Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03B4107 |  |
OFICIAL DE JUSTIÇA
PRESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO CRIMINAL
SUSPENSÃO DA PRESCRIÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
1. O escrivão de direito A recorre da deliberação do plenário do Conselho Superior de Magistratura que, em recurso hierárquico de deliberação do COJ (1), lhe aplicou a pena disciplinar de um ano de inactividade, por não ter comunicado atempadamente ao superior hierárquico ou à entidade competente as queixas verbais que lhe foram apresentadas acerca de comportamentos de uma funcionária;
diz, em fundamentação, que o procedimento disciplinar prescreveu, de harmonia com o artº4º, 1 e 4, do EDF84 (2), e que, de todo o modo, a deliberação em causa violou, por um lado, o disposto no artº46º, 2, do mesmo EDF84, visto que esta norma não impõe que uma participação disciplinar deva ser feita de imediato, e, por outro lado, violou os princípios da proporcionalidade e da justiça, proclamados nos artº266º, 1, Const (3), e 5º, 2 e 6, do CPA91(4).
O CSM (5), na sua resposta, sustentou a decisão recorrida .
O MºPº, em alegações finais, manifestou-se no sentido de que o procedimento disciplinar está vivo, mas põe grandes reservas quanto ao enquadramento jurídico - disciplinar dos factos provados, admitindo que a deliberação impugnada possa estar ferida dos vícios de erro nos pressupostos de direito e/ou de falta de fundamentação.
2. São os seguintes os factos provados:
a respeito do problema da prescrição do procedimento criminal:
- por factos ocorridos em 25 de Fevereiro, 20 de Maio e 2 de Julho de 1997, determinou o vice-presidente do COJ que se procedesse a inquérito (despacho de 8- 7-97);
- por deliberação do COJ, de 16-3-98, o inquérito foi convertido em processo disciplinar (n° 432-D/98), contra o aqui recorrente;
- em 11-5-98 foi deduzida acusação;
- o arguido não apresentou defesa;
- em 31/07/98, o inspector elaborou o relatório final a que alude o artigo 164°, DL 376/87 de 11/Dez (Estatuto dos Oficiais de Justiça, que designaremos, para diante, por EOF87);
- por deliberação do COJ, de 23-11-98, foi aplicada ao aqui recorrente a pena de aposentação compulsiva pela prática de infracções disciplinares p. e p. pelos artigos 3°,1, 2 e 4, b) e f), EDF84;
- na sequência de recurso contencioso desta deliberação, interposto pelo arguido, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, por sentença de 31-5-2002, anulou a aludida deliberação, por causa de inconstitucionalidade, já declarada com força obrigatória geral pelo TC (6), dos artigos 98° e 111º, a), do actual Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo DL n° 343/99, de 26 de Agosto, quando conferem ao COJ competência para exercer a função disciplinar sobre os funcionários judiciais, por violação do artigo 218°, 3, Const;
- em execução do decidido, o COJ proferiu, em 27-6-2002, acórdão, no qual condenou o arguido a dois anos de inactividade, nos termos dos artº127º, 1, e), 131º, 1 e 3, e 136º, 1, EOF87.
a respeito da legalidade da decisão
o arguido A, escrivão de direito da 2ª secção do Tribunal Judicial de Angra do Heroísmo, participou, em 2 de Julho de 1997, ao presidente do Conselho dos Oficiais de Justiça, as situações que se passam a transcrever:
a) no dia 2 de Julho de 1997, pelas 11 horas, apresentou-se naquele tribunal o Sr. B, advogado com escritório em frente ao Tribunal e diante dos funcionários e público em geral, disse à funcionária C, em voz alta, que ela não voltasse a ser malcriada e não lhe tomasse a desligar o telefone na cara, pois era advogado e cidadão contribuinte. Tudo isto frente aos funcionários e utentes. Indica testemunhas.
b) no passado dia 20 de Maio, cerca das 15 horas, o Sr. D, residente na Rua Miramar, n° ..., Angra do Heroísmo, dirigiu-se ao participante comunicando que tinha sido atendido pela senhora funcionária C, mal e porcamente e sem qualquer educação. O mesmo senhor referiu que é sócio e gerente de três firmas de vendas de automóveis e que até hoje nunca tinha sido maltratado daquela forma.
c) No passado dia 25 de Fevereiro, cerca das 16 horas, o Sr. E, residente na Travessa das Flores, n° ..., freguesia de S. Sebastião, daquela comarca, dirigiu-se ao participante comunicando que havia sido difamado e maltratado pela funcionária C, nos seguintes termos: - "Você não paga. Você anda a ver se não paga e não quer é pagar" . Tudo isto à porta de sua casa e diante de vizinhos.
