Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0146/16.3BEFUN-A
Data do Acordão:07/04/2019
Tribunal:PLENO DA SECÇÃO DO CA
Relator:TERESA DE SOUSA
Descritores:UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA
CONTRADIÇÃO
ACÓRDÃO
QUESTÃO FUNDAMENTAL DE DIREITO
Sumário:I – Não se estando perante qualquer contradição entre os acórdãos recorrido e fundamento sobre a mesma questão de direito, mas perante questões diversas que determinaram decisões diferentes, não é de admitir o recurso para uniformização de jurisprudência.
Nº Convencional:JSTA000P24776
Nº do Documento:SAP201907040146/16
Data de Entrada:03/06/2019
Recorrente:A.....
Recorrido 1:SECRETARIA REGIONAL DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO FUNCHAL
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO
A……….., intentou, junto do TAF do Funchal, acção administrativa, contra a Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, do Funchal onde impugnou o Despacho de indeferimento datado de 4 de Maio de 2013, proferido no procedimento de recurso hierárquico nº 079820120000028, apresentado pelo Cl, na parte que ordena que fica sem rectificação a área do prédio rústico inscrito na matriz da freguesia ………. sob o art. 800º, e o Despacho do Director Regional da ATA da RAM de indeferimento liminar do recurso hierárquico, proferido em 6 de Março de 2015, por falta de legitimidade da Autora.
Por sentença de 05.07.2016 o TAF do Funchal julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e em consequência, absolveu o Réu da instância.
A Autora recorreu da sentença para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que, por acórdão de 28.06.2018, negou provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida, declarando competente em razão da matéria o tribunal tributário do Funchal para apreciar e decidir a pretensão e absolvendo, em consequência a entidade demandada da instância.
Deste acórdão interpôs a autora recurso para Uniformização de Jurisprudência para o Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo apresentando, após convite para o efeito da relatora, nos termos do art. 146º, nº 4 do CPTA, as seguintes conclusões:
“1º - Os despachos objecto da Acção Administrativa de impugnação intentada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, foram proferidos pelo Director Regional dos Assuntos Fiscais, Director Regional da Autoridade Tributária.
2º - Na RAM - Região Autónoma da Madeira, o Tribunal da 1ª instância, tem competências, na área administrativa e na área fiscal.
3° - Deu, assim, entrada naquele Tribunal a Acção Administrativa intentada pela A. ora recorrente.
4° - Todavia, por razões inteiramente alheias à A., os serviços de distribuição da Secretaria daquele Tribunal, em vez de distribuírem o processo ao Juízo da Secção Fiscal competente, distribuíram-no ao Juízo Administrativo, ignorando a natureza fiscal da questão em causa.
5.º - Acontece que o Tribunal Administrativo Sul, face a tal circunstância, a que a recorrente foi inteiramente alheia, repete-se, entendeu ocorrer excepção dilatória nominada, declarou competente o Tribunal Tributário do Funchal e condenou a A. nas custas.
6° - Foi assim, a A. vítima de uma absolvição da instância e condenada nas custas, por acto de exclusiva responsabilidade do Tribunal e dos seus serviços de distribuição.
7° - Acontece que, fixando doutrina, aliás a justa e correcta, oposta à do Acórdão sob recurso, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 12 de Janeiro de 2017, Acórdão fundamento, decidiu que, as questões relativas à distribuição, resolvem-se nos termos dos artigos 205, 200 e 211, do C.P. Civil, ou seja, por via de uma correcção administrativa, não ocasionando nenhuma nulidade processual, nem nulidade à absolvição da instância.
8º - Tratou, assim, este Acórdão a mesma questão fundamentação de direito - erro ou irregularidade na distribuição - sob o domínio da mesma legislação (as disposições legais citadas).
9º - Verificada que está a oposição sobre a mesma questão fundamental de direito, no domínio da mesma legislação, entre os dois acórdãos — o recorrido e o fundamento, estão verificados os requisitos legais para a procedência do presente Recurso,
10º - Pela sua justeza, rigor, respeito pelos direitos das partes e decorrência legal deve ser proferido Acórdão, fixando a seguinte solução, uniformadora da Jurisprudência em causa: “Às faltas ou irregularidades ocorridas na distribuição resolvem-se, com o recurso ao disposto dos arts. 205º, 210º e 211º do C.P.C., e não, por via dos artºs, 96º, 97º n.º 1, 98º, 99º n.º 1, 278° n.º 1 Alínea a), 576º n.º 1 e 2, do artº 577º a) e art° 578º todos do CPC, em conjugação com o artº 1º e 89º, n.º 1, 2 e 4 alínea a) do CPTA, que conduzem à absolvição da instância”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto deste STA emitiu parecer no qual conclui que: “face a tudo o exposto, cremos que resulta abundantemente patente que não se encontram reunidos os pressupostos para a solicitada decisão de uniformização de jurisprudência, por não se verificar, entre o acórdão do TCA proferido nos presentes autos e o Acórdão apresentado pela A. como “fundamento”, identidade de tratamento da mesma questão fundamental de direito”, e, consequentemente, a necessária contradição nos julgados nos termos exigidos pelo art. 152º do CPTA”.

A recorrente, notificada deste parecer do Ministério Público, veio reafirmar que, no caso, se verificam os pressupostos necessários a que seja proferido acórdão de uniformização da jurisprudência, no sentido de que, em caso de irregularidade, falha ou erro, em sede de distribuição, tal deve ser resolvido com a aplicação das regras dos arts. 205º, 210º e 211º do CPC., e não, com a violenta e inadequada, absolvição da instância.

Cumpre, agora apreciar e decidir.

2. Os Factos
O Tribunal recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto para conhecimento das excepções, já constante da decisão de 1ª instância:
a) Encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial da Calheta sob o n° 154/19910724 a aquisição a favor de A…….. (Autora) o prédio rústico que confronta a Norte e Oeste com Lanço, a Sul com …………. e a Leste com ……………;
b) O prédio identificado em a) encontra-se inscrito na matriz sob o art° 800°;
c) A Autora em requerimento dirigido ao Chefe do Serviço de Finanças da Calheta, ao abrigo do artº 130.º nº 3 al n) do CIMI, a rectificação da área do prédio inscrito na matriz predial sob o art° 800° de 280m2 para 772m2;
d) Foi iniciado o procedimento referido no art° 17° e ss do CIMI, uma vez que a alteração à área era superior a 10% da inscrita originalmente;
e) O perito avaliador nomeado - ……………. - fez constar que no decurso dos seus trabalhos de avaliador que ………….. afirma que é herdeiro do poço de rega e nomeou mais herdeiros e que devido a esta situação foi retirado a área do poço que é de 33,60m2 (fls. 12 PA);
f) A 23 de Maio de 2012 a Chefe do Serviço de Finanças da Calheta proferiu despacho indeferindo o pedido apresentado a 17 de Maio de 2012, por …………… (fls 14 do PA);
g) A 18 de Maio de 2012 a Chefe do Serviço de Finanças da Calheta proferiu despacho de deferimento da pretensão referida em c) (fls. 17 do PA);
h) Consta do registo de propriedade que o prédio identificado em a) tem uma área total de 772m2;
i) Na sequência de outro procedimento que correu termos na Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais - direcção de serviços da justiça tributária foi emitido parecer em 23 de Janeiro de 2013 (fls. 23 a 45, do PA);
j) Em 4 de Maio de 2013 foi proferido despacho de concordância do Director (fls. 23, do PA)
k) Em 22 de Maio de 2013 a autora foi notificada do despacho referido em j) (fls. 45 do PA);
l) Em 8 de Julho de 2013 a Chefe do Serviço de Finanças revogou o despacho de 18 de Maio de 2012, proferido no procedimento de reclamação de matrizes (art° 130° do CIMI);
m) A 15 de Julho de 2013, pelo ofício n° 524, a Autora foi notificada do projecto de decisão de revogação, onde também instada a fazer prova da propriedade do poço de rega (fls. 17 e 48, do PA);
n) A 23 de Julho de 2013 a Autora respondeu ao ofício referido no ponto anterior (fls. 49, do PA);
o) Em 19 de Agosto de 2013 foi produzida informação, no sentido de revogar a decisão de rectificação do prédio (fls 51 do PA);
p) Em 19 de Agosto de 2013 foi proferido despacho final de revogação da decisão de indeferimento do procedimento de reclamação de matrizes (fls 51, do PA);
q) Em 20 de Setembro de 2013 a A deduziu, ao abrigo do artº 76º do CPPT reclamação do despacho proferido em 4 de Maio de 2013, que havia indeferido a pretensão do ora Cl a qual veio a ser liminarmente indeferida em 6 de Março de 2013 com fundamento na falta de legitimidade da recorrente (ora Autora), atendendo a que o procedimento de recurso hierárquico havia sido intentado pelo Cl (fls. 57 a 63, do PA);
r) A decisão referida em p) foi notificada à Autora em 11 de Junho de 2015 (fls 58 e 59, do PA);
s) Em 28 de Abril de 2016 deu entrada a presente acção.

Por sua vez, a matéria de facto dada como provada no Acórdão Fundamento, consta a págs. 4 a 6 do mesmo, dando-se aqui por reproduzida (art. 663º, nº 6 do CPC).

3. O Direito
O presente recurso para uniformização de jurisprudência vem interposto pela Autora, do acórdão do TCAS de 28.06.2018 que, confirmando integralmente a decisão sumária proferida pelo Relator, em 06.12.2017, negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAF do Funchal, de 05.07.2016 [que julgara procedente a excepção de caducidade do direito de acção e, consequentemente, absolvera a Ré da instância]. No entanto, o acórdão recorrido revogou aquela decisão, absolvendo a Ré da instância, mas por incompetência material do tribunal administrativo, fundada em que a competência para a apreciação e julgamento da causa pertence ao tribunal tributário, ou seja, ao Tribunal Tributário do Funchal.
No presente recurso para uniformização de jurisprudência a Recorrente defende que o acórdão recorrido está em contradição com o acórdão fundamento, do TCAS de 12.01.2017, processo nº 13259/16, e que, no caso, deveria ter sido ordenada a rectificação da distribuição.
Alega que estava em causa, nos autos, “como era evidente uma questão de natureza fiscal”, mas que só por responsabilidade do TAF do Funchal, a que é completamente alheia, os autos foram distribuídos ao tribunal administrativo e não ao tribunal tributário, sendo certo que ambos os tribunais estão agregados no TAF do Funchal, podendo mesmo, segundo crê, os próprios juízes exercerem funções indistintamente nos dois tribunais.
Assim, considera que a solução de absolvição da instância é manifestamente injusta, além de juridicamente errada, estando em contradição com o decidido no acórdão fundamento acima indicado, o qual concluiu que:
«Os problemas e irregularidades na distribuição resolvem-se como se prevê nos artigos 205º, 210º e 211º do CPC. Com eles não tem que ver a especial “nulidade processual de tipo principal” referida no artigo 193º do CPC, nem a absolvição da instância (cfr. artigos 278º e 279º do CPC)».

Vejamos então se se verificam os pressupostos de que depende a admissão do recurso para uniformização de jurisprudência.

O recurso para uniformização de jurisprudência, previsto no art. 152º, nº 1, al. a) e 3 do CPTA, tem como requisitos de admissão: i) que exista contradição entre acórdãos dos TCA’s ou entre acórdão daqueles Tribunais e acórdão anteriormente proferido pelo STA; ii) a existência de contradição sobre a mesma questão fundamental de direito; iii) que se verifique o trânsito em julgado, quer do acórdão recorrido, quer do acórdão fundamento; iv) havendo desconformidade da orientação perfilhada no acórdão impugnado com a jurisprudência mais recentemente consolidada no STA.
Por outro lado, quanto à “questão fundamental de direito” sobre a qual deverá existir contradição, mantêm-se os princípios que vinham da jurisprudência fixada no domínio da LPTA, nos termos dos quais: a) deve haver identidade da questão de direito sobre que incidiram os acórdãos em oposição, que tem pressuposta a identidade dos respectivos pressupostos de facto; b) a oposição tem de decorrer de decisões expressas, e não a julgamentos implícitos; c) só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos de outro (neste sentido, entre muitos outros, Acs. deste STA de 07.05.2008, proc. 0901/07, de 20.05.2010, proc. 248/10 e de 15.10.2015, proc. 496/14).
No caso está em causa uma invocada contradição entre dois acórdãos do TCA, sendo o acórdão indicado como fundamento pela Recorrente anterior ao acórdão recorrido, tendo ambos transitado em julgado.
No entanto, o acórdão recorrido e o acórdão fundamento não abordaram situações de facto idênticas, nem decidiram a mesma “questão fundamental de direito” (sendo apenas esse circunstancialismo que cabe apreciar nesta sede).
No acórdão fundamento estava em causa um pedido de licenciamento, nos termos do nº 1 do art. 20º do DL 445/91, na redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15/10 (construção de um edifício), tendo a ali autora, no âmbito desse procedimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Palmela, um requerimento no qual solicitava que aquela entidade procedesse “à actualização da carta matricial na unidade territorial em que se insere o imóvel da ora requerente (…), nos termos do art. 38º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovado pela Lei nº 2110 de 19 de agosto de 1961 e do art. 68º nº 1 alínea d) da lei nº 169/99 de 18 de setembro” (al. L) dos factos provados).
E, na acção interposta no TAF de Almada para dirimir o litígio, acção administrativa especial, vinha formulado o seguinte pedido:
“a) Deve o Município de Palmela ser condenado a proceder à prática do ato legalmente devido – atualização dos cadastros das vias de comunicação bem como da carta matricial, nos termos do art. 38º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovado pela Lei nº 2110 de 19 de Agosto de 1961 e do art. 68º nº 1 alínea d) da Lei nº 169/99 de 18 de Setembro, tendo em conta a realidade material na unidade territorial em que se insere o imóvel “Quinta …”, propriedade do A., no prazo máximo de 30 dias;
b) Ser o R. condenado a pagar ao A. a sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso, em montante não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento da decisão do presente processo (vd. art. 169º do CPTA), com as legais consequências.” (al. M) dos factos provados).
Donde, se retira que a matéria de facto entre as duas situações não apresenta semelhanças.
Do mesmo modo, os dois acórdãos não trataram a mesma “questão fundamental de direito” de forma contraditória, mas antes, se debruçaram sobre questões diferentes.
Com efeito, enquanto o acórdão fundamento tratou uma questão atinente a eventual erro na forma de processo, dentro da competência indiscutível (e não discutida) do tribunal administrativo, o acórdão recorrido declarando competente em razão da matéria o Tribunal Tributário do Funchal para conhecer da causa, absolveu a entidade demandada da instância.
No acórdão fundamento a “questão fundamental” era o “erro na forma do processo” [que a 1ª instância entendera existir nele baseando a decisão de absolvição do réu da instância, e que o referido acórdão viria a considerar não verificado], não estando em causa a competência do tribunal administrativo que tramitou os autos.
Já no presente processo, que a autora qualificou como “ACÇÃO ADMINISTRATIVA” (sem mais), proferida decisão em 1ª instância, absolvendo a ré da instância, por verificação da caducidade do direito de acção (art. 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k) do CPTA), veio o TCA a decidir, primeiro em decisão sumária do relator e, após reclamação para a conferência, pelo acórdão recorrido, pela competência do tribunal tributário (questão suscitada oficiosamente naquele TCA e sem prévia audição das partes), absolvendo a ré da instância.
Defende a autora que a decisão correcta seria a de ordenar a rectificação na distribuição (ou a remessa ao tribunal tributário competente, nos termos do art. 14º, nº 1 do CPTA), havendo contradição com o acórdão fundamento.
No entanto, tal contradição inexiste.
É certo que o acórdão fundamento, criticando a decisão de 1ª instância que, segundo o mesmo, confundira as noções de “forma de processo” e de “espécie processual”, refere a certo passo o seguinte:
“Ora, em 1º lugar, há que sublinhar que não é fácil compreender o texto do Tribunal Administrativo de Círculo.
Mas, a final, percebe-se que o Tribunal Administrativo de Círculo entendeu, em sede de Direito processual (aqui e ali confundido com direito substantivo):
- “forma de processo” e “espécie processual” são a mesma coisa, o que está obviamente incorrecto, como se verá;
- que este processo não cabe
no “tipo de acção”(?) administrativa especial prevista nos artigos 46º a 65º e 78º a 96º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, correspondente ao pedido de invalidação de ato administrativo,
nem no “tipo de ação” (?) administrativa especial prevista 46º a 49º, 66º a 71º e 78º a 96º do mesmo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, correspondente ao pedido de condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido,
nem no “tipo de ação” (?) administrativa especial prevista nos artigos 46º a 49º, 72º a 77º e 78º a 96º do mesmo Código, correspondente ao pedido de invalidação de normas administrativas,
nem ainda no “tipo de ação” administrativa (comum) prevista nos artigos 32º/2, 37º, 39º e 41º a 43º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 e no Código de Processo Civil, correspondente ao processo civil de declaração regulado nos artigos 552º a 702º do Código de Processo Civil”.
Concluindo, no entanto, nesta parte, que a sentença não tinha incorrido nas nulidades previstas no art. 615º, nº 1, als. b) e c) do CPTA.
Prossegue o acórdão referindo-se a uma 2ª questão, nos seguintes termos:
“Trata-se de puro Direito Processual.
B)
Forma de processo é uma série ordenada de atos a praticar no processo, bem como de formalidades a cumprir, tanto na propositura da ação como no respetivo desenvolvimento.
A tal instituto jurídico-processual se referem expressamente o art. 35º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, bem como os artigos 136º e 193º e o Título VII do Livro II do Código de Processo Civil.
Espécie processual é outra coisa. Refere-se ao tipo de processos que vão ser distribuídos a cada juiz (cfr. artigos 203º a 218º do Código de Processo Civil e o artigo 26º/a) Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002).
Os problemas e irregularidades na distribuição resolvem-se como se prevê nos artigos 205, 210º e 211º do Código de Processo Civil. Com eles nada tem a ver a especial “nulidade processual de tipo principal” referida no artigo 193º do Código de Processo Civil, nem a absolvição da instância (cfr. artigos 278º e 279º do Código de processo Civil).
Portanto, conclui-se facilmente que o dissídio se refere à forma do processo (adequada) e não à espécie processual, estranhamente mencionada pelo Tribunal Administrativo de Círculo.” (sublinhado nosso).
Assim, apesar de no acórdão fundamento se ter feito uma referência a problemas e irregularidades na distribuição (também constante do ponto III do sumário do acórdão publicado), tal referência teve propósitos de mais profunda argumentação e carácter didáctico, não sendo a questão da distribuição ou da sua eventual rectificação a questão fundamental de direito que se discutia (não estando mesmo em discussão). Esta era o “erro na forma de processo”, que o TCA concluiu não existir, considerando que a forma de processo correcta era a intentada – acção administrativa especial (contrariamente ao que decidira a 1ª instância), concedendo provimento ao recurso.
Ora, no caso do acórdão recorrido a questão fundamental de direito é a de saber qual o caminho a seguir em caso de se declarar a incompetência em razão da matéria de um tribunal administrativo, sendo tal questão da competência de tribunal tributário agregado. Ou seja, se a solução é a da rectificação da distribuição ou a da remessa oficiosa ao tribunal competente, prevista no art. 14º, nº 1 do CPTA, dependendo de se considerarem os TAF’s agregados, como um só tribunal ou como dois tribunais, administrativo e tributário (cfr. art. 9º, nºs 2 e 3 do ETAF).
Nestes termos, não se verificando qualquer contrariedade decisória sobre a mesma questão fundamental de direito, visto que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento tiveram em causa realidades factuais substancialmente distintas e não apreciaram a mesma questão fundamental de direito, inexistem, consequentemente, os pressupostos essenciais previstos no art. 152º, nº 1, alínea a) do CPTA.

Pelo exposto, acordam os Juízes do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o presente recurso.
Custas pela Recorrente.

Porto, 4 de Julho de 2019. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro.