Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 06A606 |  |
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
CONTRATO ADMINISTRATIVO
LITIGÂNCIA DE MÁ FÉ
2 - Tais contratos não são administrativos porque não tiveram por objecto a constituição, modificação ou extinção de relações jurídicas administrativas e, além disso, não incluíram cláusulas exorbitantes, ou seja, cláusulas que, justificadas pela prevalência do interesse público, revelem que a actividade da empresa de segurança ficou submetida à autoridade e direcção dos órgãos camarários.
3 - Não litiga de má fé a Câmara Municipal que, reconhecendo embora estar em débito o preço dos serviços de vigilância prestados pela autora, logo na contestação defendeu a incompetência em razão da matéria da jurisdição comum para conhecer do pedido.
1. Relatório
Alegando que a pedido da ré lhe prestou serviços de vigilância nos locais e datas identificados no art.º 2º da petição inicial, Empresa-A, propôs contra a Câmara Municipal de Cascais uma acção ordinária, pedindo a sua condenação no pagamento de 849.093,78 € referentes às facturas em dívida, com o acréscimo dos juros à taxa legal sobre 799.667,74 € desde 23.6.03 até ao efectivo reembolso.
Na contestação a ré não impugnou os factos articulados pela autora relativos aos serviços prestados e ao respectivo preço; alegou, porém, a incompetência do tribunal em razão da matéria, sustentando que os tribunais administrativos são os competentes para julgar o pleito, e defendeu que, estando em causa, como estão, contratos administrativos, ocorre a respectiva nulidade por não ter sido respeitado na sua conclusão o formalismo legalmente imposto.
A autora replicou, insistindo na competência material do foro comum, bem como na validade dos contratos, e pedindo a título subsidiário a condenação da ré na quantia indicada na petição inicial com base no enriquecimento sem causa.
No despacho saneador julgou-se procedente a excepção de incompetência arguida, absolvendo-se a ré da instância.
Dando, porém, provimento ao agravo interposto pela autora, a Relação revogou a decisão da 1ª instância, decidindo que os tribunais comuns são os competentes para conhecer do pedido; apreciando este ao abrigo do art.º 753º do CPC, julgou a acção inteiramente procedente, condenando a ré nos termos peticionados; por fim aplicou-lhe ainda, como litigante de má fé, uma multa no valor de 20 UCC.
Agora é a ré que recorre, pedindo revista com base nas conclusões úteis que assim se resumem:
1ª) Os serviços prestados pela autora à ré tinham por conteúdo a vigilância de instalações e equipamentos pertencentes ao Município de Cascais, ou por qualquer forma afectos a esta pessoa colectiva pública em ordem à prossecução das suas atribuições e competências;
2ª) A segurança e vigilância das instalações de carácter municipal são, por natureza, fins de imediata utilidade pública, que deverão ser prosseguidos pelos serviços municipais ao abrigo das funções que lhe estão reservadas;
3ª) Estamos, assim, perante vários contratos administrativos de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública que, regendo-se pelo DL 197/99, de 8 de Junho, são nulos porque a sua celebração não respeitou o procedimento administrativo e demais formalidades previstas naquele diploma legal (não foram, inclusivamente, adjudicados pelo órgão administrativo competente);
4ª) Face à nulidade dos contratos, nem a autora podia formular o seu pedido com base no incumprimento contratual da ré, nem esta podia ter sido condenada pela Relação nos termos em que o foi;
5ª) Os tribunais administrativos são os únicos com competência para conhecer das acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade das partes pelo seu incumprimento (art.ºs 1º e 51º, nº 1, g), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF);
6ª) Ao alegar a incompetência do tribunal a recorrente não fez uso reprovável dos meios processuais nem visou obter qualquer objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade ou entorpecer a acção da justiça, carecendo de fundamento, assim, a sanção que lhe foi aplicada a título de má fé.
