Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 01A850 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
GESTÃO PÚBLICA
GESTÃO PRIVADA
LOTJ99 ARTIGO 18 N1.
LPTA85 ARTIGO 70 N1.
ETAF84 ARTIGO 3 ARTIGO 4 N1 F ARTIGO 9 N1 ARTIGO 51 N1 F ARTIGO 59 N1.
ACÓRDÃO STJ PROC237/00 DE 2000/10/12.
ACÓRDÃO TCONFL DE 1981/11/05 IN BMJ N311 PAG195.
ACÓRDÃO STA PROC25264 DE 1988/11/30.
ACÓRDÃO STA PROC27635 DE 1990/03/27.
ACÓRDÃO STA PROC24111 DE 1988/03/17.
ACÓRDÃO STJ PROC547/97 DE 1997/10/14.
II - É de gestão privada o acto de venda de terrenos para construção por uma Câmara Municipal, com cláusula de reversão no caso de não construção em prazo fixado, ainda que essa venda tenha sido precedida de hasta pública aberta pela Câmara.
I
1. A 30.1.1997, no Tribunal Judicial de X, A, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de X, intentou acção declarativa com processo comum sob a forma ordinária contra B, pedindo que a ré fosse "condenada a reconhecer que se terá verificado a condição resolutiva e operado a reversão dos lotes nºs 57 e 58 a favor da autora, de acordo com a cláusula n° 15 das Condições de Venda dos Lotes da Zona Envolvente à Y".
Para tanto, e em síntese, alegou:
- a autora, através do Plano de Pormenor da Zona Envolvente à Y, procedeu ao seu loteamento destinado a construção urbana, o qual foi aprovado por despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo;
- a Câmara aprovou as condições de venda em hasta pública dos lotes resultantes deste loteamento;
- em hasta, apresentou-se a Ré tendo licitado os lotes nºs 57 e 58 no seguimento da qual foi celebrada a escritura pública de compra à Câmara Municipal de X (CMP) ;
- o contrato foi subordinado a várias condições, designadamente, prazo de início e conclusão da construção, com a cláusula de que "os lotes reverterão para a Câmara Municipal de X com todas as benfeitorias neles efectuadas se os prazos não forem cumpridos ou prorrogados";
- entretanto foram concedidas algumas prorrogações da validade do Alvará de licença de construção;
- em 1991 a CMP, por a ré não estar a cumprir com o acordado, ordenou o embargo da construção e, posteriormente, deliberou proceder à reversão dos lotes que tinham sido vendidos à ré;
- ao subscrever a escritura de compra e venda, a ré aceitou a condição resolutiva a que a mesma ficou subordinada.
A ré impugnou parcialmente os factos articulados pela autora e, no que aqui importa, deduziu a excepção de incompetência absoluta do tribunal judicial, concluindo pela sua absolvição da instância e, caso assim se não entenda, pela improcedência da acção e sua absolvição do pedido.
Na resposta, a autora defendeu a competência do tribunal demandado.
No saneador julgou-se o tribunal competente em razão da matéria (fls. 49).
Desta decisão agravou a ré, tendo o Tribunal da Relação do Porto negado provimento ao agravo, confirmando a decisão recorrida (acórdão de 23.11.2000).
2. Continuando inconformada, interpôs o presente recurso de agravo para este Supremo Tribunal, oferecendo, ao alegar, as seguintes conclusões:
"1ª O Tribunal a quo considerou o Tribunal Judicial de X competente para conhecer desta acção com apelo às seguintes ideias essenciais: a) o contrato celebrado entre as partes é um contrato de compra e venda, de Direito Privado; b) a pretensão formulada pela A. não é subsumível a qualquer das alíneas do art. 51º, nº 1, do ETAF; c) a natureza da relação jurídica material em causa confina-se a um acto de gestão privada.
Contra este entendimento podem aduzir-se sinteticamente as seguintes observações:
- a) a qualificação do contrato controvertido como de compra e venda não determina, por si só, a competência do Tribunal Judicial de X, pois, independentemente daquela natureza, as conexões jurídico-públicas envolvidas podem implicar a constatação de uma verdadeira relação jurídico-pública, mesmo que gerada por um tipo contratual de Direito privado;
- b) a pretensão formulada pela A. na petição inicial é subsumível na alínea f) do art. 51º, nº 1, do ETAF;
- c) traduzindo um princípio geral pacificamente admitido no Direito Administrativo mesmo antes do início da vigência do Código do Procedimento Administrativo (CPA), os actos de gestão privada também se regulam pelo Direito Administrativo. Neste sentido, expressamente o art. 2º, nº 5, do CPA: "Os princípios gerais da actividade administrativa constantes no presente Código e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada".
2ª A qualificação de uma relação jurídica como administrativa ou de Direito Privado deve efectuar-se de acordo com diversos elementos que a Doutrina e a Jurisprudência vêem propondo para o efeito, designadamente (i) a natureza jurídica - pública ou privada - dos sujeitos envolvidos, (ii) o tipo de interesses - públicos ou privados - que, na relação jurídica a qualificar, se pretendem essencialmente prosseguidos pelos sujeitos envolvidos, (iii) a natureza - pública ou privada - das normas jurídicas que regulam a situação sub judice e (iv) o critério das cláusulas exorbitantes. De acordo com estes 4 critérios a relação jurídica sub judice é jurídico-administrativa.
3ª A Câmara Municipal de X, uma das partes desta relação, é um órgão administrativo de uma pessoa colectiva pública, o Município de X (cfr. arts. 1º e 30º do DL nº 100/84, de 29 de Março).
4ª Na relação jurídica sub judice a Câmara Municipal de X procurou assegurar essencialmente interesses de ordem pública, designadamente conexos com o Direito do Urbanismo, isto é, quando estabeleceu as condições de venda dos lotes e conduziu o procedimento administrativo de licenciamento de uma obra a Recorrida teve em vista a realização / prossecução de uma específica função pública cometida às autarquias locais (cfr., por exemplo, art. 2º/1 e art. 2º/1/I do DL nº. 100/84, de 29 de Março), maxime às câmaras municipais, por normas de direito público, de pugnar por um correcto desenvolvimento urbanístico do aglomerado urbano respectivo (cfr. art. 51º/2 do DL nº 100/84, de 29 de Março).
5ª As normas jurídicas que regulam os principais elementos desta relação, designadamente o procedimento administrativo do licenciamento de obras particulares e o embargo determinado pela Câmara Municipal de X são de natureza pública, designadamente o Código do Procedimento Administrativo e o DL nº 445/91, de 20 de Novembro, que regula o licenciamento de obras particulares e os respectivos embargos.
6ª A possibilidade de reversão dos lotes e construções aí erigidas, ultrapassados os prazos acordados ou prorrogados, que só pela Recorrida o podiam ser, estabelece de uma forma clara e inequívoca a desigualdade das partes e apenas confirma que a Recorrida agiu investida do seu jus imperii, ao abrigo de uma cláusula que exorbita das normais convenções que os particulares estabelecem entre si quando em causa estão só interesses privados.
7ª Assim, estando em causa um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa, só os tribunais administrativos poderão dirimi-lo (art. 212º/3 da CRP, que resultará violado se este recurso não obtiver provimento), pelo que o Tribunal Judicial de X não poderá conhecer a presente acção, pois é absolutamente incompetente para julgá-la (cfr. arts. 66º, 101º, 102º e 103º do CPC) e, consequentemente, deveria ter absolvido a Ré da instância (cfr. art. 105º do CPC)".
O Exmo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal de Justiça emitiu Parecer concluindo dever ser negado o agravo (fls. 142).
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II
Foram considerados assentes os factos seguintes:
"A) A Câmara Municipal de X, através do Plano de Pormenor da Zona Envolvente à Y, procedeu ao seu loteamento, destinado a construção urbana, o qual foi aprovado por despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, datado de 17.8.1982, nesta freguesia e concelho de X.
B) A Câmara Municipal de X aprovou as condições de venda em hasta pública dos lotes resultantes daquele loteamento, a fim de efectuar a alienação em hasta pública.
C) Os interessados, de acordo com a cláusula nº 1, ínsita naquelas condições de venda, para procederem à licitação em hasta pública daqueles teriam de, previamente, fazer a sua inscrição.
D) A Ré B., apresentou-se na data, hora e local designados para o efeito, tendo licitado, em hasta pública, os lotes nºs 57 e 58, com as áreas de 519 m2 e 543 m2, destinados a construção urbana, respectivamente.
