| Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
I – O Instituo de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, com os sinais dos autos, não se conformando com a decisão da Mma. Juíza do TAF de Leiria que determinou a devolução dos presentes autos de verificação e graduação de créditos à competente Secção de Processo Executivo do IGFSS, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:
1. No douto despacho de que se recorre decidiu o Tribunal a quo que, em virtude das alterações legislativas decorrentes da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2011, bem como, da revogação do artigo 243.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o acto de verificação e graduação de créditos deixou de ter natureza jurisdicional e, nessa medida, operou-se uma deslocação da competência do juiz para o órgão de execução fiscal para a prática da verificação e graduação de créditos, desaparecendo o processo judicial conexo da execução fiscal – verificação e graduação de créditos - , para renascer no âmbito da execução fiscal, como acto não jurisdicional, e sim mero procedimento de graduação de créditos.
2. Sucede que, face à autuação do apenso de reclamação de créditos pela Secção de Processo Executivo de Leiria e ao seu posterior envio para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria em 2010, enquanto processo judicial de verificação e graduação de créditos, a posterior alteração à Lei, a qual veio afectar esta forma processual, não deverá ser aplicada de modo imediato, devendo manter-se a lei vigente ao tempo da instauração do incidente.
3. Ora, a partir de 1 de Janeiro de 2011 os Tribunais Administrativos e Fiscais deixaram de ter competência para a graduação e verificação de créditos, sendo que, no caso dos Processos Executivos referentes a dívida à Segurança Social, essa competência passou a pertencer às Secções de Processos Executivos, enquanto órgão de execução fiscal, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de Fevereiro.
4. Contudo, salvo o devido respeito, se é certo que não foi prevista qualquer norma transitória referente à entrada em vigor das alterações aos artigos 97.º, 245.º e 247.º do CPPT, tal não poderá significar que as novas disposições se devam aplicar de forma directa e imediata aos processos pendentes, pelo simples facto da eliminação da regulamentação anterior.
5. Ora, o Tribunal a quo ao decidir nos moldes em que o fez, ou seja, ao considerar que a competência para a graduação e verificação de créditos no caso sub judice, cujo apenso para verificação e graduação de créditos lhe tinha sido remetido à cerca de 1 ano deixou de ser sua e promoveu a sua devolução ao órgão de execução fiscal, parece, salvo o devido respeito, arrepiar os elementares princípios de bom senso.
6. Na verdade, inexistem fundamentos legais para a devolução do processo ao órgão de execução fiscal para a prática do acto de verificação e graduação de créditos.
7. Na verdade, e sem conceder, sempre se dirá que, existindo sucessão de leis processuais no tempo, à falta de disposição transitória, a regra é a de que aos actos processuais se aplica a lei que vigorar no momento da sua prática, nos termos do n.º 1 do art.º 142.º do CPC, já em relação à forma do processo, esta é determinada pela lei vigente na data da propositura da acção, nos termos do n.º 2 do art.º 142.º do CPPT (neste sentido, o Ac. do STA de 28-10-2010 – Proc.º n.º 647/2010, www.dgsi.pt/jsta.nsf).
8. Assim, salvo o devido respeito, não existe motivo para afastar a aplicação do n.º 1 do artigo 8.º do ETAF que consagra a regra da perpetuatio jurisdictionis (ou perpetuatio fori), devendo o processo pendente só ser remetido ao órgão de execução fiscal após ser proferida a competente sentença de graduação de créditos.
9. Aliás, caso assim não se entenda, sempre se dirá que, também neste âmbito, se poderá aplicar o n.º 2 do art.º 141.º do Código de Processo Civil, porquanto, dispõe este que a forma de processo aplicável determina-se pela lei vigente à data em que a acção é proposta, ou seja, a legislação vigente no ano de 2010.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso merece provimento, devendo a decisão ser revogada e substituída por acórdão que ordene o prosseguimento da tramitação do processo, com prolação de sentença de verificação e graduação de créditos.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II – É do seguinte teor a decisão recorrida:
«A Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2011 e, para além do mais, no que à matéria das verificações e graduações de créditos respeita, introduziu alterações aos artigos 97.º, 151.º, 245.º, 247.º e 278.º Código de Procedimento e Processo Tributário e revogou o artigo 243.º do mesmo Código.
A referida Lei entrou em vigor em 01/01/2011 e da mesma não consta qualquer norma transitória.
Com a alteração da alínea o) do artigo 97.º do CPPT foi eliminada a espécie processual “verificação e graduação de créditos” e substituída pelo processo judicial tributário da “reclamação da decisão da verificação e graduação de créditos”.
O artigo 151.º, n.º 1 do CPPT na redacção dada pela citada Lei n.º 55-A/2010, passou a dispor o seguinte:
«1 – Compete ao tribunal tributário de 1ª instância da área onde corre a execução, depois de ouvido o Ministério Público nos termos do presente Código, decidir o incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária e a reclamação dos actos praticados pelos órgão da execução fiscal.»
Por sua vez os n.ºs 2, 3 e 4 do artigo 245.º do CPPT, na redacção dada pela Lei n.º 55-A/2010, preceituam o seguinte:
«2 – Havendo reclamações ou juntas as certidões referidas no artigo 241.º, o órgão de execução fiscal procede à verificação e graduação de créditos, notificando dela todos os credores que reclamaram créditos.
3 – Os credores referidos no número anterior podem reclamar da verificação e graduação de créditos nos termos e prazos previstos nos artigos 276.º e seguintes.
4 – A reclamação referida no número anterior tem efeitos suspensivos, procedendo-se à sua remessa imediata ao tribunal tributário de 1ª instância acompanhado de cópia autenticada do processo principal.»
O artigo 243.º do CPPT regulava o prazo de reclamação de créditos pelo representante da Fazenda Pública junto do Tribunal Tributário de 1.ª instância e foi revogado pelo artigo 127.º da Lei n.º 55-A/2010, com efeitos a partir da entrada em vigor desta Lei.
Com o aditamento da alínea e) ao artigo 278.º do CPPT, do erro na verificação ou graduação de créditos, pode agora reclamar-se para o juiz.
Foram ainda alterados os artigos 49.º e 49.º-A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais no sentido atrás referido.
Cumpre assim apreciar da aplicação no tempo das referidas alterações ao Código de Procedimento e de Processo e artigo 49.º, n.º 1, alínea d) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, isto é, se o Tribunal Tributário continua a ser competente para o acto de verificação e graduação de créditos nos processos pendentes ou, pelo contrário, deverão antes estes serem devolvidos ao órgão de execução fiscal para a prática do acto.
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De acordo com o artigo 12.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário os processos da competência dos tribunais tributários são julgados em 1.ª instância pelo tribunal da área do serviço periférico local onde se deva instaurar a execução.
Nos termos do estatuído no n.º 1, do artigo 103.º da Lei Geral Tributária, o processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional.
A instauração da execução fiscal, a citação, a penhora de bens e a sua venda são exemplos de actos praticados na execução fiscal que não têm a natureza jurisdicional (cfr. artigo 188.º e segs. do CPPT).
Os actos de natureza materialmente jurisdicionais indicados no Código de Procedimento e de Processo Tributário são os referidos no artigo 151.º, n.º 1, o qual sofreu a alteração de que nos vimos ocupando, consubstanciada na supressão da verificação e graduação de créditos que, assim, deixou de ter natureza jurisdicional (cfr. artigo 245.º, n.º 2).
Ao órgão de execução fiscal passou a ser atribuída a necessária competência para a prática do acto de verificação e graduação de créditos, do qual pode haver reclamação ao abrigo dos artigos 276.º e segs. do CPPT (cfr. artigos 245.º e 278.º, alínea e), do CPPT e 49.º, n.º 1, alínea d) do ETAF, na redacção introduzida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro).
À luz dos normativos acabados de referir tem de aceitar-se que a competência inicial do Tribunal Tributário se fixa com a instauração da execução fiscal, uma vez que o processo de execução fiscal tem natureza judicial decorrendo debaixo de um apertado controlo de legalidade do tribunal e, salvo melhor opinião, os artigos 151.º, n.º 1 e 245.º do CPPT fixam, tão só, a competência funcional ou a competência do órgão para julgar.
Não obstante o atrás exposto, não podemos deixar de trazer à colação o preceituado no artigo 30.º, n.ºs 1 e 2 do Código do Procedimento Administrativo, no que respeita à competência relativa ao inicio do procedimento e da irrelevância das alterações dos seus pressupostos que ocorram posteriormente, bem como a excepção da atribuição de competência a órgão de que inicialmente dela carecesse.
O artigo 30.º, n.º 1 e 2 do CPA dispõem o seguinte: «1 – A competência fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente. 2 – São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for extinto o órgão a que o procedimento estava afecto, se deixar de ser competente ou se lhe for atribuída a competência de que inicialmente carecesse.»
Sobre esta matéria, embora referente à competência inicial do procedimento, não podemos deixar de registar aqui os doutos ensinamentos expendidos pelo Exmo. Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artigo 10.º do CPPT: «Neste n.º 2 do art.º 30.º do CPA prevê-se também, como hipótese em que são relevantes as modificações de direito, a de ser atribuída a um órgão que dela inicialmente carecesse. A sensatez desta excepção à regra da irrelevância das modificações de direito é evidente, pois se uma nova lei vem atribuir a um órgão competência para a direcção de um procedimento é porque, numa perspectiva legislativa actualizada, este é o órgão mais adequado para desempenhar eficazmente tais tarefas e, consequentemente, o órgão a quem a competência era atribuída tal competência deixou de ser o mais adequado a tal desempenho.
Nestas condições, não haverá justificação razoável para retirar o procedimento da competência do órgão que, nessa perspectiva actualizada, é o mais adequado para o dirigir e decidir, para a atribuir a outro que, na mesma perspectiva, não o é.
A aceitação desse afastamento ao princípio da irrelevância das modificações dos pressupostos da competência parece ser viável, pois tem correspondência no texto deste n.º 5 que ressalva da aplicação de tal princípio os casos em que haja «disposição expressa em sentido contrário». Não é formulada qualquer exigência de esta disposição expressa tenha de constar da leis tributárias, pelo que parece poder entender-se que como tal devem ser consideradas as duas excepções formuladas no art.º 30.º, n.º 2 do CPA (uma das quais, aliás, o caso de extinção do órgão, até não podo deixar de ser admitida).» (in Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Áreas Editora, I Vol., 5.ª Edição, pág. 143 e 144, nota 19).
Por sua vez, o artigo 5.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais determina que a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal se fixa no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.
Ora, como já deixámos expresso, a questão da competência em apreço, no nosso entendimento, não respeita à competência inicial, mas sim à competência funcional ou competência do órgão para julgar das questões de natureza jurisdicional relativas aos processos de execução fiscal, que se encontram desde a sua instauração sob o controlo do juiz.
Mas mesmo que assim se não entendesse, sempre seria de afastar a aplicação do citado artigo 5.º do ETAF, uma vez que esta norma, por força do estatuído nos artigos 18.º, n.º 2 da LOFTJ ex vi artigo 7.º do ETAF, regula apenas a distribuição e fixação da competência em razão da matéria entre os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e não entre Tribunais e órgãos da Administração Tributária.
Aqui chegados importa concluir que nem o artigo 30.º do CPA, nem o artigo 5.º do ETAF têm aplicação ao caso sub judice, uma vez que o primeiro aplica-se às relações entre os órgãos de execução fiscal e o segundo às relações entre os Tribunais, e, a nosso ver, in casu, apenas está em causa uma alteração da competência funcional ou da competência do órgão para julgar.
Assim sendo, as alterações introduzidas importam que o acto de verificação e graduação de créditos deixa de ter natureza jurisdicional e, nesta medida, a deslocação da competência do juiz para o órgão de execução fiscal para prática da verificação e graduação de créditos, desaparecendo o processo judicial conexo da execução fiscal – verificação e graduação de créditos -, para renascer no âmbito da execução fiscal, como acto não jurisdicional, mero procedimento de graduação de créditos, surgindo, assim, nova atribuição para o órgão de execução fiscal e, em sede de reclamação do acto do órgão de execução fiscal, nova competência para o juiz (cfr. artigos 151.º, 245.º e 278.º, alínea e) do CPPT).
O legislador deixou incólume o Dec.-Lei n.º 42/2001, de 9 de Fevereiro, que criou as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, definiu regras especiais daquele processo e adequou a organização e competência dos tribunais administrativos e tributário.
Porém, tal não pode significar que as reclamações e verificação de créditos apresentadas nos processos de execução por dívidas à segurança social continuam a ser apreciadas e julgadas nos tribunais tributários.