- das diligências levadas a cabo no inquérito sobre aqueles factos, resultou a conversão em processo disciplinar visando o A, não tendo prosseguindo os autos contra a funcionária C;
- das declarações colhidas nos autos quanto aos factos participados pelo arguido, consta que o advogado B, em data não referida, dirigiu-se ao Tribunal a fim de apurar sobre o que se tinha passado quanto a uma chamada telefónica havida com a funcionária C, entretanto desligada; admite ter dito àquela funcionária que não deveria voltar a ser malcriada consigo nem lhe desligar o telefone; admite que esta conversa possa ter sido apercebida por algum funcionário que estivesse perto;
- quanto aos factos que teriam ocorrido em 25/2/1997, o declarante E disse que uma funcionária (que mais tarde apareceu na sua residência acompanhada do Sr. Juiz), perante a sua oposição quanto a uma penhora, disse-lhe que ele era "caloteiro" e "não queria pagar";
- o declarante D disse, quanto à segunda situação participada - de 20/5/1997 -, que entregou uma convocatória a uma senhora funcionária cujo nome não sabe, a qual, após uma espera, lhe disse para voltar noutra data. Que estranhando esta atitude, referiu-a ao senhor escrivão A, voltando na data fixada, tendo-lhe sido entregues uns documentos respeitantes a uma viatura. Que quando chegou ao escritório, deu conta de que necessitava de uma certidão, voltando ao tribunal, onde fez esse pedido à funcionária. Que esta lhe disse num tom de voz possível de ser ouvido por outras pessoas, que ele era "um chato e que requeresse a certidão".
- a participação feita pelo arguido é datada de 2 de Julho de 1997, fazendo referência a um facto que terá ocorrido nessa mesma data, outro no dia 20 de Maio de 1997 e outro no dia 25 de Fevereiro de 1997;
- as situações participadas foram, de acordo com o referido na participação, comunicadas ou presenciadas pelo arguido, nas datas de 2 de Julho (esta presenciada), 25 de Fevereiro e 20 de Maio de 1997 (comunicadas pelas pessoas indicadas).
- o arguido não comunicou ao secretário judicial, nem remeteu imediatamente à entidade competente para instaurar o respectivo procedimento (o COJ), as participações que diz terem-lhe sido comunicadas nos dias 25/2 e 20/5 de 1997 contra a funcionária C, apesar de entender serem susceptíveis de enquadrar ilícito disciplinar, tendo levado alguns meses - de Fevereiro e Maio de 1997 a Julho do mesmo ano - a fazê-lo;
- a participação do arguido contra a funcionária C, com a qual não se relacionava ultimamente, foi motivada por facto que o arguido considerou deselegante, de esta última ter participado contra ele;
- do seu certificado do registo disciplinar verifica-se que o arguido tem pendentes outros quatros processos disciplinares e consta, como última classificação de serviço, a notação de Suficiente, antecedida de uma de Bom.
3. Na data dos factos, o regime da prescrição do procedimento disciplinar contra os funcionários de justiça derivava, fundamentalmente, dos artº182º, 1, EOF87, e 4º, EDF84.
É uma prescrição de prazo curto (três anos), que começa a correr desde a prática da falta, que se suspende, entre outras causas (nomeadamente, diz o nº5, do citado artº4º, EDF84), por efeito da instauração do processo de sindicância aos serviços, do mero processo de averiguações, da instauração dos processos de inquérito e disciplinar, e se interrompe (com as consequências previstas no artº326º, CC (7)) por efeito da realização de actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo (pois, havendo-os, a contagem do prazo de prescrição reinicia-se a partir do último daqueles actos).
Entre as causas ou motivos de suspensão não expressamente previstos no citado nº5, do artº4º, EDF84, mas perfeitamente conciliáveis com o carácter exemplificativo do preceito, tem sido considerada a instauração e pendência de recurso contencioso, durante o qual, e por isso mesmo, a entidade competente está impedida do exercício do seu direito de punir.
É a expressão de um princípio geral de direito que, na área cível, tem formal consagração nos artº306º, 1, e 321º,1, CC, e, na área penal, no artº120º, 1, a, CP (8).
É, além disso, uma ideia razoável e consolidada, que se não deve, por isso, abandonar.
