Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	0369/15

Data do Acordão:	06/17/2015

Tribunal:	2 SECÇÃO

Relator:	CASIMIRO GONÇALVES

Descritores:	CONTRA-ORDENAÇÃO FISCAL RECURSO APENSAÇÃO CÚMULO JURÍDICO CUMULO MATERIAL

Sumário:	A aplicação de coimas, em processos distintos, pela prática, pela mesma arguida, de várias contra-ordenações tributárias, sem que, consequentemente, haja sido feito cúmulo (material ou jurídico) das respectivas coimas, não integra nulidade insuprível dessas decisões administrativas, mormente nulidade subsumível na al. d) do nº 1 do art. 63º, por referência à al. c) do n° 1 do art. 79º, ambos do RGIT.


Nº Convencional:	JSTA00069248
Nº do Documento:	SA2201506170369
Data de Entrada:	03/27/2015
Recorrente:	FAZENDA PÚBLICA
Recorrido 1:	A..., LDA
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC JURISDICIONAL
Objecto:	SENT TAF PENAFIEL
Decisão:	PROVIDO
Área Temática 1:	DIR PROC TRIBUT CONT - CONTRA-ORDENAÇÃO.
Legislação Nacional:	RGCO ART3 N2 ART19 ART41 N1 ART63 ART73 N2. RGIT ART25 ART27 ART63 N1 C D N3 N5 ART79 N1 C ART83 N1. CPP ART24 ART25 ART28 ART29. L 64-A/08 DE 2008/12/31. L 55-A/10 DE 2010/12/31.
Jurisprudência Nacional:	AC STA PROC078/08 DE 2008/05/28.; AC STA PROC0928/08 DE 2009/01/21.; AC STA PROC0757/10 DE 2011/03/30.; AC STA PROC074/15 DE 2015/03/11.; AC STA PROC075/15 DE 2015/03/11.
Referência a Doutrina:	JORGE DE SOUSA E SIMAS SANTOS - REGIME GERAL DAS INFRACÇÕES TRIBUTÁRIAS ANOTADO 4ED PAG291-292. PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE - COMENTÁRIO DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL À LUZ DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DA CONVENÇÃO EUROPEIA DOS DIREITOS DO HOMEM 2ED LISBOA 2008 PAG98.


Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO
1.1. A Fazenda Pública recorre da decisão que, proferida em 2/2/2015 no processo nº 913/14.2BEPNF do TAF de Penafiel [recurso de decisão de aplicação de coima por falta de pagamento de imposto único de circulação (IUC) relativo ao ano de 2010 e ao veículo matrícula ………..] julgou procedente o recurso que a arguida A……….., Lda., com os demais sinais dos autos, interpusera da decisão administrativa de aplicação de coima, declarando-a nula por falta de requisitos legais da decisão.

