| Texto Integral: | Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. RELATÓRIO
A Junta de Freguesia da Morreira, concelho de Braga, recorre para este Pleno do Acórdão da Secção, de 29 de Abril de 2003, proferido a fls. 379-403, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação, por ela intentado, do acto administrativo praticado por meio da Declaração n° 26/2001, de 14/12/2000, do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, que fixou a localização e a zona non aedificandi do troço de auto-estrada A 11-IP 9, entre os nós de ligação de Celeiros e Guimarães Oeste.
1.1. A recorrente apresenta alegações com as seguintes conclusões:
1. O Dec.Lei n° 222/98, de 17.07, que aprovou o PRN 2000, é um instrumento de gestão territorial que integra o programa nacional de ordenamento do território, e a sua elaboração, alteração ou revisão, compete ao Governo, sob coordenação do Ministério do Equipamento, Planeamento e Administração.
2. Essa elaboração deve ser acompanhada por uma comissão consultiva.
3. Os programas nacionais da política do ordenamento do território, como o PRN 2000, definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território.
4. A elaboração dos planos municipais de ordenamento do território é da competência das câmaras municipais, acompanhada, a sua elaboração, por uma comissão mista, aprovados pelas assembleias municipais e ratificados pelo Governo.
5. Estes planos têm natureza regulamentar, visando estabelecer a tradução, no âmbito local, do quadro de desenvolvimento do território, estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional.
6. Nos planos municipais de ordenamento do território incluem-se os planos directores municipais.
7. As alterações ou revisões dos diversos instrumentos de gestão territorial seguem os procedimentos para a sua elaboração.
8. As alterações aos PDM, mesmo que em regime simplificado, competem às câmaras municipais, com conhecimento à comissão de coordenação regional e com publicidade das mesmas.
9. Assim, o Ministério do Equipamento Social não tinha, nem tem, nem nunca teve competência para alterar o PDM de Braga, seja o de 1993, seja o actual.
10. Logo, o recorrido, que integra aquele órgão, também não tinha, não tem, nem nunca teve, essa competência, também porque a declaração de competências a que aludem os autos nada tem a ver com o acto recorrido.
11. Há pois, incompetência absoluta do recorrido para o acto administrativo em recurso nos autos, o que gera a sua nulidade nos termos e ao abrigo do disposto no art. 133°, nº 2, al. b) do C.P.A.
12. Não há, nos termos do supra alegado, qualquer incompatibilidade entre o PRN 2000 e os PDM de Braga, seja o de 1993, seja o de 2001.
13. Aliás, nem o PRN 2000 aprovado depois do PDM, veio alterar ou rever, revogar, qualquer norma do PDM de Braga de 1993, invocando qualquer incompatibilidade nos termos do disposto no art. 97º do DL no 380/99, o que obrigaria a câmara municipal de Braga a efectuar, através da reformulação de regulamentos e de plantas na parte afectada, o que, como se sabe, não sucedeu.
14. Pelo que, tal como assente na matéria de facto vertida no acórdão recorrido, o acto administrativo recorrido viola o PDM de Braga (pois a localização da auto — estrada ínsita naquele acto viola, em parte, os espaços canais definidos naquele PDM — vide ponto 5. da matéria de facto dada como provada).
15. Nos termos e ao abrigo do disposto no art. 52º, n° 1, al. b) do DL n°445/91 são nulos os actos que violem um plano director municipal de ordenamento do território.
16. Nos termos e ao abrigo do disposto no art. 103° do DL 380/99, de 22.09, são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável.
17. Conclui-se, assim, que o acto recorrido é nulo.
18. Termos em que, o acórdão recorrido violou o disposto nos arts. 24°, nº 1, 30º, 31°, 70º, al. a), 74º, n° 1, 75°, n° 2, 79º, 80º, nº 1, 94º, nºs 1 e 2, 97º e 103°, todos do Dec.Lei nº 380/99, de 22.09; art. 52º, n° 1, al. b), do DL n° 445/91 e o art. 133°, nº 2, al. b) do CPA, pelo que deve ser revogado, proferindo-se douto acórdão que, decidindo como nas conclusões supra, declara a incompetência absoluta do recorrido para a prática do acto administrativo em apreço e, em consequência, declare a sua nulidade, ou, se assim se não entender, mas também, declare a nulidade daquele acto, com as legais consequências, assim se fazendo a esperada JUSTIÇA.
