Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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COMISSÃO LIQUIDATÁRIA
REPRESENTAÇÃO EM JUÍZO
ESTABELECIMENTO BANCÁRIO
CONSTITUCIONALIDADE
DL 30689 DE 1940/08/27 ARTIGO 1 ARTIGO 11 ARTIGO 12 ARTIGO 20 ARTIGO 21.
CPC67 ARTIGO 5 ARTIGO 21 N1 ARTIGO 1189.
ACÓRDÃO STJ PROC80390 DE 1991/12/03.
ACÓRDÃO STJ DE 1983/11/20 IN BMJ N323 PAG240.
A Caixa Económica Faialense, S.A., em liquidação, com sede na cidade da Horta e Domicílio para efeito de liquidação na Rua Capitão Ramires, n. 3 - 5 Dt., em Lisboa, instaurou a presente acção de processo ordinário, que correu termos no 11 juízo cível da comarca de Lisboa, contra o réu A, alegando o que a seguir se resume:
A autora exerceu o comércio bancário até 27 de Novembro de 1986, data em que entrou em liquidação por determinação do Governo, conforme Portaria de 19 de Novembro de 1986, rectificada por Portaria da Presidência do Conselho de Ministros publicada no Diário da República, 2 Série, de 30 de Dezembro seguinte;
Nos termos do artigo 12 do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940, "a portaria que determina a liquidação do estabelecimento bancário constitui para todos os efeitos declaração de falência do mesmo estabelecimento ... e à comissão liquidatária compete ... praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa do estabelecimento e especialmente: administrar a massa do estabelecimento e especialmente: administrar a massa e representa-la activa e passivamente em juízo e fora dale;... tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabelecimento bancário";
No exercício da sua actividade, a autora contratou com o réu a abertura de uma "conta depósito à ordem", cujo extracto apresentava, em 31-08-86, um saldo negativo no montante de 1531996 escudos;
Este saldo resultou da emissão de vários cheques sem provisão, que a autora aceitou e pagou, a pedido do demandado; e
Segundo os usos e práticas do comércio bancário, o devedor considera-se tácita e implicitamente interpelado e, consequentemente, em mora, "por saldo negativo em conta de depósito à ordem", a partir do momento em que é efectivada a sua ordem de sacar quantia superior à depositada.
Pediu que, na procedência da acção, se condenasse o réu a pagar-lhe a quantia de 2687000 escudos, "acrescida de juros vincendos", à taxa anual máxima estabelecida para as operações activas das instituições de crédito, da sobretaxa de 2% de juros de mora, da taxa de Fundo de compensação e ainda do imposto de selo, até integral pagamento, e lhe fosse também concedido o benefício da assistência judiciária, limitado à dispensa total de preparos e prévio pagamento de custas.
O réu contestou pela forma inserta a folhas. 31 e seguintes, dizendo em síntese:
As disposições do Decreto-Lei n. 30689, por criarem um processo especial de falência dos estabelecimentos bancários, permitindo a liquidação destes, acham-se revogadas pela actual Constituição da República, que reserva a função jurisdicional aos tribunais;
As referidas Portarias são, pois, inexistentes e não podem constituir a declaração de falência da autora, nem tão pouco atribuir poderes a uma comissão liquidatária criada por acto administrativo;
A liquidação da sociedade "só pode processar-se por acordo dos sócios ou por processo judicial";
A "Comissão liquidatária" não tem, assim, a capacidade de exercício do direito a que se arroga, não podendo, por si, estar em juízo.
Conclui pela sua absolvição da instância. A autora replicou.
Depois de afirmar que nem toda a liquidação é falência, que há casos em que as sociedades são dissolvidas contra a sua vontade, que a liquidação não tem de ser feita por órgãos jurisdicionais e que a autora, apesar de estar em liquidação, tem personalidade jurídica e judiciária, igual capacidade e está validamente representada pela comissão liquidatária, termina como na petição.
No despacho saneador, em que se decidiu disporem as partes de personalidade e capacidade judiciária e serem legítimas, foi a acção julgada procedente, com a natural consequência de o réu ter sido condenado a pagar a autora a pedida quantia de 1531996 escudos, acrescida dos juros legais em vigor até integral pagamento, bem como da importância "referente à incidência da taxa de 9% sobre os juros calculados ... por força do imposto de selo". inconformado, recorreu o réu para o Tribunal da 2 instância, mas a Relação de Lisboa não o atendeu.
É do acórdão da Relação que o réu traz agora o presente recurso, pretendendo que, julgadas procedentes as excepções que invoca, se absolva ele da instância.
Formula as seguintes conclusões:
1) O Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940, criou um processo de falência e de liquidação falimentar das instituições de crédito que, nomeadamente nos artigos 1 (corpo e parágrafos 1 e 2),
11, 12, 20 e 21 (corpo e ns. 1, 3, 6 e 9), o subtrai à jurisdição dos tribunais comuns, confiando-o a uma comissão liquidatária, designada pela administração;
2) Mas a liquidação falimentar dirime conflitos de interesses, pois sobre os mesmos bens incidem reclamações de diversos interessados, que não podem ser satisfeitas sem sacrifício mútuo;
3) Ora, a função jurisdicional do Estado está reservada exclusivamente aos tribunais, que são os órgãos de soberania que administram a justiça e dirimem os conflitos de interesses, públicos e privados (artigos
205 e 206 da Constituição da República);
4) Assim, as normas que mencionaram na 1 conclusão caducaram com a entrada em vigor da actual Constituição, porque absolutamente incompatíveis com o princípio da reserva do juiz;
5) No caso, a Caixa Económica Faialense, S.A., empresa de capitais exclusivamente privados, onde o Estado não tem domínio ou controle, não se encontra validamente representada por uma comissão liquidatária/comissário do Governo, nomeada por acto administrativo, carecendo, por isso, de capacidade judiciária;
6) Decidindo em contrário, o douto acórdão recorrido violou as citadas normas constitucionais e ainda os artigos 20 - 1 do Decreto-Lei n. 136/79, de 18 de Maio,
21 - 1 do Código de Processo Civil e 405 - 2 do Código das Sociedades Comerciais.
A parte contrária defende a manutenção do julgado.
Obtidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
1 - Comecemos por aludir aos factos dados como assentes.
São eles: a) A Caixa Económica Faialense, S.A., exerceu a actividade do comércio bancário, pelo menos, até 27 de
Novembro de 1986; b) No exercício da sua actividade, a C.E.F. acordou com o réu a abertura de uma conta de depósito à ordem com o n. 1163/58, conforme o documento de folhas 9, cujo conteúdo se dá por reproduzido; c) Em 31 de Agosto de 1986, aquela conta apresentava um saldo devedor (negativo), no montante de 1531996 escudos, conforme os documentos de folhas 10 a 12, cujo conteúdo se dá como reproduzido; d) Tal saldo negativo teve origem na emissão dos cheques sem provisão que constam de folhas 13 a 16, cujos conteúdos se dão por reproduzidos; e) Esses cheques, que na data da sua emissão o réu bem sabia serem desprovidos de fundos na respectiva conta à ordem, foram sendo aceites e pagos pela autora, por acordo com esta e a pedido expresso do réu; f) A C.E.F. enviou ao réu e este recebeu os documentos de folhas 17 e 18, através dos quais lhe dá conta de movimentos efectuados na sua conta em 29 de Setembro de1986 e 30 de Setembro de 1986; e g) Apesar de interpelado em 31 de Agosto de 1986 para pagar a quantia referida na antecedente alínea c), o réu não pagou, nem o fez posteriormente.
Anotados os factos com base nos quais a autora viu satisfeita pelas instâncias a sua pretensão - a condenação do réu a pagar-lhe a indicada quantia de 1531996 escudos, acrescida de juros -, vejamos então.
2 - Apesar de a autora (recorrida) vir dizer que é apenas uma a questão a resolver, afigura-se-nos serem duas as questões postas à consideração deste Tribunal: a) a primeira respeitante ao problema de saber se as normas contidas nos artigos 1 e parágrafos 1 e 2, 11,
12, 20 e 21, ns. 1, 3, 6 e 9 do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940, são ou não inconstitucionais; e b) a segunda ao problema de saber se se verifica ou não "a ilegitimidade da representação da sociedade autora" e, ou, se "a comissão liquidatária não tem capacidade judiciária".
Examinemo-las, pois, começando naturalmente pela primeira.
3 - O Decreto-Lei n. 29637, de 28 de Maio de 1939, que aprovou o Código de Processo Civil entrado em vigor em
1 de Outubro desse ano, excluiu da revogação por ele decretada, além da outra que aqui não interessa, "a legislação especial de processo sobre liquidação de casos bancários" (parágrafo único seu artigo 3).
Ao tempo vigorava sobre a matéria de liquidação dos bancos e casas bancárias o Decreto n. 19212, de 8 de
Janeiro de 1931, completado por numerosas legislação, conforme nos dão conta o preâmbulo e o artigo 66 do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940.
O Decreto-Lei n. 30689 surgiu, assim, pela necessidade que se sentiu não só de aperfeiçoar e compilar num único diploma toda a regulamentação existente sobre o assunto, mas ainda a de precisar em que medida eram de "aplicar ao processo de liquidação de estabelecimentos bancários as normas processuais da lei geral".
Diz-se nos seus artigos 1, 11, 12, 20 e 21: Artigo 1:
Às instituições comuns de crédito, neste decreto designado genericamente por estabelecimentos bancários, que suspendam pagamentos é concedido para se reconstituírem o prazo de noventa dias a contar da data da suspensão.
Parágrafo 1 - O estado de falência dos estabelecimentos bancários somente pode ser declarado na forma dos artigos 11 e seguintes do presente decreto, e não são aplicáveis a esses estabelecimentos senão com as modificações e nos casos previstos nele as disposições legais sobre concordatas, moratórias e acordos de credores de que tratam os artigos 1286 e seguintes do Código de Processo Civil.
Parágrafo 2 - Nenhum credor por crédito anterior à data da suspensão de pagamento poderá intentar acção ou execução ou prosseguir numa ou noutra contra o estabelecimento bancário devedor, salvo nos casos previstos neste decreto.
Artigo 11:
Não tendo o estabelecimento bancário podido restabelecer, dentro do prazo fixado no artigo 1, as condições normais de funcionamento, o comissário do Governo dará conhecimento de facto à Inspecção do
Comércio Bancário para o efeito de, por portaria do Ministro das Finanças, lhe ser retirada a autorização de exercício do comércio bancário e ordenada a sua imediata liquidação, que abrangerá os bens presentes e os que ulteriormente lhe advenham e será da competência da comissão constituída nos termos do artigo 20.
Artigo 12:
A portaria que determina a liquidação do estabelecimento bancário constitui para todos os efeitos declaração de falência do mesmo estabelecimento e não admite impugnação ou recurso.
Artigo 20:
A comissão liquidatária é constituída pelo comissário do Governo, que será o presidente, e por dois outros vogais, um dos quais será o representante dos credores e outro o do banqueiro singular ou dos sócios do estabelecimento bancário.
Artigo 21:
À comissão liquidatária compete salvar as restrições constantes deste decreto, praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa do estabelecimento bancário e especialmente;
1- Administrar a massa e representa-la activa e passivamente em juízo e fora dele;
3- Tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabelecimento bancário;
6- Proceder a arrolamento e tomar conta dos bens do estabelecimento bancário;
9- Proceder à liquidação do activo;
4 - A primeira pretensão do recorrente é a de que todos os normativos acabados de transcrever são inconstitucionais, por violarem o prescrito nos artigos
13, 20 - 2, 205, 206 e 207 da nossa Lei Fundamental. O objectivo que o anima é, manifestamente, não o de demonstrar a inexistência do débito que tem para com a demandante, mas sim o de obter a sua absolvição da instância, assim evitando a condenação que sofreu, na medida em que, a serem inconstitucionais os referidos normativos e, consequentemente, aquele à sombra do qual se ordenou a liquidação da autora, também esta não poderia ser representada nos autos pela "comissão liquidatária" que outorgou a procuração forense junta a folhas 20, por falta de legitimidade para tal e não dispor de capacidade de exercício.
Quid iuris?
