Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 06A2917 |  |
TRIBUNAL COMUM
EMPRESA PÚBLICA
RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL
1. Empresa-A e AA, médica, propuseram na 14ª vara cível de Lisboa uma acção ordinária contra Emel - Empresa Pública Municipal de Estacionamento de Lisboa, EM, pedindo a condenação da ré a pagar-lhes uma indemnização no valor global de 15.298,42 € por danos materiais e morais sofridos em consequência de um acidente causado pelo funcionamento deficiente de um pilarete metálico colocado pela ré à entrada na Rua do Barão, em Lisboa.
Na contestação a ré sustentou a incompetência material do tribunal para o conhecimento da causa porque, sendo ela uma empresa pública municipal e praticando actos de gestão pública, a competência para o julgamento de acções que se refiram à responsabilidade civil que a sua gestão pública provoque está legalmente deferida aos tribunais administrativos, como expressamente dispõe o art.º 39º, nº 2, da Lei 58/98, de 18 de Agosto (Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais).
A excepção arguida foi julgada improcedente no despacho saneador, tendo a Relação, sob agravo da ré, confirmado essa decisão.
Mantendo-se inconformada, a ré agravou de novo, agora para o Supremo Tribunal, insistindo na tese de que, estando em causa um acto de gestão pública - acidente ocorrido numa zona histórica cuja gestão/exploração de estacionamentos à superfície é da responsabilidade da recorrente - a presente acção deve ser julgada na jurisdição administrativa e fiscal, visto o disposto na norma legal acima referida.
As recorridas responderam, defendendo a confirmação do julgado.
O Procurador Geral Adjunto neste Tribunal emitiu parecer - fls. 145 e seguintes - em que, concluindo pela procedência do agravo, sustenta que o tribunal recorrido deve ser julgado incompetente em razão da matéria para apreciar o pedido dirigido contra a recorrente.
Tudo visto, cumpre decidir.
2. O art.º 212º, nº 3, da Constituição dispõe que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento de acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais. O art.º 1º, nº 1, do ETAF, por seu turno, em obediência àquele comando constitucional, estabelece que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Segundo a lei, portanto, a atribuição da competência baseia-se essencialmente num critério material, assente na natureza das relações jurídicas em causa e não na dos respectivos titulares. E se dizemos essencialmente (em lugar de exclusivamente) é porque, de acordo com a doutrina mais autorizada, a Constituição não estabelece aqui uma reserva material absoluta, de que resulte não poder nunca a lei ordinária atribuir a outros tribunais, designadamente aos tribunais judiciais, o julgamento de litígios materialmente administrativos. A "interpretação mais razoável do preceito constitucional", sublinha o Prof. José Carlos Andrade, "parece ser a de que visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa", sendo certo que, segundo afirma ainda este mesmo Autor, a Reforma Legislativa de 2002 veio justamente redefinir a âmbito da jurisdição administrativa em termos que não coincidem inteiramente com a definição substancial da justiça administrativa determinada pela Constituição ( 1) . Ora, olhando com atenção para o art.º 4º do ETAF, disposição que, concretizando a referida norma constitucional e a cláusula geral do art.º 1º, define o âmbito da jurisdição administrativa, pode constatar-se que subsistem algumas dúvidas em matéria de responsabilidade civil extracontratual da Administração - aquela, precisamente, que interessa considerar no caso sub judice, vistos os factos (rectius, o pedido e a causa de pedir) articulados na petição inicial. Com efeito, o antigo ETAF dispunha no seu art.º 4º, al. f), que ficavam excluídas da jurisdição administrativa as acções que tivessem por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público. O ETAF em vigor, contudo, não contém disposição idêntica a esta. Só que isto não significa, como bem observa o Autor que vimos acompanhando, que a jurisdição administrativa passe a incluir todas as questões de direito privado relacionadas com a actividade administrativa - não implica, designadamente, que deva ser esse o entendimento da cláusula geral do art.º 1º; e assim, "a ter algum significado especial, a eliminação da referência excludente representaria a consciência de que o novo ETAF admite a possibilidade de atribuição pontual aos tribunais administrativos de questões dessa natureza" (2) . Por isso é que, designadamente enquanto a diferença de regimes substantivos de responsabilidade civil em função do carácter público ou privado da actuação administrativa danosa se mantiver, terá de ser a jurisprudência a determinar se, como parece resultar das alíneas g) e h) do art.º 4º do novo ETAF, houve em relação a este instituto um efectivo e real alargamento da competência dos tribunais administrativos (3) .
Se relativamente ao ponto focado as coisas não são totalmente líquidas, já quanto a outro aspecto de não menor importância para resolver o caso sub judice tudo é mais claro. Referimo-nos ao entendimento há muito firmado no STJ, no STA e no Tribunal de Conflitos (4) segundo o qual a questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discutir na acção, mas à luz do "retrato", da estruturação concreta apresentada pelo autor - e, logicamente, dando especial atenção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão deduzida, embora, naturalmente, sem avaliar o seu mérito, isto é, sem logo apreciar se o lesado tem ou não razão face ao direito substantivo.
Ora, discute-se no caso presente um acidente verificado em 5.9.03, quando a segunda autora, num veículo pertencente à primeira, se dirigiu à Rua do Barão, em Lisboa, por ter sido chamada para um serviço médico domiciliário no 4º andar do nº ... E descrevendo o sucedido, bem como apontando as suas causas, alegou-se na petição inicial, designadamente, o seguinte:
- Como o estacionamento é difícil e o atendimento dos doentes urgente, era a A. conduzida em tal veículo por motorista particular.
- A 2ª A. e aquele motorista não conheciam as alterações de trânsito introduzidas recentemente pela R. na zona em questão ( Rua Augusto Rosa/ Rua do Barão).
- Quando a 2ª A. entrou na Rua do Barão, estava uma carrinha parada à sua frente.
- Não se via qualquer semáforo ou sinalização luminosa.
- Quando o veículo da frente arrancou, o motorista da 2. A. arrancou atrás dele.
- Só então viu a 2ª A. (e o seu motorista) um pequeno semáforo do lado esquerdo, com a luz amarela ligada.
- Mas, nesse momento, o MI foi levantado no ar, ficando a cerca de meio metro do pavimento.
- Julgou a 2ª A. que houvera um tremor de terra ou rebentara uma bomba e que o pavimento estava a elevar-se.
- Os populares que se juntaram ajudaram a 2ª A. e o seu motorista a sair da situação, depois de o veículo ter voltado ao solo.
- Verificou, então, a 2ª A. que o veículo tinha sido levantado por um pilarete metálico que se levantara do pavimento, sob o motor daquele.
- Tal pilarete rebentou com a parte inferior do motor e danificou todos os elementos e peças do mesmo motor, chassis, órgãos mecânicos e restante estrutura.
- Quem entra na Rua do Barão, se tem algum veículo à frente, sobretudo se for uma carrinha fechada, não pode ver o pilarete referido, nem o local em que ele está implantado.
- Para quem entra na Rua do Barão há um pequeno semáforo do lado esquerdo, totalmente invisível, pois foi colocado atrás de um poste, que o esconde.
- Do lado direito não há qualquer sinalização relativa à existência do pilarete ou a qualquer regime especial de trânsito.
- O semáforo só tem luzes vermelha e amarela, e, quando a 2. A. avançou, estava acesa a luz amarela (apesar de reconhecer que, se estivesse acesa a vermelha, já nada poderia evitar.
- 0 pilarete não tem qualquer sistema de controle que pare a sua subida quando tem um obstáculo por cima.
- Assim, um veículo que avarie no local, uma cadeira de rodas para inválidos ou até uma pessoa que sobre ele passe ou pare, são, imediatamente, erguidos e destruídos, danificados ou feridos.
- A R. montou, pois, no local um sistema que funcionava mal, estava mal sinalizado e era propicio à verificação de acidentes e não estava, sequer, homologado pela Direcção Geral de Viação ou por qualquer entidade idónea e competente para o efeito.
O que daqui pode extrair-se é que a responsabilidade assacada à ré - e é nela que se funda a relação jurídica estabelecida entre as partes - não tem origem na prática de qualquer acto de gestão pública, isto é, de acto compreendido no exercício de um poder público e integrando ele mesmo a realização de uma função pública. Não pode por isso dizer-se, nem de perto nem de longe, que estejamos perante uma relação materialmente administrativa, a reclamar a intervenção da correspondente jurisdição para o respectivo julgamento. Seria assim, ou poderia ser assim, se as recorridas pretendessem obter uma indemnização por prejuízos causados ao seu direito de estacionamento na via pública pelo sistema que a ré instalou e gere no uso dos poderes e atribuições que a lei lhe confere, ou se na base do pedido formulado tivessem colocado a ilegalidade do dito sistema e os danos por ele ocasionados aos cidadãos "enquanto sistema estabelecido para serviço público". Mas não é esse, manifestamente, o caso. O funcionamento de um pilarete metálico não pode ser classificado como acto de gestão pública; e a responsabilidade civil imputada a quem o colocou e pôs a funcionar, nos termos em que surge estruturada na presente acção, não se filia, mesmo remotamente, nem na condição de pessoa colectiva de direito público da agravante, nem na sua actuação enquanto tal, nomeadamente através do exercício de poderes de autoridade associados ao exercício duma função pública.
Aplica-se à situação, por conseguinte, a norma do nº 1 do art.º 39º da Lei nº 58/98, que fixa a regra geral acerca da competência para o julgamento de todos os litígios em que seja parte uma empresa municipal, deferindo-a aos tribunais judiciais, e não, como pretende a agravante, a do seu nº 2, que estabelece as excepções.
3. Nos termos expostos, nega-se provimento ao agravo e condena-se a recorrente nas custas.
Lisboa, 31 de Outubro de 2006
Nuno Cameira
Sousa Leite
Salreta Pereira
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(1) A Justiça Administrativa, Lições, 8ª edição, pág. 116.
(2) Obra e loc. cit. na nota anterior, pág. 132.
(3) Obra e loc. cit., pág. 128; em idêntico sentido, José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pág. 94.
(4) Cfr. o acórdão do Tribunal de Conflitos de 23.9.04, proferido no Pº 05/05, com largas referências jurisprudenciais e doutrinais sobre o ponto.