1.2. A autoridade recorrida contra-alegou, dizendo:
1. Nas suas alegações de recurso, a recorrente aborda unicamente um vector a eventual violação do Plano Director Municipal de Braga.
2. Essa violação consubstanciar-se-ia no facto de não ter sido respeitado o espaço canal previsto naquele plano director para a passagem da estrada em questão.
3. É essa a base a partir da qual a recorrente acaba por concluir pela invalidade do acto recorrido: se o espaço canal não foi respeitado, sendo o PDM violado, não havendo norma superior que permita essa violação, seria nulo aquele acto.
4. É esta, “grosso modo”, a sua fundamentação no presente recurso.
5. Só que, pese o seu esforço ao pretender construí-la, ela cai por aquela mesma base que referimos: é que não houve qualquer violação do Plano Director Municipal de Braga na medida em que o traçado da estrada não extravasou do espaço que aquele plano lhe havia destinado.
6. Com efeito, se compulsarmos uma cópia de extracto da planta de ordenamento do Plano Director Municipal de Braga (v. anexo 4 do vol. 4.4- - Estudo de Impacte Ambiental — do Estudo Prévio) e se a conjugarmos com as respectivas legendas, constataremos que os espaços — canais, onde seria possível construir a via em causa, se configuram a branco.
7. Ora, se tivermos presente o capítulo dedicado aos Planos de Ordenamento e Condicionantes, inserido a fls. 144 do 1° tomo, volume 4.2 — Estudo de Impacte Ambiental — do Estudo Prévio, verificamos que houve todo o cuidado em respeitar os espaços-canais em causa, espaços estes que apresentam alguma amplitude (os PDM não determinam com rigor o traçado das vias “sricto sensu”) e que se reflectem na constituição de áreas non aedificandi.
8. Tal será bem nítido, até, se visualizarmos os desenhos BSG 0— EP —47 -01 e BSG 0 — EP — 47—02 inseridos no volume 4.3 — Estudo de Impacte Ambiental — do Estudo Prévio.
9. E, se levarmos em consideração já o Projecto de Execução, interessará chamar a atenção para as páginas 87 e 88 do Relatório (CEGO — E.210.MI) em que se vincou que havia sido rigorosamente observado o Plano Director Municipal de Braga.
10. Do mesmo modo, no Tomo do Projecto de Execução, titulado de Desenhos (CEGO-E.210.M2) poder-se-ão observar peças desenhadas (CEGO-E.210.09.01 e CEGO-E.210.09.01), em que se configura o traçado final que segue o espaço — canal naquele Plano Director.
11. Identicamente, se compulsarmos o Tomo titulado de Anexos, quanto às peças desenhadas CEGO-E.42.O1 a 09 e Anexo 4...
12. Não se alcança, assim, que o PDM em causa tenha sido violado.
13. Dai que se infira em hipótese teórica que, se o douto Tribunal acolhesse a pretensão da recorrente, a médio prazo e em execução de sentença que teria em conta a existência de uma violação do PDM de Braga, a Administração teria dificuldades e perplexidades na execução da decisão perante um traçado que, de facto, não se teria afastado dos espaços-canais.
Termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o acórdão recorrido.
1.3. Também o interessado Instituto das Estradas de Portugal apresentou contra-alegações, concluindo:
A) O acto contenciosamente impugnado no viola o Plano Director Municipal de Braga, conforme se comprova no documento já junto com a contestação, como documento n° 3 e dos que agora se juntam como documentos n°s 1 e 2.
B) O concelho de Braga tem o seu PDM aprovado.
C) Na Carta de Ordenamento do PDM de Braga estão considerados os chamados espaços canais reservados para os itinerários previstos da Rede Rodoviária, onde se inclui o troço da A 11, Sublanços Braga Sul (A3) — Celeiros — Guimarães Oeste.
