| 120/12.9YFLSB |  |
JUIZ
DELIBERAÇÃO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
INSPECÇÃO JUDICIAL
ALARGAMENTO DO PRAZO DA INSPECÇÃO
PRINCÍPIO DA ACTUALIDADE
PROCESSO DISCIPLINAR
BOA FÉ
PRINCÍPIO DA CONFIANÇA
REVOGAÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DA INOCÊNCIA
IMPARCIALIDADE
DIREITO ADMINISTRATIVO.
DIREITO CONSTITUCIONAL.
ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - ESTATUTOS PROFISSIONAIS - MAGISTRADOS JUDICIAIS.
- Almeida Costa, Obrigações, 3ª edição, pp. 228 e 229
- Diogo Leite de Campos, Benjamim da Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, Lei Geral Tributária, Comentada e Anotada, 3ª edição, p. 278.
- Freitas de Amaral e outros, CPA anotado, 3ª edição, p. 40.
- Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, 4ª edição revista, pp. 795, 796, 797
- Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10ª edição, pp. 506, 507, 703.
- Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pp. 432, 700, 702, 838.
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA): - ARTIGOS 3.º, N.º1, 6°-A, N° 1, 133.º, N.º 2, AL. D), 140.º, N.º 1, AL. B), E N.º2.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS 16.º, N.º1, 32°, N° 4, 266.º, N.ºS1 E 2.
ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS (EMJ): - ARTIGO 149.º, AL. A).
REGULAMENTO DAS INSPECÇÕES JUDICIAIS (PUBLICADO NO D.R. 2ª SÉRIE, DE 19-6-2007, APLICÁVEL AO CASO) - RIJ: - ARTIGOS 1.º, N.º1, 7.º, 9.º, 15.º, 21.º, 33.º, 36.º, 70.º, 210.º.
CARTA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA: - ARTIGOS 48.º, 50.º
ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
-DE 6-7-2011, EM WWW.DGSI.PT.
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
-Nº 345/2009, EM WWW.DGSI.PT.
I - Uma classificação actual é um desiderato que perpassa pelos dispositivos do EMJ que regulam as classificações dos juízes de direito (art. 33.° e ss. e, especialmente, art. 36.°). É patente o interesse público das inspecções como meio de aferição da aptidão dos juízes para o cumprimento das funções soberanas de que estão incumbidos, fazendo sentido que essa avaliação se faça da forma mais contemporânea possível. Uma apreciação actual é até fundamental pelas repercussões que a notação tem, não só, pela graduação dos juízes entre si, como também em movimentos judiciais e até promoções.
II - Não se desconhece que a par do interesse público das inspecções, ocorre o interesse particular do inspeccionado. A este importa que o seu desempenho profissional seja (correctamente) avaliado e seja valorizado, de acordo com o seu mérito, com vista a colocações e progressão na carreira. Mas este particular interesse sempre terá que ceder face ao interesse público das inspecções.
III -O prazo temporal das inspecções é essencialmente determinado com intuitos de organização e clarificação do âmbito da inspecção. Mas a sua concretização não é de molde a conceder qualquer direito ao inspeccionado, no sentido de que a inspecção abrangerá o enunciado lapso temporal e só esse período. O alargamento poderá ter lugar não só através de acto do inspeccionado, mas também, quando o interesse público assim o exigir, por acção do CSM.
IV -Por outro lado o juiz não tem direito a uma não avaliação, donde decorre que o seu comportamento poderá (sempre) ser escrutinado e tido em conta em termos classificativos. Decorrente deste sentido, estabelece o art. 70.º do RIJ que o CSM, quando ocorra motivo ponderado, poderá ordenar uma inspecção extraordinária a um qualquer magistrado. Isto independentemente de conexão ou observância de quaisquer razões de ordem temporal. Por isso, também, face a este dispositivo, se poderá afirmar que, se é possível ao CSM, independentemente da decorrência de qualquer prazo, ordenar inspecções extraordinárias aos actos e comportamentos (pessoais e profissionais) de juízes, por maioria de razão poderá ordenar o questionado alargamento do prazo das inspecções.
V - Agir consoante as regras de boa fé – art. 266.º, n.º 2, da CRP –, traduz-se no dever de actuar segundo um padrão de lealdade e correcção, visando a realização dos interesses legítimos que as partes pretendem obter com o acto. O princípio da boa fé, na vertente da tutela da confiança, pretende consagrar a ideia de previsibilidade e, bem assim, a ideia de não contraditoriedade, no domínio da actividade administrativa.
VI -Perante os processos disciplinares de que a recorrente foi alvo e sabendo-se que nas classificações dos magistrados inspeccionados devem ser considerados, para além de outros elementos, os processos disciplinares referentes ao tempo e lugar a que a inspecção respeita (art. 15.°, n.º 1, do RIJ), o CSM mais não fez que alargar o âmbito temporal da inspecção de forma a abranger o período referente aos eventos desses processos. Fazendo-o, obviamente, com a finalidade de se elucidar sobre a prestação profissional da Exma. Juíza e o seu mérito, ponderando na sua adaptação ao serviço e (ou) ao tribunal e a sua preparação técnica, para além, de efectuar a essencial avaliação das suas capacidades humanas para o difícil e delicado desempenho do cargo. Por outro lado, a recorrente não poderia deixar de ponderar e até de estar ciente que, face aos processos disciplinares de que foi alvo, o CSM não poderia deixar de os considerar em termos inspectivos. Reitera-se que os magistrados não têm direito a uma “não inspecção”, ou seja, a não poderem ser escrutinados e avaliados todos os seus actos e omissões.
VII - Significa isto que, para além de não se ver que o CSM tenha agido contra os ditames da boa fé, de forma alguma se poderá dizer não ser previsível e ser surpresa para a ora recorrente a tomada de posição do órgão sobre o tema. A função inspectiva, de que o CSM é detentor, abrange, como a recorrente não podia desconhecer, a possibilidade da avaliação de mérito dos juízes de 1.ª instância durante todo o período de desempenho de funções. Por isso, não podia supor que o período temporal que contesta e impugna ficaria excluído do escrutínio e avaliação de uma inspecção judicial.
VIII - A revogação de um acto administrativo consiste na extinção, parcial ou total, dos efeitos do mesmo. Daqui resulta que o acto administrativo em causa não revogou o anterior, já que não fez cessar os efeitos do precedente, mais concretamente não extinguiu os efeitos do acto inspeccional relativo ao período anteriormente fixado. Esses efeitos, com a pertinente ponderação e avaliação sobre esse lapso temporal, mantêm-se válidos. O que sucedeu foi algo diverso de uma revogação, pois foi proferido um acto administrativo com uma ampliação/abrangência maior do acto inspectivo, não fazendo, porém, cessar os efeitos do acto anterior.
IX -Mas mesmo que assim não fosse, temos dúvidas na aplicação à situação, do disposto no art. 140.º, n.º 1, al. b), do CPA, disposição que estabelece a revogabilidade dos actos administrativos válidos excepto “quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”. Isto porque nos afigura dúbio que o primitivo acto (anúncio do mapa de inspecções com indicação do período a que respeitava) conceda ao visado direitos ou interesses legalmente protegidos, sendo que a recorrente não os identifica, ficando-se pela referência genérica de que a deliberação em causa é nula, porque redunda na revogabilidade de um acto válido anterior, constitutivo de direitos, pressupondo que o alargamento do prazo vai no sentido de a desfavorecer, o que não se pode ter como assente. Isto porque na deliberação impugnada houve o cuidado de se determinar ao Exmo. Inspector a elaboração de relatório complementar, relatório que poderá, como é evidente, manter a classificação proposta à Exma. Juíza, não se podendo, pois, ter-se como certo, como supõe e raciocina a ora recorrente, de que a sua notação vai ser diminuída.
X - A deliberação do CSM ora impugnada não se vê que possa violar o princípio da presunção de inocência. É que a determinação inerente não contém qualquer juízo valorativo que possa prejudicar a Exma. Juíza, ou colocar em causa esse princípio. A deliberação mais não faz do que ampliar o período da inspecção e determinar ao Exmo. Inspector a realização de relatório complementar de forma a nele fazer incluir o circunstancialismo relativo ao novo prazo estabelecido.
XI -A recorrente parte do princípio, não demonstrado, de que o CSM tem a pretensão de valorar penas disciplinares não transitadas, assim se violando o aludido princípio. Para além desta asserção estar absolutamente ausente das determinações inerentes à deliberação impugnada, a questão somente se poderá colocar posteriormente e perante o relatório complementar a elaborar pelo Exmo. Inspector. Não se vê, assim, que o acto em causa ofenda o conteúdo de um direito fundamental, gerador da sua nulidade (art. 133.º, n.º 2, al. d), do CPA).
XII - Também não nos parece admissível, face ao teor da deliberação do CSM, que se possa ter como decidido que ela comporta um comando ao Exmo. Inspector no sentido da revogação da proposta de notação e substituição da mesma por proposta de notação inferior. Claro que estendendo-se o período da inspecção, terá que se realizar relatório complementar de forma a fazer nele englobar a factualidade inerente ao novo espaço temporal. É este o alcance a dar a esta parte da deliberação. Circunscrevendo-se, nestes termos, a deliberação, o seu objecto não viola qualquer garantia de imparcialidade.
XIII - A matéria inerente aos processos disciplinares não foi assunto sobre que incidiu a deliberação ora recorrida. Poderemos aceitar que o relatório efectuado pelo Exmo. Inspector é um acto válido. Porém, como a recorrente não pode ignorar, a notação do inspector não é definitiva nem atribui direitos ao interessado, constituindo mera proposta que poderá, ou não, ser aceite pejo CSM, a quem compete proferir a pertinente deliberação de notação (arts. 149.º, al. a), do EMJ, e 210.º do RIJ). A proposta do inspector não vincula o CSM. Daí que nos pareça incorrecto dizer-se que a proposta de notação de “muito bom” investiu a recorrente numa posição jurídica estável e consistente, que se subjectivou na sua esfera jurídica.
XIV - De forma alguma se poderá falar em revogação quando a notação proposta pelo inspector não for homologada pelo CSM. A proposta de notação do inspector não é, por essência, um acto administrativo definitivo que possa atribuir direitos ao inspeccionado. O inspector judicial é livre de apreciar os factos e propor a notação que considere adequada aos juízes, mas o CSM poderá sempre aceitar ou rejeitar o conteúdo conclusivo do relatório, competindo-lhe a decisão sobre a nota a atribuir ao desempenho do magistrado inspeccionado. A última palavra é do CSM.
Acordam na secção do contencioso no Supremo Tribunal de Justiça:
I- Relatório:
1-1- AA, Juíza de Direito colocada como auxiliar no Círculo Judicial de Vila Nova de Famalicão vem, nos termos dos artigos 168° a 172° do Estatuto dos Magistrados Judiciais (E.M.J.), 59° do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas (E.D.T.Q.E.F.P.), aprovado pela Lei n° 58/2008, de 9 de Setembro e dos artigos 50° a 65° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (C.P.T.A.), interpor recurso contencioso da deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura de 11 de Setembro de 2012 que decidiu julgar improcedente a reclamação apresentada pela recorrente, mantendo inalterado o teor da deliberação do Conselho Permanente de 05/06/2012.
Fundamenta o recurso dizendo que com data de 29/04/2011, foi elaborado relatório inspetivo ao serviço que a Recorrente prestou no 2° Juízo do Tribunal de Guimarães, na 2ª Vara Mista de Guimarães, em regime de acumulação de funções e no Circulo de Vila Nova de Famalicão, no período compreendido entre 17/09/2003 e 25/01/2011, data em que se iniciou a inspeção, propondo a classificação de Muito Bom.
No ponto 4.2. do relatório inspetivo, a propósito do pretérito disciplinar da Recorrente, consigna-se: "Tem pendente um processo disciplinar, instaurado em 16/11/2010", reportando-se ao PD n° 333/2010, único que até então havia sido instaurado à Recorrente.
Por deliberação do Conselho Permanente Extraordinário do C.S.M., de 31/05/2011 e face à inspecção judicial a que fora submetida, foi deliberado "proceder apenas à apreciação da proposta de classificação apresentada pelo Exm° Inspetor Judicial Dr. BB, após ser proferida decisão final nos dois processos disciplinares (n°s 333/2010 e 2011- 179/PD) em que a Exmª Srª Juíza de Direito é arguida, uma vez que o desfecho dos mesmos poderá vir a ser relevante para a apreciação dos itens classificativos capacidade para o exercício da função e idoneidade, nos termos em que o prevê o art. 34º/1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, com a classificação constante do art. 13° do Regulamento das Inspeções Judiciais".
Recorrente interpôs recurso hierárquico impróprio do teor da deliberação do Conselho Permanente de 31/05/2011, que decidiu suspender a homologação da proposta de Muito Bom, invocando vícios de erro nos pressupostos de facto e de direito, vício de fundamentação, nulidade da deliberação por falta de audiência prévia e a manifesta do ato a impugnar. Alertando para o facto de só o processo n° 333/2010 estar integrado no horizonte do período inspectivo e, por isso, só ele poder influir na atribuição da notação de temporal mérito.
Por deliberação do Conselho Plenário do C.S.M. de 20/09/2011, foi decidido julgar improcedente a reclamação apresentada e manter a deliberação que decidiu sustar o processo classificativo da recorrente, aí se sustentando que "(...) a suspensão do procedimento classificativo foi bem ordenada as conclusões tiradas pela impugnante quanto à irrelevância de um dos procedimentos e à não abrangência temporal do outro apenas pedem ganhar relevância em momento posterior".
Desta última deliberação não foi interposto recurso contencioso.
Cerca de um ano volvido sobre a suspensão do seu processo inspetivo, foi a recorrente notificada, em cumprimento do teor da deliberação do Conselho Permanente do CSM de 24/04/2012, "(...) de que os presentes autos inspectivos iriam à distribuição e para, no prazo de 10 dias, dizer o que se lhe oferecer por conveniente, uma vez que, face às penas disciplinares aplicadas nos processos disciplinares n°s 333/2010, 2011/179/PD e 269/2011/PD, pode ser ponderada a hipótese da não homologação — e consequente atribuição de nota inferior — da nota proposta pelo Exm° Inspetor".
