Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA
DIREITO À INDEMNIZAÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
ANULAÇÃO
CASO JULGADO
EXTINÇÃO DA INSTÂNCIA
DIR ADM - ADM PUBL CENTRAL.
é "acto administrativo contextual".
Apesar da identidade do autor do acto e da unidade de manifestação de vontade, ele desdobra-se em tantos actos quantos os donos atingidos ou esferas jurídicas modificadas.
II - Assim e no caso de recurso contencioso, o desfecho de um não afecta o outro. Concretamente a anulação da declaração expropriativa de um prédio conduz à extinção da instância no correspondente processo de expropriação, atinente à fixação da indemnização, mas já o mesmo não acontece com relação aos outros expropriados.
1. Por despacho do Ministério da Defesa Nacional
43/MDN/87, publicado no D.R., II série, de 1 de Agosto de 1987, foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação da parcela de terreno com a área de
4881832 metros quadrados, a desanexar do prédio denominado "Herdade da Malhada das Meias", sito em
Samora Correia, pertencente a MINEIROS VIEIRA,
Limitada.
Promovido o processo expropriativo e adjudicada, em 21 de Outubro de 1992, a propriedade dessa parcela ao Estado-Maior-General das Forças Armadas, foi proferida sentença no Tribunal Judicial de Benavente, em 30 de
Janeiro de 1995, a fixar em 2645419600 escudos o montante indemnizatório a pagar pelo expropriante a essa expropriada.
2. O expropriante recorreu, invocando a nulidade da sentença, por falta de fundamentação e por omissão de pronúncia, e insurgindo-se contra os critérios que presidiram ao cálculo de indemnização.
Já na Relação de Lisboa, o Excelentíssimo Magistrado do
Ministério Público suscitou a questão prévia da suspensão da instância, por entender que a decisão desta causa estava dependente do recurso de anulação do
"Despacho" expropriativo, pendente no Supremo Tribunal Administrativo.
Por Acórdão dessa Relação de 6 de Janeiro de 1997, foi desatendida tal questão prévia - com o fundamento de que idêntico pedido já havia sido indeferido a folha
134, por despacho transitado em julgado - e negado provimento ao recurso (folhas 615/628).
3. Entretanto, em 15 de Janeiro de 1997, o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público havia apresentado certidão do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Dezembro de 1996, transitado em julgado, proferido "nos autos de recurso contencioso n.
25389" e que "anulou o despacho expropriativo aí impugnado", sustentando que se verificava "total inutilidade superveniente da lide" (folhas 630/672).
E, em 27 de Janeiro de 1997, requereu que se declarasse nulo "todo o processado posterior a folhas 613 verso e, designadamente, o douto Acórdão de folhas 615/628", por não ter sido tempestivamente junta aos autos a referida certidão, e que, em função do acórdão anulatório do
Supremo Tribunal Administrativo, se declarasse "a extinção da instância, por existir impossibilidade superveniente da lide" (folhas 673/679).
Concomitantemente, interpôs recurso do Acórdão de folhas 615/628 parra este Supremo Tribunal (folha 680).
4. Ouvida a expropriada MINEIROS VIEIRA, Limitada sobre a arguição dessa nulidade (folhas 682/688), a Relação de Lisboa, por Acórdão de 13 de Março de 1997, admitiu "a junção aos autos da certidão do Acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de Dezembro de
1996", anulou "todo o processado posterior a folhas 613 verso e, designadamente, o Acórdão de folhas 615/628" e julgou "extinta a instância por impossibilidade e inutilidade superveniente da lide - artigo 287, alínea e), do Código de Processo Civil" (folhas 694/696).
5. Deste Acórdão recorreu a expropriada, pugnando pela sua revogação, sob o pretexto de que "o acto administrativo em causa é um acto plural e divisível", razão porque "a sentença anulatória proferida pelo
Supremo Tribunal Administrativo só tem eficácia inter-partes", sendo inoponível "à ora expropriada, que não é parte".
6. Por sua vez, o Excelentíssimo Magistrado do
Ministério Público, após ponderar que só será de conhecer do recurso que interpusera do Acórdão de folhas 615/628 em caso de procedência do recurso do
Acórdão de folhas 694/696, interposto pela expropriada, culminou a sua alegação com estas sintetizadas conclusões:
I - "Estando pendente no Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do
"Despacho de Expropriação" fundamento do presente processo", o Acórdão recorrido "devia ter declarado suspensa a instância, não se conhecendo do objecto do recurso", pelo que "foram violados os artigos 97 n. 1,
276 n. 1, alínea c), e 279 n. 1", todos do Código de
Processo Civil.
