| Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
I – A…, com sede em …, Cantanhede, não se conformando com a sentença da Mma. Juíza do TAF de Coimbra que julgou improcedente a oposição por si deduzida contra a execução fiscal instaurada para cobrança da taxa de publicidade correspondente ao ano de 2006, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:
1. O Opoente, nos presentes autos, incidiu a sua oposição na contestação das áreas;
2. Invocando o disposto nas alíneas a) e h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT:
3. A douta sentença entendeu que os factos invocados pelo Opoente não se enquadram naqueles normativos;
4. Todavia, o Tribunal não está sujeito às alegações das partes em matéria de direito;
5. Pelo que está no seu poder aplicar a lei e interpretá-la mesmo que incorrectamente invocada pelas partes;
6. No caso dos autos, a taxa que a Direcção de Estradas de Coimbra aplicou, fundamentada na alínea j) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/73, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, é inexistente na ordem jurídica portuguesa, porque inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP;
7. De facto, ao abrigo do decidido pelo Tribunal Constitucional (Acórdão 558/98, 63/99, 32/2000, 437/03, 453/03, 34/04, 109/04, 464/04 e Acórdão de 05.03.08), “havendo utilização de imóveis cuja propriedade pertence a particulares para fixação de publicidade, não se verifica qualquer ónus ou encargos para o espaço público, pelo que falece qualquer tentativa de estabelecer uma correspectividade/sinalagmatividade entre a taxa a pagar e qualquer serviço a prestar pelo município, a título de contrapartida específica”;
8. Isto é, a imposição de uma taxa – como é o caso – naquelas condições corresponde à aplicação de um imposto, cuja criação pertence à reserva relativa da Assembleia da República;
9. Sendo que, os diplomas fundamentadores da referida taxa não foram emanados da Assembleia da República, nem foram objecto de autorização legislativa desta.
10. Em suma, o Tribunal não pode deixar em claro a aplicação de uma norma manifestamente inconstitucional;
11. Pelo que, deve ser proferida decisão nesse sentido, e consequentemente, ordenando-se a sustação da execução.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, devendo a sentença impugnada ser confirmada embora com diferente fundamentação.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II – Mostra-se fixada a seguinte factualidade relevante para o efeito:
- A impugnante foi citada como executada na execução fiscal, instaurada contra a firma «A…», por carta registada de 27/6/2006, para pagamento da dívida a que alude a certidão de fls. 18;
- A sociedade oponente havia sido notificada pela E.P. por carta registada com a/r em 31/3/2006 da liquidação da taxa constante da certidão de dívida, a que alude o documento de fls. 19 e 20 dos autos;
- Dá-se aqui por reproduzido o articulado da oponente de fls. 54 a 55 dos autos.
III – Vem o presente recurso interposto da decisão da Mma. Juíza do TAF de Coimbra que julgou improcedente a oposição deduzida pela ora recorrida contra a execução que lhe foi instaurada para cobrança coerciva de taxa de publicidade a favor das Estradas de Portugal referente a reclamos publicitários instalados em prédio não pertencente ao domínio público.
A referida oposição foi deduzida invocando a oponente, primeiramente na petição inicial apresentada, a errónea quantificação da taxa de publicidade liquidada face à área ocupada com publicidade, e, posteriormente em articulado superveniente, a inconstitucionalidade da norma em que se funda a taxa de publicidade em causa (alínea j) do n.º 1 do artigo 15.º do DL 13/71, actualizada pelo DL 25/2004, de 24 de Janeiro), factos que, em seu entender, constituiriam fundamento de oposição à execução, por se enquadrarem nas alíneas a) e h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.
Considerou a Mma. Juíza “a quo”, porém, que os fundamentos invocados remetem para a legalidade em concreto da dívida exequenda, a que alude a alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT e, nessa medida, por ter a oponente meio processual adequado para pôr em crise a legalidade da liquidação mediante impugnação judicial, estar-lhe-ia, assim, vedado deduzir oposição com tal fundamento.
Por outro lado, no que tange à alínea a) do mesmo normativo, considerou ainda a Mma. Juíza “a quo” não ter sido invocada factualidade integrativa deste tipo de fundamento, porquanto a questão da inconstitucionalidade apenas foi aventada em articulado que não se configura como articulado superveniente já que a oponente se limitou a referir jurisprudência constitucional sobre as taxas de publicidade.
Vejamos. De facto, a oposição à execução foi instaurada com base no artigo 204.º, n.º 1, alíneas a) e h), do CPPT, tendo como fundamento fáctico a errónea quantificação da taxa de publicidade, tendo em conta a área ocupada com publicidade.
Todavia, em requerimento autónomo, a oponente veio alegar a existência de jurisprudência que declara a inconstitucionalidade das normas de diversos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento de taxas pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada.