Ouvida em sede de audiência prévia, a recorrente insistiu no vício de falta de fundamentação, sustentando que os processos disciplinares n°s 179/2011 e 269/2011 estavam fora do horizonte temporal a que a inspeção respeita e que a cessação da suspensão antes do trânsito em julgado das penas aplicadas naqueles processos violava o direito fundamental à presunção de inocência.
Pugnando pela homologação da sua proposta de classificação ou, na pior das hipóteses, pela manutenção da suspensão do processo inspetivo até ao trânsito em julgado da decisão final a proferir no PD. n° 333/2010, único que se integra no horizonte temporal do período inspectivo e cujo desfecho poderá nele influir.
Foi ainda remetido ao CSM um requerimento de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades, no âmbito do qual foram formuladas 5 questões de direito susceptíveis de influir na decisão final anunciada no projeto.
Por deliberação do Conselho Permanente do C.S.M. de 05/06/2012, foi decidido indeferir o pedido de reenvio prejudicial, julgar improcedente a arguição do vício da deliberação do Conselho Permanente de 24/04/2012 e determinar o alargamento do objecto da presente inspeção de modo que, em complemento, abranja também o período compreendido entre 25 de Janeiro de 2011 e 31 de Dezembro de 2011.
Mais se determinou que o Ex.mo Sr. Inspector elabore Relatório Complementar em conformidade com o ora deliberado.
Nessa deliberação acabou por se reconhecer o que há muito tempo parecia óbvio à Recorrente: que apenas os factos considerados no processo disciplinar n° 333/2010 ocorreram no período considerado no presente processo inspetivo e que, atento o disposto no art. 15° do RIJ, à partida apenas este processo poderia ser aqui considerado.
Sustenta-se, no entanto, que a nota a atribuir não pode deixar de refletir os restantes factos, atenta a sua, pelo menos aparente, gravidade e possível reflexo na imagem global da prestação a avaliar.
Razão pela qual se determina o alargamento do objecto do processo inspetivo, passando a abranger também o período compreendido entre 25 de Janeiro de 2011 e 31 de Dezembro de 2011.
Desta deliberação de 05/06/2012 foi interposto Recurso hierárquico impróprio, tendo sido invocados os vício de desvio de fim, de violação de lei por preterição do princípio da boa fé, de erro quanto aos pressupostos de facto e de direito e de forma por falta de fundamentação, de ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais - direito constitucional da presunção de inocência e da proibição de dupla valoração sancionatória, in idem" - do segmento em que determina que o inspetor elabore relatório em conformidade com o decidido.
Por deliberação do Plenário do C.S.M. de 11/09/2012 foi julgada improcedente a reclamação, mantendo-se inalterada a deliberação do Conselho Permanente de 05/06/2012.
Nessa deliberação considera-se que não é despicienda a questão colocada pela recorrente no que respeita à violação do direito fundamental da presunção de inocência, posto que ainda não estão transitadas as condenações disciplinares que o Órgão de Gestão e Disciplina se propôs considerar para efeitos de atribuição da notação de mérito à Recorrente.
Sustenta-se, todavia, que a questão só pode ser colocada num momento posterior: "Quando for elaborado relatório complementar será então expresso o entendimento do Exm° Inspector Judicial quanto ao relevo que retira de tais condenações, não obstante o estado das mesmas, por ora não transitado. A Exm.a Juíza será dada oportunidade de se pronunciar e o Conselho Superior da Magistratura, então, será chamado a decidir sobre o peso das condenações para efeitos inspetivos sendo-lhe legítimo até concluir que não o poderá fazer pois as mesmas ainda não estarão transitadas. Será uma ponte a atravessar em momento próprio, ou seja quando chegarmos a tal rio".
É desta deliberação que vem interposto o presente recurso.
II. Dos fundamentos de Direito do presente recurso contencioso:
A) DO VÍCIO DE DESVIO DE FIM:
O ato administrativo consubstanciado na deliberação impugnada enferma do vício de desvio de fim, sendo por isso nulo.
Por deliberação do Conselho Permanente de 31/05/2011 foi deliberado: "proceder apenas à apreciação proposta de classificação apresentada pelo Exmo Inspetor Judicial Dr. BB após ser proferida decisão final nos dois processos disciplinares (n°s 333/2010) e 2011-179/PD) em que a Exma Sra Juíza de direito é arguida, uma vez que o desfecho dos mesmos poderá vir a ser relevante para a apreciação dos itens classificativos capacidade para o exercício da função e idoneidade, nos termos em que o prevê o art. 34/1 do Estatuto dos Magistrados Judicias, com a densificação constante do art. 13° do Regulamento das Inspeções Judiciais.
O relatório inspectivo teve por objecto a avaliação do mérito da Recorrente, no que respeita ao serviço pela mesma prestado no 2º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Guimarães, na 2º Vara Mista do Tribunal Judicial da Comarca Guimarães - em regime de acumulação de funções - e no Tribunal do Círculo Judicial de Vila Nova de Famalicão.
A referida inspeção abrangeu o período compreendido entre 16/09/2003 e 25/01/2011, data em que teve início a presente inspeção.
Ou seja, a presente inspeção teve por objecto mais de sete anos de serviço.
Nesse relatório é proposta a notação de Muito Bom, com impressivos fundamentos.
Ao cabo de mais de um ano de suspensão do processo inspectivo foi a Recorrente notificada, para efeitos de audiência prévia, do projeto de decisão no sentido de remeter os autos à distribuição (o que supõe que a entidade administrativa tenha considerado cessada a suspensão do processo inspectivo), e do propósito de decisão de não homologação daquela proposta de notação e consequente atribuição de notação inferior à proposta.
Projeto esse que aludia às penas disciplinares aplicadas em todos os processos entretanto instaurados à Recorrente - PD. n° 333/2010, 179/2011 e 269/2011 - e não já apenas às aplicadas nos dois processos disciplinares que determinaram a suspensão do processo inspectivo - e muito embora só o PD. n° 333/2010 estivesse integrado no horizonte temporal do período inspetivo.
Ou seja: apesar de não desconhecer que só o P.D. n° 333/2010 estava integrado no horizonte temporal do período inspetivo - até porque já o consignou em várias deliberações, a entidade administrativa foi ampliando o objecto do processo inspectivo, por forma a nele incluir processos disciplinares que entretanto instaurou e que ainda não se encontram findos:
a) Começou por fundar a suspensão do processo inspectivo não apenas no P.D. n° 333/2010, mas também no P.D. n° 179/2011, entretanto instaurado;
b) Quando considerou cessada a suspensão do processo inspetivo, anunciou o propósito de não homologar a proposta de classificação, atentas as penas aplicadas nos P.D. n°s 333/2010, 179/2011 e também no 269/2011.
Tendo exercido o direito de audiência prévia, a Recorrente invocou, além do mais, que os factos relativos aos P.D. n°s 179/2011 e 269/2011 estavam fora do horizonte temporal a que a inspeção respeita - vício que, aliás, já havia invocado no recurso hierárquico impróprio que interpôs da deliberação do Conselho permanente de 31/05/2011 - e, por isso, o art. 15° do Regulamento das Inspeções Judiciais não autorizava a sua valoração no processo inspectivo.
Pois que, na verdade, o P.D. n° 179/2011 foi instaurado por deliberação do Conselho Permanente de 29/03/2011 e o P.D. n° 269/2011 foi instaurado por deliberação de 7 de Junho de 2011, ambos fora do horizonte temporal a que a inspeção respeita, balizado pelo período compreendido entre 16/09/2003 e 25/01/2011.
Nessa medida, a decisão agora impugnada - que mantém inalterada a deliberação do Conselho Permanente de 05/06/2012 - foi obrigada a reconhecer o óbvio, isto é, "(...) que apenas os factos considerados no processo disciplinar n° 333/2010 ocorreram no período considerado no presente processo inspectivo. Já os restantes ocorreram posteriormente".
Perante a evidente falta de conexão temporal entre os mencionados processos disciplinares e o período a que respeita a inspeção de mérito, o C.S.M. deparou-se com um inultrapassável obstáculo jurídico à valoração daqueles procedimentos disciplinares neste processo inspectivo - o art.º 15°, n.° 1, do Regulamento das Inspeções Judiciais, a contrario sensu.
Obstáculo que a deliberação agora impugnada - que mantém inalterada a deliberação do Conselho Permanente de 05/06/2012 - pretende contornar, por via do alargamento do período temporal a considerar no processo inspectivo.
Trata-se, porém, de um artifício ilegal, porque o período temporal a que o processo inspectivo respeita, tendente a fixar o respectivo objecto, foi já determinado no início do processo inspectivo, como não poderia deixar de ser.
Só por absurdo se compreende que cerca de um ano e meio após a concretização de uma inspeção já retardada - e cujo retardamento, aliás, está na génese do processo disciplinar originário -, que abrangeu um período de trabalho superior a sete anos, o Órgão de Governo da Magistratura Judicial ainda encontre boas razões para alargar esse período inspetivo.
De entre essas boas razões estaria a alegada preocupação manifestada pelo Órgão de Tutela no sentido de atualização da classificação de mérito da recorrente.
Salvo o devido respeito, se o Conselho Superior da Magistratura tivesse atuado motivado pelo desejo de que a inspeção da recorrente viesse a culminar com uma notação o mais atual possível, não teria permitido que a recorrente tivesse de aguardar 7 anos pela realização da sua 3ª inspeção.
Nem teria suspendido o processo inspetivo com fundamento num procedimento disciplinar que só tem por causa aquele lamentável retardamento.
Processo esse onde estava apenas em causa uma alegada violação de um dever de correção para com o inspetor judicial responsável por aquele atraso, violação da qual inexiste qualquer prova para além da palavra daquele inspetor e que, mesmo a provar-se, em nada contenderia com o múnus profissional da Recorrente.
A preocupação do órgão de tutela com a atualização da notação da Recorrente é de tal ordem que a sua última classificação - Bom com Distinção - reporta-se a trabalho prestado entre 21/(|9/2000 e 15/09/2003, portanto há quase 10 anos!
A preocupação com a atualização da sua classificação é de tal ordem que o C.S.M., em face do requerimento de 9 de Junho de 2010, que denunciava o atraso do início da sua optou por perseguir disciplinarmente a denunciante, premiando aquela inércia do inspetor responsável por esse atraso.
Em suma: os contornos do processo disciplinar originário - PD N° 333/2010 -, único cujo desfecho pode influir no presente processo inspetivo, são bem elucidativos das preocupações do órgão de tutela com a atualização das inspeções, em particular com a inspeção da Recorrente.
A alegada preocupação com a atualização da notação da Recorrente mais não constitui que um artifício destinado a sustentar uma aparência de fundamento para o pretendido alargamento do objecto da inspeção.
Sendo de resto, um argumento que prova demais, pois que, ad absurdum, o Órgão de Gestão e Disciplina poderia retardar indefinidamente o processo inspectivo da Recorrente -ou de qualquer juiz - com a desculpa de, assim, visar a atribuição de uma notação ... atualizada.
Argumento cuja falta de efetiva consistência se torna patente quando se nota que o C.S.M. não pretende esperar pelo resultado dos recursos jurisdicionais que a Recorrente interpôs relativamente às condenações disciplinares por aquele proferidas.
Ao invés, pretende atribuir a notação de mérito à Recorrente considerando aquelas condenações mas antes do seu trânsito, pois que não pode ignorar que o resultado daqueles recursos bem pode ser favorável à Recorrente.
E que, a ser assim, ficarão "desatualizados" os fundamentos de que se pretende munir para não homologar a notação proposta à Recorrente no relatório datado de 29.04.2011.
Nessa medida, a deliberação impugnada, ao alargar o objecto do processo inspetivo, de modo a incluir o período a que respeitam os factos relativos aos processos disciplinares n°s 179/2010 e 269/2011, redunda numa manipulação a posteriori do objecto daquele processo inspetivo.
Manipulação que tem uma finalidade já anunciada na deliberação do Conselho Permanente de 24/04/2012 : a prática de um ato claramente desfavorável à Recorrente, prejudicando-a gravemente na sua notação de mérito, não homologando a proposta de notação de Muito Bom, atribuindo-lhe notação inferior à proposta.
Para obter essa finalidade, o órgão de governo da Magistratura Judicial inclui no objecto do processo inspetivo matéria não compreendida no seu horizonte temporal predefinido, matéria essa que envolve condenações disciplinares já executadas administrativamente mas que foram objecto de recursos jurisdicionais, no âmbito dos quais foi posta em crise a matéria de facto e a suficiência da prova em que se fundamentam essas decisões punitivas.
Criando uma espécie de "fato por medida", que serve o fim de contornar o regime ínsito no art. 15º/1 do R.I.J., por forma a "legitimar" a valoração de decisões disciplinares não transitadas e sem qualquer conexão temporal com o período a que a inspeção respeita.
Como é sabido, o art. 266°, 1, da CRP determina que, a Administração pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente prossecução protegidos c os cidadãos.
Só o interesse público pode constituir motivo determinante de qualquer ato administrativo.
Confirme decorre do art. 9° n° 2, do R.I.J., a planificação temporal das inspeções judiciais tem uma finalidade de interesse público, que é a de garantir que:
a) Cada juiz de direito seja sujeito a inspeções ao seu serviço de quatro em quatro anos, parificando o número de inspeções classificativas a cada juiz ao longo de toda a sua carreira;
b) Todos os juízes com a mesma antiguidade na carreira sejam sujeitos a inspeção seu serviço de mérito, no âmbito do mesmo plano anual.
Deste modo, a definição - necessariamente prévia - do período temporal das inspeções ordinárias aos juízes de direito visa, em nome do interesse público, colocar todos os juízes numa situação de paridade efetiva, quanto ao número de classificações longo da sua carreira.
Trata-se de uma importante garantia de objetividade e transparência na avaliação do profissional dos juízes e, consequentemente, da sua independência interna, aquela avaliação tem um peso decisivo na progressão e mesmo permanência na carreira – Cfr., a propósito, Sénio Alves, "A independência dos juízes e avaliação do seu ', Boletim Informativo do C.S.M., Dezembro de 2006, págs. 44 a 50.
Limitando - ou "autolimitando" - a discricionariedade do Órgão de Gestão e Disciplina, por forma a que a independência dos juízes seja colocada a salvo "da carreira e dos seus perigos" - Cfr., Perfecto Andrés Ibánes, "Democracia com juízes", Revista do Ministério Publico, Ano 24, Abr/Jun 2003, n.° 94, págs. 31 a 33.