II - O tribunal de 1. instância omitiu "diligências essenciais para a boa decisão da causa", sendo a sentença nula, ainda, por carecer "totalmente de fundamentação" e por não se ter pronunciado" sobre questões colocadas pelo Magistrado do Ministério
Público, nas alegações apresentadas ao abrigo do disposto no artigo 82, n. 1 do Código das Expropriações".
III - O Acórdão recorrido "considerou que nenhuma nulidade ou ilegalidade foi cometida pelo Tribunal da
1. instância", quando a verdade é que "o laudo acolhido na sentença viola frontalmente o disposto no artigo 62 do Decreto-Lei n. 794/76" e "o Acórdão do Tribunal Constitucional n. 131/88, de 29 de Junho de 1988, que declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do n. 1 do artigo 30 do Código das Expropriações".
IV - O mesmo Acórdão, "na parte em que fixou a indemnização a pagar pelo Estado, não fez uma análise objectiva da situação, considerando existir uma zona da parcela expropriada com capacidade edificativa, que não existe, arbitrando uma indemnização profundamente desproporcionada", pelo que os artigos 27 n. 1 e 28 n.
1 do Código das Expropriações, "na interpretação" que nele lhes foi dada, "violam o disposto no artigo 62 n.
2 da Constituição da República Portuguesa".
7. Houve contra-alegações de ambas as partes.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
8. A apreciação dos recursos exige que, à matéria precedentemente alinhada, se aditem, por relevantes, estes factos assentes: a) O Despacho 43/MDN/87, publicado no D.R., II série, de 1 de Agosto de 1987, é deste teor:
"(...) nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos
10 n. 1 e 14 n. 1 do Decreto-Lei n. 845/76 (...), declaro de utilidade pública urgente a expropriação das parcelas de terreno indicadas na zona delimitada na planta anexa e seguidamente discriminadas, que se destinam à ampliação do Campo de Tiro de Alcochete
(...):
Parcela n. 1 - Parcela a desanexar do prédio instalado na matriz cadastral rústica da freguesia de Samora Correia (...), pertencente à Companhia das Lezírias, E.P.;
Parcela n. 2 - Parcela a desanexar do prédio inscrito na matriz cadastral rústica de freguesia de Samora Correia (...), pertencente a Carlos
António Espírito Santo Silva de Mello (...);
Parcela n. 3 - Parcela a desanexar do prédio denominado Sesmarias do Vale de Pulgas, inscrito na matriz cadastral rústica do concelho de Montijo
(...), pertencente a Celulose Beira Industrial,
SARL (CELBI);
Parcela n. 4 - Parcela a desanexar do prédio denominado Herdade da Malhada de Meias, inscrito na matriz cadastral rústica da freguesia de Samora
Correia (...), pertencente a Mineiros Vieira,
Limitada". b) Desse Despacho recorreram contenciosamente para o
Supremo Tribunal Administrativo:
CELBI (Recurso n. 25389);
CARLOS ANTÓNIO ESPÍRITO SANTO SILVA DE MELLO
(Recurso n. 25390);
MUNICÍPIOS DE BENAVENTE, MONTIJO E ALCOCHETE
(Recurso n. 25410);
MINEIROS VIEIRA, LIMITADA (Recurso n. 25413). c) Os autos dos Recursos n. 25390, 25410 e 25413 foram apensados aos autos com o n. 25389. d) Entretanto, no Supremo Tribunal Administrativo, por despacho do Excelentíssimo relator de 19 de Junho de
1993, transitado em julgado, foi julgado extinto, por desistência, o Recurso n. 25413, interposto por
MINEIROS VIEIRA, Limitada. e) Extinto, igualmente por desistência, foi julgado o
Recurso n. 25389, interposto por CELBI. f) Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Dezembro de 1996, transitado em julgado, o "despacho recorrido" foi anulado, por padecer do "vício de incompetência", "julgando-se procedentes os recursos em que são recorrentes Carlos António Espírito Santo Silva de Mello e os municípios de Benavente, Montijo e
Alcochete".
