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COMPETÊNCIA
É da competência da jurisdição administrativa a apreciação da responsabilidade do Estado Português por acto legislativo omissivo por não ter transposto para o direito interno uma Directiva.
Acórdão no Supremo Tribunal de Justiça
Relatório
AA Intentou contra o Estado Português
Acção declarativa de condenação, sob a forma ordinária
Pedindo
. a condenação deste no pagamento da quantia de 42.780,64 euros, acrescida dos juros de mora legais vincendos desde a citação até pagamento,
Alegando ter sido vítima de acidente de viação no dia 16.02.1996 e a indemnização que pediu judicialmente ter sido apenas parcialmente procedente por, nas diversas instâncias, ter sido aplicada a limitação do art. 508º, nº 1, do Código Civil, na redacção que lhe foi dada pelos Decs. Lei nº 190/85 de 24.06 e 423/91 de 30.10, isto por omissão legislativa do Estado Português que não transpôs até 31.12.95 para o direito interno a Segunda Directiva Comunitária 84/5/CEE de 30.12.1983, conforme se havia comprometido, incorreu em responsabilidade extra-contratual, nos termos do artº. 22º da Constituição da República Portuguesa e 483 e ss. do Código Civil, e dai a obrigação de pagar a quantia reclamada a título de indemnização.
O Estado Português, representado pelo Ministério Público, contestou por impugnação, referindo não ter havido qualquer omissão legislativa, pois transpôs a Directiva pelo Dec. Lei nº 3/96 de 25.01, dando nova redacção ao artº 6º do Dec. Lei nº 522/85 de 31.12, do que resultou a revogação tácita do art. 508.º, 1 do CC, como veio a ser reconhecido no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência nº 3/2004 de 25.03, publicado no Diário da República de 13.05.2004.
Em saneador sentença foi decidido julgar improcedente o pedido e absolver o R. do pedido.
Apelou, sem sucesso, a A. e, agora, interpõe recurso de revista, terminando as suas alegações com as seguintes
Conclusões
l.ª Os factos provados são os que resultam das peças e certidões juntas aos autos e não foram impugnados, sumariamente referidos supra em 2.1 ;
2.ª São notórios e de conhecimento do Tribunal os factos (lato sensu) que se extraem da matéria referida em 2.2, supra:
3.ª A Recte sofreu um prejuízo que a data da acção em I a instância se liquidava em €42.780,64, cujas parcelas se encontram documentadas nos autos:
4.ª O prejuízo liquidado pela Recte resulta do facto das instâncias superiores terem limitado o pedido indemnizatório para o máximo previsto no art. 508.º - 1 do CC, e não terem julgado aplicável ao caso (data de 16/2/1 996) o limite mínimo de seguro de responsabilidade civil automóvel pº na Segunda Directiva Automóvel 84/5/CEE;
5.ª Na produção do prejuízo sofrido pela Recte está o facto de o Estado Português não ter transposto para o direito interno, adequadamente e conforme as exigências da segurança jurídica, a referida Segunda Directiva, só o vindo a fazer, decorridos oito anos, com a publicação do DL 59/2004;
6.ª A directiva comunitária constitui fonte de direito, insere-se na ordem jurídica interna dos respectivos Estados - membros, nela desenvolvendo os seus efeitos jurídicos, nos termos previstos no acto de instituição;
7.ª A directiva quando insusceptível de produzir efeitos directos horizontais, postula e exige, quando atributiva de direitos aos particulares, que os Estados - membros procedam à respectiva transposição em ordem à plena realização do princípio constitucional de garantia e protecção jurisdicional efectiva dos cidadãos beneficiários;
8.ª A transposição das directivas deve, por exigência de segurança jurídica ser feita de forma precisa, clara, inequívoca e indiscutível, considerando que se dirige a um presumivelmente vasto círculo de interessados não especialmente dotados de conhecimentos especiais;
9.ª A falta de transposição ou a defeituosa transposição das Directivas é injustificável, mesmo que a omissão ou deficiência venha a ser suprida por jurisprudência nacional conforme e não se produzam eventualmente efeitos prejudiciais;
10.ª O princípio da responsabilidade civil por prejuízos causados aos particulares derivados da violação do direito comunitário imputável aos Estados - membros é inerente ao sistema do Tratado;
11.ª As condições que fundam a obrigação do Estado em indemnizar e as vias de realizar o correspectivo direito são as indicadas no corpo da minuta, supra em 3.2 , ii) a iv);
12.ª O douto Acórdão recorrido enferma, na sua estrutura argumentativa, se vício lógico de petição de princípio e funda a decisão em norma de direito interno e jurisprudência inaplicáveis ai problema que lhes cabe julgar;
13.ª As normas aplicáveis ao caso são as normas do direito comunitário com a interpretação dada pela jurisprudência constante do TJ da UE;
14.ª O AUJ 3/2004 é insusceptível de justificar e validar o acto estadual deficiente na transposição da Segunda Directiva Automóvel, acto esse legislativo interno cuja conformidade com o direito comunitário continua a ser aferido segundo os critérios fixados pela jurisprudência constante do T.I da UE;
15.ª O douto Acórdão recorrido fez errada interpretação dos art.s 8° e 22.º da Constituição, 249° e 10.º do Tratado, e os princípios de direito comunitário da responsabilidade civil do Estado na interpretação que lhe é dada pelo direito comunitário e as regras gerais do CC, nomeadamente, nos seus art°s 483°, 562.º a 564.º,
Termina pedindo se revogue o acórdão recorrido e se julgue procedente o pedido da requerente.