Ora, a atuação do Órgão de Gestão e Disciplina, consubstanciada na manipulação – a posteriori - do objecto da inspeção, por forma a permitir a valoração de decisões disciplinares entretanto proferidas relativamente a matéria não compreendida no horizonte do respectivo plano anual - ainda para mais, decisões administrativas não transitadas, cuja matéria de facto é posta em crise nos respectivos recursos contenciosos -, não se inscreve na finalidade de interesse público que presidiu à previsão e estabelecimento do período temporal inspeções ordinárias.
Esta pretensão de valorar penas não transitadas decorre, tão só, do propósito de punir novamente a Recorrente por aquilo que o Órgão de Gestão e Disciplina já puniu pela via da ação disciplinar.
Instrumentalizando a apreciação do mérito profissional da Recorrente para fins meramente disciplinares.
Não ignorando a maior eficácia dessa via "punitiva", dada a maior discricionariedade que nela impera e a tendencial inaplicabilidade das garantias próprias do processo disciplinar.
Evidenciando-se que um órgão da Administração praticou um ato que não tenha por motivo principalmente determinante o interesse público posto por lei a seu cargo, esse ato será viciado por desviado de poder/desvio de fim e será inválido nos termos do art. 135° do CPA.
B) DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DA LEI, POR PRETERIÇÃO DO PRINCIPIO DA BOA FÉ, NA VERTENTE DA TUTELA DA CONFIANÇA:
Estabelece o art.° 266.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé".
Como se constata, o referido normativo inscreve na constituição formal o princípio da boa fé, como um dos princípios vinculativos da administração pública.
Este princípio é igualmente reconhecido pelo art. 6.°-A, n.°1, do Código do administrativo (CPA), ao estabelecer que:
“1. No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2. No Cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
a) A confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa;
b) O objectivo a alcançar com a atuação empreendida ".
O respeito pela boa fé realiza-se através da ponderação dos valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, concedendo-se especial importância à confiança suscitada na contra-parte pela atuação em causa e ao objetivo a alcançar com a atuação empreendida.
O princípio da boa fé, na vertente da tutela da confiança, pretende consagrar a ideia de previsibilidade e, bem assim, a ideia de não contraditoriedade, no domínio da atividade administrativa, recolhendo as concretizações que a dogmática jurídica elaborara no âmbito do Direito Privado - Cfr., neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, pág. 575.
A este respeito, deve reconhecer-se à proteção da confiança uma intensidade ético-jurídica plena, pois também no Direito Administrativo se poderá dizer que "a proteção da confiança corresponde a um princípio ético-jurídico que, por estar firmemente radicado na ideia de Direito, não pode deixar de transpor o umbral da juridicidade" — Cfr., Op. Cit, pág. 576.
No âmbito da atividade administrativa, são geralmente reconhecidos como pressupostos da tutela da confiança os invocados no Direito Civil: um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança legítima, a frustração da confiança pqr parte de quem a gerou, a efetivação de um investimento de confiança.
Ou, seguindo de perto a lição do Prof. António Menezes Cordeiro, in Tratado de Direito Civil Português, I, Parte Geral, Tomo IV, 2007, págs. 292 a 293, a situação de confiança, si justificação da confiança, o investimento de confiança e a imputação da confiança.
A situação de confiança traduz-se na boa fé subjetiva e ética, própria da pessoa que, sem violar os deveres de cuidado que ao caso caibam, ignore estar a lesar posições alheias.
A justificação da confiança, reconduz-se à existência de elementos objetivos capazes de, em abstracto, provocarem uma crença plausível; é necessário que a confiança se tenha alicerçado em elementos razoáveis, susceptíveis de provocar a adesão de uma pessoa normal.
O investimento de confiança consiste em, da parte do sujeito, ter havido um assentar efetivo de atividades jurídicas sobre a crença consubstanciada; a pessoa a proteger deve ter desenvolvido toda uma atuação baseada na própria confiança, atuação essa que não possa ser desfeita sem prejuízos inadmissíveis.
A imputação da confiança implica que a pessoa que vai ser atingida pela proteção dada ao confiante, por ação ou omissão, tenha dado lugar à entrega do confiante em causa ) lectivo que a tanto conduziu.
Apesar do exposto, parte da doutrina administrativista mais recente circunscreve a investimento de confiança e da imputação da confiança ao campo da responsabilidade da administração, irrelevando na determinação da norma primária de conduta devida, a qual apenas dependerá da existência e conhecimento da conduta base da confiança e do carácter razoável desta - Cfr. Pedro Moniz Lopes, Princípio da Boa Fé e Decisão Administrativa, em especial págs. 279 a 286.
A base da confiança pode ser constituída por condutas deônticas - i. e., que traduzem a aplicação do Direito - normativas ou não normativas, ou por condutas não deônticas da administração, tais como compromissos ou informações - Cfr., Pedro Moniz Lopes, op. cit., págs. 258 a 279.
No que em especial respeita aos comportamentos deônticos normativos, aqui se compreendem os casos de autovinculação administrativa através de normas genéricas de conduta com predicados de generalidade e abstração, fixados pelo próprio órgão, num sinal explícito de padronização de critérios de decisão que serão aplicáveis a casos administrativos
A relevância desta autovinculação, através da qual se predeterminam critérios de decisão no âmbito da competência discricionária da administração, apresenta-se como um corolário do princípio da igualdade - que impõe uma padronização de efeitos idênticos para realidades descritas na norma autovinculatória como idênticas -, do princípio da imparcialidade - porque predetermina, em termos gerais e abstractos, o material instrutório a apurar e a ponderar em sede procedimental - e da tutela da confiança dos administrados -porque comporta uma conduta apta a suscitar expectativas razoáveis dos administrados -Cfr., Pedro Moniz Lopes, op. cit, págs. 357 e 358.
Consequentemente, é de rejeitar a autodesvinculação ou derrogação avulsa desta normatividade no caso concreto, desde logo por força da tutela da confiança legítima dos administrativos que decorre do princípio da boa fé - Cfr., neste sentido, além do autor e obra citados, págs. 366 e 367, Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, pág. 854.
Ora art.° 9.°, n.° 1, do R.I.J., ao estabelecer que o plano anual de inspeções é aprovado pelo C.S.M. na sessão de Novembro do ano anterior ao da respectiva execução, introduz uma norma autovinculativa da administração, criadora de uma situação de confiança no que tange à avaliação do mérito dos magistrados judiciais.
Conjugado com o seu n.° 2, aquele normativo visa garantir a transparência, previsibilidade e justiça da atuação do C.S.M. no exercício das suas atribuições de apreciação do mérito profissional dos magistrados judiciais.
Pois que assim se pretende garantir que a definição dos períodos inspectivos e do número de inspeções seja prévia e abstracta, e não orientada por qualquer pré-compreensão quanto ao resultado a esperar de uma concreta inspeção a um concreto magistrado judicial.
Do mesmo passo que se pretende assegurar que todos os juízes sejam inspeccionados o mesmo número de vezes e com a mesma periodicidade temporal, para que nenhum seja especialmente beneficiado ou prejudicado.
No caso dos autos, a circunstância de estar originariamente fixado o objecto da mérito da Recorrente, limitado ao período compreendido entre 16/09/2003 e 25/01/2011, criou nesta uma situação de confiança quanto ao âmbito temporal e objectivo a considerar a inspeção da recorrente.
Do mesmo jeito, criou uma situação de confiança quanto à delimitação dos processos disciplinares cujo desfecho poderia influir no resultado da inspeção - só o resultado do processo disciplinar n° 333/2010, referente ao tempo e lugar a que a inspeção respeita, poderia ser considerado no processo inspetivo em causa.
E igualmente criou uma situação e confiança quanto à previsível longevidade dessa suspensão, pois que, tudo levava a crer que quando a decisão nele proferida transitasse em julgado, cessaria o motivo determinante da suspensão do seu procedimento inspectivo.
Tal situação de confiança no que respeita à definição do período inspetivo era justificada, ainda:
a) Pela publicitação do plano de inspeções de 2009, onde a Recorrente se mostrava integrada;
b) Pelas finalidades que normativamente presidem à sua organização (art. art. 9.°, n.° 2, als a) e b) do RIJ);
c) Pelo despacho proferido pelo CSM que, a requerimento da Recorrente, formulado antes do início da inspeção, decidiu alargar o período inspetivo até à data de início da inspeção - 25/01/2011 -, por forma a incluir também o serviço prestado no Círculo Judicial de Vila Nova de Famalicão.
Tal situação de confiança fundava-se ainda na circunstância de o período inspetivo ter sido fixado pelo Sr. Inspetor aquando do início da inspeção - 25/01/2011 - data que, à partida, já afastava a hipótese de valoração de factos posteriores.
Tornando pouco plausível que viesse a ser alargado o objecto da inspeção por forma a integrar um período que ultrapassa o próprio termo da inspeção e que vai para além da data da elaboração do próprio relatório inspetivo.
A situação de confiança, quanto ao âmbito temporal da inspeção e quanto à impossibilidade de valorar outros processos disciplinares para além do PD. n° 333/2010 no âmbito da mesma funda-se, ainda, no disposto no próprio art. 15° do RIJ, norma que o CSM fez aprovar.
E o próprio inspetor judicial que concretizou a inspeção de mérito à Recorrente contribuiu para essa confiança, pois que, no ponto 4.2. do relatório inspetivo, a propósito do pretérito disciplinar da recorrente, consignou: "Tem pendente um processo disciplinar, instaurado em 16/11/2010", reportando-se ao único processo até então instaurado (PD. n° 333/2010).
As próprias deliberações do C.S.M. foram corroborando essa situação de confiança.
Pois que, por deliberação do Conselho Plenário do C.S.M. de 20/09/2011, foi decidido julgar improcedente a reclamação apresentada e manter a deliberação que decidiu sustar o processo classificativo da recorrente, aí se sustentando que "a suspensão do procedimento classificativo foi bem ordenada e as conclusões tiradas pela impugnante quanto à irrelevância de um dos procedimentos e à não abrangência temporal do outro apenas podem ganhar relevância em momento posterior " - Cfr. fls. 13, 3º parágrafo.
E, na deliberação do Conselho Permanente do C.S.M. de 05/06/2012, cujos efeitos a deliberação impugnada mantém inalterados, reconhece-se expressamente que apenas os factos considerados no processo disciplinar n° 333/2010 ocorreram no período considerado no presente processo inspetivo e que, atento o disposto no art. 15° do RIJ , à partida apenas este processo poderia ser aqui considerado.
Ancorada nessa justificada situação de confiança, a recorrente investiu nessa confiança, confirmando-se com o teor da deliberação do Conselho Plenário do C.S.M. de 20/09/2011 que manteve a deliberação que decidiu sustar o processo classificativo da recorrente, porque acreditou que essa suspensão cessaria com o trânsito do único processo cujo desfecho poderia influir no processo inspectivo.
Tanto mais que nessa deliberação, com a qual se conformou, se sustentou que "a suspensão do procedimento classificativo foi bem ordenada e as conclusões tiradas pela impugnante quanto à irrelevância de um dos procedimentos e à não abrangência temporal do outro apenas podem ganhar relevância em momento posterior" — Cfr. fls. 13, 3º parágrafo.
De resto, sempre se dirá que qualquer juiz de direito, conhecedor do Regulamento das Inspeções Judiciais, confia legitimamente que a sua prestação profissional será realizada nos termos e tempos naquele definidos - e não em quaisquer outros que o C.S.M. decida, em seu prejuízo, adoptar.
Quando ingressa na carreira e à medida que nela se mantém, confia na vigência daquele Regulamento, enquanto garantia de objectividade e imparcialidade na avaliação do seu percurso profissional e consequente reforço da sua independência interna.
Mal suspeita que, afinal, o Órgão de Gestão e Disciplina entende que pode, quando bem entender, derrogar em concreto o que aquele Regulamento estatui.
Esta situação de confiança é imputável ao próprio CSM, que criou condições para que a mesma! fosse plenamente justificada, publicitando o Regulamento das Inspeções Judiciais no Seu sítio na internet, sem nunca ressalvar que o mesmo tem, no seu entendimento, natureza meramente indicativa - ou, pior, decorativa.
Nessa medida, a decisão impugnada, ao manter a deliberação de 05/06/2012 que, ao arrepio do RIJ, decidiu alargar o objecto da inspeção da Recorrente, por forma permitir a valoração de penas disciplinares ainda não transitadas e que se situam fora do horizonte temporal do período inspetivo, viola, como é manifesto, o princípio da boa fé, na vertente da tutela da confiança.
C) DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI, POR REVOGAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO QUE PREVIAMENTE DELIMITOU O OBJETO TEMPORAL DA INSPEÇÃO DA RECORRENTE:
Como é sabido, a prática de atos administrativos consubstancia, também ela, um fenómeno de autovinculação da administração pública.
Em decorrência do exposto, o art. 140.°, n.° 1, al. b), do CPA, ao determinar a irrevogabilidade de atos constitutivos de direitos e de interesses legalmente protegidos, refere-se a atos favoráveis.
A norma enunciada nesse artigo consubstancia uma norma geral face à norma excepcional do art. 140.°, n.° 2, do CPA, na qual se determina a possibilidade de revogação de atos desfavoráveis ou de atos favoráveis mediante concordância dos destinatários.
Ora, a decisão impugnada incorre num vício de raciocínio quando sustenta no último parágrafo da pág. 6: "iniciada a inspeção, há sempre a possibilidade de ver alargado o seu âmbito. Pode acontecer a pedido do inspeccionado (o que acontece inúmeras vezes, nomeadamente quando este sente que está no limiar de uma nota superior e quer assegurar que o trabalho mais recente é fundamento para segurar tal nota); pode acontecer a sugestão do inspetor, que se apercebe do relevo de trabalho mais recente e justifica o interesse em incluí-lo na inspeção; seja ainda por iniciativa do próprio Conselho Superior da Magistratura que, no momento da apreciação, entende precisar de um período superior para consolidar o conhecimento do trabalho do juiz deforma a assegurar que a sua nota é a mais adequada ao seu desempenho ".
Na verdade, os exemplos fornecidos pela deliberação recorrida têm como denominador comum o facto do alargamento do objecto da inspeção ter sido pedido pelo inspecionando ou por outrem, mas sempre no interesse do inspeccionado.
Caso em que, por força do disposto no art. 140°, n° 2, do CPA, nenhum obstáculo legal existe à revogação do ato administrativo que inicialmente fixou esse período inspetivo.
Dado que nos casos postos em relevo pela entidade recorrida, estavam em causa atos desfavoráveis aos administrados, que beneficiam, portanto, com a revogação desse ato válido, mas desfavorável.
Nem a própria deliberação impugnada consegue referir um qualquer exemplo ou precedente consubstanciado no alargamento do objecto inspetivo em sentido desfavorável ao inspecionando.
Designadamente, com o objectivo de, por via desse alargamento, fazer influir no processo inspetivo penas disciplinares não transitadas, situadas fora do período inspetivo inicialmente fixado.
Ou seja: ao menos empiricamente, mesmo a deliberação impugnada não deixa de reconhecer que a revogação de um ato válido anterior só é possível com vista ao favorecimento do administrado, nunca com o objectivo de lhe causar um anunciado prejuízo.
Deste modo, a deliberação em causa é nula, no apontado segmento, porque redunda na revogabilidade de um ato válido anterior, constitutivo de direitos e, por isso, subtraído ao regime da revogabilidade por força do disposto no art. 140°,1, b) do CPA.
D) DO VÍCIO DE OFENSA DO CONTEÚDO ESSENCIAL DE DIREITOS FUNDAMENTAIS: DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA:
Nos termos do art. 133.°, n.° 2, al. d), do CPA, são nulos designadamente os atos que "ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental", podendo inclui-se nesta previsão direitos fundamentais previstos em instrumentos internacionais recebidos pela constituição, nos termos do art. 16°,1, da CRP.
Ora, as decisões disciplinares que o C.S.M. pretende valorar no âmbito deste processo inspectivo nem sequer transitaram em julgado, tendo sido, todas elas, objecto de recurso contencioso, no âmbito do qual foi impugnada a própria verificação da infracção e a suficiência da prova em que se fundamentam as deliberações punitivas.
Sendo certo que se inscreve nos poderes cognitivos do órgão jurisdicional o conhecimento e apreciação desses vícios.
A valoração em processo inspetivo de penas disciplinares não transitadas ofende o direito constitucional e internacional que consagram o direito fundamental à presunção de inocência, previsto no art. 32.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa, e no art.° 48.° da Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia.
Não se compreende, de resto, a pressa da entidade administrativa pelo levantamento da suspensão - sendo certo que a manutenção da suspensão só prejudica a recorrente -, sem sequer aguardar pelo trânsito em julgado das penas aplicadas nos processos que determinaram essa suspensão.
A menos que o C.S.M. tenha plena consciência da fragilidade das provas em que se fundamentam as iníquas penas aplicadas à Recorrente no âmbito dos aludidos processos disciplinares que, à força, quer, por isso, desde já valorar neste processo inspetivo.
Na verdade, as decisões disciplinares aplicadas nos PD. n° 333/2010 e 269/2011, assentam em factos dados como provados exclusivamente com base em declarações dos Srs. Inspetores Judiciais participantes, um dos quais confessou ser "inimigo figadal" da aqui Recorrente.
Tudo ao arrepio da demais prova produzida nos autos.
Sendo manifesta a insuficiência da prova em que se fundamentam.
Sendo certo que o CSM pugna - como resulta dos pontos 72° e 73° da Resposta que apresentou no Recurso Contencioso da decisão proferida no PD. n.° 269/2011 - pela insindicabilidade jurisdicional dos seus juízos probatórios.
Aliás, o Sr. inspetor judicial, que se confessa "inimigo figadal" da Recorrente e que já foi suspenso preventivamente do exercício de funções inspectivas na sequência de participação por aquela apresentada, ficcionou os factos que lhe imputou, falsamente, no pressuposto - assumido pelo próprio - do valor probatório reforçado das suas declarações.
E, fiel a esse pressuposto, o CSM deu tais factos como assentes, aplicando à Recorrente várias penas parcelares que, em cúmulo provisório, perfazem 240 dias de suspensão do exercício de funções, sempre sustentando que a insuficiência de prova não é contenciosamente sindicável.
Sucede que, no Ac. de 5 de Junho de 2012, Proc. 118/11.4YFLSB, o Supremo Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que "a suficiência da prova e da matéria de facto em que se fundamenta a decisão punitiva em processo disciplinar pode ser objecto de recurso contencioso".
Em face do exposto, não é admissível que a própria entidade administrativa, que considerou provadas as falsas imputações dirigidas à Recorrente, insista em extrair das mesmas efeitos para o presente processo inspectivo, antes mesmo do trânsito em julgado das decisões disciplinares que proferiu.
Isto depois de já ter valorado cada uma das condenações como antecedente disciplinar para efeitos de agravação das demais e como indício da prática das várias infracções.
Esta pretensão de valorar penas não transitadas representa ainda uma forma de punir novamente a Recorrente por aquilo que o Órgão de Gestão e Disciplina já puniu pela via da ação disciplinar.
Traduzindo-se, em suma, numa forma de "avaliação através da disciplina" e de "disciplina através da avaliação".
Tal valoração redunda numa dupla punição - ou melhor, tripla, porque a Recorrente já foi punida com a suspensão do seu processo inspetivo -, o que ofende o direito fundamental previsto no art. 50.° da CDFUE, recebido pela CRP, por força do seu art. 16.°, n.° 1
Nem se compreende o sustentado na decisão recorrida, quando refere que a questão do relevo do transitado das penas aplicadas só tem pertinência em momento posterior.
A este propósito, refere a deliberação impugnada, no 2.° parágrafo da pág. 9, que, "Quando for elaborado relatório complementar será então expresso o entendimento do Sr. Inspetor-Judicial quanto ao relevo que retira de tais condenações, não obstante o estado das mesmas, por ora não transitado. A Exma juíza será dada a oportunidade de se pronunciar e o conselho superior de magistratura, então, será chamado a decidir sobre o peso das condenações para efeitos inspetivos sendo-lhe legítimo, até, concluir, que não o poderá fazer pois as mesmas ainda não estão transitadas. Será uma ponte a atravessar em momento próprio, ou seja quando chegarmos a tal rio ".
Só que, ao contrário do que sustenta a decisão recorrida, há muito que o C.S.M. atravessou a aludida "ponte" e chegou ao tal "rio" que, aliás, tem o seu leito muito bem definido por aquele Órgão de Gestão.
Pois que a deliberação de 24/04/2012 - que determinou que os autos inspetivos fossem à distribuição e que fosse comunicado à Recorrente, para efeitos de audiência prévia, o projeto de decisão de não homologação da notação proposta em face das penas disciplinares aplicadas - não pressupõe outra coisa que não a sua valoração antes do trânsito em julgado.
Esse foi o momento tido por adequado para "atravessar essa ponte", isto é, para ponderar se as penas disciplinares administrativamente aplicadas, mas ainda não transitadas, poderiam influir no desfecho do processo inspetivo.
Pois que só na afirmativa se compreende a cessação da suspensão e a remessa dos autos à distribuição.
Ao fazer cessar a suspensão do processo inspetivo e ao determinar a remessa dos autos à distribuição, sabendo que as penas aplicadas foram todas objecto de recurso contencioso, o CSM evidenciou que as pretendia valorar independentemente do trânsito.
Nem faz sentido sustentar que a questão do relevo do trânsito das penas aplicadas deve ser apreciada em momento posterior, quando é certo que a deliberação impugnada mantém o segmento da deliberação de 24/04/2012 que determina que o Sr. Inspetor elabore relatório complementar de harmonia com o alargamento do objecto do processo.
Alargamento esse que tem como exclusiva finalidade - e nem de outro modo se explica - permitir a valoração das penas disciplinares.
Sustentar que o Sr. Inspetor mantém a liberdade de exprimir o seu entendimento quanto ao relevo que retira de tais condenações corresponde a negar uma evidência - que o que o C.S.M. pretende e deliberou foi, precisamente, que o período inspectivo fosse alargado para que tais condenações fossem ponderadas.
Sendo certo que o Exmo Inspetor a quem o relatório complementar foi solicitado não ignorará que, apesar da falta de trânsito das penas disciplinares, já foi ordenada a cessação da suspensão do processo inspetivo, já foi comunicado à recorrente o projeto de decisão de não homologação da proposta de notação e já foi ordenado o alargamento do período inspetivo com o objectivo assumido de permitir a valoração daquelas penas.
Em face de tudo o exposto, também constitui a negação de uma evidência sustentar a possibilidade de o próprio C.S.M., elaborado o relatório complementar, vir a decidir que, afinal, não pode valorar penas não transitadas.
Como é de elementar clareza, não tendo ainda transitado nenhuma das penas aplicadas nos processos disciplinares, com recurso contencioso pendente, o CSM, para as poder legalmente considerar, deveria ter mantido a suspensão do processo inspetivo.
Só após o trânsito em julgado, se alguma das penas aplicadas transitar, haverá que ponderar o seu possível relevo no desfecho do processo inspetivo.
Só então, caso esse relevo seja susceptível de ser equacionado, será caso para comunicar à Recorrente, para efeitos de audiência prévia, o sentido do projeto de decisão.
Ao determinar o alargamento do objecto do processo e ao ordenar ao inspetor a elaboração de relatório complementar, com a finalidade assumida de fazer influir no desfecho do processo inspetivo penas disciplinares não transitadas, a deliberação impugnada ofendeu o núcleo essencial do referido direito fundamental à presunção de inocência, sendo, por isso, nula - art. 133°, 2 d) do CPA.
E) DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI, POR OFENSA DO PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE NO PROCEDIMENTO:
O apontado segmento da deliberação comporta um comando do órgão decisor ao titular do órgão consultivo, no sentido da revogação da Proposta de Notação e substituição da mesma por proposta coincidente com a decisão já anunciada em sede de audiência prévia - isto é, atribuição de notação inferior à proposta.
Sucede que o Relatório em causa, sendo um ato válido, integra a categoria de ato não livremente revogável, por ser constitutivo de um interesse legalmente protegido da Reclamante - art. 140.°, n.° 1, ai. b), do CPA.
Na verdade, a referida Proposta de Notação de "Muito Bom" investiu a Reclamante numa posição jurídica estável e consistente, que se subjetivou na sua esfera jurídica, pois que, embora essa proposta estivesse dependente de homologação pelo órgão delegante, ainda assim - até pelo seu carácter impressivo - não deixa de constituir, em si mesma, fonte de uma expectativa jurídica necessariamente tutelável.
Estando em causa um ato válido, altamente favorável à Reclamante, constitutivo de interesses legalmente protegidos, não pode o mesmo ser revogado por ordem do órgão decisor, porque a tal obsta o disposto no art. 140.°, n.° 1, al. b), do CPA.
Acresce que, juridicamente, o Relatório Inspectivo constituí um parecer obrigatório e não vinculativo - Cfr., quanto a estas noções, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2011 - 2.a edição, págs. 304 a 307.
Ora, como bem notam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2a Edição, pag. 443, «o parecer pode ser "encomendado" no que respeita ao dever da sua emissão, mas não em relação ao modo como o órgão consultivo há-de desempenhar a sua tarefa, aos aspectos a considerar na sua fundamentação e, nomeadamente quanto ao sentido das suas conclusões e fundamentos».
No caso, nada teríamos a opor a que fosse determinado ao Ex.mo Inspetor que elaborasse novo parecer, isto é, novo Relatório Inspectivo, não fosse o facto dessa determinação envolver um comando no sentido desse parecer ser elaborado "em conformidade com o ora deliberado", isto é, impondo ao Sr. Inspetor que se conforme com o período adicional fixado, que foi ampliado precisamente com o objectivo de permitir a valoração das penas disciplinares aplicadas e sustentar o projeto de decisão já anunciado.
Ou seja: determina-se expressamente ao Inspetor que considere na sua fundamentação os factos relativos aos PD. n°s 179/2011 e 269/2011 e, de forma implícita, determina-se-lhe o sentido da proposta, pois que o Inspetor não ignora o projeto de decisão já anunciado no sentido de vir a ser homologada notação inferior à proposta.
Este modo de cercear a liberdade do autor do relatório quanto ao modo de desempenhar a sua tarefa, quanto aos aspectos a considerar na sua fundamentação e quanto ao sentido das suas conclusões e fundamentos, retira a este ato a natureza de parecer em sentido técnico-jurídico - parecer esse a cuja emissão a lei obriga — por forma a criar uma mera "aparência de parecer".
Ora, o Ex.mo Senhor Inspetor Judicial, certamente em consciência e de acordo com o objecto oportunamente fixado, elaborou a proposta de notação de Muito Bom, na qual já valorou o processo disciplinar n° 333/2010, único que pode ser valorado neste processo inspetivo.
Determinando-lhe, agora, que elabore Relatório Complementar em conformidade com o deliberado - isto é, fixando-lhe os cânones da nova proposta de notação, que se pretende inferior à originariamente proposta -, o C.S.M. criará uma "aparência de parecer", por forma a mais facilmente se cumprir a profecia auto-realizada que já anunciou quanto à notação de mérito da recorrente.
Ao mesmo tempo que endossa ao Exmo. Senhor Inspetor uma parcela da responsabilidade por mais esse entorse jurídico.
A atuação do órgão de governo da magistratura judicial, consubstanciada naquela determinação ao Ex.mo Inspetor, além de atentar contra a independência individual e intelectual daquele Inspetor Judicial, consubstancia uma violação das garantias de imparcialidade no procedimento, dado que condiciona o objecto e sentido da atividade probatória e opinativa dos serviços de inspeção à decisão que, de antemão, se pretende para um dado caso concreto.
Inquinando com o vício de violação de lei a deliberação agora impugnada, por pretender substituir um parecer obrigatório por uma "aparência de parecer", pré-determinando os respectivos fundamentos e conclusões.
Nestes termos e nos mais que V.as Exas. Doutamente, suprirão, deve o presente recurso ser julgado inteiramente procedente, por provado, declarando-se nula ou anulando-se a concreta deliberação impugnada, por incorrer, entre outros, nos apontados vícios de desvio de fim, violação de lei por preterição do princípio da boa fé e tutela da confiança do administrado e ofensa ao conteúdo essencial do direito fundamental à presunção de inocência.
1-2- O M.P., no seu parecer prévio (art. 173º nº 1 do E.M.J.) pronunciou-se pelo prosseguimento do recurso.
1-3- Notificado o requerido, Conselho Superior da Magistratura (CSM), para responder, nos termos do art. 174º nº 1 do E.M.J., veio-o fazer, dizendo:
A Recorrente interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, de 11.09.2012, que decidiu; «acorda o Plenário do Conselho Superior da Magistratura em julgar improcedente a reclamação apresentada pela Exm.a Juíza de Direito AA mantendo inalterada a deliberação do Conselho Permanente de 05.06.2012».
Por sua vez, deliberara o Conselho Permanente:
«- julgar improcedente a arguição de vício da deliberação do Conselho Permanente de 24 de Abril de 2012, tomada nos presentes autos;
- determinar o alargamento do objecto da presente inspecção de modo que, em complemento, abranja também o período compreendido entre 25 de Janeiro de 2011 e 31 de Dezembro de 2011.
Mais se determina que o Ex.mo Sr. Inspector elabore Relatório Complementar em conformidade com o ora deliberado;
- indeferir o pedido formulado pela Ex.ma Sr.a Juíza de reenvio prejudicial junto do Tribunal de Justiça da União Europeia.»
Pretende a Recorrente que sendo procedente o recurso, o Supremo Tribunal de Justiça decida «declarando-se nula ou anulando-se a concreta deliberação impugnada, por incorrer, entre outros, nos apontados vícios de desvio de fim, violação de lei por preterição do princípio da boa fé e tutela da confiança do administrado e ofensa ao conteúdo essencial do direito fundamental à presunção de inocência».
Ora, os vícios invocados pela Exm.a Juíza recorrente são, essencialmente, os já apreciados no acórdão recorrido. Sequencialmente se pronunciará o Conselho Superior da Magistratura sobre cada um desses vícios.
a) do vício de desvio de fim;
Entende a Recorrente que perante a evidente falta de conexão temporal entre os processos disciplinares nos quais é arguida e o período a que respeita a inspecção de mérito, o Conselho Superior da Magistratura se deparou com um inultrapassável obstáculo jurídico.
Mais entende que o Conselho pretende contornar tal obstáculo com um artifício ilegal, porque o período temporal da inspecção, tendente a fixar o respectivo objecto, foi determinado no início do processo inspectivo.
Porém, este entendimento apenas pode ser sustentado com base na premissa errada de que a alegada preocupação com a actualização da notação da Recorrente mais não constitui que um artifício destinado a sustentar uma aparência de fundamento para o pretendido alargamento do objecto da inspecção. E a Recorrente apenas assim pode concluir por acreditar no argumento ad terrorem de que «o Órgão de Gestão e Disciplina poderia retardar indefinidamente o processo inspectivo da Recorrente - ou de qualquer juiz - com a desculpa de, assim, visar a atribuição de uma notação actualizada».
Ora, conforme o Conselho Superior da Magistratura teve oportunidade de afirmar no acórdão agora recorrido, a decisão não aceite pela Recorrente teve em consideração a finalidade das inspecções de mérito e a preocupação de actualidade das classificações que perpassa o edifício legislativo que as prevê.
Dessa forma, o que motivou o Conselho Superior da Magistratura foi o desejo de que a inspecção culmine com uma notação o mais actual possível, entendendo, naturalmente, que o Conselho pode, e deve, levar ao cômputo avaliativo todos os factos relevantes que possa, no momento da decisão, conhecer. Só assim se garantirá a actualidade da notação e evitarão contradições entre deliberações do órgão que se ocupa quer da disciplina quer da avaliação dos Juízes.
Aliás, outro erro no qual incorre a Recorrente é o de que o Conselho pretende atribuir a notação de mérito considerando as condenações nos processos disciplinares ainda antes do seu trânsito, quando o acórdão recorrido diz expressamente que apenas em momento posterior, aquando da apreciação do relatório complementar irá o Conselho Superior da Magistratura decidir qual o peso das condenações para efeitos inspectivos sendo-lhe legítimo até, concluir que não as poderá considerar por ainda não estarem transitadas.
Navega ainda a Recorrente em confusão quanto ao interesse público que está subjacente à avaliação da judicatura pois, se é certo que só o interesse público pode constituir motivo determinante de qualquer acto administrativo, no caso concreto confunde o seu interesse particular com o de ter uma magistratura judicial avaliada de acordo com a sua prestação mais recente possível.
Será, assim, na diferente interpretação quanto ao alcance das atribuições legalmente confiadas ao Conselho que se poderá decidir da presente arguição, sendo certo que o Conselho Superior da Magistratura não reconhece validade à argumentação da Recorrente.
b) da violação de lei por preterição do princípio da boa-fé
A Recorrente invoca como vício uma violação do princípio da boa-fé, porquanto entende que o anúncio do relatório inspectivo, para uma inspecção devidamente balizada no tempo, importa a criação de uma situação de confiança no que tange à avaliação do mérito dos magistrados judiciais, oriunda de uma norma auto-vinculativa.
Ora, mantém o Conselho Superior da Magistratura que, com a decisão recorrida, não se vislumbra a lesão de um direito legitimamente tutelado.
0 princípio geral que regula a função inspectiva confiada ao Conselho é o de que todo o trabalho de um Juiz está sujeito a apreciação na sua avaliação de mérito. Todo o Juiz sabe que o seu trabalho vai ser escrutinado, independentemente do momento em que isso acontecerá.
Assim, o anúncio do mapa de inspecções não define o âmbito da inspecção, antes define quais os Juízes que estão inseridos na sequencia do planeamento da actividade inspectiva do Conselho.
Se, como tem acontecido nos últimos anos, há atrasos na realização das inspecções, decorrentes do acréscimo da sobrecarga de serviço que não mereceu reforço dos meios destinados à sua realização, é comum que ao iniciar a inspecção, se vá para além do que consta no mapa. Sempre com o objectivo de obter a notação mais actual, mais consentânea com o presente e que assegure a recuperação desses atrasos.
Aliás, desta forma conseguiu o Conselho Superior da Magistratura recuperar desses atrasos, continuando a aproximar-se do ideal que será ter em dia a actividade inspectiva, não obstante o reduzido número de Inspectores-Judidais para um tão grande universo de inspeccionados.
Por outro lado, como se reforçou na decisão recorrida, iniciada a inspecção, há sempre a possibilidade de ver alargado o seu âmbito, seja por iniciativa do inspeccionado, ou do Conselho, por si ou por sugestão do Inspector-Judicial.
Não há, pois, qualquer preterição do princípio da boa-fé na decisão recorrida.
c) da violação de lei por revogação do acto administrativo que delimitou o objecto temporal da inspecção
Entramos, assim, neste invocado vício que o Conselho Superior da Magistratura não reconhece.
Com efeito, a interpretação que a recorrente faz nas suas alegações, de que todos os casos de alargamento do âmbito temporal da inspecção "têm como denominador comum o facto do alargamento do objecto da inspeção ter sido pedido pelo inspecionando ou por outrem, mas sempre no interesse do inspeccionado" carece de fundamento.
Nada impede, muito pelo contrário, que o Conselho Superior da Magistratura determine o alargamento do tempo inspeccionado para confirmar a tendência para a descida de nota. Ou para com "maior rigor justificar a falta de razão na reclamação do inspeccionado por nota superior àquela que o Inspector-Judicial propôs.
O fundamento para o alargamento do período inspectivo será, sempre, apenas um: a necessidade de análise mais alargada da prestação do Juiz para, com rigor, atribuir a nota mais adequada e actual à sua prestação. Seja essa nota do seu interesse ou não.
Como tal, inexiste qualquer vício no alargamento temporal da inspecção que tanta oposição merece por parte da Recorrente.
d) do vício de ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais: da presunção de inocência:
O acórdão recorrido expressamente salvaguarda e explica as razões pelas quais inexiste qualquer violação do princípio da presunção de inocência.
Até ao momento não foi, em momento algum, valorada alguma das condenações em processo disciplinar que não se tenha tornado definitiva.
Como já se citou, apenas em momento posterior, aquando da apreciação do relatório complementar irá o Conselho Superior da Magistratura decidir qual o peso das condenações para efeitos inspectivos sendo-lhe legítimo até, concluir que não as poderá considerar por ainda não estarem decididas em definitivo.
Aliás, se a inspecção "alargada" não tivesse sido alvo de tanta objecção, porventura já poderia ter chegado ao ponto em que o Conselho tivesse que decidir sobre esta questão. E, quando o fizer, então sim, poderá a ora Recorrente reagir se entender que foi violado o princípio da presunção de inocência, sendo certo que a decisão a tomar nesse momento poderá ir ao encontro do entendimento defendido pela Recorrente de não ser possível ter em consideração tais factos na determinação da sua nota.
O que é manifesto é que, neste momento, não foi valorada qualquer das condenações não definitivas, pelo que inexiste o apontado vício. É, pois, errada a conclusão que a Recorrente tira quanto aos efeitos da notificação quanto à eventual não homologação da nota proposta.
Tal notificação é apenas, sem margem para dúvidas, o cumprimento do dever de audição do administrado antes da tomada de uma decisão salvaguardando a tomada de qualquer decisão surpresa. Naturalmente que a questão foi ponderada pelo órgão, mas nenhuma decisão ainda foi tomada. Só em momento próprio se poderá conhecer como tal órgão, compósito e com maiorias variáveis decorrentes do quorum a cada momento alcançado, irá decidir.
Já no tocante às matérias dos processos disciplinares, quer de facto quer de direito, as mesmas não são objecto da decisão recorrida, pelo que não se incluem no âmbito deste recurso. Nessa medida, quanto a tais questões, o Conselho Superior da Magistratura não se pronunciará.
Finalmente, neste capítulo, dir-se-á ainda, conforme consta da decisão recorrida, que deverá ter-se presente a fronteira traçada entre o domínio do disciplinar e o domínio da avaliação de mérito, os quais não se confundem nem se sobrepõem.
Caso contrário, não poderiam as normas do Estatuto dos Magistrados Judiciais e do Regulamento das Inspecções Judiciais prever que na avaliação dos Juízes serão sempre considerados os processos disciplinares.
Assim é porque não há uma dupla valoração do facto para efeitos de aplicação de uma sanção, mas antes a apreciação da infracção disciplinar já punida enquanto reflexo do desempenho profissional avaliado.
e) do vício de violação de lei, por ofensa do princípio da imparcialidade no procedimento
Entende a Recorrente que o segmento decisório da deliberação que determina «(...) o alargamento do objecto da presente inspecção de modo que, em complemento, abranja também o período compreendido entre 25 de Janeiro de 2011 e 31 de Dezembro de 2011. Mais se determina que o Ex.mo Sr. Inspector elabore Relatório Complementar em conformidade com o ora deliberado;» comporta um comando do Conselho ao Inspector-Judicial, no sentido da revogação da proposta de notação e substituição da mesma por proposta de notação inferior à original.
Mais uma vez a Recorrente cai no erro de ler o que não está escrito, de fazer uma interpretação muito para além do decidido pelo Conselho Superior da Magistratura.
Conforme ficou claramente decidido no acórdão agora recorrido, o Exm.° Inspector-Judicial apenas tem que se conformar com o período adicional fixado, de 25 de Janeiro de 2011 e 31 de Dezembro de 2011 e sobre o mesmo realizar inspecção com a mesma liberdade com que enfrentou o período já por si examinado. E nada mais.
Não é verdade o que a Recorrente defende quanto à circunstância da proposta de notação de "Muito Bom" a ter investido numa posição jurídica estável e consistente, fonte de uma expectativa jurídica necessariamente tutelável.
A proposta de notação em momento algum vincula o Conselho Superior da Magistratura, razão pela qual não subjectiva na esfera jurídica do inspeccionado qualquer direito ou expectativa tutelável. Se o Inspector-Judicial é livre de apreciar os factos e propor a notação que avalia adequada aos mesmos, o Conselho Superior da Magistratura poderá sempre assumir ou rejeitar o conteúdo conclusivo do relatório e decidir a nota que deverá atribuir ao trabalho do Juiz inspeccionado.
Por isso mesmo, a confirmação do alargamento do período inspectivo e a ordem ao Inspector-Judicial para o apreciar complementarmente não está viciada como pretende a Recorrente.
Nestes termos, e face ao exposto, entende o Conselho Superior da Magistratura que o recurso em apreço deve ser julgado improcedente.
1-4- Em alegações a recorrente e o recorrido mantiveram e reafirmaram as posições já assumidas nos autos.
1-5- O M.P. no seu douto parecer pronunciou-se pela improcedência do recurso.
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:
II- Fundamentação:
2-1- Face ao teor do objecto do recurso, são as seguintes as questões a apreciar e decidir:
- Vício de desvio de fim.
- Vício de violação da lei, por preterição do principio da boa fé, na vertente da tutela da confiança.
- Vício de violação de lei, por revogação do acto administrativo que previamente delimitou o objecto temporal da inspecção da recorrente.
- Vício de ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais: da presunção de inocência.
- Vício de violação de lei, por ofensa do princípio da imparcialidade no procedimento.
2-2- Com vista à decisão, está provada a seguinte factualidade:
- Na sessão do Conselho Permanente do CSM de 24/04/2012 foi determinado que os autos inspectivos relativos à recorrente fossem à distribuição e que esta fosse notificada para, no prazo de 10 dias, dizer o que se lhe oferecesse, uma vez que, face às penas disciplinares aplicadas nos processos disciplinares nºs 333/2010, 2011/179/PD e 269/2011/PD, poderia ser ponderada a hipótese da não homologação — e consequente atribuição de nota inferior — da nota proposta pelo Exm° Inspector.
- A Exmª Juíza ora recorrente pronunciou-se invocando várias irregularidades à deliberação.
- Por deliberação do Conselho Permanente do C.S.M. de 05/06/2012, foi decidido “julgar improcedente a arguição do vício da deliberação do Conselho Permanente de 24/04/2012 tomada nos presentes autos;
determinar o alargamento do objecto da presente inspecção de modo que, em complemento, abranja também o período compreendido entre 25 de Janeiro de 2011 e 31 de Dezembro de 2011.
Mais se determinou que o Ex.mo Sr. Inspector elabore Relatório Complementar em conformidade com o ora deliberado…” (decisão recorrida)
- A inspecção ordinária ao serviço da ora recorrente abrangeu o período decorrido desde 17-9-2003 até 25-11-2011.
2-3- A recorrente defende que este acto administrativo consubstanciado na deliberação impugnada enferma do vício de desvio de fim, sendo por isso nulo. É que, no seu entender, o alargamento do período temporal da sua inspecção de serviços, é um artifício ilegal, porque esse período já havia sido determinado no início do processo inspectivo, como não poderia deixar de ser. Sustenta que a alegada preocupação com a actualização da notação da recorrente mais não constitui que um artifício destinado a sustentar uma aparência de fundamento para o pretendido alargamento do objecto da inspecção, sendo de resto, um argumento que prova demais, pois que, ad absurdum, o CSM poderia retardar indefinidamente o processo inspectivo da recorrente -ou de qualquer juiz - com a desculpa de, assim, visar a atribuição de uma notação actualizada. Nessa medida, a deliberação impugnada, ao alargar o objecto do processo inspectivo, de modo a incluir o período a que respeitam os factos relativos aos processos disciplinares nºs 179/2010 e 269/2011, redunda numa manipulação a posteriori do objecto daquele processo inspectivo.
Quer dizer, a recorrente defende, de essencial, que tendo sido definido no início o período temporal do seu processo inspectivo, não poderia já o CSM alargar esse ciclo. Tendo-o feito o acto é nulo por desvio de fim.
Refere Mário Esteves de Oliveira[1] “o último elemento do a.a. (acto administrativo) é o fim, ou seja, a necessidade ou interesse que através dele o órgão administrativo visa prosseguir. O fim do acto só tem relevo autónomo como elemento do a.a. quando se esteja perante duma competência discricionária”. Assim, o que haverá a considerar para efeitos da validade do acto, englobando a sua prática um momento discricionário, será o fim que através dele o órgão visou prosseguir. Ou seja, para que o órgão pratica o acto? De sublinhar que a resposta a esta pergunta, “não será averiguar qual a finalidade prática ou económica do seu efeito jurídico, mas sim qual o interesse imediato que levou o agente a escolher, de entre os vários possíveis, aquele acto em concreto”. O fim do a.a. é avaliado em função do interesse que o agente intentou prosseguir e não da adequabilidade objectiva do acto à satisfação desse mesmo interesse.[2]
Como salienta o mesmo autor o fim do acto não se deve confundir com o fim que a lei quer ver prosseguido quando atribui uma certa competência a um órgão administrativo. Exemplificando diz que “o fim legal do poder de aplicar sanções disciplinares é o prestígio e o bom funcionamento dos serviços; o fim do acto sancionatório é o interesse que através dele o órgão sancionador pretende realizar”.
Marcelo Caetano[3] refere que “o desvio de poder é o vício que afecta o acto administrativo praticado no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados pelo órgão competente com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei que conferiu tais poderes”. Ou seja, o vício do desvio de poder decorre da circunstância do órgão administrativo, no exercício de poderes discricionários, praticar estes fora ou para além do seu fim. “O elemento do acto que este vício afecta é o fim”[4]
Estabelece o art. 1º nº 1 do Regulamento das Inspecções Judiciais (Publicado no D.R. 2ª Série, de 19-6-2007, aplicável ao caso) que “as inspecções do Conselho Superior da Magistratura destinam-se a facultar-lhe o perfeito conhecimento do estado, necessidades e deficiências dos serviços nos tribunais, a fim de o habilitar a tomar as providências que dele dependam ou a propor ao Ministro da Justiça as medidas que requeiram a intervenção do Governo, bem como o conhecimento sobre a prestação efectuada pelos juízes dos tribunais judiciais e o seu mérito”.
Quer dizer, o fim prosseguido pelas inspecções é facultar ao CSM o conhecimento do estado dos serviços dos tribunais e a apreensão da prestação dos juízes e o seu mérito. Neste sentido o exercício do acto administrativo terá uma certa discricionariedade, e se o mesmo afectar a finalidade, padecerá desse vício. De sublinhar que “nunca a lei, quando atribui competência a um órgão administrativo para a prática de um determinado acto, deixa de indicar explícita ou implicitamente qual é o fim ou interesse que através do exercício concreto dessa competência o órgão deve prosseguir”[5]
Face a estes pressupostos somos em crer que o que seria relevante para aqui, seria a recorrente alegar e demonstrar que o fim prosseguido pelo CSM se afastava dos fins visados pela lei ao conceder ao órgão esses poderes, ou seja, que o Conselho ao ampliar o período do processo inspectivo se havia afastado do fim ou interesse que através de tal ampliação esse órgão deveria prosseguir. Não o tendo feito, segundo cremos, a pretensão da recorrente, quanto ao desvio de fim/poder, carece de sentido.
2-4- Porém a questão, a nosso ver, dever-se-á ver por outro prisma, que será o de se saber se o CSM, ao alargar o prazo do processo inspectivo à revelia da ora recorrente, violou, ou não, a lei.
Nos termos do art. 266º nº 1 da Constituição “a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Acrescenta o nº 2 do mesmo artigo que “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.
Quer dizer e para o que aqui importa, que a Administração Pública deve prosseguir o interesse público, com respeito, porém, pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição Anotada)[6], nesta disposição “estabelecem-se dois limites substanciais à actividade administrativa: a) limite positivo, expresso na obrigatoriedade de prossecução do interesse público; b) limite negativo, traduzido no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos”.
A prossecução do interesse público deve resultar do exercício, pelos órgãos e agentes da administração pública, das suas competências e atribuições com vista à satisfação das necessidades e anseios da colectividade e não para satisfação “de interesses privados ou interesses das apócrifas máquinas burocráticas públicas”[7]
O respeito que a Administração deve ter pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos “alarga-se quer aos direitos subjectivos de direito privados quer aos direitos subjectivos públicos”, fundando-se aqueles “basicamente em relações jurídicas entre privados, mas nem por isso deixam de constituir medidas materiais vinculativas da administração, quer na qualidade de direitos de defesa, quer como direitos fundadores de uma ordem de pessoas livres e iguais que com igualdade devem ser tratados pela administração”, sendo que estes “regulam em larga medida as relações entre os cidadãos e a organização do poder”[8].
Por sua vez o nº 2 da disposição determina a subordinação dos órgãos e agentes administrativos à Constituição e à lei (princípio da legalidade). Quer dizer, a Administração encontra-se submetida não só aos preceitos constitucionais, mas também à lei em sentido genérico (e vasto), isto é, às leis da A.R., aos decretos-lei e a todos os outros diplomas vigentes na ordem jurídica portuguesa onde se incluem as normas de direito internacional europeu e também, com interesse para este caso, os regulamentos administrativos adequados.
Como refere Mário Esteves de Oliveira[9], a formulação legal significa que os órgãos e agentes administrativos “no mínimo, as suas condutas não podem jamais contrariar a lei, não podem ser com ela incompatíveis: a actividade administrativa contra legem é de considerar ilegal”.
No mesmo sentido, estabelece o art. 3º nº 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que “os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos”.
Como esclarecem Freitas de Amaral e outros no CPA anotado[10], “o princípio da legalidade aparece aqui na sua acepção mais ampla, abrangendo quer poderes discricionários quer vinculados, e implicando não a mera submissão à lei em sentido formal ou material, mas a todo o direito”.
A questão que particularmente se coloca será a de saber se o Conselho, como órgão administrativo, poderia legalmente deliberar no sentido do alargamento do prazo da inspecção em causa, alterando decisão anterior (que havia fixado o período da inspecção entre 17-9-2003 e 25-11-2011).
Nos termos do art. 9º nº 1 do Regulamento das Inspecções “o plano anual aos tribunais e ao serviço dos juízes, é aprovado pelo Conselho Superior da Magistratura na sessão plenária do mês de Novembro do ano anterior ao da execução daquele”.
Daqui resulta que o CSM, em sessão plenária, no indicado momento, estabelece o plano anual de inspecções de juízes.
Desconhece-se se, no caso, foi estabelecido o plano de inspecções em obediência a estas determinações. Mas sabe-se que o período da inspecção da recorrente foi estabelecido para o indicado lapso temporal.
Acrescenta o nº 2 do mesmo artigo que “o plano anual de inspecções ordinárias ao serviço dos juízes é organizado de modo que, progressivamente, sejam atingidos os seguintes objectivos: a) Cada juiz de direito seja sujeito a inspecção ao seu serviço de quatro em quatro anos, parificando o número de inspecções classificativas a cada juiz ao longo de toda a sua carreira; b) Todos os juízes com a mesma antiguidade na carreira sejam sujeitos a inspecção ordinária, ao seu serviço e mérito, no âmbito do mesmo plano anual”.
Com estas determinações visa-se colocar todos os juízes numa situação de paridade efectiva, no que toca ao número de inspecções classificativas.
Estabelece, por sua vez, o nº 3 da mesma disposição que “os juízes de direito que se sintam prejudicados com fundamento na inobservância dos objectivos enumerados no nº 2 podem requerer a rectificação do projecto do plano no prazo de 10 dias após a sua publicitação, a qual tem lugar, para esse efeito, até 30 dias da sessão plenária que o apreciar”.
Quer dizer, esta disposição permite aos juízes requerer a modificação do projecto do plano de inspecções, nos termos definidos na disposição, donde resulta, para além do mais, a possibilidade de pedirem a alteração do período da inspecção, de forma a que os objectivos definidos no nº 2 sejam observados.
Portanto a requerimento dos juízes[11] e verificando-se os requisitos indicados nas disposições, poderá o período da inspecção ser ampliado.
Por outro lado, refere o art. 15º nº 1 do Regulamento “na classificação dos magistrados judiciais, além do relatório elaborado sobre a inspecção respectiva, são sempre considerados os resultados das inspecções anteriores, bem como inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, relatórios, informações e quaisquer elementos complementares, referentes ao tempo e lugar a que a inspecção respeita e que estejam na posse do Conselho Superior da Magistratura”, donde decorre que todos os elementos a ponderar deverão ser referentes ao tempo (e lugar) em que a inspecção decorreu.
Significa isto que a classificação dos juízes, dependente dos elementos referenciados, é concernente ao período a que respeita a inspecção.
Mas poderá o CSM, unilateralmente, alterar o período da inspecção?
A nosso ver, a resposta a esta essencial questão não se nos afigura fácil, visto que, por um lado, o regulamento da inspecção não contempla directamente tal hipótese e pelo outro o interesse público que subjaz à realização de inspecções a juízes (objectiva avaliação profissional do desempenho e prestação dos magistrados e a sua aptidão para o cumprimento das funções soberanas de que estão incumbidos, com vista à boa administração da justiça), parece apontar no sentido de alargar o âmbito da inspecção.
O recorrido, CSM, justificando o acto praticado, afirmou no acórdão impugnado que da leitura do art. 33º do E.M.J. “em conjunto com os que se lhe seguem, em particular o art. 36º do mesmo estatuto, retira-se da lei uma preocupação na actualidade da classificação”. No mesmo sentido aduziu na sua resposta que “a preocupação de actualidade das classificações que perpassa o edifício legislativo que as prevê. Dessa forma, o que motivou o Conselho Superior da Magistratura foi o desejo de que a inspecção culmine com uma notação o mais actual possível, entendendo, naturalmente, que o Conselho pode, e deve, levar ao cômputo avaliativo todos os factos relevantes que possa, no momento da decisão, conhecer. Só assim se garantirá a actualidade da notação e evitarão contradições entre deliberações do órgão que se ocupa quer da disciplina quer da avaliação dos Juízes”. Isto é, fundamentou o alargamento do tempo da inspecção pela necessidade de assim se lograr uma classificação actual da Mª Juíza.
Uma classificação actual é um desiderato que perpassa pelos dispositivos do EMJ que regulam as classificações dos juízes de direito (art. 33º e segs. e especialmente art. 36º). É patente o interesse público das inspecções como meio de aferição da aptidão dos juízes para o cumprimento das funções soberanas de que estão incumbidos, fazendo sentido que essa avaliação se faça da forma mais contemporânea possível[12]. Uma apreciação actual é até fundamental pelas repercussões que a notação tem, não só, pela graduação dos juízes entre si, como também em movimentos judiciais e até promoções.
Não se desconhece que a par do interesse público das inspecções, ocorre o interesse particular do inspeccionado. A este importa que o seu desempenho profissional seja (correctamente) avaliado e seja valorizado, de acordo com o seu mérito, com vista a colocações e progressão na carreira. Mas este particular interesse sempre terá que ceder, segundo cremos, face ao interesse público das inspecções.
Atendendo ao interesse público subjacente destas, somos em crer que o plano anual das inspecções, mais particularmente o período temporal a que dizem respeito, deve ser entendido como meramente indicativo ou ordenador. Não teria cabimento que o Conselho Superior da Magistratura de posse de gravíssimos elementos sobre acções e comportamentos de um juiz (por exemplo, pela prática de um crime infamante) e estando em vias de homologar uma sua classificação de serviço, não sustasse a respectiva notação, a fim de inquirir os acontecimentos. O interesse público seria nestas condições postergado, pois ir-se-ia classificar um magistrado com uma notação que poderia revelar-se desadequada e desactualizada. A idoneidade pessoal e a capacidade do Magistrado para o exercício das suas soberanas funções poderia até ser questionada, não podendo o CSM agir como se nada tivesse acontecido. Este Conselho deve velar pela boa administração da justiça[13], o que não faria se não tomasse, face às circunstâncias supervenientes, as medidas adequadas, onde se poderá inscrever o deferimento para momento ulterior, o alargamento de prazo de incidência da inspecção e a notação do magistrado.
O prazo temporal das inspecções é essencialmente determinado com intuitos de organização e clarificação do âmbito da inspecção. Mas a sua concretização, a nosso ver, não é de molde a conceder qualquer direito ao inspeccionado, no sentido de que a inspecção abrangerá o enunciado lapso temporal e só esse período. O alargamento poderá ter lugar não só, como se viu, através de acto do inspeccionado, mas também, quando o interesse público assim o exigir, por acção do Conselho Superior da Magistratura.
Por outro lado o juiz não tem direito a uma não avaliação, donde decorre que o seu comportamento[14] poderá (sempre) ser escrutinado e tido em conta em termos classificativos. Decorrente deste sentido, estabelece o art. 7º do Regulamento das Inspecções que o Conselho, quando ocorra motivo ponderado, poderá ordenar uma inspecção extraordinária a um qualquer magistrado. Isto independentemente de conexão ou observância de quaisquer razões de ordem temporal. Por isso, também, face a este dispositivo, se poderá afirmar que, se é possível ao CSM, independentemente da decorrência de qualquer prazo, ordenar inspecções extraordinárias aos actos e comportamentos (pessoais e profissionais) de juízes, por maioria de razão poderá ordenar o questionado alargamento do prazo das inspecções.