9. Perante esta factualidade, apreciemos prioritariamente o recurso do Acórdão da Relação de
Lisboa de folhas 694/696, interposto pela expropriada
MINEIROS VIEIRA, Limitada, na medida em que a sua decisão pode prejudicar o conhecimento do recurso do
Acórdão de folhas 615/628.
De acordo com o n. 2 do artigo 62 da Constituição da
República, a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada "com base na lei e mediante o pagamento da justa indemnização".
Essa norma é, simultaneamente, "uma norma de autorização e uma norma de garantia" pois, embora confira aos poderes públicos "o poder expropriatório, autorizando-os a procederem à privação da propriedade", não deixa de reconhecer "ao cidadão um sistema e garantias que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização"
(cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da
República Portuguesa, Anotada", 3. edição, páginas
334/335).
A nossa lei tem, assim, a consciência de que o acto da declaração de utilidade pública é produto directo de um sacrifício para o particular atingido.
Por um lado, em resultado deste acto, os bens do particular ficam imediatamente "adstritos" ao fim específico da expropriação, podendo dizer-se que se verifica uma "conversão" imediata do direito do particular num direito de indemnização. Por outro, o acto de declaração de utilidade pública constitui meio suficiente para a entidade expropriante promover os actos necessários para se apoderar dos bens, podendo obter, desde logo, a chamada posse administrativa (cf.
F. Alves Correia, "As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública", páginas 86,
115/115, 127, 128, 161 e 162).
O vínculo que medeia entre expropriação e indemnização resulta evidente do n. 2 do citado artigo 62, surgindo o pagamento como contrapartida da expropriação realizada.
A fixação da indemnização na acção da expropriação está dependente, assim, em absoluto, de haver acto expropriativo.
10. O acto de declaração de utilidade pública, constituindo o elemento-chave da expropriação, é um acto administrativo e como tal está sujeito a recurso contencioso de anulação da competência dos tribunais administrativos.
Ora, se o acto expropriativo for anulado, extingue-se a
"sujeição à expropriação" e desaparece automaticamente o direito "a indemnização como contravolar dos bens a expropriar".
Isto demonstra que "a sujeição à expropriação e a obrigação de indemnizar são realmente interdependentes".
Por isso, se estiver pendente no tribunal comum
"processo litigioso respeitante ao montante da indemnização", o juiz deve declarar extinta a instância
- "com a consequência de todos os actos e termos do
"processo de expropriação litigiosa" serem considerados automaticamente sem efeito, inclusive o despacho do juiz de adjudicação de propriedade dos bens expropriados" - mal seja junta a esse processo certidão de sentença de utilidade pública (cf. Fernando Alves
Correia, op. cit., página 194; J. Oliveira Ascensão, "A
Caducidade da Expropriação no Âmbito da Reforma
Agrária", página 43; e Acórdão deste Supremo Tribunal de 26 de Abril de 1983, Boletim 326, página 412).
11. Cabe, todavia, perguntar:
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de
Dezembro de 1996 terá qualquer repercussão neste processo expropriativo?
Respondemos, desde já, negativamente, justificando-se, no entanto, as breves considerações que seguem sobre a eficácia - objectiva e subjectiva - do caso julgado das sentenças de provimento do recurso contencioso de anulação.
O recurso contencioso visa a invalidade de um certo acto administrativo, arguido de determinado vício.
Mesmo quando, através de uma só petição, se pretende atacar actos distintos, a sua impugnação contenciosa corresponde à interposição de tantos recursos quantos os actos que se pretendiam anular, cada um com o seu objecto, pedido e causa de pedir (cf. Acórdãos do
Supremo Tribunal Administrativo - Pleno - de 24 de
Março de 1988, Acórdãos Doutrinais n. 331, página 946, e de 21 de Junho de 1988, Acórdãos Doutrinais n. 327, página 353).
O objecto do processo e da sentença é constituído pelo pedido e pela causa de pedir - "concretas questões acerca da invalidade" do acto -, que identificam o recurso contencioso e delimitam objectivamente o caso julgado.
É sobre este objecto do processo, apreciado pelo tribunal, que vai incidir, pois, o efeito do caso julgado.