D) Como se pode observar nos desenhos das “Condicionantes — Projecto de Execução”, à escala 1:25000 (documento nº 1), todo o traçado do sublanço se encontra integralmente dentro do espaço canal reservado para esse fim no PDM de Braga.
E) Aliás, mesmo que existisse violação do PDM de Braga, indo de encontro ao afirmado pelos Venerandos Juízes Conselheiros desse ilustre Tribunal, não feria de nulidade o acto impugnado.
F) Este entendimento assenta antes de mais no princípio da hierarquia das normas, já que quando não é possível a sua compatibilização terá de prevalecer a de maior valor.
G) Assim, existindo uma incompatibilidade entre um PDM e um Plano de Ordenamento do Território, o primeiro terá de ceder perante o segundo, atenta a maior importância deste.
H) Desta forma, in casu, há uma relação hierárquica entre o PDM e o Plano Rodoviário Nacional, sendo que o segundo, atenta a sua natureza, está num plano superior, não podendo aceitar-se outra interpretação.
I) Acresce que, as disposições do PDM não poderão ser interpretadas de forma isolada, mas tendo em conta outras normas que com elas interferem ou mesmo colidem.
J) Neste sentido pronunciando-se a 2ª Subsecção desse douto Tribunal no processo nº 046819, de 12/12/2002: “O plano director municipal (PDM) é um plano de ordenamento do território de âmbito municipal o qual, podendo embora integrar as opções de âmbito nacional e regional com incidência na respectiva área de intervenção, designadamente as relativas ao traçado de auto-estradas, as suas disposições terão de ser interpretadas de acordo com as normas que regem a competência de outras autoridades administrativas designadamente da Administração Central, em assuntos específicos da sua competência como são aquelas grandes vias de comunicação”
K) Tudo a permitir concluir, que no douto Acórdão recorrido se procedeu a uma correcta interpretação dos preceitos legais aplicáveis, devendo manter-se, e, consequentemente ser negado provimento ao recurso.”
1.4. O Exm° Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer, nos seguintes termos:
“Vem o presente recurso interposto da decisão da Secção de 29/4/03 que julgou improcedente o recurso com os fundamentos que se expõem sinteticamente:
1) que a autoridade recorrida carecia de competência em absoluto para a prática do acto impugnado, estando, este, assim, ferido de nulidade;
2) que o acto recorrido violou o PDM de Braga.
Estes vícios foram sobejamente tratados no acórdão em recurso com fundamentos que se acompanham na íntegra, dispensando-nos de mais considerações.
De igual modo, as autoridades recorridas pugnam pela improcedência do recurso reforçando os fundamentos do acórdão da Secção.
Assim, na esteira da posição já defendida nos autos, sou de parecer que o recurso não merece provimento.” -
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. OS FACTOS
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
1- A freguesia de Morreira é uma autarquia local pertencente ao concelho de Braga;
2- No DR —II Série, de 23/1/2001 foi publicada a Declaração n° 26/2001 (28 Série) com o seguinte teor: “Para efeitos do disposto no DL n°248-A/99, de 6/7, declara-se que:
1 — A localização do troço da auto-estrada A11-IP 9 entre as nós de ligação de Celeiros e Guimarães Oeste foi aprovada por meu despacho de 24/6/2000.
2—A zona de servidão «non aedificandi» a que se refere a al. a) do n°1 do art. 4º do DL n° 248-A/99, de 6/7, é a que consta do mapa anexo.
3—A faixa de reserva estará patente, durante 30 dias, na AENOR — Auto-Estradas do Norte, AS.