O recorrente entende, e bem, que o último acto de instrução realizado no processo disciplinar, com efectiva incidência na respectiva marcha, e, portanto, com eficácia interruptiva da prescrição do procedimento disciplinar, é o relatório final do inspector, produzido em 31.07.98.
E efectivamente, quando o COJ, na sequência da sentença anulatória proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, deliberou, de novo, sobre a sanção aplicável, já haviam passado mais de três anos sobre aquele último acto instrutório.
Só que, entre a interposição do recurso contencioso e o trânsito em julgado daquela sentença, o COJ esteve legalmente impedido de exercer o seu poder punitivo, e, desse modo, o tempo que decorreu entre aquelas duas datas foi um tempo de suspensão do procedimento disciplinar.
Por isso, bem se decidiu no acórdão agora impugnado, ao dar como não verificada a prescrição.
4. No acórdão impugnado, proferido no âmbito de um recurso hierárquico, o Conselho Superior da Magistratura concordou com a entidade recorrida (COJ) quanto à qualificação dos factos, tendo-os integrado na previsão do artº46º, 2 e 3, EDF84 (não comunicação atempada de participações ou queixas), e 3º, 2, do mesmo EDF84 (participação de funcionária motivada pelo facto de esta ter participado contra ele), ambos aplicáveis por força do artº79º, DL 376/87, de 11/12.
E, qualificando de graves os aludidos comportamentos, porque reveladores de grave negligência no exercício de funções, de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais, e porque gravemente atentatórios da dignidade e prestígio do próprio funcionário, considerou que a pena correspondente só poderia ser a, unitária, de inactividade, prevista no artº136º, 1, DL 376/87, de 11/12, e por um ano, ainda assim reduzindo a metade a que, sob idênticos fundamentos fáctico-jurídicos, o COJ havia aplicado (dois anos de inactividade).
A pena de inactividade, que não pode ser inferior a um ano nem superior a dois, consiste no afastamento completo do serviço durante o período da pena (artº131º) e implica (tem como efeito) a perda do tempo correspondente à sua duração para efeitos de remuneração, antiguidade e aposentação, e, ainda, a impossibilidade de promoção ou acesso durante dois anos, contados do termo do cumprimento da pena, bem como a transferência para cargo idêntico em tribunal ou serviço diferente daquele em que o oficial de justiça exercia funções na data da prática da infracção.
Aproveitando o qualificativo repetidamente usado no acórdão recorrido a propósito da conduta do recorrente, diremos que a pena de inactividade é uma sanção grave.
Basta pensar no que, para o cidadão comum, representa um ano (pelo menos, um ano) sem receber ordenado.
Serão, comparativamente falando, tão graves assim os comportamentos atribuídos ao recorrente?
Não terão, na verdade, sido esquecidos os princípios da proporcionalidade e da justiça a que a Administração se encontra vinculada, nos termos dos artº266º, 2, Const, e 5º, 2, e 6º, CPA?
E, de igual modo, o dever de fundamentação, a que se reporta o artº124º, 1, b, CPA, no que respeita à muito importante preferência pela pena de inactividade sobre a de suspensão de exercício, considerando que se trata de penas a que correspondem os mesmos pressupostos de aplicabilidade (e por isso mesmo)?
Preferência que, na circunstância, assume uma delicadeza acrescida, visto o disposto no artº7º, c, Lei 29/99, de 12/5 (perdão genérico e amnistia de pequenas infracções), que põe a pena de suspensão precisamente no limite das infracções disciplinares abrangidas pela clemência legal.
(?)Houve, pois, desrespeito pelos princípios da justiça e da proporcionalidade, e violação do dever de fundamentação?
Antes disso.
(?) Estar-se-á, realmente, perante comportamentos ilícitos sob o ponto de vista
dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função?
Foi censurado ao recorrente não ter comunicado imediatamente as participações que lhe foram feitas por dois utentes relativamente a uma outra funcionária judicial, e foi-lhe, também, censurada a motivação sob que participou, em conjunto, os factos que alegou ter presenciado, no dia 02/07/97, e aqueles outros que lhe tinham sido participados pelos referidos dois utentes.
O artº46º, 2 e 3, EDF84, impõe ao funcionário o dever de participar imediatamente à entidade competente as infracções disciplinares de que tenha conhecimento.
Imediatamente não significa, como é óbvio, no instante seguinte, mas afasta, certamente, dilações como as que o recorrido praticou relativamente às queixas dos dois utentes.
Poder-se-ia elaborar um pouco mais a esse respeito, pondo em questão a natureza dessas queixas, o fim tido em vista pelos seus autores, e chegar à conclusão de que os factos provados não permitem esclarecer a dúvida sobre se a iniciativa dos queixosos visou uma queixa formal contra a funcionária, com finalidades punitivas, ou foi, antes, dirigido ao objectivo da interna e informal expurgação de comportamentos semelhantes.
Para esta última hipótese, que não é assim tão anormal no dia a dia das instituições e das empresas, a conclusão haveria de ser a de que não chegou a dar-se uma participação ou queixa que o recorrente devesse encaminhar de imediato para a entidade competente (nº3, do citado artº46º). E, também, a de que o dever oficioso de participação que decorre do nº2, do mesmo artigo, seria, em tal hipótese, de duvidosos cumprimento, tendo em conta o frágil e volátil suporte probatório do acto, e a consequente incerteza sobre se, em tais circunstâncias, o funcionário teve o "conhecimento da infracção" que está na base daquele dever.
Em todo o caso, há que reconhecer que a qualificação efectuada no acórdão recorrido é conciliável com uma perspectiva mais rigorista do dever de participação, consignado no sobredito artº46º, 2, 3 e 4, EDF84, fruto de uma mais preocupada atenção aos perigos do amolecimento ósseo da disciplina.
Já o mesmo se não dirá da relevância atribuída à motivação das participações.
É que, excluída, como foi, a inconsistente tese da participação dolosa, que o artº26º, 1, f, EDF84, enumera como causa de aposentação compulsiva e demissão, a mera subjectividade deve, no âmbito do direito disciplinar, ser considerada neutra, desde que, como é o caso, dirigida à realização dos deveres profissionais.
A não ser assim, o recorrente ficaria na situação de "preso por ter cão e preso por não o ter", pois que, participando, censurar-se-lhe-ia o mau propósito, e, não participando, mereceria, na mesma, censura o incumprimento do dever de participar.
5. A aceitar-se como boa a qualificação jurídico-disciplinar que a deliberação impugnada atribuiu à não comunicação atempada das participações de 25/2 e 20/5/97, haveremos, também, de aceitar que um tal comportamento é tão grave como, p. ex., (1) agredir, injuriar, ou desrespeitar superior hierárquico, colega, subordinado ou terceiro, fora do serviço, mas por causa dele, (2) receber fundos, cobrar receitas ou recolher verbas sem prestar contas, (3) violar a regra da imparcialidade, (4) acumular cargos públicos ou exercer actividade privada incompatível com os deveres da função, (5) prestar falsas declarações, (6) usar ou permitir que outrem use quaisquer bens da Administração para fim diferente daquele a que se destinam, comportamentos que o artº25º, 2, EDF84, exemplificativamente enumera como pressupostos da pena de inactividade, e que, como norma subsidiária, dá corpo à cláusula geral do artº136º, DL 376/87, de 11/12.
É clamorosa a distância, sob o ponto de vista da reprovação social e da ética e necessidades do serviço público, entre as condutas típicas referidas e a comprovada actuação do recorrente, de tal maneira que não há como não reconhecer uma enorme desarmonia entre esta conduta e a pena de inactividade que lhe foi aplicada, ferindo os princípios da proporcionalidade e da justiça, acima mencionados.
Por outro lado, e como também já ficou sugerido, a opção pela pena de inactividade, por simples referência ao artº136º, 1, EOF87, onde os mesmos pressupostos servem, em abstracto, as duas penas aí consideradas (suspensão de exercício e inactividade), exige uma fundamentação que, no caso, foi, de todo, omitida.
Portanto, a decisão impugnada peca, também, por falta de fundamentação, violando o artº124º, 1, b, CPA.
A decisão impugnada, enquanto acto administrativo, que o é, deve, portanto, ser anulada, tendo em conta o artº135º, CPA.
6. Nestes termos, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo escrivão de direito A, anulam a deliberação impugnada.
Sem custas.
Lisboa, 27 de Maio de 2003
Quirino Soares
Pinto Monteiro
Abílio Vasconcelos
Flores Ribeiro
Vítor Mesquita
Carmona da Mota
Azevedo Ramos
Nunes da Cruz
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(1) - Conselho dos Oficiais de Justiça
(2) - Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL 24/84, de 16/1
(3) - Constituição da República Portuguesa
(4) - Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL 442/91, de 15/11
(5) - Conselho Superior da Magistratura
(6) - Tribunal Constitucional
(7) - Código Civil
(8) - Código Penal