| Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I - RELATÓRIO
A..., divorciado, empresário, residente na Rua ..., n° ..., ..., ... - ..., Sintra, recorre do despacho de 13 de Dezembro de 2001, do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, proferido no uso da delegação de competência conferida pelo Despacho n° 52/2001, de 18 de Dezembro de 2000, do Ministro da Administração Interna publicado no DR II Série n° 2, de 3 de Janeiro de 2001, que lhe indeferiu o recurso hierárquico que interpusera do acto da Directora Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Alentejo do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras que lhe negou a emissão de cartão de residência de nacional de um Estado Membro das Comunidades Europeias.
O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, notificado para o efeito, respondeu oferecendo o merecimento dos autos.
O Recorrente alegou formulando as seguintes conclusões:
1.- O despacho recorrido concorda com os fundamentos aduzidos nas pronúncias de fls. 284, 225 e 226 do processo administrativo.
2.- Foi determinante para a decisão recorrida a circunstância de o ora Recorrente não ter feito prova da sua nacionalidade.
3 - O Recorrente entende que são públicas e notórias as suas identidade e nacionalidade, que, ademais, sempre foram reconhecidas por todas as autoridades administrativas e judiciais intervenientes, pelo que a evidência não carece de prova.
4.- Contudo, se assim por mera hipótese não se entendesse, sempre a Administração deveria então, em obediência ao princípio do inquisitório, praticar a diligência instrutória complementar que averigue do reconhecimento pelas competentes autoridades do Estado Espanhol da invocada nacionalidade do Recorrente.
5.- O despacho recorrido, ao indeferir a emissão do requerido Cartas de Residência de Estado membro da Comunidade Europeia, violou, assim, o disposto na alínea b) do artº 3°, na alínea a) do n° 1 do artº 15° e na alínea c) do artº 16°, todos do DL 60/93 de 3 de Março, bem como o disposto nos n° 1 e 2 do artº 87°, conjugados com o n° 1 do artº 88° e n° 2 do artº 91°, todos do Código de Procedimento Administrativo
6.- O despacho recorrido violou, assim, os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade consagrados nos artºs. 5° e 6° do CPA e artºs. 13° e 266° da Constituição da República Portuguesa.
A Autoridade Recorrida notificada para alegar , reiterando a posição manifestada na resposta, ofereceu o merecimento dos autos.
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu Parecer no sentido de ser julgado procedente o presente recurso contencioso.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II - MATÉRIA DE FACTO
Com interesse para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos.
a) Em 19 de Março de 1999 , o ora Recorrente requereu, ao abrigo e nos termos do disposto na alínea b), do artº 3°, alínea c) do artº 16° e n° 1 do artº 24° do DL 60/93, de 3 de Março, a emissão do Cartão de Residência de Nacional de um Estado Membro da Comunidade Europeia, título de residência previsto na alínea a) do n° 1 do artº 15° daquele diploma.
b) Sobre este requerimento foi exarado pela Senhora Directora Regional de Lisboa, Vale do Tejo e Alentejo, do Serviço de Estrangeiros e Fronteira, o despacho de indeferimento, datado de 3 de Abril de 2001, com fundamento de que o requerente não fizera prova da sua nacionalidade, através da apresentação de bilhete de identidade ou passaporte válido.
c) Deste despacho, o Recorrente interpôs, em 22 de Maio de 2001, recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna.
d) Sobre este recurso foi proferida a informação de fls. 225-226 do P.I., que aqui se dá por reproduzida, a qual reitera o teor do despacho referido em b).
e) Com a data de 13 de Dezembro de 2001, o Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, indeferiu aquele recurso nos seguintes termos:
"Concordo com a proposta, de acordo com os fundamentos aduzidos na presente pronúncia e na pronúncia junta a fls. 225 e 226.
Remeta-se ao SEF para os efeitos devidos".
e) Por oficio com a data aposta de 3 de Janeiro de 2002, recepcionado a 7 de Janeiro, foi este despacho notificado ao Recorrente.
f) Em 8 de Março de 2002, o Recorrente interpôs o presente recurso contencioso daquele despacho de indeferimento.
g) O recorrente não possui bilhete de identidade nem passaporte válidos, não tendo conseguido obtê-los junto das autoridades espanholas.
III - O DIREITO
O presente recurso contencioso vem interposto do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, que indeferiu o recurso hierárquico que o Recorrente interpusera do acto da Directora Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Alentejo do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, que lhe havia indeferido a emissão de cartão de residência de nacional de um Estado membro da Comunidade Europeia ao abrigo das normas constantes dos artigos 3°, al. b), 15°, al. a) e 16° al. c), todos do DL 60/93 de 3 de Março.
O Despacho recorrido apropriou-se da fundamentação constante do parecer junto pelos Serviços, que, basicamente, assenta no argumento de que, nos termos da legislação citada, a emissão de um título de residência é condicionada pela possibilidade que é conferida ao Estado de formular várias exigências , sendo uma delas a apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válidos. Ainda na senda deste "entendimento", defende-se naquele parecer que a dispensa desta exigência formal relativamente ao Recorrente, A..., configuraria uma violação dos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade, pelo que o indeferimento da solicitada emissão do cartão sempre seria de manter.
Vejamos.
O DL n° 60/93, de 3/3, como resulta expresso do respectivo preâmbulo transpôs para a ordem jurídica interna várias directivas comunitárias relativas ao direito de residência e à liberdade de estabelecimento de nacionais de estados membros.
