| Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
1 – O Mº Pº junto do TAC de Coimbra, interpôs recurso contencioso de anulação que dirigiu contra o despacho de 26.09.96 do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GOUVEIA, que aprovou um projecto de construção de um edifício destinado a habitação e comércio e garagens a requerimento de A..., Lda., imputando lhe violação do disposto no artº 8º/2/c) do DL nº 13/71, de 23/01 e artº 1º nº 7 do DL nº 219/72, de 27/06.
2 - Por sentença de 21.01.2005 (fls. 327/334) o juiz do TAC de Coimbra julgou procedente o recurso tendo, como consequência, “declarado nulo” o despacho impugnado.
Inconformada com tal decisão dela interpôs recurso jurisdicional o Presidente da Câmara Municipal de Gouveia tendo, na respectiva alegação formulado as seguintes CONCLUSÕES:
I - Vem o presente recurso jurisdicional interposto da douta sentença proferida nos autos em epígrafe a qual, julgando procedente o presente recurso, declarou nulo o acto recorrido pelos fundamentos invocados pelo recorrente Ministério Público; inconformado está o ora recorrente com a sentença, pelas razões e fundamentos que neste se invocarão e desenvolverão infra;
II - Tal como é dito na petição inicial pelo recorrente, e foi declarado na sentença recorrida, o acto objecto do presente recurso contencioso de anulação é o despacho proferido em 26 de Setembro de 1996 pelo Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, que aprovou o projecto de construção do bloco de habitação e comercial apresentado pela interessada particular A... Lda. sito na Avenida ... (...) em Gouveia.
III - Invocou o Ministério Público que o acto objecto do recurso é nulo por violação do disposto no art.º 8°, n.º 2 alínea a) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 e 1° nº 7, do Decreto-Lei nº 219/72 de 27/06.
IV - A sentença recorrida assim decidiu: “a construção do edifício licenciado insere-se em zona abrangida pelo Plano Geral de Urbanização (PGU) de Gouveia que foi publicado no DR nº 56, II Série, de 08-03-1989 que, no seu artº 14°, intitulado “Rede Rodoviária” identifica as “Vias Regionais” como sendo aquelas para as quais estão reservadas faixas non aedificandi, de acordo com o Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e, “Vias Urbanas, Principais e de Serviço” como sendo as faixas de servidão e outros condicionalismos que serão definidos nos planos de pormenor de cada zona habitacional ou núcleo de equipamentos, planos de pormenor que não existiam à data da prolação do despacho recorrido - 26-09-1996;
V - E, assim sendo e, encontrando-se a construção licenciada, junto a uma estrada mesmo que seja via urbana, ao tempo classificada como nacional, que constitui uma rua de aglomerado populacional, com mais de 150 metros de comprimento e, inseridas em zona abrangida pelo PGU de Gouveia, que segundo acima referimos, quanto à regulamentação sobre faixas de servidão e outros condicionamentos em relação às vias urbanas, se limita a remeter para planos de pormenor de cada zona habitacional ou núcleo de equipamentos, que não existiam, é evidente a aplicação do disposto no DL nº 13/71 de 23/01;
VI - E, de acordo com do disposto no art.º 8°, nº 2, al) c), deste DL, conjugado com o art.º 1.º nº 7, do DL nº 219/72 de 27-06, não tendo havido Parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro, o acto recorrido padece do vício de nulidade, o mesmo se verificando por força do facto de, as faixas de protecção (non aedificandi) entre os km 24,4 e 27,54 da EN 232 (sendo que, a construção licenciada se situa ao km 26), serem nos termos do disposto no art.º 9°, n.º 3, do Regulamento do PDM (publicado no DR. I Série - B, nº 241, de 18-10-1995, as definidas no art.º 14° do mesmo Regulamento que, por estarmos perante uma estrada nacional, que atravessa um aglomerado populacional, remete para planos de urbanização, de pormenor ou alinhamento, que face à sua inexistência, remete por seu turno, para as disposições previstas pelo DL nº 13/71 de 23/01, que igualmente impõe a consulta e parecer prévios da CCRC, que não existiram.”.
