Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 01B1639 |  |
LEGITIMIDADE PARA RECORRER
PROCESSO DISCIPLINAR
PARTICIPAÇÃO
QUEIXA
DENÚNCIA
ARQUIVAMENTO DOS AUTOS
II. O poder de denúncia ou participação de factos disciplinares apenas tem por efeito confrontar a autoridade detentora da acção disciplinar - titular do «jus puniendi» - com a oportunidade e conveniência de apreciar a dignidade disciplinar dos factos participados, e a conduta dos visados, tendo em vista o interesse público, não lhe impondo, todavia, um qualquer dever específico de ordenação do desencadeamento de procedimento disciplinar, de inquérito ou de averiguações ou de exercitação da acção disciplinar correspondente.
III. Não é tecnicamente configurável um «direito subjectivo» à legalidade administrativa do qual emirja a legitimidade de um qualquer cidadão poder impugnar jurisdicionalmente decisões das administrações públicas, sob a simples invocação de lesão do universal e genérico direito à preservação dessa legalidade.
IV. Um particular administrado não detém legitimidade para recorrer contenciosamente de uma deliberação do Conselho Superior da Magistratura determinativa do arquivamento de um processo de inquérito instaurado com base em participação sua atinente a vicissitudes supostamente anómalas ocorridas em processos judiciais pendentes, nos quais a mesma recorrente seja parte.
1. "A", de. id nos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura datada de 29 de Março de 2001 (fls. 177 do processo burocrático apenso), a qual, confirmando a deliberação do respectivo Conselho Permanente datada de 20 de Fevereiro de 2001 (fls. 170 do mesmo processo instrutor), manteve o arquivamento do processo administrativo com abstenção de instauração de procedimento disciplinar contra os magistrados judiciais supostamente envolvidos, processo esse que teve origem em participação, deduzida pela recorrente, atinente a vicissitudes supostamente anómalas que teriam ocorrido em processos pendentes, quer na jurisdição cível, quer na jurisdição criminal, nos quais a mesma recorrente seria alegadamente parte directamente interessada (e quiçá mesmo prejudicada).
2. Na sua vista inicial, o Exmo Magistrado do Mº Público junto desta Secção (conf. fls 8 a 11) propugnou a rejeição liminar do recurso contencioso por falta de legitimidade da recorrente - ausência de um interesse directo e imediato na procedência do recurso - legitimidade essa que apenas assistiria ao Estado, através dos respectivos órgãos, enquanto titulares do poder punitivo, atentos os fins públicos subjacentes aos poder disciplinar.
3. Ouvida a recorrente acerca da suscitada questão prévia, veio a mesma - agora já devidamente representada por ilustre advogado oficioso - e depois de larga explanação sobre a alegada «responsabilidade política do Poder Judicial» e acerca da função de representação e de governo dos Tribunais que incumbe ao Conselho Superior da Magistratura, acaba por concluir pela legitimidade da recorrente que diz ancorar no nº 1 do artº 164º do EMJ 85 (Estatuto dos Magistrados Judiciais aprovado pela L 21/85 de 30/7).
4. Cumpre apreciar, com dispensa de vistos, por se verificar o condicionalismo do nº 3 do artº 173º do citado EMJ 85.
5. Convém liminarmente advertir que o Conselho Superior da Magistratura, aqui entidade recorrida, é um órgão constitucional autónomo (ao tempo contemplado no artº 220º e hoje no artº 218º na versão de 1997 da Constituição da República Portuguesa) que tem como função essencial a gestão e disciplina da magistratura dos tribunais judiciais.
O exercício das atribuições do Conselho Superior da Magistratura, hoje plasmadas no artº 217º da CRP, é, por expressa remissão do texto constitucional, regulado nos termos da legislação infra-constitucional, na circunstância pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais aprovado pela L nº 21/85 de 30/7 (EMJ 85) com sucessivas alterações posteriores, a qual, por seu turno, nos seus artºs 131º e 178º, remete, como legislação subsidiária, e respectivamente, para o Estatuto Disciplinar dos Funcionários aprovado pelo DL 24/84 de 16/1 (EDF 84), em matéria disciplinar, e para as normas que regem os trâmites processuais dos recursos do contencioso administrativo interpostos perante o Supremo Tribunal Administrativo, em matéria de recursos, ou seja para o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo aprovado pelo DL 41.234 de 20-9-57 (RSTA 57), tendo hoje também em atenção o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo DL 129/84 de 27/4 (ETAF 84) e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos aprovada pelo DL 267/85 de 16/7 (LPTA 85).
Nada pois a objectar à sujeição do corpo de juízes dos tribunais judiciais ao poder disciplinar do Conselho Superior da Magistratura.
6. Foi na exercitação das suas atribuições e competências, e inerentes poderes disciplinares, que o Conselho Superior da Magistratura, como órgão superior democraticamente legitimado, deliberou mandar arquivar (pela deliberação ora impugnada) a participação disciplinar que oportunamente lhe fora endereçada pela ora recorrente A, na qual se relatavam pretensas delongas e irregularidades processuais em que supostamente haviam incorrido os diversos magistrados a quem haviam sido distribuídos os processos judiciais em que a ora recorrente era parte.
Assistirá, contudo, à ora recorrente legitimidade para interpor recurso contencioso de anulação dessa deliberação de arquivamento ?
É sabido que a Constituição da República, no nº 4 do seu artº 268º (versão de 1997), garante aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legitimamente protegidos, incluindo «o direito de impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem».
Em termos gerais, «consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» - conf. artº 121º do CPA 91 (Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo DL 427/91 de 15/11).
Tem pois de ter existido uma estatuição autoritária dimanada de um órgão ou entidade administrativa que directamente contenda com a consistência prático-jurídica de uma dada esfera individual concreta, isto é um acto «produtor de efeitos jurídicos externos» numa dada esfera jurídico-individual concreta, que não um acto meramente interno (dirigido a produzir efeitos nas relações inter-orgânicas) ou um acto meramente pressuposto, prejudicial ou prepratório da decisão final.
Ora, estatui o artº 164º do EMJ 85, no seu nº 1, que "pode reclamar ou recorrer quem tiver interesse directo, pessoal e legítimo na anulação da deliberação ou da decisão".
Mas o que deve entender-se por interesse directo, pessoal e legítimo ?
Não nos fornece esse diploma estatutário uma definição minimamente densificada do que deve entender-se por "interesse directo, pessoal e legítimo".
A propósito desta controvertida temática, e tendo como pano de fundo o contencioso administrativo «lato sensu», não podemos deixar de seguir na peugada do Ac do STA-PLENO datado de 15-10-99, in PROC 41.897, e publicado nos "Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo", ano XXXIX, pág 71 a 105, cuja doutrina é, em geral, de subscrever, não obstante, tal aresto possuir subjacente uma hipótese em que o participante dos factos alegadamente susceptíveis de constituírem infracção disciplinar era um agente ou funcionário público por razões internas de serviço.
A questão, tal como esse aresto acabou por concluir, é de resolver por aplicação da norma do artigo 46º do já citado Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA 57), aprovado pelo DL 41.234, de 20-8-57, aplicável "ex-vi" do artigo 24º, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA 85) aprovada pelo DL 267/85, de 16/7, com as alterações da Lei 12/86 de 21/5).
Dispõe esse artº 46º que:
"Os recursos podem ser interpostos:
1- Pelos que tiverem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto administrativo susceptível de recurso directo para a Secção.
2 - Pelo Ministério Público.»
A legitimidade dos particulares para interporem recurso contencioso de anulação de actos administrativos, como se dispõe nesse preceito tem, em princípio, de ser aferida pelo conteúdo da petição adrede endereçada ao órgão administrativo ou jurisdicional competente.
Da pretensão anulatória há-de resultar para o recorrente/impugnante uma qualquer utilidade ou vantagem juridicamente justificada, de resto em termos algo semelhantes aos do processo civil comum (conf. artº 26º do CPC): «o autor é parte legítima quando tem interesse directo em demandar» (nº 1); «o interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da acção» (nº 2).
A íntima conexão - estabelecida no supra-citado inciso constitucional - entre a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos e a garantia constitucional do recurso contencioso contra os actos lesivos desses direitos e interesses como que «subjectivou definitivamente o recurso contencioso», para usar a terminologia adoptada pelo sobredito aresto. E daí que "o conceito de «interesse» na anulação do acto, a que se reporta o artigo 46º do RSTA 57 tem de entender-se, hoje, como a vantagem ou utilidade na anulação do acto repercutida na protecção de um bem jurídico preexistente no património jurídico do recorrente»" (sic).
O recurso contencioso de anulação não serve, pois, a legalidade objectiva "tout court", mas o "interesse" de protecção dos bens jurídicos que integram a esfera jurídica individual dos cidadãos. "Será, assim, titular do interesse relevante na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade no seu património jurídico de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional, no aproveitamento do bem a que aquele direito ou interesse inerem" (igualmente sic).
No caso «sub-specie» a recorrente não chegou a alegar circunstâncias factuais donde decorresse a titularidade de um qualquer direito ou interesse legalmente protegido, individualizado ou concretizado no respectivo património jurídico-subjectivo, susceptível de lesão pelo acto de arquivamento do inquérito disciplinar cuja instauração havia impetrado ou sugerido.
E nunca é demais salientar que não é a violação do interesse particular dos cidadãos em obter decisões judiciais em tempo útil (celeridade processual) e exornadas de satisfatória qualidade técnica - violação essa potencialmente causadora de danos às partes directamente prejudicadas e como tal passível de responsabilidade funcional - que ora se encontra em causa, mas sim e tão-somente o interesse público genérico de ver acolhida (ao menos liminarmente) uma pretensão disciplinar-sancionatória dirigida contra os magistrados putativamente visados.
«Todos os que (cidadãos em geral) tiverem conhecimento de que um funcionário ou agente praticou infracção disciplinar poderão (mera faculdade) participá-la a qualquer superior hierárquico», sendo que «os funcionários ou agentes devem (dever funcional) participar infracção disciplinar de que tenham conhecimento» - conf. artº 46º, nºs 1 e 2 do EDF 84.
O poder de denúncia ou participação de factos disciplinares apenas tem por efeito suscitar (confrontar) à autoridade detentora da acção disciplinar - porque titular do «jus puniendi» - (com) a necessidade de apreciar a dignidade disciplinar dos factos participados, e a conduta dos visados, através da emissão de um juízo misto de mera legalidade (este necessariamente de carácter perfunctório e de simples aparência) e de oportunidade ou conveniência, não lhe impondo, todavia, um qualquer dever específico de ordenação do desencadeamento de procedimento disciplinar, de inquérito ou de averiguações ou de exercitação da acção disciplinar correspondente - cfr. artigo 46º, nº 5, do EDF 84.
O efectivo impulso da acção disciplinar pela entidade legalmente sua titular corresponde ao exercício de um poder-dever funcional que se insere no âmbito da discricionaridade administrativa, tendo como objectivo último a prossecução do interesse público, o qual, ainda que os factos denunciados sejam, «in abstracto», revestidos de dignidade punitiva disciplinar ", poderá exigir que os mesmos não devam, «in concreto», ser perseguidos. Princípio tradicional este do nosso direito disciplinar da função pública - conf. Marcello Caetano, in "Do Poder Disciplinar no Direito Administrativo Português", pág. 44 - de que constitui patente afloramento o artigo 50º do EDF 84.
Destarte, à faculdade ou ao poder-dever de participar não corresponde, da banda da entidade pública destinatária, outro dever que não seja o de receber a participação e, sobre a mesma, proferir, a seu livre alvedrio e critério, despacho liminar de sentido positivo ou negativo.
Valores ou interesses como por ex. "o regular funcionamento de um serviço público e a boa imagem de um serviço público" não são, por sua natureza, bens jurídicos individualmente apropriáveis ou sequer aproveitáveis, por qualquer particular administrado. Não é tecnicamente configurável um «direito subjectivo» à legalidade administrativa do qual emirja a legitimidade de um qualquer cidadão poder impugnar jurisdicionalmente uma qualquer decisão das administrações públicas, sob a simples invocação de lesão do universal e genérico direito à legalidade administrativa.
Seja como for, analisadas as diversas e sucessivas «participações» em forma de simples missiva insertas no processo instrutor, e subscritas pela ora recorrente, constata-se que não se encontra em causa, com as condutas de forma velada imputadas aos potenciais visados, a ofensa de valores pessoais (integridade física e moral, honra, bom nome, reputação. etc.) da participante, mas apenas que esta sobretudo pretendeu utilizar o procedimento disciplinar com o fito de obter decisões com celeridade e oportunidade favoráveis aos seus interesses no pressuposto de que lhe assistia total razão na extensa panóplia de meios e expedientes processuais/judicias por si até então desencadeados nas jurisdições cível e criminal.
Colocada a questão nestes precisos termos, óbvio se torna que não detém a recorrente qualquer legitimidade para recorrer contenciosamente do despacho que determinou o arquivamento do processo de inquérito, pois nem sequer a reparação reflexa de valores eminentemente pessoais que tivessem sido hipoteticamente lesados pela conduta denunciada se encontra em equação.
O interesse da recorrente na prossecução do procedimento disciplinar - assumindo carácter meramente genérico, abstracto ou difuso e consubstanciado numa pretensão (reflexa) de assegurar a legalidade e a eficácia de actuação na administração da justiça - não possui, pois, dignidade relevante para efeitos de interposição de recurso contencioso de anulação, nos termos e para os efeitos dos artºs 46º do RSTA 57 e nº 1 do artº 164º do EMJ 85.
7. Decisão.
Em face do exposto, e julgando procedente a questão prévia suscitada pelo Exmo Magistrado do Mº Público, decidem, ao abrigo do disposto nos artºs 46º e 57§ 4º do RSTA 57, rejeitar o recurso contencioso por manifesta ilegitimidade da recorrente.
Custas pela recorrente, com a taxa de justiça de 50€ e a procuradoria de 25€, sem prejuízo do apoio judiciário já concedido.
Lisboa, 27 de Maio de 2003
Ferreira de Almeida
Dias Bravo
Neves Ribeiro
Oliveira Guimarães
Azevedo Ramos
Victor Mesquita
Lopes Pinto
Nunes da Cruz