1.2. Alega e termina com a formulação das conclusões seguintes:
A. Vem o presente recurso interposto da douta decisão final por simples despacho que julgou procedente o recurso apresentado pelo arguido, e, em consequência, anulou as decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processos apensados por decisão judicial em anterior despacho, do qual pende recurso neste Venerando Tribunal, e os ulteriores termos do processo, o qual se circunscreve à questão de direito da nulidade insuprível da decisão administrativa, apreciada oficiosamente pelo douto Tribunal a quo.
B. Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, na sua douta Fundamentação de direito que, "No caso em apreço, a decisão de aplicação da coima não procedeu à realização do cúmulo material apesar de se encontrarem em concurso, porquanto ainda não transitou em julgado a decisão de aplicação das coimas e à data da sua decisão a autoridade administrativa tinha conhecimento da instauração e pendência dos processos de recurso de contra-ordenação, pelo que tinha de ter procedido à instauração dum único processo de contra-ordenação, ou no caso de terem sido instaurados processos diferentes tinha que ter procedido à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos arts. 25°, 28° e 29° do Código de Processo Penal (CPP)...",
C. Concluindo que a omissão destes procedimentos e operações determinam a sua nulidade nos termos do art. 63º, n° 1, alínea d), 3 e 5 do RGIT.
D. Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei nº 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do n° 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81°, n° 2 do RGIT, passando a Fazenda Pública a ter também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do n° 2 do art. 73° do RGCO - cfr. Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em "Regime Geral das Infracções Tributárias anotado", 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 83°, página 562 e seguintes.
E. Quanto ao efeito do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto nos artigos 83° e 84°, ambos do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., mormente os artigos 70°, 73°, 74°, 75°, 79°, 88º e 89°, de aplicação subsidiária, não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste art. 84º, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessário a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida - conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo n° 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em "Regime Geral das Infracções Tributárias anotado", 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 84°, página 582 e seguintes.
F. Neste sentido, não deverá ser considerada exequível para efeitos de decisão de instauração de processo de execução fiscal, a decisão judicial proferida nestes autos que decidiu pela anulação das decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processos apensados e os ulteriores termos do processo, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.
G. Quanto à nulidade insuprível determinada pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido na douta decisão final por simples despacho a quo, não se conformando a Fazenda Pública com a mesma e considerando que tal decisão final por simples despacho padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83° do RGIT, em conformidade com o art. 73°, n° 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3° do RGIT - cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11-2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06 (in www.dgsi.pt).
H. Considerou o douto Tribunal a quo, estar verificada a nulidade insuprível das decisões de aplicação das coimas determinadas pelo Chefe do Serviço de Finanças de Penafiel, unicamente por não ter procedido à realização do cúmulo material nos termos do art. 25° do RGIT, aplicando uma coima única.
l. Incorre o Tribunal a quo em erro na aplicação do direito, porquanto as nulidades insupríveis a ocorrer no âmbito do processo de contra-ordenação tributário, são taxativas e têm a sua previsão no art. 63° do RGIT, o qual não abarca, salvo melhor opinião, o regime do cúmulo material, a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.
J. Desde logo, os "requisitos legais" [cfr. art. 63°, n° 1, alínea d)], da decisão de aplicação das coimas que possam estar em falta e que se reportam à fase administrativa do processo de contra-ordenação tributário, são os constantes do art. 79° do RGIT, os quais foram integralmente respeitados pela entidade administrativa competente em todas as decisões de aplicação de coimas presentes nestes autos.
K. A falta de aplicação do regime do concurso, previsto no art. 25°, não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade insuprível, pelo que a relevar-se a sua falta, o que não se concede, sempre seria uma mera nulidade dependente de arguição dos interessados, conforme estabelece o art. 120° do Código de Processo Penal - CPP, aplicável por força do preceituado na al. b) do art. 3° do RGIT e do n° 1 do art. 41° do RGCO.
L. O arguido/recorrente nestes autos, não solicitou a apreciação do concurso de contra-ordenações em nenhum dos recursos apresentados, pelo que, tal nulidade, a considerar-se a sua existência, e considerando-se, em consequência, a insuficiência do processo contra-ordenacional (cfr. art. 120°, n° 1, alínea d) do CPP), sempre terá de ser considerada como sanada, uma vez que a parte interessada não arguiu tal vício em nenhuma fase do processo administrativo, nem sequer do processo judicial, fazendo-se assim a aplicação do invocado art. 120° do CPP, com as necessárias adaptações ao processo de contra-ordenação tributário.
M. Por outro lado, é competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infracções e subsequente aplicação do art. 25° do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36° do RGCO, o que consubstancia um acto exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33° do RGCO, aplicável ex vi art. 3°, alínea b) do RGIT.
N. A imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa, consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, limitando a actuação da administração fiscal, o seu conhecimento e apreciação dos processos que são da sua competência, salvaguardando, claro está, o facto de a questão do concurso de infracções nem sequer ter sido suscitada pelo próprio arguido, no sentido em que, o Tribunal "não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração", porquanto, "os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da actuação da Administração, mormente o controlo actuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266°, n° 2 da CRP"- conforme Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-10-2010, proc. n° 00514/08.4BEPNF, in www.dgsi.pt.
O. No caso de processos de contra-ordenação tributários, é aplicável o RGIT e subsidiariamente o RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, que contém norma específica no seu art. 3°, alínea b), todavia, não há neste âmbito nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária dos artigos 25°, 28° e 29° do CPP, conforme consta da Motivação de direito da douta decisão final por simples despacho a quo.
P. E seria ilegal a aplicação do cúmulo jurídico no presente caso, dado que todos os factos em apreço, são posteriores à alteração ocorrida na norma do art. 25° do RGIT, com a Lei do Orçamento para 2011 (Lei n° 55-A/2010, de 31 de Dezembro).
Q. Conforme o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em "Regime Geral das Infracções Tributárias anotado", 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 25°, página 291, "no regime do cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contra-ordenações, não havendo lugar a qualquer redução", salvaguardando claramente que, "estando a regra do cúmulo material expressamente estabelecida na redacção inicial deste art. 25° do RGIT e na introduzida Lei do Orçamento para 2011 não há lacuna de regulamentação sobre a forma de efectuar o cúmulo das coimas, pelo que não há suporte para fazer apelo ao RGCO, pois este diploma, como legislação subsidiária que é [art. 3°, alínea b) do RGIT], apenas é de aplicação em matérias em que o RGIT não contenha normas próprias."
R. E portanto, nunca poderia a autoridade administrativa tributária, "aferir a existência de eventual contra-ordenação continuada", cujo preceituado no art. 30° e 79° do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32° do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25° do RGIT, seguindo-se neste âmbito, de perto, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul de 27-11-2007, processo n° 01804/07 e de 23-09-2008, proc. n° 01767/07, ambas consultáveis in www.dgsi.pt..
S. Limita-se o actual regime, em caso concurso, sempre ao cúmulo material, valendo a máxima, "quot delicia tot poenae", sendo que a cada infracção é imputada a coima correspondente, ou seja, as sanções são aritmeticamente somadas, depois de se ter procedido à determinação individualizada de cada uma.
T. Releva a decisão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/06/2007, proc. nº 01768/07 (in www.dgsi.pt), no sentido em que "no actual RGIT não há lugar ao concurso de infracções com a cominação de uma coima única" e que "deixou de existir a principal característica que enforma o regime do concurso de crimes - a aplicação de uma pena única em cúmulo jurídico - desta forma se perdendo o principal interesse no concurso, a não ser de índole de eventual economia processual".
U. Não existe no RGIT, nem no RGCO, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação, contudo, o artigo 36° do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a "competência por conexão" em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.
V. Por sua vez, o art. 25° do RGIT, aplicando-se na fase administrativa, pressupõe necessariamente a apreciação e decisão sobre a conexão entre os processos a que se aplicará o regime do cúmulo material, por conjugação do disposto no art. 36° do RGCO e 25° do RGIT, inclusivamente, se os processos administrativos se encontram na mesma fase e se são da mesma competência territorial.
W. Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in "Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem", Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36°, p. 128: "O critério do artigo 36° só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege-se pelo disposto nos artigos 24° e seguintes do CPP."
X. Assim, por força desta norma, quanto à unidade e apensação de processos, nunca poderia a autoridade administrativa competente proceder "à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos artigos 25°, 28° e 29° do CPP...", incorrendo o Meritíssimo Juiz a quo, mais uma vez, em erro na aplicação do direito, por não se aplicarem, na fase administrativa, os preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, as normas do Código de Processo Penal (CPP), invocadas na douta decisão final por simples despacho a quo.
Y. Os processos de contra-ordenação em apreço, não foram apensados pela autoridade tributária, tendo sido tramitados separadamente, sem prejuízo da posterior apensação por despacho do douto Tribunal a quo, na fase judicial, contra o qual a Fazenda Pública apresentou já recurso para este Venerando Tribunal, pugnando igualmente pela sua ilegalidade por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 24° 25°, 28° e 29° do CPP, aplicáveis por força do art. 41° do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3° do RGIT.
Z. Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a decisão que determina a nulidade insuprível das decisões das coimas aplicadas, por falta de realização do cúmulo material, é ilegal por falta de previsão no competente art. 63° do RGIT, cujo elenco é taxativo;
AA. Sendo ainda ilegal a aplicação, neste âmbito dos normativos do CPP, concretamente os artigos 25°, 28° e 29° que fundamentaram a douta decisão final por simples despacho a quo.
BB. Face ao exposto, entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que a douta decisão final por simples despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente os artigos 25°, 63° e 79°, todos do RGIT e ainda o artigo 36° do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3° do RGIT, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de processos de contra-ordenação do arguido/recorrente, nem este suscitou a aplicação das regras do concurso de contra-ordenações tributárias.
Termina pedindo o provimento do presente recurso jurisdicional e que, em consequência, seja revogada a decisão recorrida, com as legais consequências.