A questão dos limites materiais ou objectivos do caso julgado prende-se, assim, directamente com o objecto do processo:
"a imodificabilidade da decisão incide sobre aquilo que foi trazido a juízo pelas partes e que o juiz apreciou através da sentença" (cf. Vasco Pereira da Silva, "Para um Contencioso Administrativo dos Particulares", 1989, página 235; Rui Machete, "Dicionário Jurídico da Administração Pública" - "Caso Julgado" -, volume II, página 289; e Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", 1988, volume IV, página 223).
12. Importa considerar, ainda, que, por vezes, sob a aparência de um único acto administrativo, o que existe na realidade são vários actos administrativos. Em lugar de um só acto, sob o ponto de vista formal, estamos em face de um conjunto, um feixe, uma pluralidade de actos individuais e concretos.
Apesar da identidade do autor do acto, da unidade de manifestação de vontade, do idêntico conteúdo e da mesma forma, há tantos actos administrativos quantas as esferas jurídicas dos destinatários directamente modificadas.
É o caso dos chamados actos contextuais, que são aqueles que, embora reunidos no mesmo texto, conservam, contudo, a sua própria individualidade.
Estamos em presença de actos contextuais, quando vários actos singulares vêm incorporados no mesmo documento como se fossem um só acto.
É o que sucede, por exemplo, quando as declarações de utilidade pública de expropriação de prédios diversos, pertencentes a proprietários distintos, constam do mesmo "Despacho" (cf. Rogério Soares, "Direito Administrativo", 1978, página 168; e Mário Esteves de
Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim,
"Código do Procedimento Administrativo - Comentado", 2. edição, 1997, páginas 565/566).
Precisamente porque se trata de vários actos singulares, formalmente unificados, é compreensível que o comportamento de cada um dos seus destinatários possa não ser uniforme e que, por conseguinte, cada um dos actos possa ter diferente sorte: uns poderão firmar-se na ordem jurídica - v.g. por falta ou por extemporânea interposição de recurso contencioso ou por desistência deste -, ao passo que outros poderão ser anulados por sentença.
Sendo os actos administrativos contextuais actos autónomos, entre si, "é evidente que cada um deles pode padecer de vícios próprios, mas também podem estar afectados de ilegalidade que afecte a todos - sendo impugnáveis isolada ou cumulativamente pelos vários destinatários consoante os casos", nos termos dos artigos 38 n. 2 e 39 da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n. 267/85, de 16 de
Julho).
De todo o modo, no caso de impugnação isolada, a sentença anulatória (mesmo que venha fundada em vício comum) só aproveita ao recorrente (cfr. Mário Esteves de Oliveira..., op. e loc. cits.).
13. Idêntico entendimento, aliás - ao invés do que se escreveu no Acórdão da Relação recorrido -, é perfilhado por Marcello Caetano, quando não obstante sustentar - contra a opinião generalizada da doutrina nacional, diga-se - que a anulação do acto administrativo, com fundamento em "ilegalidade objectiva" e sendo ele "indivisível", fá-lo desaparecer da Ordem Jurídica e que "o caso julgado tem então eficácia erga omnes", logo adverte:
"Isto não significa que a anulação de um acto que interesse certa pessoa aproveite a todas as pessoas que hajam sido prejudicadas por outros actos iguais não recorridos, nesta hipótese só aqueles actos de que se recorreu são anulados" (cfr. "Manual de Direito Administrativo", Tomo II, 9. edição, página 1373).
14. Expostos os procedentes princípios jurídicos, esquematicamente enunciados, apliquemo-los ao caso ajuizado.
Na situação vertente, estamos, manifestamente, diante da figura dos actos contextuais, tal como atrás a definimos, uma vez que o Despacho 43/MDN/87 encerra quatro actos singulares de declaração de utilidade pública de expropriação de quatro distintas parcelas de terreno, pertencentes a quatro diferentes proprietários.
Apesar de, aparentemente, se apresentar sob a veste de acto unitário, esse Despacho contém, no entanto, quatro actos expropriativos autónomos, cada um deles com o seu concreto destinatário (cfr. a matéria fáctica inventariada em 8).
E "desse Despacho" foram interpostos para o Supremo
Tribunal Administrativo quatro recursos contenciosos autónomos, sendo recorrente num deles MINEIROS VIEIRA,
Limitada (Recurso n. 25413).
Acontece, porém, que este Recurso veio a ser julgado extinto, por decisão transitada em julgado, tendo findado, por isso, o respectivo processo.