E) Em consequência, em 4.11.1987, no Notário Privativo da Câmara Municipal, foi outorgada a respectiva escritura de compra à Câmara Municipal de X, a fls. 108, Lº 34, conforme cópia junta.
F) Na referida escritura de compra pela Ré encontram-se exaradas as condições em que a mesma foi realizada e a que ficou subordinada, bem como dos demais lotes da zona envolvente à Y.
G) A Ré aceitou e assinou a respectiva escritura de compra nos termos e condições ali exarados.
H) A escritura foi levada a registo e deu origem ao número de ficha de inscrição na Conservatória do Registo Predial 00288/12.04.88 - X para o lote nº 57, e o número da ficha de inscrição 00289/12.04.88 - X, para o lote nº 58, onde, na inscrição em G-1, constam as condições a que ficou subordinada a compra dos lotes nºs 57 e 58, nomeadamente «As construções serem iniciadas no prazo de dois anos, contados a partir de 4.11.87. Estarem concluídas no prazo máximo de cinco anos após a aprovação do respectivo projecto que poderá ser prorrogado por razões ponderosas devidamente justificadas; que os lotes reverterão para a Câmara Municipal de X, com todas as benfeitorias neles efectuadas, se os prazos não forem cumpridos ou prorrogados».
I) A Ré, após ter subscrito o projecto de construção a erigir nos referidos lotes 57 e 58, viu a CMP aprovar, em 31.8.87, o mesmo, através da concessão de Alvará de Licença nº 1249/87, a que se refere o processo de obras nº 732/85 cuja validade terminava em 1.12.88.
J) Através da prorrogação apresentada pela Ré foi emitido o Alvará de Licença nº 443/89 cuja validade terminava a em 2.12.89.
L) Em nova prorrogação solicitada pela Ré foi emitido o Alvará de Licenciamento nº 358/91, que terminava em 17.1.1992.
M) A Ré iniciou a construção aprovada pela Câmara Municipal de X, através do citado Alvará de Licença nº 1249/87, o qual veio a ser sucessivamente prorrogado até 17.1.1992, data em que terminava a validade do último Alvará de Licença, com o nº 358/91, após as referidas prorrogações.
N) A Ré veio solicitar, em 15.1.1992, a prorrogação da validade do Alvará de Licença de construção acima mencionado com o nº 358/91, cuja validade terminava em 17.1.1992.
O) O qual veio a ser indeferido, por despacho proferido em 21.1.1992, por, de acordo com a informação técnica, "a licença pretendida não se enquadrar no disposto no nº 10, do art. 1º, do Dec. Lei nº 382/90 de 10.12. Apenas a renovação poderá ser concedida por uma única vez e por prazo não superior a um ano (nº 8, do art. 1º, do Dec. Lei nº 382/90)", devidamente comunicado à Ré através do ofício nº 892/SA/DUD, de 23.1.1992.
P) A Câmara Municipal, em 28.11.1991, ordenou o embargo da construção, por despacho proferido em 13.11.1991, o qual veio a ser confirmado em sede de reunião do executivo no dia 12.12.1991".
III
1. Diferentemente do que acontece no comércio jurídico privado - em cujo âmbito os contraentes são colocados em pé de igualdade, quer quanto à celebração quer quanto ao desenvolvimento ulterior do contrato -, no domínio contratual administrativo o contraente particular fica submetido, na execução das prestações contratuais, à disciplina do interesse público, falando-se, a propósito, de "uma especial cláusula de sujeição do contraente particular ao interesse público" (acórdão do STJ de 19.11.98, Proc. nº 830/98).
Para efeitos de competência contenciosa, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril, define contrato administrativo como "o acordo de vontades pelo qual é constituída uma relação jurídica de direito administrativo" (artigo 9º, nº 1), estabelecendo o seu artigo 3º:
"Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais".
Por seu turno, o artigo 4º, nº 1, alínea f), exclui da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto:
"Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público".
2. No presente recurso está em causa apurar qual das duas ordens de tribunais - a dos tribunais judiciais ou a dos tribunais administrativos - é a competente, em razão da matéria, para julgar, a acção proposta pela autora.