Ou seja, a dilatação do prazo de inspecções, apesar de não estar directamente contemplada nos ditos diplomas, não poderá deixar de se considerar como estando imanente nas disposições legais que regulam tal matéria.
Não vemos, assim, que tenha sido cometida pelo CSM qualquer ilegalidade, isto é, que o dito princípio da legalidade tenha sido violado.
2-5- Defende depois a recorrente que o art. 266º da Constituição inscreve na constituição formal o princípio da boa fé, como um dos princípios vinculativos da administração pública. Este princípio é igualmente reconhecido pelo art. 6°-A, n° 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA). O respeito pela boa fé realiza-se através da ponderação dos valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, concedendo-se especial importância à confiança suscitada na contra-parte pela actuação em causa e ao objectivo a alcançar com a actuação empreendida. O princípio da boa fé, na vertente da tutela da confiança, pretende consagrar a ideia de previsibilidade e, bem assim, a ideia de não contraditoriedade, no domínio da actividade administrativa, recolhendo as concretizações que a dogmática jurídica elaborara no âmbito do Direito Privado. A situação de confiança traduz-se na boa fé subjectiva e ética, própria da pessoa que, sem violar os deveres de cuidado que ao caso caibam, ignore estar a lesar posições alheias. A justificação da confiança, reconduz-se à existência de elementos objectivos capazes de, em abstracto, provocarem uma crença plausível; é necessário que a confiança se tenha alicerçado em elementos razoáveis, susceptíveis de provocar a adesão de uma pessoa normal. Consequentemente, é de rejeitar a auto-desvinculação ou derrogação avulsa da normatividade no caso concreto, desde logo por força da tutela da confiança legítima dos administrativos que decorre do princípio da boa fé. Ora, o art° 9° n° 1, do R.I.J., ao estabelecer que o plano anual de inspecções é aprovado pelo C.S.M. na sessão de Novembro do ano anterior ao da respectiva execução, introduz uma norma auto-vinculativa da administração, criadora de uma situação de confiança no que tange à avaliação do mérito dos magistrados judiciais. Conjugado com o seu nº 2, aquele normativo visa garantir a transparência, previsibilidade e justiça da actuação do C.S.M. no exercício das suas atribuições de apreciação do mérito profissional dos magistrados judiciais. Pois que assim se pretende garantir que a definição dos períodos inspectivos e do número de inspecções seja prévia e abstracta, e não orientada por qualquer pré-compreensão quanto ao resultado a esperar de uma concreta inspecção a um concreto magistrado judicial. Do mesmo passo que se pretende assegurar que todos os juízes sejam inspeccionados o mesmo número de vezes e com a mesma periodicidade temporal, para que nenhum seja especialmente beneficiado ou prejudicado. No caso dos autos, a circunstância de estar originariamente fixado o objecto da mérito da recorrente, limitado ao período compreendido entre 16/09/2003 e 25/01/2011, criou nesta uma situação de confiança quanto ao âmbito temporal e objectivo a considerar a inspecção da recorrente. Do mesmo jeito, criou uma situação de confiança quanto à delimitação dos processos disciplinares cujo desfecho poderia influir no resultado da inspecção - só o resultado do processo disciplinar n° 333/2010, referente ao tempo e lugar a que a inspecção respeita, poderia ser considerado no processo inspectivo em causa. E igualmente criou uma situação de confiança quanto à previsível longevidade dessa suspensão, pois que, tudo levava a crer que quando a decisão nele proferida transitasse em julgado, cessaria o motivo determinante da suspensão do seu procedimento inspectivo. Tal situação de confiança no que respeita à definição do período inspectivo era justificada, ainda pela publicitação do plano de inspecções de 2009, onde a recorrente se mostrava integrada, pelas finalidades que normativamente presidem à sua organização (art. art. 9° n° 2, als a) e b) do RIJ), pelo despacho proferido pelo CSM que, a requerimento da recorrente, formulado antes do início da inspecção, decidiu alargar o período inspectivo até à data de início da inspecção - 25/01/2011 -, por forma a incluir também o serviço prestado no Círculo Judicial de Vila Nova de Famalicão. Tal situação de confiança fundava-se ainda na circunstância de o período inspectivo ter sido fixado pelo Sr. Inspector aquando do início da inspecção - 25/01/2011 - data que, à partida, já afastava a hipótese de valoração de factos posteriores, tornando pouco plausível que viesse a ser alargado o objecto da inspecção por forma a integrar um período que ultrapassa o próprio termo da inspecção e que vai para além da data da elaboração do próprio relatório inspectivo. A situação de confiança, quanto ao âmbito temporal da inspecção e quanto à impossibilidade de valorar outros processos disciplinares para além do PD. n° 333/2010 no âmbito da mesma funda-se, ainda, no disposto no próprio art. 15° do RIJ, norma que o CSM fez aprovar. E o próprio inspector judicial que concretizou a inspecção de mérito à recorrente contribuiu para essa confiança, pois que, no ponto 4.2. do relatório inspectivo, a propósito do pretérito disciplinar da recorrente, consignou: "Tem pendente um processo disciplinar, instaurado em 16/11/2010", reportando-se ao único processo até então instaurado (PD. n° 333/2010). As próprias deliberações do C.S.M. foram corroborando essa situação de confiança, pois que, por deliberação do Conselho Plenário do C.S.M. de 20/09/2011, foi decidido julgar improcedente a reclamação apresentada e manter a deliberação que decidiu sustar o processo classificativo da recorrente, aí se sustentando que "a suspensão do procedimento classificativo foi bem ordenada e as conclusões tiradas pela impugnante quanto à irrelevância de um dos procedimentos e à não abrangência temporal do outro apenas podem ganhar relevância em momento posterior". E, na deliberação do Conselho Permanente do C.S.M. de 05/06/2012, cujos efeitos a deliberação impugnada mantém inalterados, reconhece-se expressamente que apenas os factos considerados no processo disciplinar n° 333/2010 ocorreram no período considerado no presente processo inspectivo e que, atento o disposto no art. 15° do RIJ, à partida apenas este processo poderia ser aqui considerado. Ancorada nessa justificada situação de confiança, a recorrente investiu nessa confiança, confirmando-se com o teor da deliberação do Conselho Plenário do C.S.M. de 20/09/2011 que manteve a deliberação que decidiu sustar o processo classificativo da recorrente, porque acreditou que essa suspensão cessaria com o trânsito do único processo cujo desfecho poderia influir no processo inspectivo. Tanto mais que nessa deliberação, com a qual se conformou, se sustentou que "a suspensão do procedimento classificativo foi bem ordenada e as conclusões tiradas pela impugnante quanto à irrelevância de um dos procedimentos e à não abrangência temporal do outro apenas podem ganhar relevância em momento posterior". De resto, sempre se dirá que qualquer juiz de direito, conhecedor do Regulamento das Inspecções Judiciais, confia legitimamente que a sua prestação profissional será realizada nos termos e tempos naquele definidos - e não em quaisquer outros que o C.S.M. decida, em seu prejuízo, adoptar. Esta situação de confiança é imputável ao próprio CSM, que criou condições para que a mesma fosse plenamente justificada, publicitando o Regulamento das Inspecções Judiciais no Seu sítio na internet, sem nunca ressalvar que o mesmo tem, no seu entendimento, natureza meramente indicativa. Nessa medida, a decisão impugnada, ao manter a deliberação de 05/06/2012 que, ao arrepio do RIJ, decidiu alargar o objecto da inspecção da Recorrente, por forma permitir a valoração de penas disciplinares ainda não transitadas e que se situam fora do horizonte temporal do período inspectivo, viola o princípio da boa fé, na vertente da tutela da confiança.
Não se põe em dúvida que, como resulta do art. 266º nº 2 da Constituição, “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.
Também o art. 6°-A, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) estabelece que no exercício da actividade administrativa em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
Refere-se no acórdão do STA de 6-7-2011 (www.dgsi.pt/jsta.nsf), invocando-se Diogo Leite de Campos, Benjamim da Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa (Lei Geral Tributária, Comentada e Anotada, 3ª edição, pág. 278) que “a este princípio da boa-fé se refere, ainda, o art. 6º-A do CPA, cujo n° 2 «esclarece factores a atender na apreciação do cumprimento das regras da boa-fé, prescrevendo que devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida. Esta exigência tem um conteúdo de carácter ético, impondo aos intervenientes no procedimento tributário que actuem com lealdade e sinceridade recíprocas no decurso do procedimento tributário, abstendo-se de actuações que possam enganar o outro interveniente, ou ocultando-lhe elementos que possam ter proveito para a defesa das suas posições.
Agir consoante as regras de boa fé, traduz-se, segundo cremos, no dever de actuar segundo um padrão de lealdade e correcção, visando a realização dos interesses legítimos que as partes pretendem obter com o acto[15].
Afirma correctamente a recorrente que o princípio da boa fé, na vertente da tutela da confiança, pretende consagrar a ideia de previsibilidade e, bem assim, a ideia de não contraditoriedade, no domínio da actividade administrativa.
Refere-se no acórdão do Tribunal Constitucional nº 345/2009 (sitio da internet do Tribunal Constitucional) quanto ao princípio geral da segurança jurídica (intimamente relacionado com o princípio da confiança), este “ínsito no princípio do Estado de Direito prevê que qualquer cidadão possa, de antemão, saber que aos actos que praticar ou negócios que realizar se ligam determinados efeitos, incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas decorrentes de normas jurídicas em vigor, por forma que cada um tenha plena consciência das consequências da sua actividade (ou da sua omissão) na comunidade”.
Face a estas noções teóricas, de forma muito sintética diremos que não se nos afigura que o CSM tenha agido, postergando as regras da boa fé. Com efeito, perante os processos disciplinares de que a recorrente foi alvo e sabendo-se, como se sabe, que nas classificações dos magistrados inspeccionados devem ser considerados, para além de outros elementos, os processos disciplinares referentes ao tempo e lugar a que a inspecção respeita (art. 15º nº 1 do Regulamento das Inspecções), o Conselho mais não fez que alargar o âmbito temporal da inspecção de forma a abranger o período referente aos eventos desses processos. Fazendo-o, obviamente, com a finalidade de se elucidar sobre a prestação profissional da Exmª Juíza e o seu mérito, ponderando na sua adaptação ao serviço e (ou) ao tribunal e a sua preparação técnica, para além, de efectuar a essencial avaliação das suas capacidades humanas para o difícil e delicado desempenho do cargo. Por outro lado, a recorrente não poderia deixar de ponderar e até de estar ciente que, face aos processos disciplinares de que foi alvo, o CSM não poderia deixar de os considerar em termos inspectivos. Como já se afirmou acima, os magistrados não têm direito a uma “não inspecção”, ou seja, a não poderem ser escrutinados e avaliados todos os seus actos e omissões.
Significa isto que, para além de não se ver que o Conselho tenha agido contra os ditames da boa fé, de forma alguma se poderá dizer não ser previsível e ser surpresa para a ora recorrente a tomada de posição do órgão sobre o tema. A função inspectiva, de que o Conselho é detentor, abrange, como a recorrente não podia desconhecer, a possibilidade da avaliação de mérito dos juízes de 1ª instância durante todo o período de desempenho de funções. Por isso, não podia supor que o período temporal que contesta e impugna, ficaria excluído do escrutínio e avaliação de uma inspecção judicial.
2-6- Defende depois a recorrente, invocando o vício de violação de lei, por revogação do acto administrativo que previamente delimitou o objecto temporal da inspecção da recorrente, que a prática de actos administrativos consubstancia, também ela, um fenómeno de auto-vinculação da administração pública. Por isso, no seu entender, o art. 140°, nº 1, al. b), do CPA, ao determinar a irrevogabilidade de actos constitutivos de direitos e de interesses legalmente protegidos, refere-se a actos favoráveis. A norma enunciada nesse artigo consubstancia uma norma geral face à norma excepcional do art. 140° n° 2, do CPA, na qual se determina a possibilidade de revogação de actos desfavoráveis ou de actos favoráveis mediante concordância dos destinatários. Assim, a decisão impugnada incorre num vício de raciocínio quando sustenta no último parágrafo da pág. 6: "iniciada a inspecção, há sempre a possibilidade de ver alargado o seu âmbito. Pode acontecer a pedido do inspeccionado (o que acontece inúmeras vezes, nomeadamente quando este sente que está no limiar de uma nota superior e quer assegurar que o trabalho mais recente é fundamento para segurar tal nota); pode acontecer a sugestão do inspector, que se apercebe do relevo de trabalho mais recente e justifica o interesse em incluí-lo na inspecção; seja ainda por iniciativa do próprio Conselho Superior da Magistratura que, no momento da apreciação, entende precisar de um período superior para consolidar o conhecimento do trabalho do juiz deforma a assegurar que a sua nota é a mais adequada ao seu desempenho". Na verdade, os exemplos fornecidos pela deliberação recorrida têm como denominador comum o facto do alargamento do objecto da inspecção ter sido pedido pelo inspeccionando ou por outrem, mas sempre no interesse do inspeccionado. Caso em que, por força do disposto no art. 140° n° 2 do CPA, nenhum obstáculo legal existe à revogação do acto administrativo que inicialmente fixou esse período inspectivo. Dado que nos casos postos em relevo pela entidade recorrida, estavam em causa actos desfavoráveis aos administrados, que beneficiam, portanto, com a revogação desse acto válido, mas desfavorável. Nem a própria deliberação impugnada consegue referir um qualquer exemplo ou precedente consubstanciado no alargamento do objecto inspectivo em sentido desfavorável ao inspeccionando. Designadamente, com o objectivo de, por via desse alargamento, fazer influir no processo inspectivo penas disciplinares não transitadas, situadas fora do período inspectivo inicialmente fixado. Ou seja: ao menos empiricamente, mesmo a deliberação impugnada não deixa de reconhecer que a revogação de um acto válido anterior só é possível com vista ao favorecimento do administrado, nunca com o objectivo de lhe causar um anunciado prejuízo. Deste modo, a deliberação em causa é nula, no apontado segmento, porque redunda na revogabilidade de um acto válido anterior, constitutivo de direitos e, por isso, subtraído ao regime da revogabilidade por força do disposto no art. 140°,1, b) do CPA.