1.3. Respondeu o Ministério Público no TAF de Penafiel, concluindo nos termos seguintes:
1ª. - Excepção feita às questões prévias da legitimidade e efeito da interposição do presente recurso, não assiste razão ao/à recorrente/R., nem os argumentos pelo/a mesmo/a aduzidos poderiam fundamentar a revogação da/o douta decisão posta em crise, a qual não merece reparo, pois que não enferma do alegado "erro na aplicação do direito", (sic), nem aliás de qualquer outro e não faz "errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis", (sic), designadamente das "que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente (d)os artigos 25°, 63° e 79°, todos do RGIT e ainda (d)o artigo 36° do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3° do RGIT" (sic).
2ª. - Relativamente às questões prévias, da legitimidade, mormente na vertente da admissibilidade do presente recurso, atentos os invocados fundamentos legais (n° 1, do art. 83° do RGIT e art. 73°, n° 2 do RGIMOS, aplicável ex vi al. b) do art. 3° daquele RGIT), além de o/a R. deter legitimidade como invoca, também se nos afigura admissível a interposição do presente recurso para melhoria da aplicação do direito e tendo em vista, sobretudo, a promoção da uniformidade da jurisprudência; e da/o requerida/o e judicialmente determinada/o subida imediata e efeito suspensivo, visto o objecto do presente recurso e as citadas disposições legais aplicáveis, julgam-se adequados os fixados regime de subida e efeito.
3ª. - A argumentação do/a R. baseia-se no errado e infundamentado pressuposto, erigido em conclusão de que "(n)o art. 63° do RGIT, .../... não abarca, .../..., o regime do cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações." (sic conclusão I).
4ª. - Da mera leitura da douta fundamentação de direito da decisão sub judice, resulta ter a mesma fundada e claramente explicitado a invocada nulidade insuprível, prevista no citado art. 63°, do RGIT, - al. d), do respectivo n° 1 -, por não conterem as decisões administrativas em causa todos os requisitos legais, especificamente, por das mesmas, "apesar de se encontrarem em concurso", não constarem os "procedimentos e operações" descritos, relativos "à realização do cúmulo material", bem como a "aferir a existência de eventual contra-ordenação continuada ou do concurso de contra-ordenações", aplicando subsequentemente e em conformidade, ou uma única coima ou tantas quantas as contra-ordenações em concurso, a final materialmente cumuladas numa coima única.
5ª. - A realização do cúmulo material e a prévia apensação dos processos, mercê do concurso de contra-ordenações em causa, nos termos explanados na douta decisão em recurso e a necessária consequente indicação, na decisão de aplicação de coima, então da coima única, além do mais, da norma do art. 25° do RGIT e dos elementos determinantes da conexão/apensação e consequente fixação da coima (única), cabem nas alíneas b) e c) do n° 1 do citado pelo/a R. art. 79° do RGIT cujos requisitos, face ao exposto e ao contrário do pugnado pelo/a R., não foram integralmente respeitados nas decisões de aplicação de coima em questão.
6ª. - Ao contrário do alegado pelo/a R. "A falta de aplicação do regime do concurso, .../... constitui um requisito legal da decisão" e consubstancia a apontada nulidade insuprível, e não "uma mera nulidade dependente de arguição dos interessados" (cfr. conclusão K.\ como pretende o/a R..
7ª. - Pugna, ainda que enviesadamente o/a R., que a douta decisão recorrida viola o "princípio da separação de poderes", sendo certo todavia que confunde manifestamente, por um lado, a questão jurídico-material do concurso de contra-ordenações com a questão processual da competência por conexão - como resulta da sintomática invocação do disposto nos arts. 36° e 33° do RGCO/RGIMOS; e, por outro lado, mais grave ainda, confunde legalidade com critérios de conveniência e normas e princípios jurídicos com regras técnicas e escolhas/opções, em suma, justiça com oportunidade.
8ª. - Não explica e muito menos fundamenta o/a R. porque "nunca poderia a autoridade administrativa tributária, "aferir da existência de eventual contra-ordenação continuada" (sic), nem por que razão o "preceituado no art. 30° e 79° do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32° do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25º do RGIT", (sic); sendo que, o cúmulo material legalmente previsto neste, tendo em conta os conceitos jurídicos de crime continuado e concurso real de crimes, não contende com a eventual existência de contra-ordenação continuada.
9ª. - Remata paradoxalmente o/a R. que "nunca poderia a autoridade administrativa competente proceder "à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos artigos 25°, 28° e 29° do CPP...", .../..., por não se aplicarem na fase administrativa, os preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, as normas do Código de Processo Penal (CPP)" (sic conclusão X), tanto mais quanto, em recurso que anteriormente apresentou e ao qual aliás faz referência na conclusão F, discorreu profusamente sobre a aplicabilidade de tais preceitos legais, apresentando aliás interpretação absolutamente inovadora, (que oportunamente já se consignou reputar-se contudo inaceitável), do disposto naqueles, mormente no art. 25°, consubstanciando as presentes ALEGAÇÕES de RECURSO, nessa medida, verdadeiro venire contra factum proprium.
10ª. - Remete-se para a douta argumentação constante do Acórdão do STA de 04.03.2015, no Recurso n° 1396/14-30.
11ª. - Entende-se, talqualmente entendeu o/a Mmo/a Juiz a quo que as decisões de aplicação das coimas em causa, por não conterem todos os requisitos legais, mormente a realização do cúmulo material (com a prévia apensação dos processos, mercê do concurso de contra-ordenações em causa) e a fixação/indicação da coima única estão, face ao prescrito no art. 63°, n° 1, al. d) do RGIT, feridas de nulidade insuprível.
12ª. - Concluindo a final o/a R. "que a douta decisão final por simples despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, .../…, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de processos de contra-ordenação do arguido/recorrente, nem este suscitou a aplicação das regras do concurso de contra-ordenações tributárias" (sic conclusão BB.), mais se dirá, por um lado que, verificando-se conexão, a não determinação, por parte da autoridade administrativa, nos termos legais, da apensação dos processos de contra-ordenação, constitui de per si, ilegalidade por violação/incumprimento dos preceitos legais aplicáveis relativos ao concurso de contra-ordenações e respectiva punição; e por outro lado, que a aplicação das regras do concurso de contra-ordenações tributárias, expressamente previstas na lei, não carece evidentemente de ser suscitada pelo arguido/recorrente.
13ª. - Não se verificando o invocado erro na aplicação do direito, nem aliás qualquer outro, bem ao contrário, mostrando-se a determinada anulação válida e legal, a douta decisão recorrida deve ser confirmada/mantida.
Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso e seja confirmada a decisão recorrida.