Ora, se relativamente ao fundamento enquadrável na alínea h) nenhum reparo há a fazer ao entendimento expresso na decisão recorrida já quanto ao fundamento a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT não se pode acompanhar a mesma.
Com efeito, segundo entendimento doutrinal e jurisprudencial consolidado, a ilegalidade abstracta prevista como fundamento de oposição à execução fiscal traduz uma ilegalidade que radica não no acto administrativo que aplica a lei ao caso concreto mas na própria lei a cuja aplicação o acto procede.
Subsume-se a uma situação de ilegalidade abstracta a prática de actos cujo fundamento normativo viola normas de hierarquia superior, designadamente normas constitucionais, de direito comunitário ou internacional vigente no ordenamento jurídico nacional (cfr. Jorge Lopes de Sousa, in CPPT, anotado e comentado, volume II, pp. 325/326; e acórdãos do Plenário STA de 7/4/2005, recurso n.º 1108/03, do Pleno STA de 5/7/07, recurso n.º 479/06, e da Secção de CT do STA de 17/1/07 e de 15/5/02, nos recursos n.ºs 1044/06 e 169/02, respectivamente.
No caso em apreço, a questão de inconstitucionalidade deve ser apreciada, apesar de suscitada em requerimento autónomo posterior à petição inicial, não só porque o tribunal não está sujeito às alegações das partes no que diz respeito à matéria de direito mas também como consequência da oficiosidade do conhecimento da questão, radicada na norma constitucional segundo a qual “nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados” (artigo 204.º CRP).
Assim sendo, importa, pois, apreciar a inconstitucionalidade da norma constante da alínea j) do artigo 15.º do DL 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo DL 25/2004, de 24 de Janeiro, que constitui o suporte jurídico da taxa cuja cobrança coerciva se pretende, e que é do seguinte teor:
“Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes:
(…)
j) Pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos - € 56,79.
Sustenta a oponente a inconstitucionalidade desta norma no facto de os reclamos publicitários aqui em causa se encontrarem instalados em prédio não pertencente ao domínio público, chamando à colação vários acórdãos do Tribunal Constitucional quanto à utilização de imóveis cuja propriedade pertence a particulares para a fixação de publicidade, no âmbito da qual se entende não se verificar qualquer ónus ou encargo para o espaço público.
Ora, ainda que tal facto, que se não mostra assente expressamente no probatório fixado, se admita como incontestado e aceite pelas partes no discurso jurídico da decisão recolhida, não colhe a argumentação da oponente quanto à invocada inconstitucionalidade.
É certo que quer este STA quer o TC se pronunciaram em numerosos acórdãos no sentido da inconstitucionalidade das normas de diversos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento de taxas pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, por violação dos artigos 103.º e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP (v., entre outros, os acórdãos do STA de 28/4/10, 19/5/10 e 2/6/10, nos recursos n.ºs 138/10, 116/10 e 33/10, respectivamente; e os acórdãos do TC 453/2003, de 14/10/2003, 34/2004, de 14/01/2004, e 109/2004, de 11/02/2004).
Em síntese, em tais arestos o tribunal rejeitou a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbrava que estivesse em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não viesse a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.
Todavia, recentemente, o acórdão do Plenário do TC n.º 177/2010, de 5/5/2010, operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no artigo 4.º, n.º 1 da LGT e no artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas do artigo 2.º, n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Guimarães e do artigo 31.º da Tabela de Taxas àquele anexa que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular.
Aí se refere, agora, expressamente que «Acontece, porém, que essa situação se alterou com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pela Lei n.º 117/2009, de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização.
Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza.
Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público.
Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa. Na verdade, a classificação tripartida, sem qualquer restrição, das modalidades de taxas já era advogada por autores como ALBERTO XAVIER, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, 42-43 e 48-53, BRAZ TEIXEIRA, Princípios de direito fiscal, I, Coimbra, 1985, 43, e SOUSA FRANCO, Finanças públicas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64.».
E, mais adiante, se acrescenta que «Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio – matéria sobre a qual não há elementos nos autos - não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (observação 1), aplicável às normas do Capítulo IV, em que se integra a do artigo 31.º, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa).
Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária.
Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que – faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues – a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete».
A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto).
De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP).».
A fundamentação deste acórdão, além do mais votado por unanimidade e com a autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu, é, como bem salienta o Exmo. Magistrado do MP no seu parecer, transponível para a apreciação da constitucionalidade da norma que configura o suporte jurídico da taxa exequenda supra identificada.
E, daí que, na esteira da mais recente jurisprudência do TC, plasmada no acórdão citado, e para cuja fundamentação se remete, se conclua, pois, pela conformidade da norma impugnada com os preceitos constitucionais.
A decisão recorrida de improcedência da oposição deduzida deve, por isso, ser confirmada, ainda que com diferente fundamentação.
IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6.
Lisboa, 12 de Janeiro de 2011. - António Calhau (relator) - Miranda de Pacheco - Pimenta do Vale. |
