto depois, subiu imediatamente;
2ª- Nos termos dos arts. 749º, 713º° n° 2 e 660º n° 2, o acórdão recorrido devia ter-se pronunciado sobre essa questão;
3ª- Não o tendo feito, e violando essas disposições legais, enferma da nulidade prevista no art. 668°, n° 1 al. d) - 1ª parte, aplicável por força do art. 716° n° 1 do CPC;
4ª- recurso é o meio processual próprio para arguir a nulidade - artº 755° nº 1- a) e 668° n° 3 (todos os anteriormente citados são do CPC 67) .
7. A A . não contra-alegou .
8. Colhidos os vistos legais, e nada obstando, cumpre decidir .
9. Em matéria de facto relevante para o conhecimento da questão da incompetência, deu a Relação como assentes os seguintes pontos:
1º- A Associação de A é uma associação de assistência destinada a prestar auxílio moral, material e educativo às alunas das escolas de enfermagem do Porto;
2º- O 1º Réu, por intermédio do Ministério da Saúde, em documento a que chamou "protocolo", cedeu àquela A as instalações do
"Sanatório Marítimo do Norte" para instalação da "Casa do Enfermeiro";
3º- A cedência foi a título precário e pelo período de 30 anos podendo ser renovado por comum acordo;
4º- As instalações destinam-se ao uso específico de prestação de apoio aos enfermeiros carentes de meios materiais de subsistência .
Passemos agora ao direito aplicável .
10. Agravo interposto pela A .
A questão da competência absoluta é de ordem pública, pelo que o seu conhecimento deve preceder o de outra qualquer questão - artºs 288º nº 1 al. a) e 494º do CPC
Rege, neste domínio, o princípio de que os tribunais de jurisdição ordinária, na circunstância os tribunais de comarca, são os tribunais-regra por força da delimitação negativa do artº 14º da (ao tempo em vigor) LOTJ 87 aprovada pela L 38/87 de 32/12 e do artº 66º do CPC, nos termos dos quais "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional".
Como é sabido, a competência do tribunal em razão da matéria é, em princípio, de aferir pela pretensão ou pedido concretamente formulados pelo autor .
Ora, compulsando a petição inicial dos presentes autos, logo se revela, no respectivo articulado, uma pretensão deduzida a título "principal" pela Autora Câmara Municipal de ...., em ver reconhecido o carácter alegadamente de natureza modal da doação por si feita ao 1° R. Estado Português, pela qual se operou a transmissão do estabelecimento hospitalar denominado "Sanatório Marítimo do Norte" com todos os seus elementos patrimoniais e não patrimoniais - já que a donatária teria ficado com o encargo, para com toda a população, de o manter em funcionamento como hospital ortopédico - e um pretensão que podemos qualificar como "consequente" ou "correlativa" de ver julgado nulo o contrato celebrado entre os RR, denominado "protocolo", mediante o qual o 1º Réu (Estado) cedeu à 2ª (A), a título precário e pelo período de 30 anos, eventualmente renovável, as instalações onde funcionou o dito sanatório, devendo, em consequência, a 2ª Ré fazer cessar toda a ocupação ou utilização que vem fazendo dessas instalações.
A esse segmento principal do pedido é, em princípio, abstractamente aplicável a disciplina substantiva contemplada nos artºs 963º a 966º do C. Civil, reguladora das chamadas" cláusulas modais" e dos respectivo cumprimento, bem como da resolução da liberalidade por alegado não cumprimento dos encargos que a hajam onerado .
Reconduz-se, pois, a questão dirimenda central a uma relação jurídica de direito privado, como tal regulada pelas normas e princípios do direito civil comum, sem embargo de nela haverem intervindo como partes contraentes duas pessoas colectivas de direito público, já que actuando ambas em pleno pé de igualdade e sem a exercitação por parte de qualquer delas do respectivo «jus imperium». A subsistência ou insubsistência do negócio jurídico de doação em apreço deve, por isso, ser aferida por critérios próprios do direito privado, e, como tal, a dirimência dessa "questão" estará, por sua própria natureza, arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos, desde logo pela disposição expressa da al. f) do nº 1 do artº 4º do ETAF 84 (DL 129/84 de 27/4) .
Já quanto ao segundo segmento do pedido, que podemos apelidar "de carácter incidental" ou "colateral", consubstancia ele uma solicitação de declaração de invalidade do "acto consequente", traduzido este que foi na subsequente concessão "ex-auctoritate" do uso do imóvel a uma entidade terceira para fins alegadamente exorbitantes da cláusula modal .
E claro é que, judicialmente reconhecida a alegada ofensa à presuntiva cláusula modal, teria necessária e reflexamente que proceder o pedido de anulação (cessação de eficácia) do acto/contrato administrativo de concessão emitido a jusante e relativo à utilização do mesmo bem por uma instituição privada de solidariedade social .