VII - No juízo decisório, a sentença, considerando a inexistência de planos de urbanização de pormenor ou alinhamento, considerando que estamos perante uma construção junto a uma estrada nacional que atravessa um aglomerado urbano, julgou obrigatória a emissão de parecer prévio pela CCRC, juízo este que é incorrecto em nosso entendimento.
VIII - Sem se questionarem os citados pressupostos a sentença recorrida desprezou o conteúdo do protocolo citado no ponto 12. dos factos dados por assentes; com efeito, do clausulado neste protocolo (cf. doc. 3 junto às alegações) concluía-se que o troço da EN 232 (entre o km 24,400 e ao km 27,600) seria transferido da rede rodoviária nacional para a “rede municipal” no acto de adjudicação da obra; o que de facto e de direito aconteceu, como se alcança do novo documento que aqui se junta (doc. junto) e no qual se consigna que se encontra em execução a Variante de Gouveia à EN 232”.
IX - Se a via, à data da emissão do acto, detinha uma determinada classificação (estrada nacional) daí decorrendo a sujeição do pedido de licenciamento à disciplina do DL 13/71, em especial à norma da alínea c) do n° 2 do art. 8° (obrigatoriedade de prévio parecer da CCRC) e se actualmente a mesma via detém uma outra classificação, que já não impõe a sujeição àquela disciplina jurídica (DL 13/71), ter-se-á de considerar que o pressuposto em que assentou o vício apontado ao acto deixou de existir e, por tal, expurgado se deve julgar o apontado vício; a hipótese do caso em apreço poder-se-á configurar como a de um acto originariamente inválido mas que, por alteração superveniente dos pressupostos de facto ter-se-á que considerar actualmente válido.
X - Acresce que, após a publicação do DL 13/94 de 15 de Janeiro, o âmbito de aplicação dos DL nos 133/71 e 219/72 ficou restringido às Estradas Nacionais que não integravam o plano rodoviário nacional definido pelo DL nº 380/85 de 26 de Setembro, passando a ser prerrogativa da administração autárquica, no exercício do seu poder discricionário, determinar aquilo que em cada momento e em cada caso concreto é mais adequado à satisfação do interesse público, isto é do interesse municipal, sem prejuízo, como é óbvio, da vinculação do exercício desse poder discricionário aos princípios da imparcialidade, da proporcionalidade, e da igualdade.
XI - Em suma: os diplomas legais que sancionavam com a nulidade os actos administrativos (praticados em matéria de licenciamento de obras particulares) não precedidos da consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações fossem legalmente exigíveis, foram alterados com a publicação dos diplomas legais Decreto-Lei n.º 250/94 e 334/95 passando a partir de então a ser sancionados tais actos com a anulabilidade e não com a nulidade.
XII - Ora, esta “conversão Legal” de uma nulidade em anulabilidade determinou uma alteração substancial da exigência legal que, quando não seja observada, dá origem a um vício, agora de outra natureza: com efeito, a partir da entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro (15 de Janeiro de 1995 - 90 dias após 15.10.94) a falta de um parecer obrigatório num processo de licenciamento de obras particulares passou a ser sancionada com a anulabilidade e não com a nulidade.
XIII - É princípio geral do direito administrativo, corolário do princípio da legalidade da administração, a regra de que os actos administrativos se regem pela lei existente à data da sua prática; o despacho recorrido, objecto do presente recurso contencioso, foi proferido em 26 de Setembro de 1996, já no domínio das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94; dúvidas não nos restarão de que a sanção com que o legislador culmina o vício apontado ao acto em apreço é da anulabilidade e não a da nulidade, como se decidiu na sentença recorrida.
XIV - Tendo a presente acção dado entrada em juízo a 25 de Março de 2000, mais de três anos e seis meses após a prolação do acto, o prazo para invocar o regime da anulabilidade dos actos administrativos, pelo Ministério Público era, nos termos da LPTA de um ano (artº 28° nº 1 alínea c)).
XV - A sentença recorrida ao declarar a nulidade do acto nos termos e com os fundamentos em que o fez violou as disposições dos artigos 52° nº 1 do DL 445/91, na redacção dada pelo DL 250/94 e 28° nº 1 alínea c) da LPTA.
XVI - Diz ainda a sentença recorrida que “também não se encontram cumpridos os afastamentos constantes do art.º 9.º n.º 1 do Regulamento do PDM de Gouveia, o que igualmente acarreta a nulidade, face ao disposto no artº 52° nº 2 alínea b) do DL 445/91 de 20/11, na redacção dada pelo DL n°250/94 de 15/10.
XVII - Ora, como está provado documentalmente a EN 232 já não faz parte das estradas nacionais incluídas no Plano Rodoviário Nacional, por força do Protocolo junto aos autos, agora complementado com a declaração que a este se anexa (doc. junto): é a própria sentença a considerar que só com o acto de adjudicação da “Variante a Gouveia” se pode considerar verificada a transferência do troço da EN 232, entre os km 24,4 e 27,6 para a rede municipal, o que já se verificou; estamos, pois, perante a hipótese de um acto originariamente inválido mas que, por alteração superveniente dos pressupostos de facto e de direito, ter-se-á que considerar actualmente válido; com efeito, a construção em causa, licenciada pelo acto recorrido, confina actualmente com uma estrada municipal, porque se situa ao km 26 da ex-EN 232 e, assim sendo, não está já abrangida pela faixa non aedificandi p. no artigo 9.º nº 1 do PDM de Gouveia (20 metros).
XVIII - Mesmo que se venha a entender que a decisão recorrida está conforme à lei e ao direito aplicável, o que se admite como hipótese de trabalho, o certo é que a eventual nulidade do acto recorrido, considerando o disposto na norma do artº 134° nº 1, 2 e 3 do CPA, não determina a inexistência do acto, porquanto dele se retiram efeitos materiais já produzidos e situações de facto já estabilizados na ordem jurídica.
XIX - O acto administrativo, cuja declaração de nulidade se requereu a este Tribunal, é um acto de gestão urbanística que investiu o particular seu requerente - a firma A..., Lda. - no poder de edificar o edifício e de o vender, como efectivamente o vendeu, aos recorridos particulares; a construção do edifício na íntegra, a emissão da respectiva licença de construção e posteriormente de habitação, a venda do edifício em fracções autónomas a terceiros particulares que o habitam, são actos materiais produzidos pelo acto impugnado, actos esses que se consolidaram e se estabilizaram na vida real dos administrados, recorridos particulares.
XX - A presente acção de declaração de nulidade do acto deu entrada em Juízo depois de o imóvel estar edificado, depois de emitida a licença de habitação e depois de alienadas a terceiros as fracções pelo titular do alvará de construção; assim, ao abrigo do disposto no artº 134 nº 3 do CPA, a declaração de nulidade do acto impugnado é inútil; com efeito, a eventual declaração de nulidade do acto permitirá aos interessados, bem como à Câmara recorrida, a emissão de novo acto de licenciamento, então já em conformidade com a situação de facto consolidada com as novas regras urbanísticas aplicáveis à situação; em suma, a decisão judicial de declaração de nulidade do acto, porque pedida após a produção de actos materiais já consolidados será sempre desnecessária e inútil.
XXI - Não é correcto afirmar-se, como o faz a sentença recorrida que a doutrina e a jurisprudência entendem que a aplicação da norma ínsita no nº 3 do art.º 134º do CPA é restrita a situações de provimento de funcionários públicos; o que a doutrina entende é que pode haver efeitos putativos derivados do decurso do tempo, ou seja que do acto nulo podem resultar efeitos, por factores de estabilidade das relações sociais, como os da protecção da confiança, da boa fé, do suum cuique tribuere, da igualdade, do não locuplemento e da realização do interesse público (cf. Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/Pacheco de Amorim/ C.P.A. Comentado 2.ª Edição – Almedina - pág. 655); o caso dos funcionários públicos é, para a doutrina, um mero exemplo de escola.
XXII - Termos em que se conclui devendo julgar-se procedente o presente recurso, revogando-se a sentença recorrida por violação dos princípios do direito aqui invocados e das normas dos artigos 52.º n° 1 do Decreto-Lei n°445/91, 28° n°1 alínea c) da LPTA, 134° nºs 1, 2 e 3 do CPA e, em sua consequência julgar-se improcedente o presente recurso contencioso de anulação.
3 – Contra-alegando, o Ministério Público CONCLUIU nos seguintes termos:
I - Em contencioso administrativo, vigora o princípio “tempus regit actum”, ou seja a legalidade do acto deve ser apreciada tendo em conta a realidade fáctica e o quadro normativo vigentes à data da sua prática.
II - Por isso, no caso, são irrelevantes as alterações posteriores do estatuto da estrada.
III - Assim, era obrigatório o prévio parecer da C.C.R. Centro, pelo que, na sua falta, o acto é nulo, nos termos dos art°s 8.° n.º 2 alínea c) do DL 13/71 e 1.° n.º 7 do DL 219/73.
IV - No caso, a nulidade do acto deriva destas normas, e não do art.º 52.° n.º 1 al. a) do DL 445/91, na redacção dada pelo DL 250/94, que não é aqui aplicável.
V - Tratando-se de um edifício totalmente novo, o proprietário não tinha direito a reconstrui-lo, sem os afastamentos da via, como sucedia como edifício demolido.
VI - Não é aqui aplicável o disposto no art.º 134.º n° 3 do CPA, não só porque não decorreu um período de tempo suficientemente longo, mas também porque aquela norma apenas é aplicável em relação a funcionários providos por actos nulos.
VII - De qualquer forma, o reconhecimento destas situações de facto não pode ser accionado no âmbito deste recurso contencioso.
VIII - Por isso a douta sentença não padece de qualquer vício.
IX - Pelo exposto, deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença, nos seus precisos termos.
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Cumpre decidir:
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4 – MATÉRIA DE FACTO:
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
I - A interessada particular, A..., Ld.ª, com sede em Folgosinho, Gouveia, requereu em 29-02-1996 ao Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, a aprovação de um projecto de construção de um edifício, destinado a habitação, comércio e garagens, sito na Av.ª ... (...), Estrada da ..., freguesia de S. Julião, em Gouveia – cf. teor de fls. 12 a 16 dos autos;
II - Do projecto apresentado, resulta que o edifício a construir é constituído por 5 pisos, na sua máxima altura, a saber: por apartamento comercial no piso 0 e por 4 andares habitáveis, cada um com dois apartamentos e, na parte mais baixa, por garagens no piso 0 e, 3 andares destinados a habitação, num total de 12 apartamentos, sendo 1 T1, 2 T2, 7 T3 e 2 T4, para além da construção de 4 garagens e 12 arrecadações – cf. teor de fls. 12 a 16 dos autos;
III - No âmbito do processo n.º 325/96, de 15 de Março de 1996, o Serviço Técnico de Obras, Urbanismo e Habitação (STOUH), emitiu a informação que constitui fls. 17 dos autos, que aqui se dá por reproduzido e, juntou ainda uma planta que definia como alinhamento, o da moradia pertencente ao então interessado particular, ... (já falecido) e, definia também, a zona de passeios e o estacionamento, bem como, a mancha de ocupação, cérceas e afastamentos às construções vizinhas, para garantir o cumprimento das normas do RGEU, que o projecto não possuía – cf. teor de fls. 18 dos autos;
IV - A interessada particular, A... Lda., na sequência da notificação da Inf.ª anterior, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, em 19 de Abril de 1996, a exposição cuja cópia constitui fls. 19 dos autos, manifestando desacordo com a mesma e, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido;
V - Em 30 de Julho de 1996, a interessada particular, A..., Lda., apresentou novo projecto de construção de edifício para habitação e comércio, em relação ao projecto referido em 2), procedendo às seguintes alterações: foram suprimidas 4 garagens do r/c e, acrescentaram mais um espaço para comércio; em relação ao estabelecimento, foi proposto a sua execução em terreno anexo, ficando por alterar os demais elementos referidos na Inf.ª dos STOUH, designadamente, quanto ao índice de construção do PGU, estacionamento compatível com o RGEU de Gouveia e, respeito pelo RGEU nos afastamentos em relação aos edifícios vizinhos – cf. teor de fls. 20 a 26 dos autos;
VI - Esta alteração do projecto referida em 5) não foi submetida a parecer dos STOUH.
VII - A interessada particular, A..., Ld.ª, em Agosto de 1996, apresentou ao Presidente da C.M.G., “o projecto de arquitectura referente à construção de um edifício destinado a garagens e arrecadações”, que foi deferido mediante despacho proferido pelo recorrido em 22-08-1997 – cf. teor de fls. 27 a 30 dos autos;
VIII - Por despacho proferido pelo Presidente da C.M.G. em 26-09-1996, o projecto de construção de habitação, foi deferido – cf. teor de fls. 12 dos autos;
IX - Este despacho de 26-09-1996, foi dado a conhecer pelo Presidente da C.M.G. à Câmara Municipal de Gouveia, em reunião ordinária realizada no dia 01 de Outubro de 1996 – cf. teor de fls. 31 e 32 dos autos;
X - Em 31 de Dezembro de 1996, foi emitido o alvará de construção n.º 794/96, no âmbito do Proc. n.º 325/96;
XI - O terreno da construção licenciada situa-se junto a uma Estrada Nacional (n.º 232) que constitui rua de aglomerado populacional com mais de 150 metros de comprimento, no perímetro urbano definido pelo PGU de Gouveia, em Zona Urbana Existente;
XII - Entre a ex-JAE e a C.M.G. em 26 de Novembro de 1996, foi assinado o “ACORDO DE COLABORAÇÃO A CELEBRAR ENTRE A JUNTA AUTÓNOMA DE ESTRADAS E A CÂMARA MUNICIPAL DE GOUVEIA”, PARA EXECUÇÃO DA OBRA: “EN 232 – VARIANTE A GOUVEIA”, nos termos constantes de fls. 82 e 83 dos autos.
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5 - DIREITO:
Vem impugnado nos presentes autos o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, datado de 26 de Setembro de 1996 que, a requerimento do co-recorrido A... Lda., aprovou o projecto de construção de um bloco de habitação e comercial, despacho esse a que o recorrente contencioso imputou violação do disposto nos artigos 8.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e 1.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 219/72, de 27 de Junho.
Entendeu-se na sentença recorrida, que a construção licenciada se localizava junto a uma estrada “ao tempo classificada como nacional” e “não tendo havido Parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro o acto recorrido padece do vício de nulidade”, “de acordo com o artº 8º nº 2 al. c) do DL 13/71, de 23/01, conjugado com o artº 1º nº 7 do DL 219/72, de 27/06”, o mesmo se verificando, nos termos da sentença recorrida, “por força do facto de, as faixas de protecção (non aedificandi) entre os Km 24,4 e 27,54 da EN 232 (sendo que, a construção licenciada se situa ao Km 26), serem nos termos do disposto no artº 9º nº 3 do Reg. PDM (...) por estarmos perante uma estrada nacional, que atravessa um aglomerado populacional, remete para os planos de urbanização de pormenor ou alinhamento, que face à inexistência, remete por seu turno, para as disposições previstas pelo DL nº 13/71 de 23/01, que igualmente impõe a consulta e parecer prévia da CCRC, que não existiram”.
E acrescenta : “... também não se mostram cumpridos, os afastamentos constantes do artº 9º nº 1 do Reg. do PDM de Gouveia, o que igualmente acarreta a nulidade, face ao disposto no artº 52º nº 2 al. b) do DL 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo DL nº 250/94 de 15/10”.
Por fim, quanto à possibilidade de validar o acto “nulo” ao abrigo do disposto no artº 134º nºs 1, 2, e 3 do CPA entendeu-se na sentença recorrida que a aplicação de tal normativo se não aplicava a situações de licenciamento de obras e, ainda que assim se não entendesse, “sempre este pedido não poderia proceder, por inidoneidade do meio, ou seja, os interessados particulares, sempre teriam de intentar uma acção de reconhecimento de direito, não sendo este recurso contencioso o meio próprio para decidir tal questão”.
Referiu-se ainda na sentença que, quanto ao Protocolo a que se alude no ponto 12 dos factos provados e nos termos do seu nº 4, “a transferência do troço da EN nº 232, entre os Km 24,4 e 27,6, para a rede municipal só teria lugar quando da celebração do acto de adjudicação da “Variante a Gouveia”, pelo que, tendo o acto recorrido sido praticado em 26.09.1996 e a adjudicação ter de ser necessariamente posterior a esta data (data em que igualmente foi celebrado este Acordo, à data da prática do acto, aquele troço da EN ainda não tinha sido transferido para a rede municipal”.
Em conformidade concedendo provimento ao recurso, declarou nulo o acto contenciosamente impugnado.
Na respectiva alegação o recorrente, em bom rigor, não se insurge contra o assim decidido, nomeadamente no que respeita ao facto de a estrada em questão à data da prática do acto estar classificada como Estrada Nacional, bem como no que respeita ao facto de não ter sido emitido parecer do CCRC, nem aponta qualquer vício ou erro de julgamento ao decidido no sentido de que a situação de facto verificada à data da prática do acto impugnado eram aplicáveis as concretas disposições do DL 13/71 e 219/72 consideradas na sentença recorrida como determinantes da nulidade do acto impugnado.
Com efeito é o recorrente que continua a afirmar que a via “à data da emissão do acto, detinha uma determinada classificação (estrada nacional) daí decorrendo a sujeição do pedido de licenciamento à disciplina do DL 13/71, em especial à norma da alínea c) do n° 2 do art. 8° (obrigatoriedade de prévio parecer da CCRC)” (cf. conclusão IX).
O que o recorrente no essencial acaba por sustentar é que a via actualmente “detém uma outra classificação, que já não impõe a sujeição àquela disciplina jurídica (DL 13/71)” pelo que terá de se “considerar que o pressuposto em que assentou o vício apontado ao acto deixou de existir e, por tal, expurgado se deve julgar o apontado vício” considerando para o efeito que o “caso em apreço poder-se-á configurar como a de um acto originariamente inválido mas que, por alteração superveniente dos pressupostos de facto ter-se-á que considerar actualmente válido” (cfr. nomeadamente cl. IX e XI).
Ou seja o recorrente não contraria abertamente o decidido no sentido de que, perante os factos dados como demonstrados e o regime legal aplicável o despacho contenciosamente impugnado, no momento em que foi praticado, estava inquinado de vício gerador de nulidade.
5.1 - Entende no entanto o ora recorrente, que a sentença recorrida desprezou o conteúdo do protocolo a que se alude no ponto 12 da matéria de facto dada como provada e como tal não interpretou correctamente a lei, pois tendo sido alterada a classificação da Estrada Nacional (EN) 232, esta deixou de estar sujeita ao Decreto-Lei n.º 13/71, donde resulta que o pressuposto em que assentou o vício apontado ao acto deixou de existir e, por tal, expurgado se deve julgar o apontado vício, por força dessa alteração superveniente dos pressupostos de facto.
Tentando demonstrar essa alteração de classificação da via veio agora juntamente com as alegações ao recurso jurisdicional juntar a fls. 384 uma “DECLARAÇÃO” datada de 02.03.2005, subscrita pelo próprio recorrente – Presidente da Câmara Municipal de Gouveia – onde declara que “face ao conhecimento decorrente da relação institucional entre a Câmara Municipal de Gouveia e as «Estradas de Portugal», pode certificar-se que se encontra em execução a «Variante de Gouveia à EN 232», sendo no entanto esta empreitada de exclusiva responsabilidade das Estradas de Portugal”.
No que respeita à crítica que dirige à sentença recorrida não assiste qualquer razão ao recorrente.
Isto porque, como dela resulta, considerou-se na sentença recorrida que, no tocante ao Protocolo a que se alude no ponto 12 dos factos provados e nos termos do seu nº 4, “a transferência do troço da EN nº 232, entre os Km 24,4 e 27,6, para a rede municipal só teria lugar quando da celebração do acto de adjudicação da “Variante a Gouveia”, pelo que, tendo o acto recorrido sido praticado em 26.09.1996 e a adjudicação ter de ser necessariamente posterior a esta data (data em que igualmente foi celebrado este Acordo, à data da prática do acto, aquele troço da EN ainda não tinha sido transferido para a rede municipal”.
É assim manifesto que a sentença não desprezou o conteúdo do protocolo, como refere o recorrente.
Por outra via e independentemente de se saber se o referido protocolo ou mesmo o documento ora apresentado com as alegações do recurso jurisdicional, são suficientes para demonstrar se ocorreu (ou não) uma efectiva transferência do aludido “troço da EN nº 232” ou se ocorreu ou não uma diversa classificação desse mesmo troço, o certo é que no Direito Administrativo vigora o princípio tempus regit actum, em que a legalidade do acto é aferida face às circunstâncias de facto e ao quadro normativo vigente à data da sua prática e não face a circunstâncias de facto que venham a ocorrer após a data da prática do acto e com as quais o seu autor não podia contar.
Ou seja a sentença, ao contrário do alegado pelo recorrente considerou e atendeu ao que resultava do ponto 4 do protocolo estabelecido entre a ex-JAE e a Câmara Municipal de Gouveia, no que à transferência daquele troço da EN 232 para a rede municipal de estradas dizia respeito e que, por essa transferência ainda se não ter verificado à data da prática do acto, a ela não podia atender.
E, sendo assim, situando-se a construção em causa junto de uma estrada nacional, o respectivo licenciamento estava sujeito aos condicionalismos previstos no Decreto-Lei n.º 13/71, nomeadamente no que respeita ao prévio parecer do C.C.R. Centro, sendo que na falta deste parecer o acto impugnado é nulo, nos termos dos artigos 8.º, n.º 2, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71 e 1.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 219/72 como, aliás, se entendeu na sentença recorrida.
5.2 - Considera ainda e em síntese o recorrente que, mesmo admitindo que era obrigatório o parecer do C.C.R. Centro, por força da alteração ao art.º 52.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 250/94, os actos administrativos praticados em matéria de licenciamento de obras particulares não precedidos da consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações fossem legalmente exigíveis, passaram a ser sancionados com a anulabilidade e não com a nulidade, pelo que quando o recurso foi interposto já se tinha esgotado o prazo para o recorrente invocar o regime da anulabilidade previsto no artigo 28.º, n.º 1, alínea c) da LPTA, donde resulta que, no caso sub judicio, estamos perante decisão de licenciamento tomada sem precedência de um parecer que era obrigatório que é sancionada com a mera anulabilidade do acto. Pelo que a sentença recorrida ao declarar a nulidade violou as disposições dos artigos 52.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 445/91, com a redacção do Decreto-Lei n.º 250/94 e 28 nº 1 al. c) da LPTA (cf. cl. XI a XV).
Não lhe assiste razão.
Desde logo o despacho contenciosamente impugnado foi declarado nulo por violar os artigos 8.º, n.º 2, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, conjugado com o artigo 1.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 219/72, diplomas estes que se dirigem de forma especial à protecção das estradas nacionais e cujo regime se sobrepõe ao regime geral do licenciamento de obras particulares regulado pelo DL 445/91.
Ou seja, a nulidade do acto deriva das aludidas normas dos DL 13/71 e 219/72 o que e desde logo afasta a aplicação ao caso em apreço do artº 52º do DL 445/91, sendo certo que, por as normas que determinaram a nulidade do acto impugnado não terem sido expressamente revogadas nomeadamente pelo DL 445/91 ou pelo DL 250/94, elas mantêm-se em vigor como, aliás, é reconhecido nomeadamente no artº 8º nº 2 do Regulamento do Plano Director Municipal de Gouveia, publicado no DR, I série-B, de 18/10/95, ou seja após a entrada em vigor do DL 250/94, de 15/10 que, como expressamente resulta do seu artº 10º, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995 (cf. ainda artº 7º nº 3 do Cód. Civil).
Pelo que a construção em referência, nos termos do referido na sentença recorrida só podia ser autorizada pela C. M. “após parecer favorável” da CCR nos termos do citado artº 8º nº 2/c) do DL 13/71. E, na ausência desse parecer não podia o despacho impugnado, deixar de ser declarado “nulo” face ao que determina o artº 1º/7 do DL 219/72, de 27/06, sendo irrelevante que o acto contrarie apenas uma ou diversas disposições legais susceptíveis de igualmente o poderem afectar de nulidade.
5.3 – Por fim, entende o recorrente, que é possível validar o acto em causa, nos termos do disposto no artigo 134.º, nºs 1, 2 e 3 do CPA, e que mesmo que o acto fosse nulo, a declaração de nulidade seria um acto inútil, pois as fracções já foram vendidas, havendo situações de facto estabilizadas na ordem jurídica.
Já se referiu que em contencioso administrativo a legalidade do acto é aferida face às circunstâncias de facto e ao quadro normativo vigente à data da sua prática.
Por outra via, face aos condicionalismos de facto existentes à data da prática do despacho contenciosamente impugnado e perante o quadro normativo aplicável, concluiu-se na sentença recorrida que o despacho recorrido era nulo por três ordens de razões que não foram minimamente colocadas em crise pelo recorrente em sede de alegações, a saber: (i) - nulidade derivada do facto de não ter “havido Parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro... de acordo com o artº 8º nº 2 al. c) do DL 13/71, de 23/01, conjugado com o artº 1º nº 7 do DL 219/72, de 27/06”; (ii) – nulidade derivada do “facto de, as faixas de protecção (non aedificandi) entre os Km 24,4 e 27,54 da EN 232 (...) que igualmente impõe a consulta e parecer prévia da CCRC, que não existiu” e, (iii) – nulidade derivada do facto de se não mostrarem cumpridos “os afastamentos constantes do artº 9º nº 1 do Reg. do PDM de Gouveia, o que igualmente acarreta a nulidade, face ao disposto no artº 52º nº 2 al. b) do DL 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo DL nº 250/94 de 15/10”.
Assim, estando o acto inquinado de vício que determina a sua nulidade, essa “aparência de acto” nunca chegou a produzir qualquer efeito jurídico, sendo por isso insusceptível de ratificação, reforma ou conversão (cf. artº 134º/1 e 137º/1 do CPTA).
Em relação aos pretensos efeitos que alegadamente poderiam advir do acto nulo nos termos do disposto no artº 134º do CPA, aderimos ao que e a propósito se entendeu no acórdão deste STA de 16.01.2003, Rec. n.º 1316/02, onde se escreveu o seguinte:
“O art. 134º, nº 1 do CPA dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, admitindo-se, no nº 3 do preceito, “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”.
Esta possibilidade de atribuição de ”certos efeitos jurídicos” a situações de facto decorrentes de actos nulos tem em vista os chamados efeitos putativos, tradicionalmente admitidos relativamente aos funcionários ou agentes putativos, investidos por acto nulo, mas deve ser ponderada com extrema cautela, sendo imperioso distinguir entre “sanação de acto nulo” (legalmente impossível) e “admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto”, à luz do interesse público da estabilização das relações sociais.
Por isso, importa reter que o nº 3 do art. 134º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica.
Como já advertia Marcelo Caetano, “não se trataria de sanar um acto nulo, o que seria impossível, mas sim atribuir certos efeitos ao tempo decorrido” (Manual, pág. 421), sendo certo, por outro lado, como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, que “nem todo o acto nulo tem efeitos putativos” (CPA Anotado, 2ª ed., pág. 654).
Os denominados efeitos putativos, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 – Rec. nº 43.415).
Admitir in casu a legalidade do acto nulo contenciosamente recorrido, a reboque da produção de efeitos putativos, seria admitir uma verdadeira sanação de actos de licenciamento nulos, em benefício de quem (requerente do licenciamento e entidade licenciadora) foi responsável pelas ilegalidades geradoras dessa mesma nulidade.”.
É manifesto, pois, que os apontados requisitos se não verificam na situação sub judice, pelo que não podem tais efeitos ser considerados (...).”
Acresce que o acto impugnado foi praticado em 26.09.96 sendo que o recurso contencioso, onde na petição inicial foi imputado ao acto vício gerador de nulidade, foi instaurado no TAC em 25.05.2000, ou seja quando ainda não haviam decorrido quatro anos após a prática do acto.
Pelo que, na situação, atendendo ao curto lapso de tempo verificado entre a prática do acto e a sua impugnação contenciosa, nunca poderia ter aplicação o disposto no artº 134º nº 3 do CPA.
Termos em que se conclui pela improcedência das conclusões do recorrente e daí a improcedência do recurso jurisdicional.
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6 - Termos em que ACORDAM:
a)- Negar provimento ao presente recurso.
b)- Sem custas.
Lisboa, 7 de Novembro de 2006. – Edmundo Moscoso (relator) – Jorge de Sousa – São Pedro. |