Houve contra alegações, nas quais o Ex.mo Magistrado do M.º P.º suscita, como questão prévia, a incompetência material do tribunal comum para averiguar da responsabilidade do Estado por omissão legislativa.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
Matéria de facto provada:
1. No dia 16.02.1996 a autora foi interveniente num acidente de viação, quando atravessava a Rua ...., no Porto;
2. Em consequência desse acidente de viação, a autora intentou a respectiva acção judicial, tendo a decisão final transitado em julgado (acção ordinária nº 202/99 que correu termos na 3ª secção desta 4ª vara cível e cuja petição inicial, contestação, despacho saneador, sentença de primeira instância, acórdãos do Tribunal da Relação do Porto e do Supremo Tribunal de Justiça constam da certidão de fls. 16 a 65, que aqui se dá por reproduzida na íntegra);
3. No referido processo nº 202/99, a final, foi elaborada a conta de custas a cargo da autora (fls. 113, que se dá por reproduzida).
O direito
A questão objecto do recurso(1) visa saber se há omissão legislativa por parte do Estado Português em transpor para o directo interno a Segunda Directiva nº 84/5/CEEE, de 30.12.83, proveniente do Conselho das Comunidades Europeias, ou se o fez defeituosamente, frustrando, com esse comportamento, a indemnização a que a apelante teria direito por via dos danos sofridos em consequência de um acidente de viação ocorrido em 16.02.96, perante o decidido nas instâncias, aquando do processo anterior, instaurado contra a seguradora.
Trata-se, pois, de apurar se o Estado Português é responsável por omissão legislativa por não ter transposto correctamente a mencionada Directiva e, por esse facto, ser responsável pelos danos invocados pela A.
Preliminarmente, teremos que apreciar a questão da incompetência material suscitada pelo M.º P.º, por tal questão nunca ter sido apreciada expressamente nem, por outro lado, se verificar o condicionalismo do n.º 2 do art. 102.º do CPC(2).
Claro que os recursos visam as decisões recorridas nos condicionalismos em que foram proferidas; no entanto, as questões de conhecimento oficioso impõem-se sempre ao juiz – art. 660.º, 2 do CPC.
E o Digno Magistrado do Ministério Público é de parecer que pertence aos tribunais administrativos a competência para conhecer da responsabilidade do Estado por omissão legislativa, aqui em apreciação.
Funda a sua afirmação no art. 4.º, 1, g) ETAF(3)..
Embora a questão só tenha sido agora suscitada, o que retarda, de forma grave, a efectivação do direito da A., no caso de lhe vir a ser reconhecido, não podemos deixar de a apreciar, nesta fase processual, por a lei no-lo impor.
Contudo, por imperativos de ética, não deixará o Estado de viabilizar o contido no art. 105.º, 2 do CPC, se a A. nisso vir interesse, embora tal acordo seja questão fora do objecto deste recurso.
A competência é um pressuposto processual, constituindo as suas regras as normas que definem os critérios que presidem à distribuição do poder de julgar entre os diversos tribunais(4).
E, na competência em razão da matéria, o poder jurisdicional começa por dividir-se por diferentes categorias de tribunais, de acordo com a natureza das matérias em causa.