1.4. A Meritíssima Juíza sustentou o decidido (cfr. despacho de fls. 108 dos autos).

1.5. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA emite Parecer nos termos seguintes, além do mais:
«4. Quanto ao mérito do recurso.
A Recorrente insurge-se contra a decisão do tribunal "a quo" por considerar que a mesma padece de erro de julgamento, uma vez que as nulidades insupríveis previstas no artigo 63° do Regime Geral das Infracções Tributárias são taxativas e nelas não está compreendido o regime de cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações. E que por outro lado a falta de aplicação do regime do concurso previsto no artigo 25° do RGIT não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade insuprível.
Pese embora a sentença não tenha dado com assentes quaisquer factos relativos às decisões de aplicação de coima, seja a dos autos principais, seja as dos apensos, resulta da mesma e dos autos, como se referiu supra, que foram proferidas diversas decisões de aplicação de coima em que a recorrida figura como arguida, cujos processos foram apensos pela Mma. Juiz "a quo".
Perante a verificação de várias decisões de aplicação de coima aplicadas à recorrida, cujo objecto se desconhece, a Mma. Juiz "a quo" considerou que as mesmas se encontravam em concurso e que havia lugar à aplicação de uma única coima, o que no seu entendimento inquinava as decisões recorridas com o vício de nulidade insuprível, por falta de requisitos legais, ao abrigo do disposto na alínea d) do n° 1 do artigo 63° do Regime Geral das Infracções Tributárias.
Afigura-se-nos, contudo e salvo o devido respeito, que a decisão recorrida não fez um correcto enquadramento legal da questão e incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação da lei.
Dispõe o artigo 63°, n° 1, alínea d) do RGIT, que constitui nulidade insuprível no processo de contra-ordenação tributário "a falta dos requisitos legais da decisão de aplicação das coimas, incluindo a notificação do arguido". O que nos remete para o disposto no artigo 79° do mesmo diploma, que estabelece nas diversas alíneas do seu n° 1 os requisitos que devem ser observados na decisão. E entre os vários requisitos que a norma prevê, refere-se na alínea c) que a decisão deve mencionar a coima e sanções acessórias, com indicação dos elementos que contribuíram para a sua fixação.
Importa, assim, apreciar se na fixação da coima por parte da entidade administrativa esta não fez constar de cada uma das decisões todos os elementos que pressupõem aquela fixação.
A este propósito concluiu-se na sentença recorrida que a decisão proferida em cada um dos processos de contra-ordenação (principal e apensos) não contém os "procedimentos e operações" relativos ao concurso de contra-ordenações, o que configura nulidade das decisões. Ou seja, segundo percebemos o sentido da asserção vertida na sentença, a Mma. juiz "a quo" considerou que as infracções em causa em cada um dos processos de contra-ordenação encontram-se em concurso e nessa medida a entidade administrativa devia ter organizado um único processo ou tendo sido instaurados vários devia ter feito a sua apensação, de forma a serem instruídos conjuntamente e a pluralidade de infracções participadas ser avaliada de forma global, a fim de se concluir pela verificação ou não de uma infracção continuada ou de proceder ao cúmulo material das coimas.
Como se sabe, o RGIT prevê no artigo 25° que "as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre objecto de cúmulo material", regime este contrário ao consagrado no Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aprovado pelo Dec.-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro (com diversas alterações introduzidas nomeadamente pelo Dec.-Lei n° 244/95, de 14 de Setembro), que no artigo 19° opta pelo regime de cúmulo jurídico (e que no período de 1 de Janeiro de 2009 a 31/12/2010 também foi aplicado às contra-ordenações tributárias - por força das alterações introduzidas pelas Lei n° 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro).
Na sentença recorrida não consta qualquer elemento de facto que nos permita aferir se as infracções objecto das decisões de aplicação de coima foram ou não cometidas no período em que se aplicou ao concurso de contra-ordenações tributárias o regime de cúmulo jurídico - anos de 2009 e 2010 -, mas atendendo a que a Mma. juiz "a quo" levou ao probatório que "as decisões em causa não procederam à realização do cúmulo material das coimas", subentende-se que as infracções não terão sido cometidas naquele período.
A figura do concurso de contra-ordenações pressupõe a existência de uma pluralidade de infracções cometidas pelo mesmo agente. Em processo penal, cujas normas são aplicáveis subsidiariamente ao processo contra-ordenacional - art. 41°, n° 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações -, há lugar à organização de um único processo ou à apensação de processos, caso tenham sido instaurados processos distintos, nos casos de conexão objectiva ou subjectiva, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 24°, 25°, 28° e 29° do Código de Processo Penal. Atento que a sentença recorrida não contém quaisquer elementos que permitam concluir pela verificação de conexão objectiva, apenas há que atender à conexão subjectiva. E esta ocorre quando o mesmo agente tiver cometido várias infracções cujo conhecimento seja da competência da mesma entidade administrativa (art. 25° do CPP). As razões subjacentes a esta conexão prevista no CPP, transpostas para o âmbito do regime sancionatório de mera ordenação social, para além da economia processual e da uniformidade de decisões, prendem-se com a necessidade de avaliação da actividade delituosa e da culpa do agente e da aplicação de uma sanção única. E nesse caso impondo-se à entidade administrativa que faça uma avaliação conjunta das diversas contra-ordenações em concurso, deve a mesma proceder à sua instrução num único processo ou proceder à apensação dos distintos processos que tenham sido instaurados (cfr. e este propósito o acórdão do STA de 30/03/2011, proc. 0757/10).