Como se sabe, a competência do tribunal afere-se pela pretensão do autor, compreendidos os respectivos fundamentos (Manuel de Andrade, "Noções Elementares de Processo Civil", I, reedição de 1979, p. 91; acórdãos do STJ de 20.02.90, BMJ nº 394-453, 27.06.89, BMJ nº 388-464, e de 6.6.78, BMJ nº 278-122).
Mais especificamente, o acórdão recorrido sublinhou que a questão a dirimir se resume em saber se o tribunal judicial da Comarca de X tem competência para conhecer do litígio.
Para julgar litígios decorrentes de actos de gestão pública, são competentes os tribunais administrativos, competência que lhes falece para o julgamento de litígios que emergem de actos de gestão privada.
Sobe a distinção gestão pública / gestão privada abundam os elementos doutrinais e jurisprudenciais.
Como ensina Antunes Varela, "Das Obrigações em Geral", 1991, vol. I, p. 643, actos de gestão pública são aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou de outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, enquanto de gestão privada são os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares.
Segundo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", 1991, I, p. 134, gestão pública é uma expressão usada para designar a actividade pública da Administração, que será contraposta a gestão privada quando se vise designar a actividade que a Administração desempenha, ainda e sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios de direito privado - "a gestão privada será, assim, a actividade da Administração Pública desenvolvida sob a égide do direito privado, seja o direito civil, seja o direito comercial , seja o direito do trabalho; a gestão pública será a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do direito administrativo".
Afinal, a mesma distinção já estabelecida, em 1981, por Jean Rivero, "Direito Administrativo", p. 197, segundo o qual haverá que repartir entre o juiz ordinário e o juiz administrativo os litígios nascidos da actividade administrativa, consoante ponham em jogo a aplicação de regras de direito privado ou de direito administrativo.
No acórdão do Tribunal de Conflitos de 5.11.1981 Publicado no BMJ, nº 311-195.
Acolhendo a distinção nesses mesmos termos, os acórdãos do STA de 26.11.96, Proc. nº 41222, e de 26.6.97, in ADSTA, nº 433, Janeiro de 1998, considerou-se, em síntese feliz, que "a solução do problema da qualificação como de ‘gestão pública’ ou de ‘gestão privada’, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou agentes de uma pessoa colectiva pública, reside em apurar:
- se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;
- ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas".
IV
Decisivamente, está em causa a questão de saber se a relação jurídica invocada pela autora reveste, ou não, natureza administrativa
Os subsídios sucintamente expostos no ponto anterior bastam para a decidir.
1. Pretende a recorrente que a pretensão formulada na petição inicial é subsumível à alínea f) do artigo 51º, nº 1, do ETAF.
Mas sem qualquer razão.
Na verdade, a referida alínea estabelece que compete aos tribunais administrativos de Círculo conhecer "das acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido".
Como tem sido assinalado, trata-se de um meio posto ao serviço do administrado, complementar de outros meios de defesa contenciosa, face a condutas lesivas dos direitos ou interesses protegidos Acórdãos do STA de 30.11.88, Proc. nº 25264, e de 27.03.90, Proc. n.º 27635.
Refira-se que, neste tipo de acções, a legitimidade passiva pertence, em exclusivo, à autoridade com competência para reconhecer tal direito ou interesse, nos termos do artigo 70º, nº 1, da LPTA (acórdão do STA de 27.2.97, Proc. nº 41456).
O que não é, manifestamente, o caso da acção em apreço, em que está em causa o incumprimento de um contrato de compra e venda e o consequente accionamento de determinada condição nele clausulada ao abrigo do princípio da liberdade contratual (artigo 450º, nº 1, do CC).
Como sublinhou o acórdão recorrido, uma cláusula de semelhante teor é perfeitamente possível de ser estipulada entre particulares no âmbito de um contrato de compra e venda, atento o disposto nos artigos 270º e 405º do CC (incidindo sobre situação similar à dos autos, o acórdão do STJ de 14.10.97, Proc. nº 547/97, decidiu que a competência material para o julgamento da acção aí em causa cabia aos tribunais judiciais "Constitui acto de direito privado a deliberação da Câmara municipal que, invocando cláusula de um contrato pelo qual vendeu a um particular, para a construção de hotel, um terreno do seu domínio privado, entende assistir-lhe o direito, que pretende exercer, de reversão em virtude do comprador não ter cumprido os prazos a que se obrigara. Consequentemente, os Tribunais do contencioso administrativo não são competentes para apreciar e decidir a questão em recurso contencioso interposto pelo comprador" (sumário do acórdão do STA de 17.3.88, Proc. nº 24111).).