A autora apresentou contra alegações, defendendo a confirmação do acórdão recorrido.
2. Fundamentos
a) Análise das conclusões 1ª a 5ª
Com interesse para resolver a questão da competência material vem provado das instâncias que a autora é uma sociedade que se dedica à actividade de prestação de serviços de vigilância na área da segurança estática, por conta e ordem de terceiros, e que no exercício do seu comércio, a solicitação da ré, prestou-lhe entre Outubro de 2001 e Outubro de 2002 serviços de vigilância nos locais que melhor se discriminam no art.º 2º da petição inicial (Aeródromo
Municipal de Tires, Assembleia Municipal, Centro Cultural de Cascais, Fundação de S. Francisco de Assis, Museu Condes de Castro Guimarães, Piscina Municipal, etc); tratou-se de serviços complementares de vigilância, não incluídos em qualquer dos dois contratos de prestação de serviço de vigilância e segurança que, celebrados entre as partes com precedência de concurso público, vigoraram em 1999/2000 e 2001/2002; foram, concretamente, extensões de serviço que a ré, por motivo de urgência, solicitou e ajustou directamente com a autora na sequência de circunstâncias e acontecimentos imprevisíveis.
O âmbito da jurisdição administrativa e fiscal está estabelecido nas diversas alíneas do art.º 4º, nº1, do ETAF (1).
No caso presente, trata-se de ver se a situação pode enquadrar-se na parte inicial da alínea f), segundo a qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução "de contratos de objecto passível de acto administrativo". E isto porque as duas restantes hipóteses previstas na mesma alínea devem ser liminarmente excluídas: é que, por um lado, o contrato de prestação de serviços de vigilância está regulado na Lei de Segurança Privada - DL 231/98, de 22 de Julho - diploma este que não contém normas de direito público disciplinadoras da actividade em apreço, e, por outro lado, não pode considerar-se que autora e ré tenham querido expressamente submeter os contratos ajuizados a um regime substantivo de direito público pela razão simples, mas decisiva, de que eles não foram reduzidos a escrito.
Decidiu ainda a Relação que a possibilidade colocada em primeiro lugar era também de excluir; e decidiu acertadamente, a nosso ver. Com efeito, os contratos não foram celebrados no contexto de uma relação que seja em si mesma regulada pelo direito administrativo, pressuposto fundamental da sua qualificação como contratos administrativos. Segundo o ensinamento da doutrina mais qualificada, há na noção legal de contrato administrativo que consta do art.º 178º do CPA (2) dois elementos fundamentais, que são um acordo de vontades (1º) tendo por objecto a constituição, modificação ou extinção de uma relação jurídica administrativa (2º). Ora, na situação analisada torna-se manifesto que falta este segundo elemento, pois é certo que "para estarmos perante uma relação jurídico-administrativa pelo menos um dos sujeitos tem de actuar nas vestes de autoridade pública, investido de poderes de imperium com vista à realização do interesse público"(3), não tendo sido nessa qualidade que a ré acertou com a autora os serviços por esta prestados. É certo que no nº 2, alínea h), do referido art.º 178º do CPA diz-se que os contratos de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública são contratos administrativos. Simplesmente, a prestação de serviços de segurança ou vigilância em instalações municipais não corresponde à execução de um serviço ou função pública, nem tem uma finalidade imediatamente pública; no caso em exame, apenas se tratou de assegurar a vigilância privativa de edifícios ou instalações do município. A tudo isto acresce que não se detectam nos contratos trazidos a juízo "cláusulas exorbitantes", isto é, cláusulas que, justificadas pela salvaguarda e (ou) prevalência do interesse público, evidenciem que a actividade da autora na execução dos serviços contratados ficou sujeita à autoridade e direcção dos órgãos da ré, ou que as partes quiseram submeter os efeitos jurídicos dos contratos a normas de
direito administrativo. Não há, portanto, nenhum fundamento válido para subtrair o conhecimento do pedido formulado à jurisdição comum, que, no caso, é a cível.
Mostram-se assim improcedentes ou deslocadas as conclusões 1ª e 2ª, e prejudicada, logicamente, a apreciação das conclusões 3ª a 5ª.
b) Análise da conclusão 6ª.
A Relação considerou que a ré litiga de má fé fundamentalmente porque, sendo um ente público vinculado a uma obrigação especial de agir com lisura no relacionamento com as entidades privadas com quem contrata, limitou-se no caso presente a usar expedientes que lhe permitissem dilatar no tempo o cumprimento da sua obrigação.
Segundo o art.º 456º, nº 2, d), do CPC, litiga de má fé aquele que, com dolo ou negligência grave, tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão.
Ora, tudo visto, não parece que a conduta processual da ré deva considerar-se enquadrada nesta previsão legal.
Assim, desde logo, é de salientar que não contestou nenhum dos factos constitutivos do direito alegado pela autora, antes admitindo expressamente que esta lhe prestou os serviços cujo pagamento reclama ao abrigo dos contratos identificados na petição inicial. E também não contestou, ao fim e ao cabo, o dever de pagar, alegando embora - coerentemente, deve reconhecer-se, com a tese que sustentou acerca da incompetência absoluta do foro comum - que o efeito aqui pretendido pela autora só "indirectamente" poderia ser obtido, mediante o recurso ao instituto do enriquecimento sem causa (cfr. os art.ºs 46º a 48º da contestação), face à nulidade dos contratos enquanto contratos administrativos. Isto presente, logo se percebe que a invocação daquela excepção deixou de poder ser vista, objectivamente, como um mero expediente dilatório para retardar o desfecho do processo; e, segundo a lei, só isso poderia relevar para o efeito de formular um juízo ponderado acerca da boa ou má fé com que a ré se encontra em juízo. O que da posição que assumiu neste processo quanto à competência material do tribunal e à substância da relação jurídica litigada se deduz é que, em termos práticos, aceita a condenação que venha a ser proferida, sustentando, porém, que ela só poderá provir da jurisdição administrativa e fiscal, não da comum (civil). Simplesmente, não nos cabe formular juízos de natureza subjectiva acerca da "razoabilidade", da "justeza", da "lógica", da "coerência" de semelhante defesa quando é certo que a postura da ré - e, insiste-se, há que apreciá-la na sua globalidade, valorando o que disse sobre o direito, mas também sobre os factos pertinentes da causa - não contribuiu, realmente, para protelar sem fundamento sério a decisão final. A prova insofismável disto mesmo reside em que, enquanto o tribunal da 1ª instância acolheu a argumentação aduzida a respeito da excepção da incompetência absoluta, declarando-se incompetente em razão da matéria, a Relação, diversamente, considerou-se competente, logo conhecendo do mérito da acção. Tudo isto mostra que, por si própria e pelos resultados a que conduziu, a conduta processual da recorrente desmentiu cabalmente qualquer eventual pretensão de protelamento da acção da justiça que pudesse tê-la animado ao decidir defender-se como se defendeu.
Procede, desta forma, a conclusão 6ª da minuta.
3. Decisão
Nestes termos acorda-se em conceder provimento parcial à revista, revogando-se a condenação por litigância de má fé aplicada pela Relação; no mais, confirma-se o acórdão recorrido.
Lisboa, 27 de Abril de 2006
Nuno Cameira
Sousa Leite
Salreta Pereira
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(1) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro.
(2) Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL 442/91 (com as alterações do DL 6/96, de 31/1).
(3) José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pág. 239 (Almedina, Outubro de 2005); em sentido idêntico, quanto à definição de contrato administrativo, cfr. Pedro Gonçalves, O Contrato Administrativo - Uma Instituição do Direito Administrativo do Nosso
Tempo, Coimbra, Almedina, pág. 27).