| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
I-RELATÓRIO
1. A……., melhor identificada nos autos, apresentou impugnação judicial contra o indeferimento do pedido de revisão oficiosa do acto de liquidação da taxa de promoção, relativa ao mês de Setembro de 2007, cobrada pelo Instituto do Vinho e da Vinha, I. P., da autoria do Presidente desse Instituto e no valor de € 10.401,95, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que julgou a impugnação totalmente improcedente.
2. Não se conformando, A……. veio interpor recurso para este Supremo Tribunal, apresentando as seguintes Conclusões das suas Alegações:
“A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julgou improcedente a impugnação judicial do indeferimento do pedido de revisão oficiosa da autoliquidação da taxa de promoção alegadamente devida ao Instituto da Vinha e do Vinho (doravante, “IVV”) com referência ao mês de Setembro de 2007.
B. A A……. não se conforma com esta decisão e respectivos fundamentos, para mais quando os mesmos revelam a confusão que assoma o Tribunal a quo sobre a questão decidenda.
C. Ao contrário do que foi defendido nos autos pelo IVV e acolhido pelo Tribunal a quo na sentença ora posta em crise, o processo de investigação à taxa de promoção que foi iniciado pela Comissão (processo C43/2004) não é «totalmente irrelevante para os presentes autos e para a fundamentação da pretensão da Impugnante» - cf. página 22 da sentença proferida nos autos -, sendo que neste entendimento radica a confusão e erro de julgamento que ocorreu em 1ª instância.
D. Independentemente da eventual compatibilidade com o mercado comunitário da totalidade ou da parte do auxílio em questão relacionada com os vinhos produzidos em Portugal, o que é facto é que se verifica, no caso da taxa de promoção, uma ilegalidade manifesta, decorrente da falta de notificação da medida à Comissão, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE).
E. É essa ilegalidade ou vício que é apontado pela A……. à aludida taxa de promoção nos presentes autos: a violação do disposto no artigo 88º, n.º 3, do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE) e consequente proibição de execução da medida, prevista no mesmo artigo.
F. A norma violada, constante do n.º 3 do art.º 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE), possui efeito directo, pelo que é invocável pela A……. perante os órgãos jurisdicionais nacionais - cf., neste mesmo sentido., Parecer Jurídico junto aos autos, pág. 37 e ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS, Auxílios de Estado e Fiscalidade, Almedina, pág. 300.
G «[U]m particular pode ter interesse em invocar nos órgãos jurisdicionais nacionais o efeito directo da proibição de execução prevista no art.º 93º, n.º 3, último período, do Tratado CE (actual art.º 88.º, n.º 3, último período) [...] para obter a restituição de uma taxa cobrada violando esta disposição.» — cf. Acórdão de 13.01.2005, STREEKGEWEST WESTELIJK NOORD — BRABANT, processo C-174/O2 [sublinhado nosso], Acórdão de 11.12.1973, LORENZ, proferido no processo n.º 120/73, Acórdão de 21.11.1991, FNCE, proc. C-354/90 e Acórdão de 11.07.1996, SFEI, proc. C-3994
H. Nos presentes autos, não se trata de invocar a incompatibilidade com o mercado interno comunitário da medida em questão, ou invocar a eventual violação de qualquer outra disposição comunitária que determine a contrariedade substantiva da medida com o Direito Comunitário (nem a A…… teria legitimidade para o efeito, uma vez que a proibição de auxílios concedidos pelos Estados-membros que falseiem ou ameacem falsear a concorrência no mercado interno, constante do actual n.º 1 do artigo 107.º do TFUE, não é susceptível, de per se, de surtir efeito directo, porquanto esse juízo de compatibilidade ou incompatibilidade com o mercado interno está sempre dependente da intervenção da Comissão Europeia, órgão que, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 1 do artigo 108.º do TFUE), detém a competência — exclusiva — para proceder ao exame permanente da compatibilidade dos auxílios dos Estados-Membros com o mercado interno.
I. A confusão em que acabou por cair o Tribunal a quo radicará, porventura, no facto de se limitar a reproduzir os argumentos esgrimidos nos autos pelo IVV, argumentos que denotam, claramente, que o IVV não compreendeu — ou, desabafe-se, ter-lhe-á sido mais conveniente não compreender... — o teor da questão suscitada expressa e claramente pela Impugnante na sua petição inicial e tão escorreita e detalhadamente abordada no Parecer que então juntou aos autos.
J. Não se abrace o canto da sereia levado a cabo pelo IVV na sua contestação, tentando conduzir o raciocínio do julgador, ao referir amiúde que:
«67. Uma vez que o único argumento em que a Impugnante se escuda para fundamentar a presente acção de impugnação judicial é o da pretensa incompatibilidade da taxa de promoção com o Direito Comunitário (...)
73. Deste modo, é patente a inadequação do uso da expressão «ilegalidade», que a Impugnante reiteradas vezes invoca para qualificar a taxa de promoção, com o propósito de fundamentar a contrariedade substantiva ao Direito Comunitário da quantia que autoliquidou.»
K. Repita-se: nos presentes autos, e atenta a respectiva petição inicial, a A……. não alega a contrariedade substantiva ou a incompatibilidade da taxa de promoção com o Direito Comunitário; não procura sustentar por que a medida de auxílio em questão e o seu incindível modo de financiamento seriam incompatíveis com o mercado interno (como por exemplo sucederia caso se verificasse, por exemplo, a existência de uma discriminação dos produtos nacionais destinados ao mercado nacional e os destinados à exportação, mencionada na página 23 da sentença posta em crise).
L. A A……. sustenta, sim, a ilegalidade da taxa de promoção decorrente da respectiva não notificação prévia à Comissão Europeia e respectiva execução antes de decisão final da Comissão, ao arrepio do disposto no n.0 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE) — cf. petição inicial que dá causa aos autos, em especial os capítulos III.B) e V respectivos.
M. Essa ilegalidade é manifesta e incontestável, encontrando-se plenamente provada nos autos - cf. alíneas F), G) e H) dos factos provados e teor da decisão da comissão Europeia de iniciar o procedimento contraditório C43/2004, junto aos autos pela A……. coma sua petição inicial e dada por integralmente reproduzida pelo Tribunal a quo na alínea G) dos factos provados).
N. Foi dada execução pelo Estado Português à taxa de promoção do vinho cobrada pelo IVV e às medidas financiadas pelo produto dessa imposição parafiscal, desde 1995, sem autorização prévia da Comissão - cf. parágrafos 1 e 3 da aludida Decisão da Comissão.
O. A Comissão Europeia inscreveu as medidas de auxílio e o respectivo modo de financiamento em causa nos presentes autos no conjunto de auxílios não notificados, originando o processo de averiguações contraditório C43/2004 — conforme melhor decorre do parágrafo 3 da mencionada decisão, que ora se transcreve:
«(3) Resultando das informações prestadas ter sido dada execução ao dispositivo em causa, desde 1995, sem autorização prévia da Comissão, foi o mesmo inscrito no registo dos auxílios não notificados».)
P. Nos presentes autos, não se curava de averiguar, em concreto, da compatibilidade da taxa de promoção com o mercado interno comunitário - juízo de compatibilidade que incumbe, nos termos do Tratado, à Comissão Europeia e que resultará do teor da decisão final do procedimento de averiguações contraditório C43/2004 que vier a transitar.
Q. A Decisão da Comissão de iniciar o procedimento de exame contraditório C43/2004, previsto no artigo 88.º do TCE (actual artigo 108.º do TFUE), junta aos presentes autos com a petição inicial, é, pois, a prova plena de que a medida em questão foi executada sem notificação e autorização prévia da Comissão, tendo sido inscrita no registo dos auxílios não notificados à Comissão.
R. Independentemente do juízo de compatibilidade ou incompatibilidade com o mercado comum proferido a final sobre a medida em causa nos autos, o Estado Português não lhe podia ter dado execução, atenta a falta de notificação prévia e o efeito suspensivo previsto no n.º 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE),
S. A proibição de execução ou efeito suspensivo previsto no n.º 3 do actual artigo 108.º TFUE foi, inclusivamente, recordada pela Comissão a Portugal no parágrafo 147 da Decisão da Comissão que se juntou com a petição inicial, muito se estranhando que a sentença do Tribunal a quo venha afirmar que «da decisão da comissão vinda de analisar, em lado nenhum é mencionada a proibição do Estado Português em executar o auxilio» (cf. página 23 da sentença recorrida);
T. O Tribunal a quo olvidou-se do parágrafo 147 dessa mesma Decisão da Comissão e - pior - olvidou-se das regras básicas de Direito Comunitário em matéria de auxílios estatais, nomeadamente do disposto no n.º 3 do artigo 88.º TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE), que ora transcrevemos, para que não restem dúvidas: «Deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. (…) O Estado-membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final».
U. É a expressa obrigatoriedade de notificação prévia e proibição de execução que se mostra violada no caso concreto e que serve de fundamento à presente impugnação judicial. Não é a imposição de uma qualquer injunção de recuperação ou juízo de incompatibilidade com o Direito Comunitário!
V. Não se diga que as dúvidas expressas pela Comissão sobre o auxílio em questão se cingem “aos auxílios à promoção e à publicidade do vinho português nos mercados dos outros Estados-membros e países terceiros” para procurar justificar que «[…] a instauração pela impugnante da presente acção de impugnação judicial, com base exclusivamente no facto de existir uma investigação da Comissão a aspectos parcelares da taxa de promoção, não pode ser tida como a despropósito e totalmente improcedente» - cf. página 20 da sentença ora posta em crise, reproduzindo o artigo 87.º da contestação do IVV.