E o mesmo se passou com o Recurso contencioso n. 25389, em que era recorrente a expropriada CELBI.
Quer dizer, no Acórdão de 10 de Dezembro de 1996, como resulta, aliás, do seu teor, o Supremo Tribunal Administrativo apenas se pronunciou sobre dois actos administrativos expropriativos - um tendo por destinatário Carlos António Espírito Santo Silva de
Mello (Recurso n. 25390) e outro tendo por destinatário os municípios de Benavente, Montijo e Alcochete
(Recurso n. 25410), anulando-os.
Em tal Acórdão, portanto, não foi apreciado, designadamente, o acto administrativo expropriativo respeitante a MINEIROS VIEIRA, Limitada, que, frise-se, não participou nesses processos.
Logo, na medida em que MINEIROS VIEIRA não viu o "SEU" acto administrativo contenciosamente discutido, o
Acórdão anulatório em nada o afecta, não se lhe podendo alargar a eficácia do caso julgado.
O acto administrativo que declarou a utilidade pública da expropriação do prédio de MINEIROS VIEIRA permaneceu, em consequência, incólume, tendo-se consolidado na ordem jurídica em resultado da desistência do recurso contencioso que ela havia interposto (cfr. Rui Machete, op. e vol. cits., página
291; Freitas do Amaral, op. e vol. cits., página 227; e
Vasco Pereira da Silva, op. cit., página 248).
15. Atenta a evidente inocuidade do Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo sobre o destino destes autos - em função do que se explanou -, é óbvio que a pretensa falta de tempestiva junção da certidão apresentada pelo
Ministério Público nenhuma influência teve, nem podia ter, na decisão da causa, ou seja, na prolação do
Acórdão de 16 de Janeiro de 1997 (cfr. artigo 201 n. 1 do Código de Processo Civil).
Daí que o Acórdão da Relação de 13 de Março de 1997
(folhas 694/696) não possa subsistir.
Com efeito, não só não havia razão para "anular todo o processado posterior a folhas 613 verso e, designadamente, o Acórdão de folhas 615 a 628", como não havia fundamento para "julgar extinta a instância por impossibilidade e inutilidade superveniente da lide".
16. Resta apreciar o recurso do Acórdão da Relação de
16 de Janeiro de 1997 (folhas 615/628) interposto pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público.
Para demonstrar a sua improcedência, porém, pouco há a dizer, tendo em conta, até, o que atrás se escreveu.
Quanto à questão da suspensão de instância, salientar-se-á que esta era de todo injustificada, quer porque idêntico pedido já havia sido indeferido por despacho transitado em julgado (folha 134), quer porque, como vimos, a decisão desta causa não estava dependente da decisão do recurso contencioso de anulação então pendente no Supremo Tribunal Administrativo.
O que conduz ao naufrágio da conclusão I do n. 6.
Soçobra, igualmente, a conclusão II, na medida em que o recurso para este Supremo Tribunal tem de visar o acórdão da Relação e o que se ataca, aí, é a decisão da
1. instância.
Nas conclusões III e IV, por fim, pretende o recorrente discutir o valor de indemnização arbitrada.
Simplesmente, tanto à luz do Código das Expropriações de 1976 (artigo 46 n. 1 do Decreto-Lei 845/76, de 11 de
Dezembro), aqui aplicável, como à luz do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n. 438/91, de
9 de Novembro (cfr. Assento de 30 de Maio de 1995, in
Diário da República, I Série-A, de 15 de Maio de 1997),
é inadmissível recurso para o Supremo Tribunal de
Justiça que tenha por objecto decisão sobre a fixação do valor de indemnização devida em expropriação.
17. Em face do exposto: a) Concede-se provimento ao recurso interposto por
MINEIROS VIEIRA, Limitada, revogando-se o Acórdão de 13 de Março de 1997 (folhas 694/696); b) nega-se provimento ao recurso interposto pelo
Ministério Público, confirmando-se o Acórdão de 16 de
Janeiro de 1997 (folhas 615/628).
Sem custas.
Lisboa, 28 de Outubro de 1997.
Silva Paixão,
Fernando Fabião,
César Marques.
Decisões impugnadas:
I - Tribunal Judicial de Benavente - 1. Juízo - 1.
Secção - Processo 35-A/89;
II - Tribunal da Relação de Lisboa - 5. secção -
Processo n. 371/96.