Sucede que no caso da punição ser feita segundo o regime de cúmulo material, em que há lugar apenas a uma acumulação de sanções, como actualmente está previsto no artigo 25° do Regime Geral das Infracções Tributárias, a imposição da realização do cúmulo só faz sentido para aferir que o montante da coima única a aplicar não ultrapasse o máximo previsto no artigo 26° do Regime Geral das Infracções Tributárias (no sentido de que este máximo não é aplicável no caso de concurso de contra-ordenações tributárias, vide Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos, in "RGIT Anotado", 4ª edição, 2010, pág. 291 [(1) "Por isso, o limite máximo do cúmulo das penas previsto no n.° 2 do artigo 19.° do RGCO, que é o de a coima única não exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contra -ordenações em concurso, não é aplicável relativamente às contra -ordenações tributárias, não sendo também aplicáveis os limites máximos previstos no artigo 26.° para a categoria de infractor e natureza da infracção, pois, como se inferia do texto deste artigo 25.°, na redacção inicial, ao referir que «as sanções aplicadas às contra -ordenações em concurso são sempre cumuladas materialmente» e se conclui do texto introduzido pela Lei do Orçamento para 2011, ao estabelecer que «as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre objecto de cúmulo material» não se admitiam quaisquer excepções a esta regra"].
Não sendo esse o caso não há fundamento legal para impor a apensação dos processos, a não ser que por motivos de economia processual a entidade administrativa assim o entenda. E muito menos que tal falta de apensação de processos configure uma nulidade insuprível da decisão de aplicação de coima ao abrigo do disposto no artigo 63°, n° 1, alínea d) do RGIT.
Na verdade, enquanto no regime de punição de cúmulo jurídico do concurso das contra-ordenações há lugar a uma avaliação global da actividade delituosa do arguido e da sua culpa, no regime de cúmulo material isso não ocorre, já que essa avaliação deve ser feita apenas na aplicação de cada uma das coimas parcelares.
Como se deixou exarado no acórdão do Tribunal Constitucional n° 336/2008, de 19/06/2008 (processo n° 84/2008), «é uma evidência que os princípios constitucionais da culpa e da proporcionalidade não são postos em causa pelo RGIT a propósito da avaliação e julgamento de cada uma das contra-ordenações em presença. E é nesta avaliação e julgamento de cada uma das infracções contra-ordenacionais em concurso que se esgota a projecção plena dos referidos princípios. Traduzindo-se a culpa contra-ordenacional apenas na imputação de um facto à responsabilidade social do seu autor, o desvaler global dos factos que integram as contra-ordenações em concurso e a personalidade daquele evidenciada pela sua prática não são elementos que exijam necessariamente a sua ponderação para a determinação de uma coima unitária».
Questão diversa seria se a entidade administrativa em face de uma pluralidade de infracções objecto de um único processo fixasse uma única coima sem especificar a sanção que caberia a cada uma delas, pois nesse caso a decisão não conteria, de facto, todos os requisitos exigíveis para fixar a coima única (cfr. a este propósito o acórdão do STA de 18/11/2009, processo nº 0994/09).
De todas as formas, tendo na fase administrativa ocorrido diversos processos por cada uma das infracções e tendo sido proferida decisão e aplicada uma coima em cada um deles, que entretanto foram objecto de recurso para o tribunal tributário, nada obsta a que no tribunal sejam apensados os processos, tal como ocorreu no caso concreto dos autos (como se entendeu nos acórdãos do STA de 11/03/2015 e 08/04/2015, processos n° 074/15 e 075/15, respectivamente). E nesse caso não se vislumbra o fundamento para que o próprio tribunal, concluindo pelo acerto das decisões da entidade administrativa, não proceda ao cúmulo material e condene a arguida numa única coima.
Mas ainda que se considere que compete, em primeira lugar, à entidade administrativa a realização desse cúmulo (e como dissemos, não vislumbramos razão relevante para isso), não há fundamento legal para considerar que as decisões padecem do vício de nulidade insuprível que afecte a sua validade. Haveria apenas lugar à remessa dos processos àquela entidade para efeitos de realização do cúmulo material.
Por outro lado caso o tribunal, após julgamento, concluísse que estava perante uma contra-ordenação continuada, haveria então lugar à revogação das decisões administrativas, por erro nos pressupostos de facto e de direito. Mas não se alcança da sentença recorrida qualquer elemento para concluir nesse sentido, pelo que a referência a essa situação na sentença é irrelevante.
5. Concluindo:
a) A aplicação de várias coimas em processos distintos pela prática, pela mesma arguida, de várias contra-ordenações tributárias, não integra nulidade insuprível dessas decisões administrativas, subsumível na alínea d) do nº 1 do artigo 63° do RGIT, por referência à alínea c) do n° 1 do artigo 79° do mesmo diploma legal, pelo simples facto de não ter sido feito o cúmulo material das coimas;
b) Prevendo o artigo 25º do RGIT que as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre cumuladas materialmente, nada obsta a que, em razão dos princípios da economia processual e uniformidade de decisões, o tribunal proceda à apensação dos referidos processos de contra-ordenação e realize o cúmulo material das coimas;
c) A sentença recorrida ao declarar nulas as decisões de aplicação de coima, incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 25º, 63º, nº 1, alínea d) e 79º, nº 1, alínea c), do RGIT, motivo pelo qual deve ser revogada, determinando-se a baixa dos autos à 1ª instância, a fim de serem apreciadas as demais questões suscitadas pela arguida.»

1.6. Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

FUNDAMENTOS
2. Tendo considerado que, antes de mais, se impunha decidir uma questão prévia (substanciada na nulidade insuprível da decisão de aplicação da coima) a decisão recorrida julgou provados, com relevância para a decisão dessa questão prévia, os factos seguintes:
1º - As decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processos apensos foram proferidas a 18 de janeiro de 2014.
2º - As decisões em causa não procederam à realização do cúmulo material das coimas.