5 - O Tribunal da 1 instância arredou a resolução do problema com o fundamento de, no caso, se não tratar de falência da C.E.F. mas tão só do apuramento da existência da obrigação cuja falta de cumprimento atribui ao réu e de o Governo poder retirar à A. a autorização para o exercício do comércio bancário e a comissão liquidatária dispor de poderes para a representar.
Quanto à Relação, entendeu esta que: a) por a liquidação tanto poder ser consequência de decisão que decrete a falência (artigos 1174 e 2 parágrafo do Código de Processo Civil e 141 - 1 alínea e) do Código das Sociedades Comerciais) como de outras circunstancias (artigo 141 - 1, alínea a), b), c) e d) do Código das Sociedades Comerciais); b) por a liquidação não ter forçosamente que processar-se através do processo de falência, visto se poder processar extrajudicialmente (artigo 146 do
Código das Sociedades Comerciais) ou mediante processo judicial não falimentar (artigo 1122 do Código de Processo Civil); c) por o processo extrajudicial tanto poder ter natureza civil - como é o caso dos artigos 146 e seguintes do Código Comercial - como natureza administrativa; d) por, na hipótese, se estar em presença de um acto de natureza administrativa, visto se não limitar a resolver um conflito de interesses privados, mas sim a decidir um conflito de interesses públicos; e) por, como acto administrativo, a revogação da autorização concedida à A. seguida da liquidação não violar o artigo 205 da Constituição da República Portuguesa, visto representar a realização de interesses económico-financeiros que se integram na junção administrativa do Estado; f) por o artigo 205 da Constituição da República não impor que a resolução de conflitos de interesses se faça em exclusividade por justiça pública, visto se admitir a existência de tribunais arbitrais, voluntários ou necessários; e g) por o acto administrativo não usurpar funções jurisdicionais e os referidos preceitos não serem inconstitucionais, se achava a autora bem representada pela comissão liquidatária e que esta dispunha da capacidade de exercício de direitos.
Terá decidido bem?
Feita a pergunta de outra maneira: serão inconstitucionais os comandos dos artigos 1 e 2 parágrafo, 11, 12, 20 e 21, ns. 1, 3, 6 e 9 do Decreto-Lei n. 30689?
Embora o recorrente sustente a afirmativa com o chamamento à colação do preceituado nos artigos 13, 20 - 2, 205, 206 e 207 da Lei Fundamental, não o cremos.
Procuremos demonstrá-lo.
6 - À data em que a presente acção foi instaurada - 19 de Janeiro de 1989 - estava em vigor a Constituição da República Portuguesa na redacção que lhe deu a Lei Constitucional n. 1/82, de 30 de Setembro (1 Revisão Constitucional).
Nela se dispunha, além do mais, o seguinte:
Artigo 80:
A organização económica-social assenta nos seguintes princípios: a) Subordinação do poder económico ao poder político democrático.
Artigo 85:
1- O Estado fiscaliza o respeito da Constituição e da lei pelas empresas privadas e protege as pequenas e médias empresas económica e socialmente viáveis.
2- O Estado pode intervir transitoriamente na gestão das empresas privadas para assegurar o interesse geral e os direitos dos trabalhadores, em termos a definir por lei.
3- A lei definirá os sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza.
Artigo 105:
1- O sistema financeiro é estruturado por lei, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação de meios financeiros necessários à expansão das forças produtivas, de acordo com os objectivos definidos no plano.
2- O Banco de Portugal, como banco central, tem o exclusivo da emissão de moeda e, de acordo com o plano e as directivas do Governo, colabora na execução das políticas monetária e financeira.
Pela Lei Constitucional n. 1/89, o n. 1 do artigo 105 passou a corpo do artigo 104 com a seguinte redacção:
"O sistema financeiro é estruturado por lei, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação de meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social" e o seu n. 2 passou a corpo do artigo com a redacção que se segue:
"O Banco de Portugal, como banco central, tem o exclusivo da emissão de moeda e colabora na execução das políticas monetária e financeira, de acordo com a lei do Orçamento, os objectivos definidos nos planos e as directrizes do Governo".
Através dos princípios constitucionais acabados de transcrever não é difícil concluir: a) que o poder económico se acha subordinado ao poder político e democrático; e b) que foi à lei ordinária que a Constituição cometeu, por um lado, a definição dos sectores básicos nos quais ficou a ser vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza e, por outro, a estrutura do sistema financeiro, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças.
7 - A autora - como todos aceitam - é uma caixa económica.
A Lei n. 46/77, de 8 de Julho, embora tivesse vedado, na sua versão original, a actividade bancária e seguradora a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza, permitiu, todavia, que as caixas económicas - "instituições dirigidas à captação do pequeno aforro e à realização de operações de crédito de carácter essencialmente pessoal, em condições relativamente acessíveis" - exercessem a sua actividade
(ns. 1 e 2 do artigo 3), logo cometendo ao Governo a obrigação de regular por decreto-lei, a publicar no prazo de 90 dias, o exercício duma tal actividade (n. 4 do mesmo diploma).
Foi assim que apareceu, embora algo atrasado, o Decreto-Lei n. 136/79, de 18 de Maio, a dispor o seguinte:
Artigo 1:
"As caixas económicas são instituições especiais de crédito que têm por objecto uma actividade bancária restrita, nomeadamente recebendo, sob a forma de depósitos à ordem, com pré-aviso ou a prazo, disponibilidades monetárias que aplicam ... e prestando, ainda, os serviços bancários compatíveis
...".
Artigo 2:
"1- A constituição de caixas económicas só pode ser autorizada com carácter excepcional pelo Ministro das
Finanças e do Plano, ouvido o Banco de Portugal ...".
Artigo 17:
"As responsabilidades das caixas económicas representadas por depósitos à ordem, com pré-aviso ou a prazo devem estar cobertas por disponibilidades de caixa, com a composição e nas percentagens que estiverem estabelecidas para os bancos comerciais".
Artigo 24:
"O plano de contas e sua execução, a organização dos balanços e outros documentos, bem como os critérios a adoptar na valorimetria dos elementos patrimoniais, devem obedecer às instruções emanadas do Banco de Portugal".
Resulta destas disposições - e outras se poderiam citar no mesmo sentido, como, v.g., as dos artigos 23, 25,
28, 29 e 30 do mesmo Decreto-Lei - que a actividade das caixas económicas, como a autora, se encontrava fortemente condicionada e sujeita às instruções e fiscalizações do Banco de Portugal, ao qual, sob a direcção do Ministro das Finanças, ficou a caber, segundo a sua Lei Orgânica aprovada pelo Decreto n. 644/75, de 15 de Novembro, a orientação e controle não só da política monetária e financeira, como das próprias instituições de crédito (artigos 16, 20 e 26).
Com a publicação do Decreto-Lei n. 406/83, de 19 de Novembro, que veio alterar o preceituado nos artigos 3, 5 e 8 da lei n. 46/77, ficou a actividade bancária a poder ser exercida por empresas privadas e outras entidades da mesma natureza (artigo 3).
A constituição e as condições de funcionamento das instituições de crédito com sede em Portugal com a forma de sociedade anónima de responsabilidade limitada
- como a autora é - foram então reguladas pelo Decreto-Lei n. 23/86, de 18 de Fevereiro. Segundo este Diploma: a) A constituição das instituições de crédito vindas de referir ficou a depender de autorização a conceder, caso a caso, sob a forma de portaria conjunta do 1 Ministro e do Ministro das Finanças (artigo 3 - 1); b) A autorização ficou de ser precedida de parecer do Banco de Portugal e, tratando-se de instituição com sede em região autónoma, também de parecer do respectivo Governo Regional (artigo 3 - 2); c) A autorização ficou a poder ser revogada nos casos indicados no n. 1 do artigo 10, entre os quais o de a instituição não dar garantias de cumprimento das suas obrigações para com os credores, em especial quanto à segurança dos fundos que lhe tiverem sido confiados (alínea f)); d) A revogação da autorização ficou de revestir também a forma de portaria conjunta do 1 Ministro e do Ministro das Finanças (artigo 11 - 1); e) A decisão de revogação ficou a ser passível de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 11 - 3); e f) No caso de revogação da autorização de instituição já constituída, ficou de ter de ser nomeada, conforme se determina no n. 5 do seu artigo 10, uma comissão liquidatária, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n. 30689.