14 de Dezembro de 2000— O Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas,
... “;
3 — No DR, II Série de 25/1/2001 foi publicado o Despacho n° 1 583 — D (28 série), com o seguinte teor: “Nos termos do disposto na al. a) do n°1 do art. 14° e do n° 2 do art. 15° do Código das Expropriações aprovado pela Lei n° 168/99, de 18/9, atenta a Resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal de 20/9/2000, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra A11-IP9 — Braga-Guimarães — A4-IP4, sublanço Celeiros (PK 2,825) — Guimarães Oeste (PK 14,637), com início previsto no prazo de seis meses, declaro, por delegação do Ministro do Equipamento Social, constante do despacho n° 18 249/2000, de 22/8, publicado no Diário da República, 2° Série, n° 208, de 8 de Setembro de 2000, ao abrigo do art. 161° das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n° 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada; a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra A11-IP9-Braga-Gimarães-A4-IP4, sublanço de Celeiros (PK 2,825) — Guimarães Oeste (PK 14,637), identificadas no mapa em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares. Os encargos com a expropriação em causa serão suportados pelo instituto de Estradas de Portugal”.
4— Pelo despacho n° 23 444/99, de 8/11/1999, o Sr. Ministro do Equipamento Social delegou no Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas — ...— a competência para declaração de utilidade pública das expropriações, requerida por organismos e serviços que ficassem na sua dependência directa ou tutela, ou sob a sua dependência ou tutela, bem como a atribuição do carácter e urgência e a autorização de posse administrativa dos bens expropriados (DR, II, de 2/12/1999).
5- A localização do troço da auto-estrada ínsito no acto recorrido viola, em parte, os espaços-canais definidos no PDM de Braga, para a passagem de tal infra-estrutura.
2.2. O DIREITO
No recurso contencioso, a recorrente invocou, além do mais, a nulidade do acto administrativo impugnado, com fundamento, por um lado, na incompetência absoluta do respectivo autor e, por outro lado, na violação do PDM de Braga.
No acórdão recorrido, proferido a fls. 379-403, a Secção julgou improcedentes todos os vícios invocados e negou provimento ao recurso contencioso.
A impugnante insurge-se contra o acórdão e, na sua alegação, restringe o recurso jurisdicional àquelas duas questões de nulidade, considerando que o aresto enferma de erro de julgamento nas decisões sobre elas tomadas.
Vejamos.
Como se disse no acórdão, a propósito da recorribilidade, o acto administrativo impugnado incorpora a decisão de” localização do troço de auto-estrada A 11-IP 9 entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste”. E o comportamento reactivo da recorrente justifica-se pelo facto assente — vide, supra, ponto 5. de 2.1. — de a localização daquele segmento da via não respeitar “em parte, os espaços — canais definidos pelo PDM de Braga, para a passagem de tal infra-estrutura”
Apreciando as implicações desta circunstância na validade do acto, o aresto da Secção concluiu que o mesmo não padecia da nulidade que lhe vinha assacada, com fundamento no disposto no art. 52°/l/b) do DL n° 445/91 de 20 de Novembro.
Para melhor compreensão passamos a transcrever o discurso justificativo da decisão:
“(…)
Adiante-se, desde já, que a verificação, ou não verificação de tal vício, depende da possibilidade de um PDM poder, ou não, ser violado por um Plano Rodoviário.
É o que se passa a analisar.
O art° 65° da Constituição da República no seu n° 4 refere que “o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade urbanística”.
E acrescenta-se no n° 2 do artigo seguinte que “para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos «ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio económico e a valorização da paisagem»” (al. b).
Esta política de ordenamento do território, consagrada nestes e noutros preceitos constitucionais, foi primeiramente desenvolvida pela Lei n° 48/98, de 11/8, onde foram estabelecidas as bases da política do ordenamento do território e do urbanismo.
Nesta Lei de Bases referia-se que “a política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente, no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos” (art° 1° n° 2).
E esta política assenta no sistema de gestão territorial, organizando-se num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos distintos, o nacional, o regional e o municipal (art° 7°). Para este desenvolvimento territorial existem o programa nacional da política do ordenamento do território, cujas directrizes e orientações fundamentais traduzem um modelo de organização espacial que terá em conta o sistema urbano, as redes, as infra-estruturas e os equipamentos de interesse nacional, bem como as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais, os planos regionais de ordenamento do território que, de acordo com as directrizes definidas a nível nacional e tendo em conta a evolução demográfica e as perspectivas de desenvolvimento económico, social e cultural, estabelecem as orientações para o ordenamento do território regional e definem as redes regionais de infra-estruturas e transportes, constituindo o quadro de referência para a elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, devendo ser acompanhados de um esquema representando o modelo territorial proposto e os planos intermunicipais de ordenamento do território que são de elaboração facultativa, visam a articulação estratégica entre áreas territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de coordenação integrada.
Para planeamento territorial existem os planos municipais de ordenamento do território e que compreendem o plano director municipal, o plano de urbanização e o plano de pormenor (art° 90). Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial (art° 10º n° 1).
Temos, assim, que de acordo com a Lei de Bases da POTU (Lei no 48/98) o PDM, o PU e o PP devem subordinar-se às orientações dos instrumentos de gestão territorial.
As bases da política de ordenamento do território e de urbanismo foram posteriormente desenvolvidas pelo DL. n° 380/99, de 22/9.
E diz-se no art° 2° deste último diploma que a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos: o nacional, o regional e o municipal.
O âmbito nacional é concretizado através do programa nacional da política de ordenamento do território, dos planos sectoriais com incidência territorial e dos planos especiais de ordenamento do território, compreendendo os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira.
O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do território. O âmbito municipal é concretizado através dos seguintes instrumentos: os planos intermunicipais de ordenamento do território e os planos municipais de ordenamento do território, compreendendo estes últimos: a) os planos directores municipais; b) os planos de urbanização; c) os planos de pormenor.
Embora, todos estes instrumentos de gestão territorial identifiquem os interesses públicos prosseguidos (art° 8°) e vinculem as entidades públicas (art° 3° do DL. no 380/99), devem assegurar uma harmonização entre eles.
Esta mesma ideia de harmonização está expressa no art° 22 nº 2 ao referir que “o Estado e as autarquias locais têm o dever de promover, deforma articulada entre si, a política de ordenamento do território,...”.
Pode, todavia, acontecer que não seja possível tal harmonização entre estes vários instrumentos e, por isso, o art° 24° deste DL. nº 380/99 consagra uma hierarquia entre eles.
Assim é que no seu n° 1 se estatui que “o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território” e, acrescentando-se no número seguinte que “nos termos do número anterior, os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão territorial de acordo com as directrizes estabelecidas pelo programa nacional da política do ordenamento do território, pelos planos regionais de ordenamento do território e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território”.
De tudo o que se acaba de transcrever resulta claramente que os planos municipais de ordenamento não devem colidir com o plano nacional, cedendo quando tal aconteça, representando antes, e no que for compatível, um desenvolvimento do mesmo.
O programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, consubstancia o quadro de referência a considerar na elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial, e, designadamente, “as opções e as directrizes relativas à conformação do sistema urbano, das redes, das infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional em termos ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural” (arts. 27° e 2 8°).
Por sua vez, os planos municipais do ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar e estabelecem a tradução, no âmbito local, do quadro de desenvolvimento do território estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional (arts. 69º e 70°).
Como se referiu supra, o programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, designadamente, quanto às redes de comunicações e infra-estruturas.
Ora, nesta matéria o primeiro plano rodoviário constava do Decreto n° 33.916 de 4/9/1944, que devido aos lapsos contidos, tanto no texto como no mapa que o acompanhavam, foi substituído, menos de um ano depois, por novo plano rodoviário, constante do DL. nº 34 593, de 11/5/1945.
Este novo plano rodoviário, apesar de sucessivas e atempadas vezes alterado, encontrava-se desactualizado e a maioria das estradas portuguesas encontrava-se subdimensionada e incapaz de responder eficazmente à satisfação dos objectivos sócio-económicos dos transportes, exigindo premente reconstrução, por isso surgiu no plano em 1985 (DL. nº 380/85, de 26/9). Posteriormente, com o DL. n° 222/98, de 17/7, ainda hoje em vigor, foi revisto este mesmo plano, incluindo-se nele, além de várias inovações, uma rede nacional de auto-estradas com cerca de 3 000 Kms de extensão.
Depois de o n° 1 do art° 5º deste diploma legal nos dizer quais os elementos que formam a rede nacional de auto-estradas, o n° 2 acrescenta que “os lanços da rede nacional de auto-estrados são os que constam da Lista IV anexa a este diploma do qual faz parte integrante “. Da rede nacional de auto-estradas descrita nesta lista vem classificado o IP 9, com a seguinte designação: Viana do Castelo (IC 1) — Ponte de Lima. Braga .—. Guimarães (IP 4).
Ora a construção do lanço da A 11/IP 9 Braga/Guimarães/IP 4/A 4, com a extensão aproximada de 43 Kms foi objecto de concessão à AENOR (Base II n°1 al. e) do DL. n° 248-A/99, de 6/7) e cujo traçado, ordenado pelo acto objecto do presente recurso, viola os espaços canais previstos no PDM de Braga.
Todavia, como já acima se referiu, quando não for possível a compatibilização de um PDM com um Plano Nacional de Ordenamento do Território, aquele tem que ceder perante este, dado a maior importância deste.
Aliás, assim o impõe o art° 60 da Constituição da República, que consagra o princípio constitucional geral da unidade do Estado (Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República de 18/2/2003, DR, II Série, de 7/3/2003).
É que como escreve Jorge Miranda, “a autonomia máxima das autarquias locais não pode significar a contraposição ou irrelevância dos interesses nacionais a pretexto da relevância dos interesses locais (Manual de Direito Constitucional, 3° vol., pág. 217). Há, pois, por parte do legislador, o estabelecimento de relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial, devendo estes considerar-se revogados na parte que posteriormente for alterada por outros instrumentos de gestão territorial de plano superior (Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Direito do Ordenamento do Território, pág. 101).
Aliás, tendo um PDM a natureza de um regulamento, sempre teria de ceder perante uma norma de valor superior como é aquela que aprova um Plano Rodoviário que é um decreto-lei. Assim, e por estas razões, o acto contenciosamente impugnado não sofre de nulidade ao violar o PDM de Braga”
A recorrente discorda desta leitura argumentando, em síntese, que:
(i) não há qualquer incompatibilidade entre o Plano Rodoviário Nacional e o PDM de Braga. Aquele não aprova a localização concreta, no terreno, do lanço de auto-estrada. A única coisa que faz é a definição estratégica de toda a rede rodoviária nacional, incluindo a auto-estrada que identificou como IP 9 Viana do Castelo-Braga-Guimarães-Amarante-Vila Real. Nada mais. Não determinou se essa auto-estrada vai mais à esquerda ou à direita, se por aqui se por ali. Essa tarefa deixou-a para os PDM, a ratificar pelo Governo, sendo que os espaços canais previstos no PDM de Braga são, precisamente, a concretização, por via regulamentar do que aquele PRN define. Portanto, o acto impugnado é nulo, por violar o PDM de Braga, de acordo com o disposto no art. 52°/1/b) do DL no 445/91;
(ii) se se entender, como pretende o acórdão recorrido, que o acto consubstancia a alteração do PDM de Braga, então o acto é nulo, nos termos previstos no art. 133°/2/b) do CPA, por estar ferido do vício de incompetência absoluta, uma vez que as alterações aos PDM, mesmo que em regime simplificado, competem às câmaras municipais.
São estes os termos do dissídio.
Entrando na apreciação das questões a resolver, cumpre dizer, antes de mais, que, pelas razões supra transcritas e como decorre, ainda, com clareza, do disposto nos artigos 10º da Lei nº 48/98 de 11 de Agosto e 23° a 25° do DL nº 380/99 de 22 de Setembro, está certa a ideia do acórdão recorrido de que a hierarquia é o mais importante dos princípios jurídicos que disciplinam o relacionamento entre os vários instrumentos de gestão territorial (cfr, a propósito e neste sentido, Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, p. 310 e Fernanda Paula Oliveira, “Os Princípios da Nova Lei do Ordenamento do Território: da hierarquia à coordenação” in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente”, Ano III, n° 1, p.21 e segs.).
Acertada, também, a asserção de que o legislador estabeleceu uma relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial. Vejam-se, no DL n° 380/99 o art. 24°, n° 1 e n° 2, 1ª parte, que estabelece a relação entre o programa nacional de política do ordenamento do território e com os planos regionais; o art. 24°, n°2, 2ª parte que fixa o relacionamento com os planos intermunicipais, o art. 24°, nº 3 que determina a superioridade dos planos sectoriais e o art. 24°, nº 4, que define a relação com os planos especiais de ordenamento do território.
Mas, afirmada a hierarquia, não pode esquecer-se que a mesma convive com a obrigatoriedade legal — artigos 10º/5 da Lei nº 48/98 e 20º/2 do DL nº 380/99 — de “na elaboração de novos instrumentos de gestão territorial” deverem “ser identificados e ponderados os planos, programas e projectos com incidência na área a que respeitam, já existentes ou em preparação, e asseguradas as necessárias compatibilizações”. A lei determina, portanto, uma certa circularidade de influência recíproca entre as normas dos diversos planos, numa interacção que, quando em sentido ascendente, a nossa doutrina (Alves Correia, in “Manual de Direito do Urbanismo”, p. 311 e “O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade”,p. 194, nota 52) denomina de princípio da contra-corrente.
Dito isto, é tempo de responder, com mais pormenor, à argumentação da recorrente.
Esta começa por dizer que não existe a incompatibilidade que o acórdão recorrido surpreendeu entre o Plano Rodoviário Nacional e o PDM de Braga. Do seu ponto de vista, não há qualquer Plano de incidência supramunicipal que incorpore a localização concreta da auto-estrada no âmbito do território do concelho de Braga, sendo que, o que verdadeiramente está em causa é a discrepância entre o PDM deste concelho e o acto administrativo impugnado que decide essa localização, desrespeitando os espaços canais para o efeito previstos naquele e que mais não são do que a concretização a nível local, por via regulamentar e com a concordância do Governo (consubstanciada na ratificação do PDM), da orientação estratégica daquele outro plano de incidência nacional. Isto é, entende que a questão a decidir, tratada pelo acórdão da Secção, como colisão normativa entre distintos instrumentos de gestão urbanística, deve, para correcto enquadramento e boa solução, deslocar-se dessa sede e situar-se no domínio da sujeição dos actos administrativos ao plano director municipal.
Ora, é verdade que o que está em causa, no confronto com o PDM de Braga, é a legalidade da Declaração que fixou a localização e a zona non aedificandi do troço da auto-estrada A 11-IP 9, entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste, sem que haja espaço para grande perplexidade na respectiva qualificação jurídica como acto administrativo (art. 120º CPA) e não como acto normativo.
Porém, nos termos do disposto no art. 35°/2/c) do DL nº 380/99, “para efeitos deste diploma são considerados planos sectoriais” “as decisões sobre a localização e a realização de grandes empreendimentos públicos com incidência territorial”. Isto é, a lei designa estas decisões, que são actos administrativos, como planos sectoriais e submete-as às regras das relações dos planos entre si (cfr. art. 102°/1) e não ao regime da sujeição dos actos aos instrumentos de gestão territorial (cfr. art. 103°) [vide, neste sentido, Fernanda Paula Oliveira in “Direito do Ordenamento do Território”, cadernos CEDOUA, p. 81].
No caso em apreço, não há, pois, lugar à aplicação da norma do art. 52°/1/b) do DL n° 445/9 1 de 20 de Novembro que sanciona com nulidade os actos que violem um plano director municipal de ordenamento do território.
Feito este percurso, à primeira vista fica a ideia que a solução a perfilhar será, ainda assim, a declaração de nulidade da decisão de localização, agora enquanto plano, uma vez que, primeiro, o citado princípio da contra-corrente, consagrado no art. 10°/5 da Lei n° 48/98, exige, na elaboração do novo plano sectorial no domínio dos transportes e das comunicações (cfr. arts. 8°/c e 9°/3 da Lei nº 48/98) a ponderação do PDM já existente e que se assegurem as necessárias compatibilizações e, segundo, nos termos previstos no art. 102°/1 do DL n° 380/99, “são nulos os planos elaborados e aprovados em violação de qualquer instrumento de gestão urbanística com o qual devessem ser compatíveis”. Contudo, num olhar mais penetrante, aquela ideia dificilmente se harmoniza com a coerência do sistema. É que nos termos previstos no art. 25°/1 do DL nº 380/99 “os planos sectoriais e os planos regionais de ordenamento do território devem indicar as formas de adaptação dos planos especiais e dos planos municipais de ordenamento do território preexistentes determinadas pela sua aprovação”. E não pode a lei, sem fractura da unidade da regulamentação, por um lado, afirmar a supremacia hierárquica dos planos sectoriais sobre os planos de ordenamento do território, consagrando que, quando forem divergentes e inconciliáveis as opções de ordenamento, a harmonização normativa se deve fazer à custa dos planos municipais, com a correspectiva alteração destes, ainda que anteriores (cf. art. 97°/1/b do DL 380/99 na redacção do DL n° 310/2003 de 10.12) e, por outro lado considerar, no art. 102°/1 do mesmo diploma, que aqueles planos da administração central são nulos por não se terem harmonizado com os planos municipais, de âmbito territorial mais restrito e em situação de inferioridade hierárquica.
Consideramos, assim, que, no caso em apreço, não há lugar à aplicação do regime de nulidade previsto no art. 102°/1 do DL n° 380/99. Sem outras razões, a mera consagração, no plano sectorial, mais amplo, de relevância supramunicipal, de uma medida que conflitue com os interesses mais restritos da comunidade local, não implica, por si só, a invalidade do acto de localização da auto-estrada. Para resolução deste conflito de interesses, a lei, escolheu como instrumento jurídico mais importante o princípio da hierarquia, a determinar, no caso concreto, a prevalência do plano sectorial e a rejeição da aplicação do PDM por ser hierarquicamente inferior.
Nestes termos, concluímos pela improcedência da alegação da recorrente, devendo manter-se a decisão do acórdão recorrido, nesta parte.
A outra questão que vem posta a este Tribunal Pleno é a da nulidade por incompetência absoluta do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas.
O acórdão recorrido, nesta questão, julgando intempestivo o recurso em relação ao vício de incompetência, entendeu que (i) a decisão de localização contida na Declaração n° 26/2001, foi tomada nos termos e para os efeitos previstos no DL n° 248-A/99, de 6/7, que (ii) é das atribuições do ministério de que aquela autoridade faz parte, decidir a localização da auto-estada e que, por consequência, (iii) apesar de os Secretários de Estado não serem titulares de competência própria e ainda que a decisão não estivesse a coberto de delegação de poderes, a haver incompetência, a mesma seria sempre relativa, não dando origem à nulidade prevista no art. 133°/2/b) do CPA.
A recorrente entende que a Declaração consubstancia a alteração do PDM de Braga, sendo que esta só podia ocorrer seguindo os procedimentos previstos nos artigos 93° e segs do DL n° 380/99, de 22.10 e que não é das atribuições do Ministério da autoridade recorrida proceder à alteração do PDM, nem elaborar qualquer um dos outros instrumentos de gestão territorial previstos na lei.
Ora, não há dúvida que, de acordo com o regime jurídico fixado pelo DL n° 248-A/99, de 6 de Julho, que aprovou as bases “da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários na zona norte de Portugal” a decisão é das atribuições do Ministério do Equipamento Social [que, por força da Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional, aprovada pelo DL n° 474-A/99, de 8 de Novembro, sucedeu (vide arts. 14°/3/aa) e 30°/1) ao extinto Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território]. É o que decorre do regime especial fixado nas bases XXVIII/3/b/d) e 7 e XXX/1.
E foi esse poder singular e especial e não qualquer outro que a autoridade recorrida exerceu. Portanto, à margem das implicações que a decisão possa ter no âmbito do ordenamento do território e dos efeitos que projecte sobre planos preexistentes, a autoridade recorrida exerceu uma competência que, nos termos de lei especial, é do seu ministério, sem que nessa medida, tenha invadido a esfera de competências de qualquer outro ministério ou pessoa colectiva.
Improcede, pois, a alegação da recorrente ainda nesta outra parte.
3. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 2006. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - Luís Pais Borges - João Manuel Belchior - Jorge Manuel Lopes de Sousa. |