3.1. Em apreciação da dita questão prévia e apelando ao disposto no art. 79º nº 1, al. b) e nº 2, bem como no art. 63º, nº 1, al. d) e nºs. 3 e 5, ambos do RGIT, a sentença (rectius, despacho proferido nos termos do nº 2 do art. 64º do RGCO) considerou o seguinte:
«… a decisão de aplicação da coima não procedeu à realização do cúmulo material apesar de se encontrarem em concurso, porquanto ainda não transitou em julgado a decisão de aplicação das coimas e à data da sua decisão a autoridade administrativa tinha conhecimento da instauração e pendência dos processos de recurso de contraordenação, pelo que, tinha de ter procedido à instauração dum único processo de contraordenação, ou no caso de terem sido instaurados processos diferentes tinha que ter procedido à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos do disposto nos arts. 25°, 28° e 29°, do Código de Processo Penal (CPP), aplicável subsidiariamente por força do disposto nos arts. 3°, alínea b), do RGIT e 41°, do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social (RGIMOS), e aí aferir a existência de eventual contraordenação continuada ou do concurso de contraordenações e decidir pela aplicação, respetivamente, duma única coima, cf. arts. 30º e 79°, do Código Penal (CP), 3°, alínea b) do RGIT e 32° do RGIMOS, ou duma coima por cada infração em concurso e neste caso realizar posteriormente o cúmulo material nos termos do art. 25° do RGIT, aplicando uma coima única, cf. art. 77º, n° 1, do CP, mas apenas na parte em que determina a aplicação duma coima única, porquanto o art. 77º prevê o cúmulo jurídico das penas, regime expressamente afastado pelo art. 25º do RGIT.
Ora, tais procedimentos e operações não constam da decisão da coima aplicada à recorrente, o que determina a sua nulidade, nos termos do art. 63º, nºs 1, alínea d), 3 e 5, do RGIT, por não conterem todos os requisitos legais da sua aplicação.
A nulidade da decisão de aplicação da coima determina a anulação dos ulteriores termos do processo e a remessa dos autos à Autoridade Tributária e Aduaneira para sanar a nulidade («Em processo judicial de contra-ordenação tributária, a declaração de "nulidade insuprível" acarreta o aproveitamento das peças úteis ao apuramento dos factos, nos termos da lei, e necessariamente, a remessa do processo à Autoridade Tributária, para possível sanação da nulidade e eventual renovação do acto sancionatórío» - Acórdão de 04/02/2009, da 2ª secção do Supremo Tribunal Administrativo processo n° 729/08, disponível em www.dgsi.pt).
Fica prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas pela recorrente.»

3.2. A sentença julgou, portanto, procedente o recurso, declarando nula, por falta de requisitos legais da decisão, a decisão administrativa de aplicação de coima (aplicada neste processo), por, apesar de a autoridade administrativa ter conhecimento, à data da decisão, da instauração e pendência dos processos de recurso de contra-ordenação, não ter, ainda assim, procedido à realização do cúmulo material (embora as infracções estivessem em concurso), nem delas constarem os procedimentos e operações relativos à instauração de um único processo de contra-ordenação, ou à apensação dos processos que, instaurados autonomamente, se encontrassem na mesma fase.
Decisão de que a recorrente Fazenda Pública discorda.
Invocando, desde logo, o disposto no n° 2 do art. 73° do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), por entender que o recurso é «manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito» ou «à promoção da uniformidade da jurisprudência».
Na tese da recorrente (cfr. Conclusões G a I) a sentença padece do vício de erro de direito que impõe a «uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância», uma vez que, por um lado, as nulidades insupríveis previstas no art. 63° do RGCO são taxativas e nelas não está compreendido o regime de cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações, por outro lado, a imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa consubstancia violação do princípio da separação de poderes e, finalmente, também não se mostra aplicável em sede de contra-ordenações tributárias o disposto nos arts. 25º, 28° e 29° do Código de Processo Penal (CPP).
Esta alegação da Fazenda Pública (admissibilidade do recurso ao abrigo do citado nº 2 do art. 73° do RGCO) é, contudo, despicienda.
Na verdade, resulta dos próprios termos dos autos (cfr. fls. 23) que a sra. juíza determinou a apensação de vários processos de impugnação de decisão de aplicação de coima interpostos pela recorrida e que se encontravam pendentes no tribunal, exarando no despacho de fls. 87, ao apreciar a admissão do recurso para este STA, que o valor global das coimas aplicadas nos ditos processos apensados é superior a 1.250,01 Euros.
E, assim, como bem pondera o MP, sendo a decisão recorrível ao abrigo do disposto no nº 1 do art. 83° do RGIT, não se coloca a questão da admissibilidade do recurso ao abrigo do disposto no apontado nº 1 do art. 73° do RGCO, aplicável subsidiariamente.

4. Importa, pois, apreciar as demais questões suscitadas.
4.1. Conforme resulta dos autos, por despacho proferido em 13/10/2014 (a fls. 23/24) a Mma. Juíza admitiu o recurso da presente decisão administrativa de aplicação de coima e constatando que também lhe tinham sido distribuídos outros recursos de contra-ordenação deduzidos pelo mesmo arguido, igualmente admitiu liminarmente todos esses recursos e ordenou, além do mais, a respectiva apensação aos presentes autos.
Deste despacho logo a Fazenda Pública interpôs recurso para este STA, o qual foi admitido a subir imediatamente, em separado e no efeito meramente devolutivo (cfr. despacho a fls. 48/49, proferido em 20/11/2014).
Assim, prosseguindo estes autos principais, no seguimento da apontada apensação e perante as concretas decisões de aplicação de coima proferidas em cada um dos processos apensados, a sra. Juíza proferiu sentença/despacho em que determinou a anulação daquelas outras decisões bem como dos ulteriores termos dos respectivos processos, com fundamento em que ocorre nulidade insuprível das mesmas: verificando-se os requisitos do concurso de infracções, havia lugar à aplicação de uma única coima e não tendo sido assim operado o respectivo cúmulo, as individualizadas decisões recorridas sofrem de nulidade insuprível, por falta de requisitos legais, ao abrigo do disposto na al. d) do n° 1 do art. 63° do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT).
Fundamentação que, todavia, não acompanhamos.