Todos estes preceitos, como é fácil de ver, se apresentam como reguladores da actividade das instituições de crédito e, por isso, das caixas económicas a que igualmente se referem.
E bem se compreendem eles, conforme este Supremo já teve ocasião de afirmar no seu acórdão de 10 de Outubro de 1991 - proferido na revista n. 80391, em que também foi autora a Caixa Económica Faialense, S.A. -, ao referir que o Estado, através da Administração, não pode "deixar de sujeitar a apertada fiscalização e a verdadeiras medidas de polícia determinadas actividades, cujo exercício é susceptível de afectar - para bem ou para mal - a vida económica e financeira de grande número de pessoas, do próprio Estado, como é o caso, em especial das instituições privadas de crédito
(e das companhias de seguros)".
"No comércio creditício - acrescenta-se no mesmo aresto -, importa que o Estado garanta a "confiança no dinheiro", no seu valor e na sua circulação, como forma de fomentar o aforro e o desenvolvimento económico, e para protecção dos próprios cidadãos. Justificado está, naturalmente, o policiamento directo das actividades de crédito (como das de seguros) pela Administração Pública, condicionando o seu exercício e sancionando a inobservância das regras de funcionamento das instituições creditícias".
Sendo, no entanto, assim, como é ou se afigura, e por demais evidente que os comandos ao abrigo dos quais o Governo, ao retirar à autora, "nos termos e para os efeitos do artigo 11 do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de
Agosto de 1940, e considerando o disposto no n. 1 do artigo 11 do Decreto-Lei n. 23/86 ..., a autorização de exercício do comércio bancário" (Portaria de 19 de Novembro de 1986, publicada em 30 de Dezembro de 1986 - folhas 8), se integram no quadro daqueles cuja feitura a Constituição confiou à lei ordinária (citados artigos 80, 85 e 105), não podem haver-se como violadores da Lei Fundamental os que o recorrente argui de inconstitucionais com a alegação de terem caducado "ex vi" do preceituado no artigo 293 - 1 (hoje, artigo 290 - 2) da Constituição da República, por incompatíveis com a chamada "reserva do juiz", que o mesmo é dizer, com a reserva constitucional da função de julgar atribuída aos tribunais.
Como, na verdade, e a que título, se, remetendo a Constituição para a lei a definição dos sectores básicos da economia e a estruturação do sistema financeiro, outros não foram os objectivos visados com os comandos das referidas normas? E como ainda se, sendo o Governo "o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública", lhe compete praticar, além de outros, "todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas" (artigo 185 e 202, alínea g) da Constituição da República)?
Nem, aliás, se compreenderia que fosse de outra maneira: que, por um lado, a Constituição remetesse para a lei ordinária a estruturação do sistema económico-financeiro do País, com vista, naturalmente, ao seu desenvolvimento e promoção do bem estar dos cidadãos e, por outro, o impedisse de tomar as medidas a isso destinadas.
8 - Não se ignora que é aos Tribunais, como órgãos de soberania, que compete "administrar a justiça em nome do povo" o artigo 205 da Constituição). Nem também que na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados. Nem ainda que nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados (artigos 206 e 207 também da Lei Fundamental).
Poderá, no entanto, dizer-se que o Governo, ao praticar os actos que se mencionam nos artigos 1 e 2 parágrafo, 11, 20 e 21 do Decreto-Lei n. 30689, conducentes à liquidação dos estabelecimentos de crédito no caso de estes se não reconstituírem no prazo de 90 dias após a suspensão de pagamentos, o faz, invadindo o campo de actuação que a Constituição da República Portuguesa reserva aos Tribunais?
Não o cremos, apesar de o processo administrativo seguido em tais circunstâncias equivaler à declaração de falência dos estabelecimentos em causa.
Expliquemos.
9 - A distinção entre a função jurisdicional e a função administrativa está ainda longe de obter o consenso unânime de todos. É o que, ao fim e ao cabo, se diz também no acórdão do S.T.J. de 20 de Janeiro de 1983
(Boletim 323/240), ao referir que tal distinção constitui "um tema profundamente controvertido".
Nenhumas dúvidas pode haver, todavia, de que, enquanto na função jurisdicional, o órgão que decide, o faz, procurando resolver um conflito de interesses de acordo com o direito e a justiça, de forma desinteressada e neutral, por lhe ser indiferente o resultado, já o mesmo não acontece ou pode acontecer na função administrativa. E isto por, ao exercer esta, e por ao Estado também caber a prossecução de outros interesses públicos, que não apenas o da administração da justiça, não poder ele, e agora como parte interessada no litígio e, portanto, como não indiferente nem neutral na resolução do conflito, deixar de atender igualmente a esses outros interesses.
Assim sendo, e porque - conforme se disse já - os comandos dos artigos 1 e 2 parágrafo, 11, 20 e 21 do Decreto-Lei n. 30689 se inserem no âmbito dos normativos destinados à prossecução de interesses públicos - designadamente os ligados à estruturação do sistema financeiro, à forma de captar e garantir as poupanças e ao modo de aplicar os dinheiros, tendo em vista o desenvolvimento do País -, há que haver estes como integrados na regulamentação da actividade administrativa do Estado que não como usurpadores da função atribuída aos juizes. E é isto tanto mais de salientar quanto é certo que, além de ser a própria Constituição a remeter para a lei ordinária a estruturação do sistema financeiro com todas as suas implicações, se não acha, pelo menos presentemente, afastada a possibilidade de acesso aos tribunais a todos os que se proponham impugnar os actos da administração. É o que - alias, na conformidade do que se estatui no artigo 268 - 4 (antes 268 - 3) da Constituição - pelo menos se infere do disposto no n. 3 do artigo 11 do Decreto-Lei n. 23/86 que, neste ponto, ao permitir o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, parece ter revogado o disposto em contrário no artigo 12 do Decreto-Lei n. 30689, como se observou no Acórdão deste Supremo de 3 de Dezembro de
1991 (Revista n. 80390).
Os artigos 1 e 2 parágrafo 1 e 2, 11, 20 e 21 - 1, 3, 6 e 9 do Decreto-Lei n. 30689, ao preceituarem que o Governo pode retirar aos estabelecimentos de crédito a autorização do exercício da sua actividade e determinar a sua imediata liquidação nos termos que neles se consignam, não são, pois, inconstitucionais.
Quanto ao artigo 12, por o mesmo se ter de haver revogado na sua parte final com a entrada em vigor do n. 3 do artigo 11 do Decreto-Lei n. 23/86, não há que por o problema da sua inconstitucionalidade.
Em abono da solução por que se opta pode citar-se o mencionado Acórdão deste Tribunal de 10 de Outubro de 1991, onde se esclarece que também já o Tribunal Constitucional (Acórdão de 16 de Junho de 1988, sumariado no Boletim n. 378/759) "declarou não serem inconstitucionais normas semelhantes às atrás citadas disposições do Decreto-Lei n. 30689, contidas no Decreto-Lei n. 137/85, de 3 de Maio (que extinguiu a C.T.M.)" - Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E.P. -, não fazendo, por isso, sentido a igual invocação dos artigos 13 e 20 da Constituição da República em defesa da tese que se combate.
A pretensão de que por via dos normativos em análise algo se subtraiu à jurisdição dos tribunais - quando, além de se não estar a tratar de nenhum caso de falência, o artigo 12 do Decreto-Lei n. 30689 se mostra até parcialmente revogado, como vimos, e o parágrafo 2 do artigo 1 do mesmo Decreto-Lei nada tem a ver com a situação devedora do recorrente -, como se à autora não fosse lícito accionar os seus devedores e a estes permitido defender-se nos termos que entenderem, não passa, pois, de uma pretensão vã.
10 - Passemos ao segundo problema: o respeitante à questão de saber se se verifica ou não a legitimidade da representação da Autora e, ou, se a comissão liquidatária se apresenta ou não dotada de capacidade judiciária.
Cabendo ao Governo o poder de autorizar o exercício do comércio bancário, é evidente que lhe cabe também - o que não será demais repetir - o direito de fazer cessar essa autorização. Pouco é que se verifiquem os pressupostos a isso conducentes. Qualquer destes poderes se integra na actividade administrativa do Governo, como órgão director e executor das políticas económica e financeira.
Como, cessada a autorização concedida a um qualquer estabelecimento de crédito para o exercício do seu comercio, se tem de seguir necessariamente, como um seu consequente lógico, a sua liquidação, visto o condicionalismo que determina o Governo, em casos como o dos autos, a retirar-lhe a autorização se traduzir numa "ilicitude superveniente do objecto contratual" conducente à sua dissolução e imediata liquidação
(artigos 141 - 1, alínea d) e 146 - 1 do Código das Sociedades Comerciais), não pode estranhar-se que, ao retirar à autora a autorização do exercício da sua actividade, se determinasse simultaneamente a sua liquidação imediata nos termos do prescrito no citado artigo 11 do Decreto-Lei n. 30689, nomeando-se para o efeito uma comissão liquidatária (artigo 10 - 5 do Decreto-Lei n. 23/86).
Tanto é acto administrativo o que "retira a autorização para o exercício do comércio bancário" - disse-se no referido aresto de 10 de Outubro de 1991 - como o que "ordena a consequente liquidação da instituição bancária, na medida em que, também aqui se visa o mesmo interesse público".
O particular regime a que os estabelecimentos de crédito estão sujeitos justifica, de resto, plenamente, que também a sua liquidação se faça em termos subtraídos à regulamentação estabelecida em termos gerais no Código de Processo Civil para o processo falimentar. Pelo menos enquanto considerados os comandos dos artigos a que nos temos vindo a referir, que são os únicos que aqui nos interessam.
Vale isto por dizer que, dispondo a lei: a) que "as sociedades são representadas por quem a lei designar" (artigo 21 - 1 do Código de Processo Civil); b) que "a portaria que determina a liquidação do estabelecimento bancário constitui para todos os efeitos a declaração de falência do mesmo estabelecimento" (artigo 12 do Decreto-Lei n. 30689); e c) que, apesar de as caixas económicas serem geridas por uma direcção ou conselho de administração, constituídos por um mínimo de três membros, cuja eleição compete à assembleia geral (artigo 20 - 1 do Decreto-Lei n. 136/79), no caso concreto, é à "comissão liquidatária que compete, salvar as restrições constantes deste decreto, praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa" e representar esta "activa e passivamente em juízo e fora dele" (artigo 21 - 1 e 3 do Decreto-Lei n. 30689), se não pode tal "comissão" deixar de considerar a legal representante da autora que, apesar de impossibilitada de dispor dos seus bens (indisponibilidade relativa - artigos 1189 do Código de
Processo Civil e 2 parágrafo 2 do Decreto-Lei n. 30689), continua, todavia, dotada de personalidade e capacidade judiciárias (artigo 5 do Código de Processo Civil).
A comissão liquidatária, ao autorgar a procuração de folhas 20, deste modo constituindo um mandatário forense para, em nome da autora, intervir no processo em nome desta, outra coisa mais não fez, assim, do que, no uso dos poderes que lhe foram conferidos, representar judiciariamente a demandante.
Não há, consequentemente, que falar em "ilegitimidade" de representação nem em falta de capacidade judiciária da Caixa Económica Faialense, S.A..
11 - Em função do exposto, e no seguimento da posição já tomada por este Supremo nos seus referidos acórdãos de 10 de Outubro de 1991 e 3 de Dezembro de 1991, no primeiro dos quais se observa corresponder ela à directiva seguida nos sistemas jurídicos dos Países das Comunidades Europeias, conforme a "proposta... publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, n. 36, de 8 de Fevereiro de 1986", acorda-se em negar a revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 21 de Janeiro de 1993
José Magalhães,
Ferreira da Silva,
Sousa Macedo.
Decisões impugnadas:
I - Sentença de 89.03.29 do 11 Juízo Cível, 1 Secção de Lisboa;
II - Acórdão de 91.11.05 da Relação de Lisboa, 1 Secção.