Conforme já se deixou expresso supra, a espécie processual de verificação e graduação de créditos desapareceu para renascer no âmbito da execução fiscal, como acto não jurisdicional, mero procedimento de graduação de créditos, não fazendo sentido, atenta a unidade do sistema jurídico, defender que a Segurança Social tenha tratamento diferente da Fazenda Pública, uma vez que o legislador da Lei n.º 55-A/2011 entendeu que os interesses em presença nos apensos de reclamação de créditos, sem excepção, deviam passar a ser apreciados pelo órgão de execução fiscal, conforme decorre do artigo 151.º do CPPT e não tendo procedido à alteração do citado artigo 5.º, deverá entender-se que foi tacitamente revogado no que respeita à graduação e graduação de créditos (cfr. artigos 49.º, n.º 1, alínea d) do ETAF, 97.º, n.º 1 e 151.º do CPPT).
In casu, o presente processo encontrava-se pendente à data da entrada em vigor da actual redacção dos artigos 49.º, n.º 1, alínea d) do ETAF e 151.º do CPPT, pelo que a nova redacção da citada norma e demais alterações legislativas relativas à verificação e graduação de créditos são-lhe aplicáveis, uma vez que as normas adjectivas são de aplicação imediata, não apenas às verificações e graduações de créditos que venham a instaurar-se após a sua entrada em vigor, mas a todos os actos de verificação e graduação de créditos a realizar futuramente, mesmo que tais actos se integrem em apensos pendentes, ou seja, em verificações e graduações anteriormente postas em juízo.
Dir-se-á ainda que, a devolução do presente processo ao competente órgão de execução fiscal não contende com o aproveitamento dos actos praticados nos presentes autos, uma vez que todos os actos processuais nele praticados poderão ser aproveitados, nem tão pouco acarretará qualquer tipo de prejuízo para as respectivas partes, visto que da decisão de verificação e graduação a proferir pelo órgão de execução fiscal cabe reclamação para este Tribunal, nos termos previstos nos artigo 276.º e segs. do CPPT.
Face ao exposto, no que tange ao processo em apreço, face à natureza judicial da execução fiscal, à ausência de norma transitória, ao esvaziamento de suporte legal para a prática de actos processuais como aqueles que estavam previstos no revogado artigo 243.º do CPPT, revestindo actualmente o acto de verificação e graduação de créditos natureza não jurisdicional, importa concluir que compete ao órgão de execução fiscal a prática do acto de verificação e graduação de créditos nos termos do n.º 2 do artigo 245.º do CPPT.
Termos em que, determino a devolução dos presentes autos à competente secção de processo executivo da Segurança Social.
Sem custas.
Notifique.
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Leiria, 2011-03-17.».
III – A questão que constitui o objecto do presente recurso é a de saber se a decisão recorrida enferma de erro de interpretação e aplicação do direito ao ter julgado que, face às alterações introduzidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, os Tribunais Administrativos e Fiscais deixaram de ter competência para a apreciação e decisão dos processos judiciais de verificação e graduação de créditos e que, por isso, se impunha a remessa de todos os processos pendentes ao órgão de execução para que este procedesse à sua posterior tramitação e decisão.
Vejamos. A Mma. Juíza “a quo” na decisão recorrida, a fls. 54 a 60 dos autos determinou a remessa dos autos à competente secção de processo executivo da Segurança Nacional para aí serem tramitados.
Do assim decidido discorda o recorrente Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, Público, alegando que inexistem fundamentos legais para a devolução do processo ao órgão de execução fiscal para a prática do acto de verificação e graduação de créditos.
Questão idêntica à que constitui objecto do presente recurso foi já decidida por Acórdãos deste Supremo Tribunal do passado dia 6 de Julho, proferidos nos recursos números 362/11 e 384/11, para cuja profícua fundamentação se remete e cuja decisão, no sentido de que as alterações legislativas decorrentes da Lei n.º 55-A/2010 não são aplicáveis aos processos judiciais de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais em 1 de Janeiro de 2011, os quais continuam a seguir a forma processual vigente à data da sua instauração, também aqui se acolhe, pois que estamos integralmente convencidos quer dos argumentos, quer da decisão, o que conduz, inevitavelmente, à procedência do presente recurso.
Daí que, sem necessidade de mais considerações, haverá que conceder provimento ao presente recurso, revogar o despacho recorrido, baixando os autos ao tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho recorrido, e, consequentemente, ordenar a baixa dos autos ao tribunal recorrido para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Setembro de 2011. – António Calhau (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes. |