4.2. De acordo com o disposto na al. d) do nº 1 do art. 63° do RGIT, constitui nulidade insuprível no processo de contra-ordenação tributário «a falta dos requisitos legais da decisão de aplicação das coimas, incluindo a notificação do arguido».
Por outro lado, nas várias alíneas do nº 1 do art. 79° do mesmo diploma, estabelecem-se os requisitos que devem ser observados na decisão, entre os quais, que a decisão deve mencionar «A coima e sanções acessórias, com indicação dos elementos que contribuíram para a sua fixação» - cfr. a al. c).
A sentença recorrida materializa a nulidade insuprível na circunstância de as decisões administrativas proferidas em cada um dos processos de contra-ordenação (principal e apensos) não conterem os «procedimentos e operações» relativos ao concurso de contra-ordenações. Ou seja, por um lado, considerou-se, implícita e necessariamente, que as infracções em causa em cada um dos ditos processos se encontram numa relação de concurso e, nessa medida, a entidade administrativa devia ter organizado um único processo ou tendo sido instaurados vários devia ter procedido à respectiva apensação, de forma a serem instruídos conjuntamente e a pluralidade de infracções participadas ser avaliada de forma global, a fim de se concluir pela verificação, ou não, da prática de infracção continuada ou se proceder ao cúmulo material das coimas e, por outro lado, também se considerou que a não observância destes procedimentos ou, ao menos, a circunstância de esses procedimentos e operações não constarem das decisões administrativas de aplicação de coima, determina a nulidade destas, nos termos do art. 63º, n.ºs 1, al. d), 3 e 5, do RGIT.
Vejamos.

4.3. Como é sabido, a figura do concurso (aqui, concurso de contra-ordenações) pressupõe a existência de uma pluralidade de infracções cometidas pelo mesmo agente, sendo que no regime do processo penal (cujas normas são aplicáveis subsidiariamente ao processo contra-ordenacional ─ art. 41º, nº 1, do RGCO), há lugar à organização de um único processo ou à apensação de processos, caso tenham sido instaurados processos distintos, nos casos de conexão objectiva (a que depende da existência de um só crime ou de um determinado nexo entre vários crimes – no caso, contra-ordenações) ou subjectiva (a que depende da existência de um só autor): cfr. as disposições conjugadas dos arts. 24º, 25º, 28° e 29º do Código de Processo Penal (CPP).
No âmbito tributário, de acordo com o que actualmente se prevê no art. 25º do RGIT «as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre objecto de cúmulo material» (regime este que difere do consagrado no RGCO em cujo art. 19º se prescreve o regime de cúmulo jurídico das coimas). Mas no período decorrido entre 1/1/2009 e 31/12/2010 este regime de cúmulo jurídico das coimas foi também o aplicável em sede de contra-ordenações tributárias – cfr. as alterações introduzidas no art. 25º do RGIT pelas Lei nº 64-A/2008, de 31/12 e pela Lei nº 55-A/2010, de 31/12.
No caso, embora não constem da sentença elementos para aferir se as infracções objecto das decisões administrativas de aplicação de coima foram ou não cometidas no período em que se aplicou ao concurso de contra-ordenações tributárias aquele mencionado regime de cúmulo jurídico (durante os anos de 2009 e 2010), consta, porém, do Probatório que «as decisões em causa não procederam à realização do cúmulo material das coimas», pelo que poderia concluir-se que as infracções não terão sido cometidas naquele período. Todavia, tal conclusão fica infirmada, desde logo, quer em face do auto de notícia (fls 13) e da própria decisão administrativa de aplicação de coima (fls. 16 e 17) objecto destes autos principais, que respeitam à falta de pagamento de Imposto Único de Circulação (IUC) relativo ao ano de 2010, com termo do prazo de pagamento em 30/4/2010, quer em face das decisões administrativas de aplicação de coima proferidas no processo apenso nº 1856201306075371 (que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2009, relativo ao veículo com a matrícula …………., e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 31/3/2009) e no processo apenso nº 1856201306066402 (que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2010, relativo ao veículo com a matrícula ……….., e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 1/2/2010).
Na verdade, só as decisões administrativa de aplicação de coima proferidas nos restantes processos apensados [nº 1856201306061036 - que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2011, relativo ao veículo com a matrícula ………., e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 31/1/2011; nº 1856201306061044 - que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2011, relativo ao veículo com a matrícula ………, e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 31/3/2011; nº 1856201306053408 - que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2012, relativo ao veículo com a matrícula ……….., e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 31/1/2012; nº 1856201306053378 - que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2012, relativo ao veículo com a matrícula ……….., e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 30/4/2012; nº 1856201306053406 - que respeita a falta de pagamento de IUC do ano de 2012, relativo ao veículo com a matrícula …………., e cujo termo do prazo para cumprimento da obrigação terminou em 30/4/2012] é que respeitam a infracções praticadas já no âmbito da alteração decorrente da Lei nº 55-A/2010, de 31/12 e a que, portanto, seria aplicável o regime de cúmulo material das coimas aplicadas em cada um dos processos.
Ora, não apontando a sentença recorrida elementos atinentes à verificação de eventual conexão objectiva (existência de uma só contra-ordenação ou de um determinado nexo entre as várias contra-ordenações), só poderá atender-se a eventual conexão subjectiva (cometimento de várias infracções – contra-ordenações – por parte do mesmo agente, cujo conhecimento seja da competência da mesma entidade administrativa), sendo que a esta conexão prevista no CPP estão subjacentes razões que são transponíveis para o âmbito do regime sancionatório do ilícito de mera ordenação social e não só se reconduzem a razões de economia processual e da uniformidade de decisões, como igualmente se prendem com a necessidade de avaliação da actividade delituosa e da culpa do agente e da aplicação de uma sanção única: em regra, «a conexão objectiva de processos facilita a produção da prova e a descoberta da verdade material e a conexão subjectiva facilita a avaliação da personalidade do arguido e a realização do cúmulo jurídico», (Paulo Pinto de Albuquerque, Comentário do Código de Processo Penal à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, 2ª ed., Lisboa, Universidade Católica Editora, 2008, p. 98, nota 1 ao art. 24º.) impondo-se, nesse caso, à entidade administrativa que faça uma avaliação conjunta das diversas contra-ordenações em concurso, devendo proceder à sua instrução num único processo ou à apensação dos distintos processos que tenham sido instaurados (cfr. e este propósito o acórdão do STA de 30/03/2011, proc. 0757/10).

4.4. Porém, se houver lugar à aplicação de uma única coima em regime de cúmulo material (como actualmente está previsto no art. 25° do RGIT), a imposição da realização do cúmulo só fará sentido para aferir que o montante da coima única a aplicar não ultrapasse o máximo previsto no art. 26° do mesmo diploma (No sentido de que este máximo não é aplicável no caso de concurso de contra-ordenações tributárias, pronunciam-se Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos (Regime Geral das Infracções Tributárias, 4ª ed., Áreas Editora, 2010, p. 291, anotação 4 ao art. 25º, considerando o seguinte: «Por isso, o limite máximo do cúmulo das penas previsto no n° 2 do artigo 19° do RGCO, que é o de a coima única não exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contra-ordenações em concurso, não é aplicável relativamente às contra-ordenações tributárias, não sendo também aplicáveis os limites máximos previstos no artigo 26° para a categoria de infractor e natureza da infracção, pois, como se inferia do texto deste artigo 25°, na redacção inicial, ao referir que «as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre cumuladas materialmente» e se conclui do texto introduzido pela Lei do Orçamento para 2011, ao estabelecer que «as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre objecto de cúmulo material» não se admitiam quaisquer excepções a esta regra».
Cfr., igualmente, o acórdão do STA (acórdão uniformizador de jurisprudência n° 2/08) de 28-5-2008, proc. n° 78/08, publicado no DR, I Série, de 26/6/2008, p. 3973.)
E se não for este o caso, então nem há fundamento legal para impor a apensação dos processos (a não ser que por motivos de economia processual a entidade administrativa assim o entenda) nem tal falta de apensação de processos configura uma nulidade insuprível da decisão de aplicação de coima ao abrigo do disposto na al. d) do nº 1 do art. 63° do RGIT: é que enquanto no regime de punição de cúmulo jurídico do concurso das contra-ordenações há lugar a uma avaliação global da actividade delituosa do arguido e da sua culpa, no regime de cúmulo material isso não ocorre, já que essa avaliação deve ser feita apenas na aplicação de cada uma das coimas parcelares.
Todavia, como se disse, com a Lei nº 64-A/2008, de 31/12, o regime do cúmulo material da punição do concurso de contra-ordenações tributárias foi alterado, passando a aplicar-se o regime do cúmulo jurídico, de acordo com a redacção então introduzida no art. 25º do RGIT.
O limite máximo da moldura legal da coima única então a aplicar é formado pela soma das coimas concretamente aplicadas a cada uma das infracções que integram o concurso (nº 1 deste art. 25º) mas sem exceder o dobro do limite máximo da contra-ordenação a que corresponder coima com um limite máximo mais elevado. E o limite mínimo da coima única aplicável é constituído pela coima concreta mais elevada.
Portanto, à face deste regime, a coima única a aplicar há-de ser encontrada dentro destes limites máximo e mínimo e atendendo, igualmente, aos demais critérios previstos no art. 27º do RGIT. Regime que é, ainda, aplicável às contra-ordenações praticadas antes da sua entrada em vigor, uma vez que é mais favorável ao arguido [art. 3°, n° 2, do RGCO (Cfr. Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos, ob. cit., p. 292 e o ac. do STA, de 21/1/2009, recurso n° 928/08, ali referenciado.)]. Já o regime decorrente da ulterior alteração introduzida pela Lei nº 55-A/2010, de 31/12, por ser menos favorável aos arguidos, não é aplicável retroactivamente, aplicando-se apenas às contra-ordenações praticadas após a sua entrada em vigor.

Retornando aos autos, e considerando, por um lado, que, mesmo na fase administrativa, foi instaurado um processo por cada infracção e foi proferida decisão de aplicação de coima em cada um desses processos e considerando, por outro lado, que de tais decisões foi interposto recurso para o Tribunal Tributário, nada obsta a que nesse Tribunal sejam apensados os ditos processos, como, aliás, ocorreu no caso concreto dos autos.(Neste sentido cfr. os acórdãos deste STA, de 11/3/2015, proc. nº 074/15 e de 8/4/2015, proc. n° 075/15.)
E, como pondera o MP, nesse caso não se vislumbra fundamento para que o próprio Tribunal, concluindo pelo acerto das decisões da entidade administrativa, não proceda ao cúmulo que caiba operar (jurídico e/ou material, ou ambos, se for o caso, aferindo a data das infracções) condenando a arguida numa única coima.
Mas, de todo o modo, ainda que se entendesse competir, em primeira lugar, à entidade administrativa a realização desse cúmulo, não se nos afigura que haja fundamento legal para considerar que as decisões administrativas de aplicação de coima enfermam de nulidade insuprível que afecte a sua validade: não vemos que a tais decisões, singularmente consideradas, faltem os requisitos que a lei impõe ou não especifiquem os elementos que contribuíram para a fixação da coima (al. d) do nº 1 do art. 63º e nº 1 do art. 79º, ambos do RGIT). Tanto mais que, como se disse, só poderá operar-se o cúmulo (material ou jurídico) depois de fixadas as respectivas coimas singulares a cumular.

5. Em suma, conclui-se que a aplicação de coimas, em processos distintos, pela prática, pela mesma arguida, de várias contra-ordenações tributárias, sem que, consequentemente, haja sido feito cúmulo (material ou jurídico) das respectivas coimas, não integra nulidade insuprível dessas decisões administrativas, mormente nulidade subsumível na al. d) do nº 1 do art. 63°, por referência à al. c) do n° 1 do art. 79°, ambos do RGIT.
A sentença recorrida ao declarar nulas as decisões de aplicação de coima, incorreu, portanto, em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nos arts. 25º, 63º, nº 1, al. d) e 79º, nº 1, al. c), do RGIT, devendo ser revogada e devendo determinar-se a baixa dos autos à 1ª instância, a fim de serem apreciadas as demais questões suscitadas pela arguida.

DECISÃO
Nestes termos acorda-se em, dando provimento ao recurso, revogar a decisão/despacho recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, a fim de serem apreciadas as demais questões suscitadas pela arguida.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Junho de 2015. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.