Ao lado dos tribunais judiciais, que têm a competência regra ou residual(5), existem outras categorias de tribunais, designadamente, os administrativos, aos quais, nos termos do art. 212.º, 3 da CRP, compete “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
Não se tornando necessário, na economia do caso sub judice, aprofundar o conceito de administração nem os problemas de fronteiras que o mesmo levanta (6), importa tão só verificar se a causa deve ser decidida na jurisdição comum ou na jurisdição administrativa, como entende o M.º P.º.
Dispõe o art. 4.º, do ETAF (7):
1) Compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
A propósito desta alínea, ensina Vieira de Andrade (8): “não há quaisquer dúvidas sobre o carácter aditivo deste segmento do preceito, que avulta ainda mais quando comparado com a lei anterior, que excluía expressamente o respectivo julgamento da jurisdição administrativa….”
E a responsabilidade do Estado “por acções ou omissões, praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrem”, vem expresso na CRP no art. 22.º.
Ora, a A., ao fundamentar o pedido indemnizatório (9), aduz factos (10) tendentes a demonstrar que essa sua pretensão dimana do facto de o Estado, na sua função de legislar, ter omitido a correcta transposição para o directo interno da Segunda Directiva nº 84/5/CEEE, de 30.12.83, proveniente do Conselho das Comunidades Europeias, por forma a que deixasse de subsistir, no direito interno, a limitação da indemnização do art. 508.º, 1 do CC, inferior aos limites mínimos do seguro obrigatório fixados na referida Directiva, o que apenas veio a fazer com o DL 59/2004, muito depois do limite temporal máximo a que estava obrigado – 31.12.1995.
Dessa omissão resultaram-lhe os danos que especifica pelo facto de nos tribunais nacionais lhe terem reduzido a indemnização àquele limite máximo, apesar de se ter demonstrado serem de valor muito mais elevado os danos que sofreu.
Portanto, tal como a A. configura a acção, fundamenta a responsabilidade extracontratual do Estado num acto legislativo omissivo, por não ter transposto para o direito interno, como devia, a mencionada Directiva (11).
Sendo assim configurada a acção, outra conclusão não resta que dar cumprimento ao disposto no art. 4.º, 1, g) do ETAF, considerando-se ser incompetente em razão da matéria o tribunal comum, por o ser a jurisdição administrativa(12) (13) .
Decisão
Julgando procedente a questão prévia, julga-se incompetente em razão da matéria o tribunal comum, por pertencer à jurisdição administrativa, absolvendo-se o R. da instância.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Julho 2008
Custódio Montes
Mota Miranda
Alberto Sobrinho
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(1) Tal como muito bem se refere na decisão recorrida.
(2) Ver Lopes do Rego, CPC Anot., vol. I, 2.ª ed., pág. 125: “já é de aplicar o regime do n.º 1 quando a causa seja da competência material de outra ordem jurisdicional, nomeadamente dos tribunais administrativos e fiscais”.
(3) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.2 – rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 14/2002, de 20.3, e alterada pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19.2 , e 107-D/2003 de 31.12, em vigor desde 1.1.2004, conforme art. 9.º.
(4) A. Varela, Miguel Beleza e Sampaio e Nora, Manual de Porcesso Civl , 2.ª ed., pág. 195.
(5) Art. 211.º, 1 da CRP: “….exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas”; art. 18.º da LOFTJ e art. 66.º do CPC.
(6)Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9.º ed., pág. 61 e segts.
(7) Lei 13/2002, de 19.2, em vigor desde 1.1.2004 e, por isso, aqui aplicável.
(8) Ob. cit., pág. 115.
(9) A pretensão formulada consiste na condenação do Estado em pagar-lhe a indemnização de 42.780,64€ e juros.
(10) Causa de pedir.
(11) Arts. 5.º, 3 da Directiva e 249.º e 10.º do Tratado da EU.
(12) Também decidiram de forma semelhante os Acs. do STJ de 24.5.2007, revista n.º 581/07, 1.ª secção, de 27.9.2007, agravo nº 1477/07, 2.ª secção.
(13) Na doutrina, ver Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., pag. 99; João Coupers, Introdução ao Direito Administrativo, 7.ª ed., pág. 263; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Cód. Proc. nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anot., Vol, I, pág. 59; Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I, pág. 714.