E daí que - contra o que entenderam as instâncias - para a dirimência da questão formal/processual da competência absoluta do tribunal - neste caso a questão da competência "ratione materiae" - objecto central do presente agravo, se não tornava afinal decisiva a qualificação do sobredito "protocolo de acordo" celebrado entre o Estado, através do Ministério da Saúde, e a de A titulado pelo documento nº 19 inserto a fls 52, como contrato de direito privado ou contrato de direito público (contrato administrativo sustentou a Ré agravante Associação de A com a coonestação do tribunal de 1ª Instância, contrato de direito privado decidiu a Relação) .
É certo que, para aquele segundo segmento, se considerado "uti singuli" - apreciação da legalidade do acto jurídico (acto administrativo "tout court" ou contrato administrativo) de concessão subsequente - seriam claramente competentes os tribunais administrativos, desde logo "ex-vi" do artº 3º e 51º nº 1 al. g) do citado (ETAF 84) .
E daí que o respectivo contencioso se inserisse no âmbito das chamadas relações jurídico-administrativas, portanto relações de direito público, e como tais reguladas por normas e princípios próprios do direito público, sendo que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" - conf artº 212º nº 3 da Constituição da República.
Mas não é menos certo que tal controvérsia - porque meramente "consequente" eventual natureza do primitivo negócio jurídico de doação - perderá a sua autonomia para efeitos de impugnação contenciosa, indissociada que está a respectiva sorte da subsistência desse negócio celebrado a montante, apresentando-se, "qua tale", como questão meramente secundária ou dependente.
Perfila-se, no fundo, uma hipótese em tudo semelhante à da "extensão da competência" ou de "competência por conexão" do tribunal comum, nos termos e para os efeitos do nº 1 do artº 96º do CPC, cuja "ratio essendi" reside precisamente em evitar a suspensão da causa principal até ao julgamento no tribunal próprio das questões prejudiciais ou incidentais .
Tudo isso para que a decisão dessa questão "dependente" possa constituir caso julgado dentro do respectivo processo "inter partes" e, por essa via, conferir plena eficácia executiva à eventual decisão judicial relativa à relação jurídica fundamental .
E daí que sendo o tribunal da comarca o competente, em razão da matéria para o conhecimento da "questão" principal ou fundamental pelo A . submetida ao escrutínio judicial, será também ele o competente para o conhecimento das restantes questões conexas ou dependentes deduzidas na petição inicial e, outrossim, das questões deduzidas pelos réus nas respectivas contestações em sua defesa, ainda que para umas e outras, enquanto isoladamente consideradas, fosse competente o foro administrativo .
Nesta conformidade, se conclui ser de manter o sentido decisório do acórdão "sub-judice", com atribuição da competência em razão da matéria ao Tribunal da Comarca de Vila Nova de Gaia, ainda que com fundamentação diversa da nesse aresto adoptada .
Assim havendo decidido neste pendor, não merece o acórdão recorrido, quanto a este ponto, qualquer censura .
11. Agravo interposto pelo Exmo magistrado do Mº Pº em representação do Estado a fls 187 .
É verdade não haver a Relação conhecido da questão prévia por aquele distinto Magistrado suscitada a fls 167 e ss ao abrigo do nº 1 do artº 707º do CPC 67 (então aplicável) acerca da alteração do regime da subida do agravo por si interposto a fls 123 .
Tem esse recurso por objecto a parte em que o despacho-saneador de fls 117 e ss, datado de 12-7-96, julgou a Autora Câmara Municipal de ...... parte legítima, agravo que foi recebido para subir «com o que haja de ser interposto da decisão final» (sic) - conf. despacho de fls 131 .
E nele sustenta o Mº Pº, além do mais, que o mesmo deveria ter subido imediata e conjuntamente com o recurso interposto a fls 133 do mesmo saneador e relativo à questão da competência em razão da matéria e não ficar retido até à decisão final .
Assiste plena razão ao Exmo recorrente: a Relação não conheceu de questão de que devia conhecer, assim incorrendo em omissão de pronúncia nos termos do disposto na al. d) - 1ª parte do nº 1 do artº 668º do CPC .
A decisão supra relativa à questão da competência - com a consequente baixa dos autos à 1ª instância para conhecimento de todas as questões postas na petição inicial - não torna inútil, e como tal prejudicada, a querela relativa à subida imediata/subida diferida à Relação do aludido agravo .
Com o que procede o recurso .
12. Decisão:
Em face do exposto, decidem:
- negar provimento ao agravo interposto do despacho-saneador no que respeita à competência do tribunal em razão da matéria, nesta parte confirmando, em consequência, ainda que por diversa fundamentação o acórdão recorrido;
- conceder provimento ao agravo interposto pelo Exmo Magistrado do Mº Pº em representação do Estado, a fls 187, assim anulando o acórdão recorrido na parte em que omitiu o conhecimento da questão prévia suscitada pelo mesmo Exmo Magistrado e fls 164;
- ordenar a baixa dos autos à Relação, para que aí, se possível pelos mesmos Exmos Juízes-Desembargadores, seja suprida a arguida omissão de pronúncia .
Custas pela agravante particular, sem prejuízo do apoio judiciário já concedido quanto ao 1º agravo e segundo o critério que vier a ser fixado a final quanto ao 2º agravo .
Lisboa, 9 de Janeiro de 2003
Ferreira de Almeida
Abílio de Vasconcelos
Duarte Soares