Quer dizer, segundo a recorrente, o disposto no art. 140º nº 1 al. b) do CPA porque estabelece que a revogação de um acto válido anterior só será possível com vista ao favorecimento do administrado e porque tal não sucede no caso (visto que o acto causará prejuízo a este), impede que o acto possa ser revogado.
A revogação de um acto administrativo consiste na extinção, parcial ou total dos efeitos do mesmo. Como diz Mário Esteves de Oliveira[16] “a revogação é a extinção de todos ou parte dos efeitos de um a.a. provocada por um acto administrativo posterior que se pratica (explicita ou implicitamente) com fundamento na ilegalidade ou inconveniência do primeiro; ou por outras palavras, acto revogatório é um acto administrativo que se pratica de forma explícita ou implícita para, com fundamento na sua ilegalidade ou inconveniência fazer cessar os efeitos de um a.a. anterior”.
Logo através deste conceito se vê que, a nosso ver, o acto administrativo em causa não revogou o anterior, já que não fez cessar os efeitos do precedente, mais concretamente não extinguiu os efeitos do acto inspeccional relativo ao período anteriormente fixado. Esses efeitos, com a pertinente ponderação e avaliação sobre esse lapso temporal, mantêm-se válidos. O que sucedeu foi algo diverso de uma revogação, pois foi proferido um acto administrativo com uma ampliação/abrangência maior do acto inspectivo, não fazendo, porém, cessar os efeitos do acto anterior.
Mas mesmo que assim não fosse, temos dúvidas na aplicação à situação, do disposto no art. 140º nº1 al. b) do CPA, disposição que estabelece a revogabilidade dos actos administrativos válidos excepto “quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”. Isto porque nos afigura dúbio que o primitivo acto (anúncio do mapa de inspecções com indicação do período a que respeitava) conceda ao visado direitos ou interesses legalmente protegidos, sendo que a recorrente não os identifica, ficando-se pela referência genérica de que a deliberação em causa é nula, porque redunda na revogabilidade de um acto válido anterior, constitutivo de direitos[17], pressupondo que o alargamento do prazo vai no sentido de a desfavorecer, o que não se pode ter como assente. Isto porque na deliberação impugnada houve o cuidado de se determinar ao Exmº Inspector a elaboração de relatório complementar, relatório que poderá, como é evidente, manter a classificação proposta à Exmª Juíza, não se podendo, pois, ter-se como certo, como supõe e raciocina a ora recorrente, de que a sua notação vai ser diminuída.
2-7- Quanto ao vício de ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, a sua presunção de inocência, a recorrente refere que nos termos do art. 133° n° 2, al. d), do CPA, são nulos designadamente os actos que "ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental", podendo inclui-se nesta previsão direitos fundamentais previstos em instrumentos internacionais recebidos pela constituição, nos termos do art. 16°1, da CRP. Ora, as decisões disciplinares que o C.S.M. pretende valorar no âmbito deste processo inspectivo nem sequer transitaram em julgado, tendo sido, todas elas, objecto de recurso contencioso, no âmbito do qual foi impugnada a própria verificação da infracção e a suficiência da prova em que se fundamentam as deliberações punitivas. A valoração em processo inspectivo de penas disciplinares não transitadas ofende o direito constitucional e internacional que consagram o direito fundamental à presunção de inocência, previsto no art. 32°, n° 4, da Constituição da República Portuguesa, e no art. 48° da Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia. Não se compreende, de resto, a pressa da entidade administrativa pelo levantamento da suspensão - sendo certo que a manutenção da suspensão só prejudica a recorrente -, sem sequer aguardar pelo trânsito em julgado das penas aplicadas nos processos que determinaram essa suspensão. Esta pretensão de valorar penas não transitadas representa ainda uma forma de punir novamente a Recorrente por aquilo que o Órgão de Gestão e Disciplina já puniu pela via da acção disciplinar, traduzindo-se, em suma, numa forma de "avaliação através da disciplina" e de "disciplina através da avaliação". Tal valoração redunda numa dupla punição - ou melhor, tripla, porque a recorrente já foi punida com a suspensão do seu processo inspectivo -, o que ofende o direito fundamental previsto no art. 50.° da CDFUE, recebido pela CRP, por força do seu art. 16° n° 1. Em face de tudo o exposto, também constitui a negação de uma evidência sustentar a possibilidade de o próprio C.S.M., elaborado o relatório complementar, vir a decidir que, afinal, não pode valorar penas não transitadas. Só após o trânsito em julgado, se alguma das penas aplicadas transitar, haverá que ponderar o seu possível relevo no desfecho do processo inspectivo. Ao determinar o alargamento do objecto do processo e ao ordenar ao inspector a elaboração de relatório complementar, com a finalidade assumida de fazer influir no desfecho do processo inspectivo penas disciplinares não transitadas, a deliberação impugnada ofendeu o núcleo essencial do referido direito fundamental à presunção de inocência, sendo, por isso, nula - art. 133°, 2 d) do CPA.
Somos cremos o entendimento da recorrente é aqui absolutamente improcedente. A deliberação do Conselho ora impugnada determinou, para além de decidir o alargamento temporal do objecto da inspecção da Exmª Juíza, que o Exmº Inspector elaborasse relatório complementar em conformidade com o então deliberado, isto é, de forma, a que nele fizesse constar circunstâncias relativas ao (novo) prazo estabelecido.
Claro que só esta deliberação está aqui em causa, não se vendo que o determinado possa violar o princípio de inocência e consequentemente, os dispositivos legais invocados pela recorrente. É que a determinação inerente não contém qualquer juízo valorativo que possa prejudicar a Exmª Juíza, ou colocar em causa esse princípio. A deliberação mais não faz do que ampliar o período da inspecção e determinar ao Exmº Inspector a realização de relatório complementar de forma a nele fazer incluir o circunstancialismo relativo ao novo prazo estabelecido.
A recorrente parte do princípio, não demonstrado, de que o Conselho tem a pretensão de valorar penas disciplinares não transitadas, assim se violando o aludido princípio. Para além desta asserção estar absolutamente ausente das determinações inerentes à deliberação impugnada, a questão somente se poderá colocar, como a recorrente deve aceitar, posteriormente e perante o relatório complementar a elaborar pelo Exmº Inspector.
Não se vê, assim, que o acto em causa ofenda o conteúdo de um direito fundamental, gerador da sua nulidade (art. 133º nº 2 al. d) do CPA).
2-8- Por fim, defende a recorrente que a deliberação padece do vício de violação de lei, por ofensa do princípio da imparcialidade no procedimento. É que o apontado segmento da deliberação comporta um comando do órgão decisor ao titular do órgão consultivo, no sentido da revogação da proposta de notação e substituição da mesma por proposta coincidente com a decisão já anunciada em sede de audiência prévia - isto é, atribuição de notação inferior à proposta. Sucede que o relatório em causa, sendo um acto válido, integra a categoria de acto não livremente revogável, por ser constitutivo de um interesse legalmente protegido da Reclamante - art. 140° n° 1, al. b), do CPA. Na verdade, a referida proposta de notação de "Muito Bom" investiu a reclamante numa posição jurídica estável e consistente, que se subjectivou na sua esfera jurídica, pois que, embora essa proposta estivesse dependente de homologação pelo órgão delegante, ainda assim - até pelo seu carácter impressivo - não deixa de constituir, em si mesma, fonte de uma expectativa jurídica necessariamente tutelável. Estando em causa um acto válido, altamente favorável à reclamante, constitutivo de interesses legalmente protegidos, não pode o mesmo ser revogado por ordem do órgão decisor, porque a tal obsta o disposto no art. 140° n° 1, al. b), do CPA. No caso, nada teríamos a opor a que fosse determinado ao Exmº Inspector que elaborasse novo parecer, isto é, novo relatório inspectivo, não fosse o facto dessa determinação envolver um comando no sentido desse parecer ser elaborado "em conformidade com o ora deliberado", isto é, impondo ao Sr. Inspector que se conforme com o período adicional fixado, que foi ampliado precisamente com o objectivo de permitir a valoração das penas disciplinares aplicadas e sustentar o projecto de decisão já anunciado. Ou seja: determina-se expressamente ao Inspector que considere na sua fundamentação os factos relativos aos PD. nºs 179/2011 e 269/2011 e, de forma implícita, determina-se-lhe o sentido da proposta, pois que o inspector não ignora o projecto de decisão já anunciado no sentido de vir a ser homologada notação inferior à proposta. Este modo de cercear a liberdade do autor do relatório quanto ao modo de desempenhar a sua tarefa, quanto aos aspectos a considerar na sua fundamentação e quanto ao sentido das suas conclusões e fundamentos, retira a este acto a natureza de parecer em sentido técnico-jurídico - parecer esse a cuja emissão a lei obriga — por forma a criar uma mera "aparência de parecer". Ora, o Exmº Senhor Inspector Judicial, certamente em consciência e de acordo com o objecto oportunamente fixado, elaborou a proposta de notação de Muito Bom, na qual já valorou o processo disciplinar n° 333/2010, único que pode ser valorado neste processo inspectivo. Determinando-lhe, agora, que elabore relatório complementar em conformidade com o deliberado - isto é, fixando-lhe os cânones da nova proposta de notação, que se pretende inferior à originariamente proposta -, o C.S.M. criará uma "aparência de parecer", por forma a mais facilmente se cumprir a profecia auto-realizada que já anunciou quanto à notação de mérito da recorrente. Ao mesmo tempo que endossa ao Exmo. Senhor Inspector uma parcela da responsabilidade por mais esse entorse jurídico. A actuação do órgão de governo da magistratura judicial, consubstanciada naquela determinação ao Exmº Inspector, além de atentar contra a independência individual e intelectual daquele inspector judicial, consubstancia uma violação das garantias de imparcialidade no procedimento, dado que condiciona o objecto e sentido da actividade probatória e opinativa dos serviços de inspecção à decisão que, de antemão, se pretende para um dado caso concreto. Inquinando com o vício de violação de lei a deliberação agora impugnada, por pretender substituir um parecer obrigatório por uma "aparência de parecer", pré-determinando os respectivos fundamentos e conclusões.
Mais uma vez nos parece claro que a recorrente carece de razão, partindo de pressupostos, para desenvolver o seu raciocínio, que não se podem ter como assentes.
Como já se afirmou, a deliberação objecto de impugnação, para além de decidir o alargamento temporal da inspecção da Exmª Juíza, determinou que o Exmº Inspector elaborasse relatório complementar em conformidade com então deliberado isto é, de forma, a que nele se fizesse constar circunstâncias relativas ao (novo) prazo então estabelecido.
Não nos parece admissível, face ao seu teor, que se possa ter como decidido que ela comporta um comando ao Exmº Inspector no sentido da revogação da proposta de notação e substituição da mesma por proposta de notação inferior. Repete-se que somente foi determinado o alargamento do prazo de inspecção e que consequentemente “o Ex.mo Sr. Inspector elabore Relatório Complementar em conformidade com o ora deliberado”. Claro que estendendo-se o período da inspecção, terá que se realizar relatório complementar de forma a fazer nele englobar a factualidade inerente ao novo espaço temporal. É este o alcance a dar a esta parte da deliberação.
Circunscrevendo-se, nestes termos, a deliberação, o seu objecto não viola qualquer garantia de imparcialidade.
A matéria inerente aos processos disciplinares não foi assunto sobre que incidiu a deliberação ora recorrida.
Poderemos aceitar que o relatório efectuado pelo Exmº Inspector é um acto válido. Porém, como a recorrente não pode ignorar, a notação do inspector não é definitiva nem atribui direitos ao interessado, constituindo mera proposta que poderá, ou não, ser aceite pelo CSM, a quem compete proferir a pertinente deliberação de notação (arts. 149º al. a) do EMJ e 21º do Regulamento das Inspecções). A proposta do inspector não vincula o Conselho. Daí que nos pareça incorrecto dizer-se que proposta de notação de "muito bom" investiu a recorrente numa posição jurídica estável e consistente, que se subjectivou na sua esfera jurídica.
De forma alguma se poderá falar em revogação quando a notação proposta pelo inspector não for homologada pelo Conselho. A proposta de notação do inspector não é, por essência, um acto administrativo definitivo que possa atribuir direitos ao inspeccionado. O inspector judicial é livre de apreciar os factos e propor a notação que considere adequada aos juízes, mas o Conselho poderá sempre aceitar ou rejeitar o conteúdo conclusivo do relatório, competindo-lhe a decisão sobre a nota a atribuir ao desempenho do magistrado inspeccionado. A última palavra é do CSM.
III- Decisão:
Por tudo o exposto julga-se a acção improcedente.
Custas pela recorrente.
O valor da acção será de 30.000 € (art. 34º nº 2 do CPTA), com taxa de justiça de 6 UCs. (Tabela anexa I ao Regulamento das Custas Judiciais).
Lisboa, 19 de Fevereiro de 2013
Garcia Calejo (Relator)
Serra Baptista
Salazar Casanova
Lopes do Rego
Manuel Braz
Gonçalves Rocha
Raul Borges
Henriques Gaspar
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[1] In Direito Administrativo, pág. 700.
[2] Mesmo Autor e Obra, pag. 702.
[3] Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10ª edição, pág. 506
[4] Marcelo Caetano, mesmo obra, pág. 507.
[5] Mesmo Auto e obra pág. 703.
[6] 4ª edição revista, pág. 795.
[7] Mesma obra (Constituição), pág. 796.
[8] Mesma obra, pág. 797.
[9] In Direito Administrativo, pág. 432
[10] 3ª edição, pág. 40.
[11] Ou seja, no seu interesse.
[12] Daí também a periodicidade das inspecções.
[13] Daí o ter o poder disciplinar sobre os juízes (art. 217º da Constituição e art. 149º al. a) do EMJ).
[14] Designadamente os actos de conteúdo e valoração negativa.
[15] Sobre a noção de boa fé nos negócios privados, vide, entre outros Almeida Costa, Obrigações, 3ª edição, págs. 228 e 229
[16] Obra citada, pág. 838
[17] Já se afirmou acima que um juiz não tem direito a uma “não inspecção” ou seja, a não poderem ser escrutinados e avaliados todos os seus actos e omissões. Além disso, como também já se disse, o período indicado para as inspecções deve ser entendido como meramente indicativo e ordenativo.