2. E, do mesmo passo, também não colhe dizer-se que estamos perante "um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa".
O excurso oportunamente efectuado pela doutrina e jurisprudência, recenseando dados reputados de mais interesse para a questão posta, consente concluamos que, no caso dos autos, não se detectam os elementos que permitam qualificar de "pública-administrativa" a relação contratual estabelecida entre as partes.
2.1. Vale a pena recolher o seguinte passo da decisão da 1ª instância:
"...se atentarmos detalhadamente sobre a substância do contrato firmado entre a A. e a Ré veremos que a CMP actuou em concreto na veste de um particular. O pomo de discórdia que subsiste entre a A. e a Ré nada tem que ver já, nesta fase, com a deliberação pela qual a CMP ‘reverteu’ os lotes anteriormente vendidos a seu favor. ... não há nele (contrato) qualquer cláusula de onde possa retirar-se que a intervenção contratual da CMP visou a realização de uma função pública. Com efeito, a escritura de compre e venda dos lotes em causa, nos moldes em que foi feita, bem poderia também ter tido lugar no âmbito do domínio privado, sendo que - como se afirma na decisão administrativa já citada -, ‘o facto de previamente ter havido publicitação das condições de venda dos referidos lotes, não significa que se esteja no âmbito de uma relação administrativa, já que tal apenas significa atribuição da possibilidade de todas as pessoas em condições gerais para contratar com a Administração poderem apresentar os seus requerimentos dando um carácter público à venda’. Por outro lado, o contrato em causa não contém nenhuma prerrogativa que atribuísse à CMP uma posição de supremacia em relação ao outro outorgante. ... E de resto, a cláusula de que ‘os lotes reverterão para a CMP...se os prazos não forem cumpridos’, não representa mais do que uma simples condição resolutiva, sempre possível em qualquer negócio entre particulares" (cfr. fls. 49).
Considerações estas que, no essencial, são de acolher.
2.2. Por isso que entendamos - sem embargo de se reconhecer que uma Câmara Municipal há-de ter sempre presente o interesse dos seus munícipes, cumprindo-lhe, mesmo no âmbito dos contratos privados, "pugnar por um correcto desenvolvimento urbanístico do aglomerado urbano respectivo" Porém, tal não consubstancia a existência de uma relação directa, imediata, entre o contrato e a satisfação de necessidades públicas (cfr. citado acórdão do STJ de 19.11.98, Proc. nº 830/98). - que, no contrato em causa, as partes contrataram numa posição de paridade, não se verificando dependência ou subordinação da recorrente à prática de actos unilaterais por banda da recorrida, que interveio desprovida do seu jus imperii.
Ou seja, a CMP interveio despida de qualquer veste autoritária, em pleno pé de igualdade com o outro contraente (acórdãos do STJ de 19.11.98, Proc. nº 830/98, já citado, e de 12.10.2000, Proc. nº 2337/00).
Noutros termos, "estamos face a um contrato de compra e venda celebrado sob certas condições, não havendo por parte da Câmara o fim de satisfazer uma imediata utilidade pública" (cfr. citado acórdão do STJ de 14.10.97, Proc. nº 547/97).
3. Pelo exposto, concluímos que o contrato em que se funda a presente acção é um contrato de compra e venda regulado nos artigos 874º e ss. do CC.
Como assim, estando em causa um acto de gestão privada, ainda que de um órgão da administração, excluída está a competência dos tribunais administrativos para o julgamento da causa, por força do disposto no artigo 4º, nº 1, alínea f) do ETAF.
Donde, a conclusão de que a competência material para apreciação da presente acção cabe aos tribunais judiciais, no caso, ao Tribunal Judicial de X (artigos 66º do CPC, e 18º, nº 1, da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro, que aprovou a Lei da Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
Consequentemente, improcedem as conclusões da agravante, não se verificando ofensa de qualquer das normas nelas referenciadas (mormente, a do artigo 212º, nº 3, da CRP).
Termos em que se nega provimento ao agravo, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 26 de Junho de 2001
Ferreira Ramos,
Pinto Monteiro,
Lemos Triunfante.