Relativamente à autorização de residência, resultam das directivas transpostas os seguintes princípios:
1) Os Estados-membros admitem no seu território os nacionais de um estado-membro mediante simples apresentação do bilhete de identidade ou passaporte válidos;
2) O direito de residência é comprovado pela emissão de um documento denominado "Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro das Comunidades Europeias";
3) A apresentação de documento ao abrigo do qual entrou no território;
4) Os Estados membros só podem derrogar tal directiva por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública - cfr. Directivas n° 64/221/CEE, de 25.02.64, n° 68/360/CEE, de 15.10.68, n° 73/148/CEE, de 21.05.73, e n° 90/364/CEE, de 28.06.90.
O Recorrente, nas conclusões das suas alegações, aduz que são pública e notória a sua identidade e nacionalidade, e que sempre foram reconhecidas por todas as autoridades administrativas e judiciais intervenientes, pelo que, sendo evidentes, não carecem de prova.
Mais refere que, ainda que assim se não entendesse, sempre estaria a Administração obrigada a praticar as diligências instrutórias pertinentes à determinação rigorosa da situação do requerente, atento o princípio do inquisitório.
Ora o n° 2 do artigo 24°, do DL 60/93, faz impender sobre a Administração o dever de promover as diligências necessárias à rigorosa determinação da efectiva situação do requerente, o que, de resto, não lhe seria difícil, atento o historial processualmente documentado que, por certo, consta dos serviços do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.
De resto, este princípio do inquisitório, consagrado em termos genéricos no artigo 56° do Código do Procedimento Administrativo, e aflorado ainda nos artigos 87°, 88° e 91°, todos daquele Código, consiste num dever de (conhecimento e) averiguação oficiosa e obrigatória dos factos relevantes para a rigorosa determinação da situação do requerente.
O artigo 87° do Código do Procedimento Administrativo dispõe:
"1- O órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitida em direito.
2- Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, bem como os factos de que órgão competente tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções."
Em comentário a este artigo 87° do CPA, dizem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA; PEDRO COSTA GONÇALVES E J. PACHECO DE AMORIM in "CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO" COMENTADO, 2ª Edição, Reimpressão, Almedina, página 418 e seguintes:
"Este dever de (conhecimento e ) averiguação oficiosa e obrigatória dos factos e interesses relevantes no procedimento constitui a vertente material ou "de conhecimento" do princípio do inquisitório, com que já deparámos em anotação ao artigo 56°.
A intensidade desse dever revela-se bem no facto de ele não ficar prejudicado nem relativamente aos factos que o interessado não tenha alegado para sustentação da sua posição procedimental (ver artº 88°, n° 1) nem, mesmo, perante a sua eventual falta de colaboração na respectiva prova (artº 91°, n°
De resto, é o próprio artº 87° que estabelece que o órgão competente deve (tem de) procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a decisão do procedimento...
...na verdade, por este preceito, os órgãos administrativos não estão nunca dispensados de desenvolver a actividade instrutória adequada à verificação dos pressupostos legais em cada situação concreta com que se deparem."
E mais adiante:
"Assim, em sede de instrução, a actividade do órgão competente será também vinculada quanto à procura e ao conhecimento dos pressupostos legais da decisão do procedimento...
...Neste sentido, escreveu-se no acórdão do STA de 18.II.1988 (in AD nº 323, pág. 1362) que "a falta de diligências reputadas necessárias para a constituição da base fáctica da decisão afectará esta não só se (tais diligências) forem obrigatórias (violação do princípio da legalidade), mas também se a materialidade dos factos não estiver comprovada, ou faltarem, nessa base, factos relevantes, alegados pelo interessado, por insuficiência de prova que a Administração poderia e deveria ter colhido (erro nos pressupostos de facto)".
Ou seja, as omissões, inexactidões, insuficiências e os excessos na instrução estão na origem do que se pode designar como um déficit de instrução, que redunda em erro invalidante da decisão...”
Os n° 2 e 3 do artigo 91° do CPA dispõem ainda que:
"2- A falta de cumprimento da notificação é livremente apreciada para efeitos de prova, consoante as circunstâncias do caso, não dispensando o órgão administrativo de procurar averiguar os factos, nem de proferir a decisão.
3- Quando as informações, documentos ou actos solicitados ao interessado sejam necessários à apreciação do pedido por ele formulado, não será dado seguimento ao procedimento, disso se notificando o particular."
Ora, relativamente à identidade e nacionalidade do Recorrente, que não podem considerar-se factos notórios, se é certo que a sua prova cabe, em primeira linha, ao próprio interessado, essa prova pode ser realizada por recurso a outros procedimentos, registos administrativos, ou que constem dos arquivos, quer com recurso a diligências instrutórias junto das instâncias competentes, designadamente quando, como é o caso, se mostra inviável ao requerente fazê-la. Por outro lado, a nacionalidade do requerente está reconhecida em diversos outros processos, tanto administrativos, como judiciais, que a Administração não pode razoavelmente ignorar.
Assim, a existir um eventual incumprimento da determinação do instrutor do procedimento relativamente à prova da identidade e nacionalidade do requerente, tal não dispensa aquela de procurar averiguar os factos, tanto mais que no presente caso é manifesta a impossibilidade do recorrente conseguir obter tais elementos face ao seu relacionamento com as autoridades espanholas que, como é do domínio público, têm envidado esforços para conseguir extraditá-lo para Espanha. E, dada essa específica situação do recorrente não se vislumbra que a iniciativa da Administração pudesse violar os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade, tal como esta alega.
Assim, a Administração, por força dos apontados normativos, e atentas as circunstâncias do caso, estava obrigada a realizar as diligências necessárias para suprir os documentos em falta.
Não o tendo feito, violou as apontadas normas procedimentais, o que gera a anulabilidade do acto recorrido.
IV - DECISÃO
Nesta conformidade, com prejuízo das restantes questões suscitadas, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.
Sem custas, por delas estar isenta a Entidade Recorrida.
Lisboa, 5 de Fevereiro de 2003
Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos |
