Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:022/10
Data do Acordão:12/09/2010
Tribunal:CONFLITOS
Relator:ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA
Descritores:DIREITO DE PREFERÊNCIA
Sumário:Uma acção em que os autores pretendem o reconhecimento de que tinham direito de preferência na alienação de fracções de que eram arrendatários, é da competência dos tribunais judiciais, ainda que o vendedor seja o Estado.
Nº Convencional:JSTA000P12443
Nº do Documento:SAC20101209022
Recorrente:A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 1º JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL DE COMARCA E DE FAMÍLIA E MENORES DE ALMADA E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE ALMADA
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal dos Conflitos
1.
1.1. A…, B…, C…, D…, identificados a fls. 2 dos autos, e outros, interpuseram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, contra o Ministério do Estado e das Finanças e, como contra-interessado, E…, acção administrativa especial de impugnação do acto de adjudicação, por ajuste directo, das fracções autónomas que identificam, do imóvel sito na Praça …, n.º …, …, Almada, praticado por despacho proferido pela Subdirectora-Geral do Património, em 29.09.2005.
O pedido consistiu em (cfr. a decisão do TAF Almada, fls. 21):
“a) A declaração de ilegalidade do acto de adjudicação do imóvel a E…, praticado em 29 de Setembro de 2005 pela Exma. Senhora Subdirectora-Geral do Património;
b) A declaração de ilegalidade do subsequente e consequente título de alienação por ajuste directo n.º 192 de 13 de Outubro de 2005;
c) O reconhecimento de que o direito de preferência na alienação do imóvel a terceiros integra a esfera jurídica dos requerentes enquanto inquilinos do mesmo;
d) A condenação do Requerido a, após proceder à anulação dos actos referidos em a) e b), ordenar aos serviços competentes da administração que notifiquem os Requerentes, e os demais inquilinos do imóvel, da intenção e do projecto de venda, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 6 do artigo 13.º do Despacho Normativo n.º 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo n.º 30-A/2004 de 30 de Junho”.
1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, por saneador-sentença de 6 de Março de 2007, julgou-se incompetente, em razão da matéria, absolvendo da instância o Réu e o contra-interessado.
1.3. Os supra identificados autores intentaram, então, no Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada, acção de condenação, contra os mesmos réus, peticionando a sua condenação “a reconhecerem o direito dos AA a preferirem na compra das fracções autónomas de que são arrendatários, identificadas pelas letras «D», «F», «I» e «J» correspondentes ao R/C esquerdo, ao 1.º andar direito, ao 3.º andar esquerdo e ao 3.º andar direito do identificado imóvel, pelo preço de [...], absterem-se de praticar quaisquer actos que ofendam ou colidam com os direitos dos AA e promoverem o cancelamento do registo predial da propriedade a favor dos Réus” (cfr. a decisão do Tribunal de Comarca de Almada - fls. 31).
1.5. Aquele Tribunal, 1.º Juízo, Competência Cível, por decisão de 6 de Maio de 2010, julgou-se, igualmente, incompetente em razão da matéria e absolveu os réus da instância
1.6. Aqueles autores vêm requerer a resolução do conflito de negativo de jurisdição, concluindo nesse requerimento:
“I. Os Requerentes celebraram ou sucederam, consoante os casos, em contratos de arrendamento celebrados com F…;
II. Por seu lado, a primitiva senhoria faleceu sem herdeiros ou disposição testamentária, pelo que foi declarada vaga a herança para o Estado;
III. Em Outubro de 2005, os Requerentes receberam um ofício da Direcção-Geral do Património informando-os que havia sido alienado o imóvel, por ajuste directo, ao abrigo do n.º 2 do artigo 10º do Despacho Normativo n.º 27-A/2001, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Despacho Normativo n.º 29/2002, de 26 de Abril e pelo Despacho Normativo n.º 30-A/2004, de 30 de Junho, ao Sr. F…, para cumprimento de contrato-promessa de compra e venda celebrado pela anterior proprietária;
IV Imediatamente após recepção dos citados ofícios os Requerentes dirigiram cartas à Direcção-Geral do Património solicitando informação detalhada sobre a venda, nomeadamente, no que respeita ao preço e condições de pagamento, tendo igualmente informado quem não lhes haviam sido comunicadas as condições da venda para efeitos de exercício de direito de preferência;
V. A Direcção-Geral do Património respondeu, por ofícios datados de 27 de Outubro de 2005, informando que “(...) que as condições de venda da fracção, designadamente quanto ao preço, foram as transferidas para o Estado por força do contrato-promessa de compra e venda celebrado em 21/12/1998 (…)”;
VI. Em resposta a uma insistência dos Requerentes para que lhes fossem prestadas informações concretas e detalhadas, a Direcção-Geral do Património, enviou documentação detalhada sobre a alienação do imóvel;
VII. Os Requerentes, em conjunto com os demais inquilinos, intentaram contra o Ministério do Estado e das Finanças, uma acção administrativa especial destinada a obter a impugnação do acto de adjudicação da propriedade das fracções que integram o imóvel em que residem e de que são inquilinos, que correu os seus termos sob o n.º 34/06. 1BEALM no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, porquanto a alienação foi enquadrada pelo Ministério do Estado e das Finanças e seguiu a tramitação própria da alienação de imóveis do Estado, pelo que estaria em causa vicio de violação de lei, não relativamente às disposições que estabelecem a preferência do Código Civil ou do RAU, mas do número 6 do artigo 13.º do Despacho Normativo n.º 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo n.º 30-A/2004 de 30 de Junho;
VIII. No entanto, no referido processo foi proferida sentença nos termos da qual o Tribunal se julgou incompetente em razão da matéria, absolvendo os Requerentes da instância, sustentando que a transmissão da titularidade da fracção autónoma em causa se operou por “contrato de direito privado sujeito ao regime de direito privado, celebrado entre o Estado e um particular; relativo a bem integrante de herança declarada vaga para o Estado sem qualquer prerrogativa de “ius imperii”, e sem prosseguir qualquer fim de interesse público...”.
IX. Em face de tal decisão, os arrendatários subtraídos ao exercício da preferência de que são titulares ipso iure, viram-se, assim, compelidos a esgrimir o seu direito nas instâncias cíveis, tendo os Requerentes intentado no Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada acção declarativa que correu termos no 1.º Juízo de Competência Cível sob o n.º 2577/07.0TBALM, na qualidade de titulares do direito de preferência na aquisição das fracções - acção fundada na violação do procedimento fixado pelo do Despacho Normativo n.º 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo n.º 30-A/2004 de 30 de Junho;
X. No entanto, por decisão proferida a 6.05.2010, já transitada em julgado o Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada a considerar-se igualmente incompetente em razão da matéria para conhecer da questão que lhe havia sido submetida, uma vez que “Atento o exposto (..) estando em causa nos autos, em primeira linha a preterição de um acto administrativo num procedimento pré-contratual que, no entender dos AA. invalidam o procedimento administrativo de adjudicação por ajuste directo da fracção autónoma do Estado ao 2° Réu marido, são competentes para conhecer dos presentes autos não os Tribunais Comuns mas sim os Tribunais Administrativos no termos do disposto no artigo 4.º n°. 1 al. e) do ETAF na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 107-D/2003 de 31/12.”;
XI. Resulta das duas decisões proferidas que ambos os Tribunais se consideraram incompetentes em razão da matéria para apreciarem a causa;
XII. Ora, há conflito negativo de jurisdição quando dois tribunais integrados em ordens jurisdicionais diferentes declinam, em decisões transitadas em julgado, o poder de conhecer do mesmo objecto do processo - o que é nitidamente o presente caso, pois estamos perante tribunais de ordens jurisdicionais diferentes (administrativa e civil), que se declararam incompetentes para conhecer do mesmo objecto, por decisões transitadas em julgado.
Nestes termos e nos mais de Direito, requer-se a V. Exas. a resolução do presente conflito negativo de jurisdição e, consequentemente, a fixação da competência para apreciação da causa.”
1.7. Neste Tribunal, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido da competência dos tribunais administrativos, pois:
“[…] Nos termos do artº 4º nº 1. al. e) do ETAF, compete aos Tribunais da jurisdição administrativa a apreciação dos litígios que tenham por objecto «questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito das quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público».
Conforme referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, vol. 1., a pág. 48, «A opção tomada nesta alínea e), que constitui grande revolução do Código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes - de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares - e independentemente de, pela sua natureza e regime (ou seja, pela disciplina da própria relação contratual), eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado (civil, comercial, etc.)».
Ora, na acção proposta, está em causa um procedimento pré-contratual anterior à transmissão da propriedade das referidas fracções, pertencentes ao Estado, de acordo com o regime previsto no art° 3, da Lei nº 55-B/2004, de 30.12., invocando os AA. não terem sido cumpridas as formalidades que integram o procedimento administrativo, no que concerne ao exercício do direito de preferência (art° 13°, n° 6°, do Despacho Normativo nº 27-A/2001, na redacção do Despacho Normativo nº 30-A/2004)”.
Cumpre decidir, vindo os autos à sessão, sem vistos, como determina o artigo 88.º, § 1.º, do Decreto n.º 19243, de 16 de Janeiro de 1931.
2.
2.1. Convém recordar a factualidade que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada deu por assente (cfr. 18 e segs. dos autos) e que, no essencial, corresponde, à indicada nas conclusões do requerimento dos autores:
«A - Os AA. celebraram ou sucederam, consoante os casos, em contratos de arrendamento celebrados com F….
B - Em 1998-12-21, F… celebrou contrato-promessa de compra e venda com E…, nos termos do qual, consta na cláusula 28:
“a) Pelo presente contrato a primeira outorgante promete vender ao segundo outorgante - ou a quem este indicar - e este promete comprar, as fracções autónomas que vierem a resultar da constituição da propriedade horizontal, correspondente a toda a habitação arrendada do dito imóvel, pelo preço total de 16.000.000$00 (dezasseis milhões de escudos), ficando excluída deste contrato a fracção que vier a corresponder à Cave Esquerda, que se encontra devoluta…” ,(…).
C - F... faleceu em 13 de Junho de 2000, tendo a herança sido declarada vaga para o Estado por sentença da 8ª Vara Cível da Comarca de Lisboa - 2ª Secção, transitada em julgado em 1 de Julho de 2004, cfr.(…).
D - Em 2005-09-29, por despacho da Subdirectora-Geral do Património, foram adjudicados, por ajuste directo, a E…, os prédios do Estado - fracções “B”, “C”, “D”, “E”, “F”, “G’, “H”, “I” e “J”, o prédio urbano constituído em propriedade horizontal sito na …, n° …, …, pelo preço de €79.807,66, conforme previsto no contrato-promessa de compra e venda, (…).
E - No título de alienação por ajuste directo nº 192 consta ainda que:
(...) A presente alienação, por ajuste directo, foi autorizada por despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro e Finanças, n.º 407/05-SETF, de 12 de Julho de 2005, ao abrigo do disposto no n° 2 do artigo 10° do Despacho Normativo nº 27-A/2001, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Despacho Normativo nº 29/2002, de 26 de Abril e Despacho Normativo nº 30-A/2004, de 30 de Junho, para cumprimento do contrato-promessa de compra e venda celebrado em 21 de Dezembro de 1998 entre o adjudicatário e a anterior titular dos prédios, F…, solteira, falecida em 13 de Junho de 2000, cuja herança foi declarada vaga para o Estado por sentença da 8ª vara Cível de Lisboa - 2ª Secção, transitada em julgado em 1 de Julho de 2004, considerando-se a data de transmissão dos imóveis reportada à do despacho de adjudicação (...)”.
F - O título de alienação por ajuste directo nº 192, foi lavrado em 2005-10-13, (…).
G - Em 2005-11-28, deu entrada na Direcção-Geral do Património, sob o nº 22089, reclamação dos AA., através da qual foi solicitada a revogação do acto de adjudicação e a notificação dos arrendatários preferentes nos termos e para os efeitos do nº 6 do artigo 13.º do Despacho Normativo nº 27-A/2001, de 31 de Maio, na redacção do Despacho Normativo nº 30-A/2004, de 30 de Junho, (…)”
2.2.1. Nos termos do artigo 211.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, naturalmente secundado pela lei ordinária, os “tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” (cf. arts 66.º do CPC e 18.º n.º 1, da Lei n.º 3/99 - LOFTJ, de 13 de Janeiro).
E de acordo com o artigo 212.º, n.º 3, ainda da CRP, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
2.2.2. No caso em apreço, verifica-se que por sentença da 8.ª Vara Cível da Comarca de Lisboa foi declarada vaga para o Estado a herança de F….
Essa herança integrava o prédio identificado em D da matéria de facto enunciada pelo TAF Almada.
Em relação a esse imóvel havia sido celebrado em 21 de Dezembro de 1989 contrato promessa de compra e venda entre a autora da sucessão e o réu F….
Quando a herança ficou vaga para o Estado sucedeu este na posição daquela naquele contrato-promessa.
E veio o Estado a celebrar contrato de alienação alegadamente em cumprimento desse contrato promessa.
Todavia, nos termos do alegado pelos autores, não foram eles notificados para o exercício do direito de preferência a que se julgam com direito, por serem arrendatários do prédio, nas fracções respectivas.
E têm eles pugnado que não está directamente em causa o regime do arrendamento urbano mas o não cumprimento do disposto no artigo 13.º, n.º 6, do Despacho Normativo nº 27-A/2001, de 31 de Maio, na redacção do Despacho Normativo nº 30-A/2004, no qual se preceitua:
“Determinado o preço da venda do imóvel, designadamente nos termos dos números anteriores, são notificados os eventuais titulares dos direitos de preferência para o exercício dos mesmos”.
Esta a principal razão para terem começado por propor a acção no tribunal administrativo, e também a principal razão para que o 1.º Juízo Competência Cível do Tribunal da Comarca de Almada tenha considerado estar-se perante acção da competência dos tribunais administrativos.
2.2.3. Mas há, ali, um equívoco.
A titularidade do direito de preferência de que se arrogam os autores é uma titularidade de direito civil, a sua condição de arrendatários conforme o direito civil. E os autores serão titulares do direito de preferência se preencherem os pressupostos, os requisitos definidos na lei civil.
Não é nenhuma lei de direito público que lhes confere essa qualidade, nem essa qualidade deriva de qualquer acto de império de qualquer autoridade administrativa do Estado, nomeadamente não resulta de qualquer acto da entidade que procedeu à venda em nome do Estado.
Assim, a prévia notificação dos titulares do direito de preferência tem a ver com a necessidade de respeito das disposições de direito civil, não de direito público.
Por isso, e muito bem, o TAF de Almada ponderou quanto ao artigo 13.º, n.º 6, do Despacho Normativo:
“A norma invocada, consubstancia, apenas, uma indicação para que a Administração, na venda de imóveis integrados na sua esfera de direito privado, tenha em conta os eventuais direitos de índole privada dos particulares, tal como qualquer particular, ao realizar uma venda, deve proceder, de acordo com as normas de direito civil que regulam a precedência na aquisição.
E, sendo uma norma meramente procedimental, que regula a actuação da esfera privada do Estado, tem por fim, não a regulação de uma relação jurídica administrativa com os particulares, eventualmente preferentes, que inexiste, mas, o de prevenir que o Estado venha a ser confrontado com eventual acção de preferência, nos termos civis, no âmbito de relação jurídica de direito privado, consubstanciada não em acto administrativo, mas no contrato de compra e venda de imóvel”.
2.2.4. E afinal, nos autos, os autores não pretendem questionar mais nada que não seja o não terem podido exercer o seu direito de preferência, por isso que pedem que lhes seja reconhecida a qualidade de preferentes para os devidos efeitos.
Não está, por isso, em causa, ao contrário do que também emite a Digna Magistrada do Ministério Público, qualquer questão relativa à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos a procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público (artigo 4.º, n.º 1, e), do ETAF).
Insistindo, a norma do Despacho Normativo alegadamente não cumprida é completamente inócua para alterar o que está em discussão, um contrato de direito privado sem qualquer elemento integrante de relação jurídica administrativa.
E se fosse necessário mais, a natureza da matéria em apreciação no processo ficava bem patente nos próprios termos pelos quais o Tribunal da Comarca de Almada, 1.º Juízo Cível, sintetizou o pedido aí formulado: “a condenação dos Réus a reconhecer o direito dos AA a preferirem na compra das fracções autónomas.”
Só que não tirou dessa evidência a consequência adequada.
Assim, não havendo qualquer elemento que permita integrar a acção na jurisdição administrativa e fiscal, são competentes os tribunais judiciais por força das disposições constitucionais e legais já enunciadas - artigo 211.º, n.º 1, da Constituição da República, artigo 66.º, do CPC, e artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (neste sentido, para situações com contornos similares, os acórdãos deste Tribunal de 18.11.2004 e de 4.11.2009, nos conflitos n.º 10/04 e 13/09, respectivamente).
3. Pelo exposto, julgam-se competentes para a acção os tribunais judiciais.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Dezembro de 2010. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – João Moreira Camilo – José António de Freitas Carvalho – João Luís Marques Bernardo – Jorge Artur Madeira dos Santos – Custódio Pinto Montes.