W. O reembolso — ou, in casu, a anulação da liquidação da taxa de promoção efectuada pela A…….., com as demais consequências legais — requerida nos presentes autos não decorre da adopção, por parte da Comissão, de qualquer injunção de recuperação quanto ao montante da taxa em causa, por considerar que a mesma é incompatível com o direito comunitário (o que, quanto muito, aconteceria a final, com o trânsito da decisão da Comissão sobre a materialidade da questão e quanto ao âmbito dessa decisão); decorre, simples e directamente, da violação da obrigação de notificação prévia e proibição de execução constante do artigo 88º, n.º 3, do TCE (actual artigo 108.º, n.º 3, do TFUE).
X. O Estado Português não poderia a cobrar a taxa de promoção sem ter previamente notificado a Comissão da mesma e até decisão final, transitada, da Comissão sobre a compatibilidade dessa taxa com o Direito Comunitário.
Y. Em 20 de Julho de 2010, a Comissão Europeia proferiu a decisão relativa à compatibilidade/incompatibilidade desta taxa de promoção com o Direito Comunitário (“Decisão de 20.07.2010”), decisão que foi junta aos autos pelo IVV com a contestação apresentada nos autos conexos 371/09.3BEVIS e cuja junção certificada aos presentes autos foi ordenada pelo Tribunal a quo (conforme melhor decorre da nota prévia à sentença de que ora se recorre) — cf. alínea H) dos factos provados.
Z. Todavia, para além de tal decisão respeitar apenas à parte do procedimento que analisa a compatibilidade dos auxílios e da taxa de promoção relativa ao período decorrido até 31 de Dezembro de 2006 (cf. parágrafo 133 da Decisão de 20.07.2010), aguardando-se ainda, por isso, a prolação de decisão do procedimento C43/2004 quanto ao período decorrido dessa data em diante, importará notar que esta Decisão de 20.07.2010 não transitou ainda, atento o recurso interposto pelo Estado Português, igualmente junto aos autos de forma incompleta e parcelar pelo IVV nos autos conexos 371/09.3BEVIS, cuja junção certificada aos presentes autos foi ordenada pelo Tribunal a quo (conforme melhor decorre da nota prévia à sentença de que ora se recorre).
AA. Esta Decisão de 20.07.2010, ainda que, quando transitar, venha declarar a totalidade do auxílio compatível com o mercado comum, o que é facto é que semelhante decisão da Comissão não vem validar ou legitimar ex post facto as medidas de execução e implementação até então empreendidas em violação da obrigação de notificação prévia e proibição de execução, conforme decorre da jurisprudência comunitária (cf., por exemplo, Ac. de 21.11.1991, FNCE, proc. C-354/90) e foi explicado na petição inicial que dá causa aos autos (cf. capítulo IV — A) respectivo).
BB. Tais medidas — em que se insere a cobrança da taxa em questão nos autos — eram inválidas porque aplicadas em violação da obrigação de notificação e proibição de execução constante da parte final do artigo 88.º, n.º 3 do TCE (actual artigo 108.º, n.º 3, do TFUE), e conservar-se-ão inválidas por mais regular e legítimo que se considere o auxílio investigado. «Se assim não fosse, discorre a jurisprudência, o efeito directo da norma seria prejudicado e os direitos dos particulares, que as jurisdições nacionais devem acautelar, desprotegidos.» - cf. pág. 38 do Parecer junto aos autos com a petição de impugnação.
CC. «[U]ma decisão da Comissão que declare um auxílio não notificado compatível com o mercado comum não tem por consequência regularizar, a posteriori, os actos de execução que são inválidos por terem sido adoptados em violação da proibição contida nessa disposição [n.º 3 do art.º 88.º), porquanto «qualquer outra interpretação conduziria a favorecer a inobservância, pelo Estado-Membro em causa, dessa disposição e privá-la-ia do seu efeito útil,» — cf. Acórdão de 05.10.2006, TRANSALPINE ÕLLEITUNG IN ÕSTERRREICH GMBH, processo C-368/04, n.º 41; cf., ainda, Acórdão de 21.10.2006, processo C-261/01 e 262/02.
DD. É irrelevante — isso sim — para o objecto e matéria de facto dos presentes autos, saber se a medida em questão é ou não compatível com o Direito Comunitário ou se é só parcelarmente compatível ou quais os aspectos da mesma que estão em investigação pela Comissão por suscitarem dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum.
EE. A taxa de promoção, sendo una, consubstancia — conforme está alegado, provado, explicado e demonstrado nos autos e vem até afirmado pela própria Comissão Europeia (cf. parágrafos 56 a 58, entre outros, da Decisão da Comissão e, por exemplo, parágrafo 113 da Decisão de 20.07.2010), a fonte de financiamento de auxílios de Estado, pelo que não poderia ter sido posta em execução sem ter sido notificada previamente à Comissão e até que esta emitisse o seu exclusivo parecer de conformidade ou não da mesma taxa de promoção com o Direito Comunitário!
FF. O Estado Português pôs em execução uma medida que não notificou à Comissão e ainda antes de ser notificado de uma decisão final daquele órgão comunitário, em total desrespeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE), pelo que semelhante medida — a taxa de promoção - é, inegavelmente, ilegal.
GG. A taxa de promoção constitui a única fonte de financiamento dos auxílios à promoção e à publicidade e à formação, auxílios estatais não notificados e cuja compatibilidade com o mercado comum é objecto de verificação pela Comissão no já muito mencionado procedimento contraditório C 43/2004.
HH. Constituindo, pois, a única fonte de financiamento desses auxílios, o produto desta taxa influencia, em consequência, de forma directa a importância do auxílio, de tal forma que uma diminuição do produto da taxa implica uma diminuição dos recursos de financiamento das medidas de promoção e formação.
II. Em conformidade com jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (Cf., entre outros, Acórdãos de 25.06.1970, FRANÇA/COMISSÃO; de 21.10.2003, EUJGENE VAN CALSTER, OPENBAAR SLACHTHUIS; ou de 13.01.2005, STREEJGEWEST WESTELIJK NOORD-BRABANT.), este concreto modo de financiamento desses auxílios de Estado - a taxa de promoção - é parte integrante da medida de auxílio prevista: o produto da taxa de promoção influencia directamente o montante dos auxílios em questão e, por consequência, influencia a apreciação da compatibilidade destes auxílios com o mercado comum, devendo, por isso, incorporar a notificação devida à Comissão.
JJ. Ainda que esta taxa de promoção financie também outras medidas ou prestações que não revistam a natureza de auxílios, o que é facto é que ela constitui a única fonte de financiamento dos auxílios à promoção e à publicidade e à formação e, como tal, faz parte integrante dessa medida — cf., por exemplo, parágrafo 112 da Decisão de 20.07.2010.
KK. «A liquidação e cobrança da taxa de promoção consubstancia o modo de financiamento do auxílio à promoção do vinho, configura uma das medidas de execução indispensáveis à outorga do auxílio estatal, faz parte da medida prevista num sentido amplo.» - cf. página 48 do Parecer jurídico junto aos autos.
LL. Tal como explicado pela Comissão Europeia nas decisões que vimos citando (cf. parágrafo 130 da Decisão da Comissão e, bem assim, parágrafo 108 da Decisão de 20.07.2010), mesmo o próprio modo de financiamento, ou seja, mesmo a própria taxa de promoção, em si, poderia ser incompatível com as normas do Tratado, por ter, porventura, um efeito protector que vai para além do auxílio propriamente dito que financia (por exemplo, ao financiar as prestações de serviços do IVV aos operadores nacionais do sector e de coordenação da sua actividade).
MM. Não é dessa incompatibilidade da própria taxa, em si, com o direito comunitário de que igualmente se cura nestes autos, mas tal facto é particularmente demonstrativo da necessidade de notificação prévia e consequente proibição de execução da taxa de promoção, independentemente de financiar outros serviços e actividades.
NN. A taxa de promoção, constituindo a única fonte de financiamento dos auxílios à promoção e à publicidade e à formação, podendo ter um efeito protector que vai para além desses auxílios propriamente ditos que financia, não tendo sido notificada previamente à Comissão e continuando a ser mantida em execução, é necessariamente inválida até à prolação e trânsito final da decisão da Comissão sobre a respectiva compatibilidade com o mercado comum.
OO. A taxa de promoção não podia, por isso, ser cobrada. E tendo-o sido — como o foi (cf. parágrafo 132 da Decisão de 20.07.2010: «Portugal deu execução ilegalmente ao financiamento das campanhas de promoção genérica do vinho, financiadas por meio de uma taxa cobrada sobre os produtos nacionais e sobre os produtos importados dos outros Estados-Membros, em violação do artigo 108º, n.º 3, do TFUE») — impõe-se agora aos órgãos jurisdicionais nacionais que declararem a anulação dos actos de liquidação da taxa de promoção relativos ao período em questão, uma vez que o estabelecimento daqueles auxílios e daquela taxa de promoção, sem prévia pronúncia da Comissão Europeia, é contrário ao Direito Comunitário - o que, em concreto, se requereu nos presentes autos relativamente ao acto de liquidação da taxa de promoção do período de Setembro de 2007 e veio a ser, com manifesto erro de julgamento, indeferido em primeira instância.
PP. «75. Enquanto a apreciação da compatibilidade de medidas de auxílio com o mercado comum é da competência exclusiva da Comissão, agindo sob a fiscalização do Tribunal de Justiça, os órgãos jurisdicionais nacionais zelam pela salvaguarda dos direitos dos particulares em caso de violação da obrigação de notificação prévia dos auxílios de Estado à Comissão, prevista no artigo 93º, n.º 3, do Tratado [88.º, n.º 3] (v. acórdão de 17 de Junho de 1999, Piaggio, C-295/97, colect., p. I-3735, n.º 31).» - cf. parágrafo 75 do Acórdão do TJUE, de 21.10.2003, proferido no processo C-261/01 e 262/02.
QQ. «53. A este propósito, importa recordar, por um lado, que cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais proteger os direitos dos particulares face a uma eventual violação, por parte das autoridades nacionais, da proibição de pôr em execução auxílios, a que se refere o artigo 93.º, n.º 3 [88.º, nº. 3], último período, do Tratado e que tem efeito directo (acórdãos, já referidos, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, n.º 12, e Lornoy e o., n.º 30), e, por outro, que o Estado-Membro é, em princípio, obrigado a restituir os impostos cobrados em violação do direito comunitário (acórdão de 14 de Janeiro de 1997, Comateb e o., C-192/95 a C-218/95, Colect., p. I-165, n.º 20)»
— cf. parágrafo 53 do Acórdão do TJUE, de 21.10.2003, proferido no processo C-261/01 e 262/02,
RR. «62. Importa ainda sublinhar que a ilegalidade de uma medida de auxílio, ou de uma parte dessa medida, em virtude da violação da obrigação de notificação prévia à sua execução, não é afectada pelo facto de a referida medida ter sido considerada compatível com o mercado comum por uma decisão final da Comissão.»
— cf. parágrafo 62 do Acórdão do TJUE, de 21.10.2003, proferido no processo C-261/01 e 262/02.
SS. «63. Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, sob pena de prejudicar o efeito directo do artigo 93.º, n.º 3 [88.º, n.º 3] último período, do Tratado e de não respeitar os interesses dos particulares que os órgãos jurisdicionais nacionais têm por missão proteger, a referida decisão final da Comissão não tem como consequência sanar, a posteriori, os actos de execução que eram inválidos por terem sido adoptados com inobservância da proibição contida nesse artigo. Qualquer outra interpretação conduziria a favorecer a violação, pelo Estado-Membro em causa, dessa disposição e privá-la-ia de efeito útil (v. acórdão Fédération nationale du commerce extérieur des prodults alimentaires e Syndicat nationaf des négociants et transformateurs de saumon, já referido, n.º 16).»
— cf. parágrafo 63 do Acórdão do TJUE, de 21.10.2003, proferido no processo C-261/01 e 262/02.
TT. «64. Por outro lado, importa recordar que compete aos órgãos jurisdicionais nacionais proteger os direitos dos particulares face a uma eventual violação, por parte das autoridades nacionais, da proibição de pôr em execução auxílios, a que se refere o artigo 93.º, n.º 3 [88.º, n.º 3], último período, do Tratado e que tem efeito directo. Esta violação, invocada pelos particulares com legitimidade para tal e verificada pelos órgãos jurisdicionais nacionais, deve conduzir estes a daí retirarem todas as consequências, em conformidade com o seu direito nacional, no que se refere tanto à validade dos actos de execução das medidas de auxílio em causa como à cobrança dos apoios financeiros concedidos (v. acórdãos, já referidos, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, n.º 12, e Lornoy e o., n.º 30).»
— cf. parágrafo 64 do Acórdão do TJUE, de 21.10.2003, proferido no processo C-261/01 e 262/02.
UU. O Tribunal a quo incorreu, pois, em manifesto e lamentável erro de julgamento na sentença proferida, rogando-se a este Venerando Tribunal a revogação de semelhante sentença aqui posta em crise.
Termos em que deverá o presente recurso proceder, revogando-se a sentença recorrida.
Caso assim não se entenda e se suscitem dúvidas relativamente ao alcance da obrigação de notificação prévia e efeito suspensivo no caso da taxa em causa nos presentes autos, mais se requer, nos termos do art. 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, que a instância seja suspensa e se proceda ao reenvio do processo ao Tribunal de Justiça da União Europeia para que esta instância se pronuncie sobre as seguintes questões prejudiciais nessa hipótese:
- A implementação de uma medida parafiscal — in casu, a chamada taxa de promoção — que consubstancia a única fonte de financiamento de um auxílio de Estado não notificado, com o qual tem uma relação de afectação obrigatória de tal modo que o produto da taxa influencia directamente o montante do auxílio concedido, tem de ser notificada à Comissão, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 88.º do TCE (actual artigo 108.º do TFUE)?
- A resposta à questão anterior é alterada em alguma medida pelo facto do produto dessa taxa — consubstanciando embora a única fonte de financiamento desses auxílios, numa relação de afectação legal percentual — financiar igualmente, na percentagem remanescente, outro conjunto de serviços e actividades (podendo ter, por isso, porventura, um efeito protector que vai para além do auxílio propriamente dito que financia)?
- O n.º 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE) permite a um Estado-Membro proceder à cobrança dessa medida parafiscal que consubstancia a única fonte de financiamento de um auxílio de Estado não notificado, com o qual tem uma relação de afectação obrigatória - e que se encontra a ser alvo do procedimento previsto no n.º 2 do mesmo artigo, tendo sido inscrito no registo de auxílios de Estado não notificados -, antes da decisão da Comissão e do trânsito dessa decisão sobre a respectiva compatibilidade?
- Em caso negativo — e na hipótese de o Estado-Membro ter procedido à cobrança da referida medida parafiscal -, pode um contribuinte nacional recorrer aos Tribunais nacionais, invocando a violação da obrigação de notificação prévia e proibição de pôr em execução tal medida, para obter a restituição ou anulação da liquidação da taxa cobrada em violação dessa disposição?”
3. Por seu turno, o Instituto da Vinha e do Vinho, I. P., veio formular as seguintes Conclusões das suas Contra-Alegações:
“A. O presente recurso vem interposto da sentença que decidiu pela manutenção do indeferimento do pedido de revisão oficiosa da taxa de promoção autoliquidada pela Recorrente e devida ao IVV, aqui Recorrido, com referência aos período mensal de Setembro de 2007.
B. O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente, não podendo o tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso — artigos 660.º, n.º 2, 684.º, n.os 2 e 3 e 685.º-A, n.ºs 1 e 2, todos do Código de Processo Civil e Acórdãos do STA de 21 de Maio de 1992, proferido no recurso n.º 027044 e de 5 de Julho de 2012, proferido no recurso 053/2012.
C. A Recorrente limita o objecto do seu recurso à questão de saber se as medidas financiadas pela taxa de promoção em crise violam a obrigação de notificação prévia à Comissão Europeia dos auxílios estatais, prevista hoje no artigo 108.º, n.º 3 do TFUE, pelo que também só sobre esta questão podem incidir as presentes alegações — cfr. conclusões D e E das alegações da Recorrente.
D. Ao contrário do alegado pela Recorrente, na sentença proferida o Tribunal a quo demonstra ter compreendido os vícios que reputa imputáveis à taxa de promoção, pronunciando-se expressamente sobre eles, pelo que não enferma do erro de julgamento alegado.
E. Em quase todos os momentos das alegações de recurso da Recorrente, esta mesma, ao contrário de rebater a decisão a quo, as suas posições e respectivas apreciações, limita-se a invocar a incompreensão do Tribunal e secundar a posição por si já sustentada na p.i..
F. Ao invés de atacar propriamente a decisão a quo nos seus fundamentos, a Recorrente ataca a conduta do Tribunal baseando-se no por si já alegado na p.i. e no facto do Tribunal não ter aderido à sua posição.
G. O que, diga-se, seria desde logo suficiente para que não pudessem ser admitidas estas alegações que se apresentam em violação ao disposto nos artigos 685.º-A do CPC, aplicável, ex vi artigo 2.º do CPPT, e à vasta jurisprudência superior — cfr. por todos, acórdão do TCA Norte (1.ª Secção) no processo n.º 2370/08.3 BEPRT, de 24 de Fevereiro de 2012, acórdão do TCA Norte (1.ª secção) no processo n.º 28/11.5 BECBR, de 8 de Junho de 2012, e acórdãos do STA no recurso n.º 39.981 de 11 de Junho de 1997, no recurso n.º 766/03 de 4 de Março de 2004, e no recurso n.º 13.331 de 22 de Janeiro de 1992.
H. A sentença a quo, com base nos documentos juntos aos Autos, designadamente na decisão da Comissão Europeia de abertura do processo contraditório C-43/2004, decidiu pela improcedência da impugnação, na medida em que:
«é a própria Comissão que na decisão referida na al. G. dos factos provados que refere que “o financiamento das prestações de serviços ao sector desenvolvidas pelo IVV enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal não constitui um auxílio estatal”, conclusão 144. Ora, não constituindo um auxílio estatal a taxa posta em causa pela Impugnante não faz sentido considerar a mesma ilegal enquanto a Comissão Europeia não proferir uma decisão final no âmbito do procedimento de investigação mencionado na al. F. dos factos provados. Pelo que, afigura-se-nos desde já, a presente Impugnação não pode proceder. Pois, não estando em causa um auxílio estatal, a adopção de tal medida não carece de ser previamente notificada à Comissão Europeia nos termos do n.º 2 do art. 88.º do Tratado CE» — cfr p. 29 da sentença recorrida.
I. No dia 1 de Dezembro de 2004, a Comissão Europeia notificou o Governo português da sua decisão de dar início ao procedimento de investigação previsto no artigo 88.º, n.º 2 do Tratado CE — hoje, artigo 108.º, n.º 2 do TFUE —, com vista a analisar a compatibilidade da referida taxa com as regras do Tratado sobre auxílios de Estado.
J. Logo na decisão de abertura do procedimento a Comissão concluiu que o financiamento, através das receitas da taxa em causa, das actividades desenvolvidas pelo IVV enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal, nos termos da legislação comunitária e nacional aplicável, não constitui uni auxílio de Estado na acepção do agora artigo 107.º do TFUE.
K. Estando demonstrado no âmbito do procedimento que as receitas desta taxa correspondem a mais de 62% do orçamento associado ao funcionamento do IVV, quanto à grande maioria da consignação da taxa de promoção, não estamos sequer perante um auxílio de Estado, pelo que, quanto a essa larga componente, inexistia, por completo, qualquer obrigação de notificação da medida em causa.
L. A Comissão considera que também o apoio financeiro concedido à associação Viniportugal para a organização e o desenvolvimento de campanhas de promoção genérica e de publicidade do vinho e dos produtos vínicos, ou seja, a actividade desenvolvida em Portugal por aquela Associação, não constitui um auxílio, na acepção do mesmo preceito, pelo que, também esta medida dispensava qualquer notificação prévia à Comissão.
M. A Comissão apenas deu início ao processo de investigação relativamente:
i) às medidas relativas à promoção e à publicidade do vinho português nos mercados dos outros Estados-membros e de países terceiros;
ii) ao regime de financiamento de tais medidas; e,
iii) ao regime de financiamento das medidas relativas à formação.
N. Apenas e só relativamente a essa ínfima parcela poderia eventualmente discutir-se a violação do dever de notificação prévia previsto no artigo 108.º, n.º 3 do TFUE, o que deita por terra as pretensões da Recorrente de não pagar a totalidade da taxa por si autoliquidada.
O. O IVV foi notificado da decisão relativa ao procedimento instaurado em 28 de Setembro de 2010, a qual foi objecto de recurso por parte das autoridades portuguesas, factos também referidos pela Recorrente nas suas alegações de recurso.
P. Após negociações entre as partes, a Comissão adoptou a Decisão C(2012) 2111 final, de 4 de Abril de 2012, que altera as condições sétima e nona da Decisão de 2010 nos termos acordados com as autoridades portuguesas em termos que levaram o Estado Português a desistir do recurso pendente, entretanto extinto por despacho de 10 de Maio de 2012 — cfr. Decisões de 2010 e de 2012 (esta ainda não publicada no Jornal Oficial da União Europeia) juntas em anexo a estas contra-alegações como docs. n.ºs 1 e 2.
Q. A decisão final do procedimento conclui que, das três realidades averiguadas apenas as medidas relativas à promoção e à publicidade do vinho português nos mercados dos outros Estados-membros e de países terceiros e as medidas relativas o respectivo regime de financiamento podem constituir auxílios de Estado nos termos do artigo 107.º do TFUE, mas não as medidas relativas ao regime de financiamento da formação, que não constitui um auxílio de Estado, pelo que não carece de notificação prévia nos termos do artigo 108.º, n.º 3 do TFUE.
R. No âmbito da execução da Decisão de 2010, conforme alterada pela Decisão de 2012, a Comissão manifestou abertura para que Portugal demonstrasse que os apoios considerados como auxílios estatais no âmbito do procedimento concluso, respeitam os limiares de minimis aplicáveis, caso em que a Comissão consideraria a Decisão como executada.
S. O Regulamento (CE) n.º 1998/2006 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2006, estabelece, no seu artigo 2.º que se considera que os auxílios não preenchem todos os critérios estabelecidos no n.º 1, do artigo 107.º do TFUE, pelo que estão isentos da obrigação de notificação prevista no n.º 3 do artigo 108.º do TFUE, os auxílios de minimis concedidos, os quais não podem exceder € 200.000 durante um período de três exercícios financeiros por empresa beneficiária.
T. Após confirmação de que os limiares de minimis aplicáveis não foram excedidos por nenhum dos agentes económicos do sector vitivinícola em Portugal, o IVV enviou uma carta à Comissão comunicando que os apoios respeitaram os limiares de minimis aplicáveis e que por esta razão o Estado considera a Decisão de 2010 plenamente executada, sem necessidade de proceder a qualquer reembolso.
U. Em Setembro de 2012— através de carta junta em anexo a estas contra-alegações como doc. n.º 3 —, a Comissão tomou boa nota do entendimento do Estado de que as poucas medidas classificadas como auxílio no âmbito da Decisão de 2010, conforme alterada pela Decisão de 2012, se encontram abrangidos pelos Regulamento (CE) n.º 1998/2006 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2006 e cumprem os limites de minimis aí estabelecidos.
V. Esta carta traduz, a confirmação da Comissão de que a taxa de promoção não padece de qualquer incompatibilidade com o direito da União Europeia em matéria de auxílios de Estado e que as medidas financiadas por meio desta taxa classificadas pela Comissão como auxílios estatais no âmbito do procedimento não careciam de notificação prévia nos termos do artigo 108.º, nº 3 do TFUE.
W. O Recorrido demonstrou, mesmo quanto às medidas investigadas pela Comissão, que estas não colocam quaisquer problemas de compatibilidade com o Direito Comunitário no que respeita ao dever de notificação prévia instituído no artigo 108.º, n.º 3 do TFUE, pois não constituem auxílios de Estado nos termos do artigo 107.º do TFUE.
IV. DO PEDIDO
Termos em que a sentença recorrida não merece qualquer censura, devendo por isso ser mantida no que respeita à improcedência da pretensão da Recorrente em ver anulado o indeferimento do pedido de revisão oficiosa da taxa de promoção em crise, com as devidas consequências legais.
Só nestes termos será respeitado o DIREITO e feita JUSTIÇA!”
4. O Magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal, veio emitir o parecer que se segue:
“Está em questão nos presentes autos a autoliquidação da Taxa de Promoção relativa ao mês de SETEMBRO 2007.
Como resulta do ponto 133 da decisão de 20 de Julho de 2010, da Comissão Europeia, produzida no Procedimento Contraditório C-43/2004, aquela limita-se ao exame da aplicação da taxa de promoção a partir da sua entrada em vigor a até 31 de Dezembro de 2006, data de entrada em vigor das novas Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola no período 2007-2013, sem prejuízo da posição que a Comissão tomará no respeitante à aplicação da taxa de promoção para além dessa data.
Como já se referiu a taxa de promoção sindicada nestes autos reporta-se ao mês de SETEMBRO 2007, portanto, a período posterior ao abrangido pela Decisão de 20 de Julho de 2010 da Comissão Europeia.
Assim sendo, salvo melhor juízo, impõe-se, antes de mais, que:
1. Se indague junto da Comissão Europeia sobre as eventuais medidas tomadas relativamente à aplicação da taxa de promoção no período posterior a 31 de Dezembro de 2006;
2. Se suspenda, entretanto, a instância.”
5. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II-FUNDAMENTOS
1.DE FACTO
A sentença recorrida fixou a seguinte matéria de facto:
“A) No dia 30 de Outubro de 2007, a A……. procedeu à autoliquidação da quantia de € 10.401,95, a título de taxa de promoção referente ao mês de Setembro de 2007, (cfr. documento n.º 1, junto com o pedido de revisto oficiosa, a qual por sua vez é o doc. 1 que instrui a petição inicial desta Impugnação, aqui dado por reproduzido o mesmo se dizendo dos demais elementos infra referidos;
B) o montante da referida taxa foi apurado através da aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 119/97, de 15 de Maio, que estabelece a mencionada taxa de promoção, e da Portaria n.º 383/97, de 12 de Junho, com a redacção que lhe foi conferida pela Portaria n.º 1428/2001, de 15 de Dezembro, que fixa o valor da taxa, factualidade que resulta dos articulados apresentados pelas Partes, ou seja não é objecto de dissenso;
C) em 22/12/2008 a A……. apresentou pedido de revisão oficiosa da autoliquidação referida em A, vide artigo 1º da petição inicial e doc. nº. 2 que instruiu a petição inicial.
D) O pedido mencionado em C) foi indeferido em 12/01/2009, cfr. doc. 2 que instruiu a petição inicial;
E) Em 09/02/2009, via postal, a Impugnante remeteu a petição inicial que deu origem à presente Impugnação, vide fls. 2 e sgs.:
F) No dia 1 de Dezembro de 2004 a Comissão Europeia notificou ao Governo português a sua decisão de dar início ao procedimento de investigação previsto no artigo 88.º, n.º 2 do Tratado CE com vista a analisar a compatibilidade da referida taxa com as regras do Tratado sobre auxílios de Estado, encontrando-se o referido procedimento em curso, não tendo ainda sido adoptada decisão definitiva sobre o mérito da causa, verificando-se apenas a apreciação liminar melhor especificada na alínea seguinte, cfr. doc. n 3 que instruiu a petição inicial;
G) Do documento da Comissão Europeia - publicado no JOUE — C 92/12, de 16.4.2005, sob a epígrafe:
“Auxilio Estatal — Portugal
Auxilio estatal C 43/2004 (ex NN 38/2003) — Taxa parafiscal de promoção do Vinho
Convite para apresentação de observações, nos termos do n.º 2 do art. 88.º do Tratado CE (2005/C 92/06)” extracta-se o que infra se registará dando-se o demais por reproduzido:
“I. PROCESSO
(1) Na sequência de uma queixa, …, sobre a taxa “de promoção do vinho”, cobrada pelo instituto da Vinha e da Vinho (a seguir denominado “IVV”), assim como sobre as medidas financiadas pelo produto dessa imposição parafiscal.
“(…)…
II. DESCRIÇÃO
“(…)
(6) A referida taxa, que representa mais de 62% do orçamento afecto ao funcionamento do IVV, é imposta não apenas aos produtos vitivinícolas produzidos e comercializados em Portugal mas também
- aos produzidos em Portugal e comercializados nos outros Estados-Membros e nos países terceiros, e
- aos originários dos outros Estados-Membros ou de países terceiros comercializados em Portugal.
“(…)
Produtos sujeitos à imposição
(46) Estão sujeitos à taxa os vinhos e produtos vínicos produzidos ou comercializados em Portugal, incluindo os vinhos licorosos, vinhos frisantes e bebidas aromatizadas, vinhos espumantes e outras bebidas do sector vinícola, assim como os vinagres de vinho.
(47) Estão, assim, sujeitos, tanto os vinhos produzidos em Portugal, quer sejam comercializados no país ou exportados para outros Estados-Membros ou países terceiros, como os vinhos que, sendo produzidos noutros Estados-Membros da União Europeia ou em Estados terceiros, são comercializados em Portugal.
“(…)
(108) A Comissão considera que os auxílios públicos pagos para financiar os acções de promoção no caso em apreço até 1 de Janeiro de 2002 respeitaram os critérios estabelecidos pelos dispositivos comunitários aplicáveis nesta matéria.
IV CONCLUSÃO
(144) Após este exame preliminar, a Comissão considera, pelas razões expostas supra, que:
- o financiamento das prestações de serviços ao sector desenvolvidas pelo IVV enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal não constitui um auxílio estatal;
- o montante concedido à Viniportugal para a organização e o desenvolvimento de campanhas de promoção genérica e de publicidade do vinho e dos produtos vínicos não constitui uni auxilio;
- as medidas de auxílio à promoção e à publicidade do vinho e dos produtos vínicos, assim como o financiamento desses auxílios e dos auxílios à formação suscitam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum.
(145) Após analisar as informações prestadas pelas autoridades portuguesas, a Comissão decidiu, por conseguinte dar início ao processo previsto no n.º 2 do artigo 88.º do Tratado CE relativamente aos auxílios à promoção e à publicidade do vinho português nos mercados dos outros Estados-Membros e de países terceiros e ao financiamento dos auxílios tratados na presente decisão.
…”., idem anterior;
H) A Comissão Europeia encerrou o procedimento a que vimos aludindo através de decisão proferida em 20-07-2010, que Portugal questionou através do competente recurso de anulação que dirigiu ao Tribunal Geral da União Europeia, decisão:
“(…)- limitada até 31 de Dezembro de 2006 “data da entrada em vigor das novas Orientações Comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período 2007-2013, sem prejuízo da posição que a Comissão tomará no respeitante à aplicação da taxa de promoção para além dessa data.”
“(…)
Artigo 2º
Os auxílios estatais à promoção genérica do vinho e dos produtos vínicos no território português executados ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108º, nº 3 do TFUE por meio de uma taxa parafiscal estabelecida pelo Decreto-Lei nº 137/95, de 14 de Junho, são auxílios estatais compatíveis com o mercado interno na acepção do artigo 107º. nº3, alínea c) do TFUE em relação ao período que medeia entre a sua entrada em vigor e 31 de Dezembro de 2006.
Artigo 3º
Os auxílios estatais à promoção e publicidade do vinho e dos produtos vínicos de origem portuguesa no território dos outros Estados-Membros e de países terceiros executados ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108º, nº3 do TFUE por meio de uma taxa parafiscal estabelecida pelo Decreto-Lei nº137/95, de 14 de Junho, são, sem prejuízo da aplicação do artigo 2º, auxílios estatais compatíveis com o mercado interno para do artigo 107º, nº 3, alínea c) do TFUE em relação ao período que medeia entre a sua entrada em vigor e 31 de Dezembro de 2006..
…”. cfr. documentos nº 3 e 4 juntos pelo IVV, no processo conexo nº. 371/093B e cuja junção, através de cópia certificada, se ordenou no início desta sentença”.
2. DE DIREITO
2.1. Das questões apreciar e decidir
Resulta do probatório que, no dia 30 de Outubro de 2007, a recorrente procedeu à autoliquidação da quantia de € 10.401,95, a título de taxa de promoção do vinho, referente ao mês de Setembro de 2007, tendo apresentado, em 22/12/2008, pedido de revisão oficiosa da mesma, que foi indeferido em 12/1/2009.
Contra este indeferimento deduziu a recorrente impugnação judicial, que foi julgada improcedente, por sentença proferida, em 31/8/2012, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.
Para tanto, ponderou, entre o mais, o Mmº Juiz “a quo” :
· “(…) Alega a Impugnante que a taxa por si autoliquidada constitui um auxílio de Estado, contrapondo o IVV que a própria Comissão Europeia defende, em larga medida, exactamente o contrário.
· “(…) A taxa de promoção incide sobre os «vinhos e produtos vínicos produzidos no território nacional, bem como os produzidos noutros países e aqui comercializados», sendo devida pelo agente económico (e, em certos casos, pelo produtor) ao IVV — cf. art.º 1º, n.º1, e art.º 3.º do D.L. n.º 119/97.
· “A taxa de promoção constitui, conforme decorre do n.º 1 do art.º 1.º do DL. n.º 119/97, a «contrapartida dos serviços prestados pelo Instituto da Vinha e do Vinho (IVV) relativamente à promoção genérica e à coordenação geral do sector».
· “(…) O IVV, em sua defesa, alega que o seu financiamento é garantido, em larga medida, pela taxa de promoção. Isto mesmo foi confirmado pela Comissão Europeia na sua decisão de início do procedimento de investigação em curso, ao registar, por um lado, que «[a]s receitas desta taxa dita de promoção do vinho correspondem a mais de 62% do orçamento associado ao funcionamento do IVV» e, por outro, que «o financiamento das prestações de serviços ao sector desenvolvidas pelo IVV enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal não constitui um auxílio estatal» (cfr. resumo da Decisão da Comissão, página 12, parágrafo 144). Admite-se que o nome não seja o mais adequado à natureza da taxa, mas tal deve-se ao Legislador e não ao IVV. Cfr. Decisão da Comissão C 43/2004 (ex NN 38/2003) — Taxa parafiscal de promoção do vinho, publicada no JOUE C 92, de 16.04.2005, a que se dará particular atenção no capitulo O infra (cfr. doc. n.º 2, que ora se junta e se dá por reproduzido para todos os efeitos legais).
· Assim, nesta questão, dando razão ao IVV, é a própria Comissão que na decisão referida na al. G. dos factos provados refere que “o financiamento das prestações de serviços ao sector desenvolvidas pelo IVV enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal não constitui um auxílio estatal” (sublinhado nosso), conclusão 144.
· “(…) não estando em causa, um auxílio estatal, a adopção de tal medida não carece de ser previamente notificada à Comissão Europeia, nos termos do n.º 2 do art. 88.º do Tratado CE.
· “(…) as dúvidas da Comissão relativamente à taxa de promoção enquanto mecanismo de financiamento dos auxílios às acções de promoção e de publicidade do vinho limitam-se à parte do produto da taxa de promoção pago pelos produtos vitivinícolas provenientes de outros Estados-membros e às vantagens que estes retiram das acções de promoção e publicidade acima mencionadas, na medida em que estas acções sejam financiadas pelas receitas da taxa.
“(…) As questões relativas à taxa de promoção que estão a ser objecto de investigação pela Comissão são totalmente estranhas à matéria de facto que nos ocupa nos presentes autos.
· “Quanto aos vinhos produzidos em Portugal, ainda que comercializados fora do nosso país, a Comissão foi muito clara ao considerar que «não se afigura (...) existir discriminação entre os produtos nacionais destinados ao mercado nacional e os destinados à exportação» (cfr. parágrafo 143 da Decisão (cit,)).
· “Não se coloca assim, a propósito da actividade desenvolvida em geral pela Impugnante e nos presentes autos em concreto, qualquer problema de Direito Comunitário derivado da taxa de promoção a que se encontra sujeita por lei.
· “Resta assim concluir que o processo de investigação à taxa de promoção, que foi iniciado pela Comissão e que se encontra em curso, é totalmente irrelevante para os presentes autos e para a fundamentação da pretensão da Impugnante.
· “(…) Do exposto não restam dúvidas que a presente impugnação tem que ser julgada totalmente improcedente, por não provada, confirmando-se a legalidade do indeferimento do pedido de revisão oficiosa da liquidação aqui em causa”.
Contra este entendimento se insurge a recorrente argumentando, em síntese, que:
· “(…) nos presentes autos, (…) o que a recorrente sustenta é tão só a ilegalidade da taxa de promoção decorrente da respectiva não notificação prévia à Comissão Europeia e respectiva execução antes de decisão final da Comissão, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE)…”
· “(…) Foi dada execução pelo Estado Português à taxa de promoção do vinho cobrada pelo IVV e às medidas financiadas pelo produto dessa imposição parafiscal, desde 1995, sem autorização prévia da Comissão - cf. parágrafos 1 e 3 da aludida Decisão da Comissão.
”(…) O Estado Português não poderia cobrar a taxa de promoção sem ter previamente notificado a Comissão da mesma e até decisão final, transitada, da Comissão sobre a compatibilidade dessa taxa com o Direito Comunitário”, sendo que tal ilegalidade não é afectada pelo facto de a referida medida ter sido considerada compatível com o mercado comum por uma decisão final da Comissão, nos termos do parágrafo 62 do Acórdão do TJUE, de 21.10.2003, proferido no processo C-261/01 e 262/02.
· “(…) O Tribunal a quo incorreu, pois, em manifesto e lamentável erro de julgamento na sentença proferida, rogando-se a este Venerando Tribunal a revogação de semelhante sentença aqui posta em crise.
· “Termos em que deverá o presente recurso proceder, revogando-se a sentença recorrida.
Caso assim não se entenda e se suscitem dúvidas relativamente ao alcance da obrigação de notificação prévia e efeito suspensivo no caso da taxa em causa nos presentes autos, mais se requer, nos termos do art. 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, que a instância seja suspensa e se proceda ao reenvio do processo ao Tribunal de Justiça da União Europeia para que esta instância se pronuncie sobre as seguintes questões prejudiciais nessa hipótese (…)”.
Por sua vez, o recorrido, nas Contra-Alegações, vem dizer que a recorrente em vez de rebater a decisão “a quo”, as suas posições e respectivas apreciações, se limita a invocar a incompreensão do Tribunal e secundar a posição por si já sustentada na p.i.., o que “seria desde logo suficiente para que não pudessem ser admitidas estas alegações que se apresentam em violação ao disposto nos artigos 685.º-A do CPC, aplicável, ex vi artigo 2.º do CPPT, e à vasta jurisprudência superior — cfr. por todos, acórdão do TCA Norte (1.ª Secção) no processo n.º 2370/08.3 BEPRT, de 24 de Fevereiro de 2012, acórdão do TCA Norte (1.ª secção) no processo n.º 28/11.5 BECBR, de 8 de Junho de 2012, e acórdãos do STA no recurso n.º 39.981 de 11 de Junho de 1997, no recurso n.º 766/03 de 4 de Março de 2004, e no recurso n.º 13.331 de 22 de Janeiro de 1992”.
Em face do exposto, que são as relevantes para aferir do objecto e âmbito do recurso
[cfr. os arts. 684º, nº 3, e 685º-A/1, do CPC, e o art. 2º, alínea e), do CPPT], o objecto do presente recurso consiste em saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento quando decidiu improcedente a impugnação judicial, mantendo o indeferimento do pedido de revisão oficiosa do acto de liquidação da taxa de promoção do vinho relativa a Setembro de 2007.
Antes de avançarmos impõe-se resolver a questão prévia suscitada pelo recorrido.
3. Da questão prévia
Afigura-se que não assiste razão ao recorrido quanto ao facto de as alegações não darem cumprimento ao art. 685º-A, nº 2, alíneas a) e b), do CPC.
Com efeito, a recorrente indica as razões da discordância face ao decidido com base, desde logo, no entendimento diferente que se defende sobre o conceito de auxílio estatal, mais amplo do que o adoptado.
Por outro lado, a recorrente é muito clara quando defende, ao contrário do decidido pela sentença recorrida, manter-se a ilegalidade ou vício decorrente da violação do disposto no art. 88º, nº 3, do TCE, actual 108º, nº 3, do TFUE, seguindo e mencionando jurisprudência do Tribunal de Justiça (TJ).
Improcede, pois, a invocada questão prévia.
4. Caracterização da taxa de promoção do vinho
Segundo o n.º 1 do artigo 17.º da Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 209/2006, de 27 de Outubro, o Instituto do Vinho e da Vinha (IVV, IP.,) tinha por missão, “coordenar e controlar a organização institucional do sector vitivinícola, auditar o sistema de certificação de qualidade, acompanhar a política comunitária e preparar as regras para a sua aplicação, bem como participa na coordenação e supervisão da promoção dos produtos vitivinícolas”.
Como se pode ler na Decisão da Comissão, de 20/7/2010 C (2010) 4891 final, nas suas funções de coordenação geral do sector vitivinícola, o IVV realiza dois tipos de actividades:
- actividades que visam, principalmente os vinhos e produtos vínicos produzidos em Portugal, designadamente, as relativas à auditoria dos sistemas de controlo e certificação dos vinhos;
- actividades destinadas, indistintamente, aos vinhos e produtos originários de Portugal e aos originários dos outros Estados-Membros e/ou países terceiros e comercializados em Portugal;
- o IVV, I.P., presta igualmente determinados serviços a terceiros, nomeadamente: (i) organização e promoção das actividades de formação para os agentes económicos, organizações profissionais e interprofissionais do sector vitícola e funcionários do IVV; (ii) disponibilização aos agentes económicos do sector da capacidade de armazenagem das infra-estruturas do IVV; e (iii) prestação de serviços do Laboratório do IVV e formação do seu próprio pessoal e de outros operadores do sector vitivinícola (financiada em grande parte por programas de apoio comunitário) (Podemos dizer que estas são as suas atribuições essenciais desde a sua criação pelo Decreto-Lei n.° 304/86, de 22 de Setembro, e posteriores reestruturações pelos Decretos-Leis nsº. 102/93, de 2 de Abril; n.° 99/97, de 26 de Abril; n.° 47/2007, de 27 de Fevereiro e, finalmente, o nº 66/2012, de 16 de Março, sendo para o efeito dotado de autonomia administrativa.).
Da referida Decisão resulta de igual modo que o apoio à promoção genérica do vinho e dos produtos vínicos foi atribuído desde 1997, por concurso, à Viniportugal, associação de natureza interprofissional representativa do sector, que foi, desta forma, a beneficiária da totalidade do produto da taxa parafiscal destinada a esse fim.
A prestação dos mais diversos serviços ao sector vitivinícola e respectivos operadores levou o legislador a fixar que o financiamento do IVV, IP., seria garantido, em larga medida, através da receita proveniente do produto das taxas cobradas sobre os vinhos e os produtos vínicos (cfr., a título de exemplo, o art. 31º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 99/97, de 26 de Abril), que aprovou os respectivos Estatutos.
Através do Decreto-Lei nº 137/95, de 14 de Junho (Cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei nº 137/95, de 14 de Junho.), o legislador reformulou o sistema de taxas existente e procedeu à criação de uma única taxa incidente sobre os produtos vínicos, a cobrar pelo IVV, IP., que constituía a principal fonte de financiamento das acções de coordenação geral do sector (Cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei nº 137/95, de 14 de Junho.).
De acordo com o estatuído no art. 1º, nº 1, daquele diploma, “Os vinhos e produtos vínicos produzidos no território nacional, bem como os produzidos noutros países e aqui comercializados, ficam sujeitos à aplicação de uma taxa, que constitui contrapartida dos serviços prestados pelo Instituto da Vinha e do Vinho (IVV), relativamente à coordenação geral do sector ou, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, pelos respectivos serviços regionais”. Mas como este decreto-lei não chegasse a ser regulamentado, o legislador, através do Decreto-Lei nº 119/97, de 15 de Maio, veio introduzir melhorias no regime da referida taxa de forma a adequar a matéria aos objectivos da política vitivinícola nacional e comunitária (cfr. o respectivo preâmbulo).
Quanto ao âmbito da taxa de promoção do vinho, o art. 1º do diploma reproduziu o anterior preceito e, quanto aos sujeitos, resulta do art. 3º que a taxa de promoção é devida quer pelos agentes económicos quer pelos produtores, no caso previsto na alínea c) do nº 1 do art. 2º do Decreto-Lei nº 119/97. Por sua vez, mantém-se, igualmente, no art. 11º, nº 1, que a fixação do valor da taxa seria objecto de portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
No seguimento do mencionado decreto-lei, foram publicadas diversas portarias, sendo de salientar a Portaria nº 1428/2001, de 15 de Dezembro, que serviu, no caso em apreço, à fixação do valor da taxa a pagar pela recorrente.
Com interesse para a decisão, importa ainda considerar que, segundo a Decisão da Comissão de 2010, o produto da taxa de promoção, que representa mais de 62% do orçamento afecto ao funcionamento do IVV, I.P., destina-se, em primeiro lugar, ao financiamento dos serviços de coordenação geral do sector do vinho prestados por si e, em segundo lugar, às actividades de promoção do vinho e dos produtos vínicos.
No que respeita à actividade de promoção do vinho, verifica-se que uma parte da taxa é destinada a campanhas de promoção genérica do vinho e dos produtos vínicos, sem referência à sua origem, em Portugal e, outra parte, a campanhas de promoção do vinho e dos produtos vínicos portugueses no território dos outros Estados-Membros e de países terceiros. No período sobre que incidiu a decisão da Comissão de 2010, os custos das acções de formação organizadas pelo IVV, I.P., com excepção de uma formação de interesse geral «Sistemas de informação e Gestão Vitivinícola 2000», cujo custo total foi de 367, 12 EUR, foram integralmente suportadas pelos programas do Fundo Social Europeu, pelo que nem os agentes económicos nem o IVV tiveram de contribuir para o seu financiamento.
É esta taxa que, segundo a recorrente, enferma de ilegalidade manifesta, decorrente da falta de notificação prévia à Comissão e respectiva execução antes da decisão final daquela entidade, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 88.º do TCE (actual n.º 3 do artigo 108.º do TFUE) - pontos D e L das Conclusões.
5. Da relevância das decisões da Comissão emitidas sobre a taxa de promoção
Segundo o estatuído no art.108º do TFUE (ex artº 88º TCE) é da competência exclusiva da Comissão Europeia o exame permanente dos regimes de auxílios de Estado, em cooperação com os Estados-Membros, “com vista a impedir a entrada em vigor de ajudas contrárias ao Tratado, como se conclui do Acórdão Lorenz” (Cfr. JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição das Ajudas de Estado concedidas em Violação do Direito Comunitário, Coimbra, 1994, pp. 58 ss. ). Para tanto, é estabelecido um sistema de controlo prévio dos auxílios novos, previsto no nº 3 do mesmo preceito e no art. 2º do Regulamento do processo (Regulamento (CE) N.º 659/1999 do Conselho de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.º do Tratado CE.), segundo o qual a Comissão deve ser informada, em devido tempo, dos projectos de auxílio, antes da sua execução.
“A fase preliminar do processo de controlo dos auxílios novos inicia-se, assim, com a notificação do projecto de auxílio, devendo os Estados (…) utilizar, para o efeito, formulários recomendados pela Comissão. A obrigação de notificar previamente os projectos de auxílio é uma obrigação incondicional dos Estados relativos a auxílios novos, incluindo a modificação dos existentes …”(Cfr. ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS, Auxílios de Estado e Fiscalidade, Almedina, Coimbra, 2003, p. 271.).
Os auxílios não notificados ou postos em execução antes de uma decisão da Comissão são objecto de um específico processo de controlo que se inicia com a recepção e análise de informações que a Comissão tenha recolhido oficiosamente ou através de denúncia de terceiros.
No caso em apreço, a Comissão Europeia, na sequência de uma queixa, questionou as autoridades portuguesas, em 20 de Janeiro de 2003, sobre a taxa parafiscal de promoção do vinho cobrada pelo Instituto da Vinha e do Vinho, tendo notificado Portugal, em 6 de Dezembro de 2004, da sua decisão de início do procedimento formal de exame previsto no art. 108º, nº 2, do TFUE, com vista a analisar da compatibilidade da referida taxa com as regras do Tratado sobre auxílios de Estado.
Após exame preliminar, a Comissão, através da Decisão nº C-43/2004, conclui, desde logo, que não constituem auxílios de Estado (ponto G do probatório): (i) o financiamento das prestações de serviços ao sector desenvolvidas pelo IVV enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal, o qual representa mais de 60% da afectação da taxa de promoção; (ii) o montante concedido à Viniportugal para a organização e o desenvolvimento de campanhas de promoção genérica e de publicidade do vinho e dos produtos vínicos.
Após analisar as informações prestadas pelas autoridades portuguesas, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto no n.º 2 do artigo 88.º do Tratado CE (actual art 108º, nº 2, do TFUE), apenas relativamente aos auxílios à promoção e à publicidade do vinho português nos mercados dos outros Estados-Membros e de países terceiros, ao respectivo financiamento e ao financiamento das medidas relativas à formação (ver também ponto (60) da Decisão da Comissão de 2010).
Decorre igualmente do probatório (ponto H) que a Comissão voltou a proferir decisão sobre o assunto (Decisão de 20/07/2010), onde se conclui:
“Artigo 1º
A única acção de formação financiada pelas receitas da taxa parafiscal, de um montante de 367,12 EUR, não constitui um auxílio.
Artigo 2º
Os auxílios estatais à promoção genérica do vinho e dos produtos vínicos no território português executados ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108º, nº 3, do TFUE por meio de uma taxa parafiscal estabelecida pelo Decreto-Lei nº 137/95, de 14 de Junho, são auxílios estatais compatíveis com o mercado interno na acepção do artigo 107º, nº 3, alínea c), do TFUE em relação ao período que medeia entre a sua entrada em vigor e 31 de Dezembro de 2006.
Artigo 3º
1. Os auxílios estatais à promoção e publicidade do vinho e dos produtos vínicos de origem portuguesa no território dos outros Estados-Membros e de países terceiros executados ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108º, nº 3, do TFUE por meio de uma taxa parafiscal estabelecida pelo Decreto-Lei nº 137/95, de 14 de Junho, são, sem prejuízo da aplicação do artigo 2º, auxílios estatais compatíveis com o mercado interno para efeitos do artigo 107º, nº 3, alínea c), do TFUE em relação ao período que medeia entre a sua entrada em vigor e 31 de Dezembro de 2006, desde que Portugal cumpra as condições constantes do nº 2 do presente artigo.
2. Portugal deve reembolsar às pessoas que tenham pago a taxa a parte desta que tenha incidido nos produtos provenientes dos outros Estados-Membros entre a data de início de aplicação da taxa e 31 de Dezembro de 2006, no estrito respeito das condições seguintes (…)”.
Em suma, nesta decisão, a Comissão conclui que os auxílios à promoção e à publicidade do vinho português nos mercados dos outros Estados-Membros e de países terceiros e o respectivo financiamento, poderiam ser compatíveis com o mercado a título condicional (Segundo o disposto no artigo 7, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho de 22 de Março de 1999, «A Comissão pode acompanhar a sua decisão positiva de condições que lhe permitam considerar o auxílio compatível com o mercado comum e de obrigações que lhe permitam controlar o cumprimento da decisão, adiante designada «decisão condicional» (cfr. JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição…cit., p. 64)), isto é, desde que Portugal respeitasse as condições indicadas no art. 3º, nº 2, daquela Decisão, as quais implicavam o reembolso de uma parte proporcional da taxa aplicada aos produtos provenientes dos outros Estados-Membros, entre 1997 e 31 de Dezembro de 2006.
Designadamente na sétima condição do nº 2 do art. 3º a Comissão impunha que as Autoridades portuguesas renunciassem formalmente ao recebimento da totalidade das taxas de promoção devidas por sujeitos passivos que comercializassem vinhos importados até 31 de Dezembro de 2006 e que estivessem numa situação de incumprimento (designadamente por não terem pago os valores da taxa devidos nos anos de 1997 a 2006).
Acontece que, como se pode ler no considerando (2) da Decisão da Comissão de 4/4/20012 (que procedeu à alteração da Decisão de 2010), Portugal impugnou a Decisão da Comissão de 2010 mediante recurso interposto perante o TJ, tendo pedido, nas alegações apresentadas, a anulação das sétima e nona condições estabelecidas no artigo 3º, nº 2, da Decisão de 2010.
No considerando (3) pode ler-se que segundo “jurisprudência constante, um Estado-membro que, ao executar uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais, depara com dificuldades imprevistas e imprevisíveis ou toma consciência de consequências não previstas pela Comissão, deve submeter estes problemas à apreciação desta última, propondo modificações adequadas à decisão em causa”, devendo a Comissão e o Estado-Membro colaborar de boa-fé, com base nos deveres recíprocos de cooperação leal que inspira nomeadamente o art. 4º, nº 3, do Tratado.
Nesta sequência, dando razão ao Estado Português, a Comissão emitiu decisão complementar, a Decisão C (2012) 2111 final, de 4 de Abril de 2012, que veio alterar as condições sétima e nona da Decisão de 2010, nos termos acordados com as autoridades portuguesas, desde a data da primeira decisão, tendo em conta a sua natureza interpretativa autêntica. A Comissão, nesta segunda Decisão, limitou designadamente a renúncia ao recebimento da taxa de promoção do vinho no que se refere à parte proporcional que incide sobre os produtos importados de outros Estados-Membros.
Em Setembro de 2012, através de carta que o recorrido juntou em anexo às Contra-Alegações, como doc. n.º 3, a Comissão tomou nota de que as autoridades portuguesas:
“-estimam que os auxílios atrás mencionados são abrangidos pelo Regulamento (CE) nº 1998/2006 da Comissão (O referido Regulamento estabelece, no seu artigo 2.º que se considera que os auxílios não preenchem todos os critérios estabelecidos no n.° 1, do artigo 107.° do TFUE, pelo que estão isentos da obrigação de notificação prevista no n.° 3 do artigo 108.° do TFUE, os auxílios de minimis concedidos, os quais não podem exceder € 200.000 durante um período de três exercícios financeiros por empresa beneficiária.), de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87º e 88º do Tratado aos auxílios de mínimos e que, consequentemente, não é necessário continuar com a recuperação (…)”(Carta de 9/10/2012).
6. O controlo dos auxílios não notificados
O art. 108º, nº 3, do TFUE, estabelece que para além de a Comissão dever ser previamente notificada dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios, a partir do momento em que der início ao procedimento previsto no nº 2 do mesmo preceito, tendo em vista averiguar se determinado auxílio é ou não compatível com o Mercado interno, o Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final (obrigação de não actuar ou de «standstill») ( Ver também o disposto no artigo 3.º, do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho de 22 de Março de 1999.).
Como alega a recorrente, constitui jurisprudência pacífica do TJ, quanto ao efeito directo na esfera jurídica dos particulares da proibição de execução de ajudas de Estado não notificadas previamente à Comissão, por violação do mencionado preceito (art. 88º, nº 3, do Tratado), estendendo-se a toda a ajuda que foi posta em execução sem ser notificada (Cfr., entre outros, os Acórdãos Capolongo, Lorenz, Markamann, Nordsee e Lohrey, cfr. J.L.DA CRUZ VILAÇA, “O Papel dos Tribunais Nacionais na aplicação das regras do Tratado sobre os Auxílios de Estado. Até onde deve ir em virtude da última frase do nº 3 do artigo 88º do TCE ?”, Estudos Jurídicos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006, pp. 700 ss.; e JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição …, cit., p. 56. ).
Constitui igualmente jurisprudência reiterada do TJ, vazada, entre outros, no Acórdão Saumon, de 21 de Novembro, de 1991, proc C-354/90, “que os actos praticados durante o período da proibição contida no art. 93/3 em nenhum caso poderão ser convalidados, mesmo no caso de a Comissão se pronunciar por uma decisão final de compatibilidade com o mercado comum, referindo expressamente que «[o] último período do artigo 93º, nº 3, do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades dos Estados-membros uma obrigação cuja inobservância afecta a validade dos actos de execução de medidas de auxílio, e que a adopção posterior de uma decisão final da Comissão, que declare essas medidas compatíveis com o mercado comum, não tem como consequência sanar, a posteriori, os actos inválidos»” (Cfr. NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição …, cit., pp. 72 ss.). E é neste sentido que o TJ reconhece à Comissão, desde um Acórdão de 1973 (Cfr. ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS, ob. cit., pp. 286 ss.), competência para exigir o reembolso dos auxílios atribuídos em violação do Direito Comunitário, com vista a restabelecer o satus quo ante.
Assim se compreende que embora sendo confrontados com uma ilegalidade formal, a consequência será, segundo a jurisprudência do TJ e da doutrina, a nulidade porquanto tem subjacente a preterição de uma regra fundamental que tutela um interesse comunitário de excepcional importância (Cfr. JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição …cit., pp. 72 ss.).
Aos órgãos jurisdicionais cabe velar pelo cumprimento das formalidades relativas à comunicação prévia dos auxílios, protegendo os direitos dos particulares face a uma eventual inobservância da obrigação de standstill, consagrada no artº 108º, nº 3, TFUE, para fazer respeitar, até à decisão final da Comissão (Cfr. Acórdão do Tribunal de Justiça, de 21 de Novembro de 1990, Processo C-354/90.). Para além disso, os tribunais nacionais têm ainda competência para ordenar a restituição de auxílios atribuídos pelos Estados em violação daquele preceito.
Realce-se, porém, que, no Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 12 de Fevereiro de 2008, proc C-199/06, conclui-se que os Estados-Membros não são obrigados a exigir a restituição de auxílios não oportunamente notificados, mas declarados compatíveis pela Comissão.
Com efeito, pode ler-se nas conclusões do mencionado Acórdão que:
«1. Numa situação em que um pedido assente no artigo 88.º, n.º 3, último período, CE é apreciado após a Comissão ter adoptado uma decisão positiva, o tribunal nacional, apesar de ter sido declarada a compatibilidade do auxílio em causa com o mercado comum, deve decidir da validade dos actos de execução e da recuperação dos apoios financeiros concedidos. Num tal caso, o direito comunitário impõe-lhe que ordene as medidas adequadas a remediar efectivamente os efeitos da ilegalidade. Mas não lhe impõe a obrigação de recuperação integral do auxílio ilegal, mesmo na falta de circunstâncias excepcionais.».(Orientação que tem apoio na doutrina, cfr. DI BUCCI, V, «Quelques aspects institutionnels du droit des aides d’Etat», EC State Aid Law/Le Droit des Aids d’Etat dans la CE-Liber Amicorum Francisco Santaolallla Gadea. A Sutton, kluwer Law International, pp. 43-64, em especial, pp. 55-56.)
No caso em apreço, não se coloca qualquer litígio que tenha como objecto a restituição dos auxílios suscitada, por exemplo, por uma empresa concorrente da beneficiária dos mesmos, sendo que, como vimos, esta questão acabou até por ser abandonada pela Comissão.
O que se questiona é o facto de, por um lado, não ter havido comunicação prévia da taxa de promoção em causa durante o respectivo procedimento legislativo nem no regulamentar. Por outro lado, coloca-se o problema da repercussão de tal omissão sobre a validade da auto-liquidação em causa (relativa a Setembro de 2007), sobretudo a partir do momento em que a Comissão decidiu em 2004 dar início ao procedimento formal de investigação, previsto no nº 2 do art. 108º do TFUE e no artigo 6º do regulamento 659/99, relativamente ao exame do auxílio em causa, por eventual violação da obrigação de «standstill» (nº 3 do art. 108º do TFUE).
Cumpre, no entanto, salientar que cabe aos Estados-Membros retirar as consequências de tal invalidade em conformidade com o seu direito nacional (Cfr. Conclusões do Advogado Geral L.A.GEELHOED apresentadas no Processo C-174/02 e C-175/02. Constitui jurisprudência assente do TJ que, no âmbito da execução do Direito da EU pelos Estados-Membros, na ausência de normas de Direito da EU, devem as autoridades nacionais aplicar o respectivo direito nacional, o que engloba o regime do procedimento administrativo, do processo judicial, e mesmo o próprio regime substantivo aplicável, sendo que as regras aplicáveis ao procedimento de execução do Direito da EU devem ser as mesmas que seriam aplicadas a procedimentos equivalentes ou análogos meramente internos. Para maiores desenvolvimentos, cfr., CARLA AMADO GOMES/RUI TAVARES LANCEIRO, A revogação de actos administrativos entre o Direito nacional e a jurisprudência da União europeia: um instituto a dois tempos?, Revista do Ministério Público, Ano 33, Outubro/Dezembro, de 2012, pp. 33 ss.), sendo que na nossa ordem jurídica este Supremo Tribunal apenas tem competência para desaplicar (Segundo o nosso sistema jurídico só o Tribunal Constitucional tem competência para declarar a nulidade de uma norma (com valor e força de decreto-lei) com força obrigatória geral, nos casos e circunstâncias previstas nos arts. 281 e 282º da CRP. Quanto às normas regulamentares, a declaração de ilegalidade dos regulamentos obedece aos pressupostos pasmados no art. 73º do CPTA. ), no caso concreto, por ilegalidade formal, as normas em que se fundamenta a aplicação da taxa de promoção do vinho, o que implicaria que a autoliquidação questionada ficasse desprovida de base legal.
7. Quanto à alegada violação da obrigação de comunicação prévia durante o procedimento de criação da taxa de promoção
7.1.1. Na situação em análise, na senda das Decisões da própria Comissão, temos que distinguir, por um lado, a suposta ajuda de Estado (ou auxílio estatal) consistente nas acções de promoção e publicidade dos vinhos portugueses em outros Estados-Membros e países terceiros e o respectivo financiamento, através de uma pequena parcela da taxa de promoção, e, por outro lado, a componente da taxa cobrada aos operadores do sector vitivinícola e afecta, no essencial, ao financiamento da actividade do IVV.IP.
O que a recorrente questiona é a cobrança da taxa, ao pedir a revisão da auto-liquidação, no valor de 10.401,95 €, a título de taxa de promoção do vinho relativa ao mês de Setembro de 2007, com fundamento em alegada ilegalidade.
Tendo a taxa de promoção do vinho por fonte o Decreto-Lei nº 119/97, de 15 de Maio (Segundo o nº 1 deste diploma, “Os vinhos e produtos vínicos produzidos no território nacional, bem como os produzidos noutros países e aqui comercializados, ficam sujeitos à aplicação de uma taxa, de promoção, que constitui contrapartida dos serviços prestados pelo Instituto da Vinha e do Vinho (IVV) relativamente à promoção genérica e à coordenação geral do sector ou, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, pelos respectivos serviços regionais”.
Por sua vez, no art. 11º, nº1, dispõe-se que “São objecto de Portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas o valor da taxa de promoção, bem como o modelo e o modo de aposição dos selos ….”.), e a Portaria nº 1428/2001, de 15 de Dezembro, que fixou o seu montante, significa que a obrigação de notificação à Comissão teria de se ter verificado, desde logo, durante o procedimento legislativo que culminou na emissão do mencionado diploma.
E se durante o procedimento de formação de um acto legislativo não tiver tido lugar a sua notificação à Comissão ou se o acto legislativo tiver entrado em vigor antes que a Comissão se tenha pronunciado de modo definitivo e positivo através de uma decisão de compatibilidade, a consequência será a verificação de uma ilegalidade formal, por vício de procedimento (Cfr. JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição …cit., pp. 76 ss.).
Acontece que, no caso em apreço, não havia lugar à obrigação de notificação prévia da taxa em causa, como passamos a demonstrar.
Vejamos.
7.1.2. Como decorre da jurisprudência do TJ firmada, entre outros, no Acórdão «Steinike», de 22 de Março de 1977, “(…) um órgão jurisdicional nacional pode ser conduzido a interpretar e a aplicar a noção de auxílio do artigo 92º com vista a determinar se uma medida estatal instaurada sem ter em conta o processo de controlo prévio do art. 93º, nº 3, devia ou não ser-lhe submetida”, jurisprudência reiterada no Acórdão «Saumon», de 21 de Novembro de 1991 (Cfr. JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A Restituição …cit., p. 72. No mesmo sentido, cfr. as Conclusões do Advogado-Geral Darmon, no Acórdão do TJ de 20 de Setembro de 1990, proc C-5/89.).
Esta intervenção não tem em vista apreciar a eventual compatibilidade ou incompatibilidade de um determinado auxílio com o Direito Comunitário, competência exclusiva da Comissão, mas tão só averiguar da eventual ilegalidade (irregularidade) em virtude da alegada violação de regras processuais previstas no Tratado (Para maiores desenvolvimentos sobre esta distinção entre auxílios incompatíveis e auxílios ilegais, cfr. ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS, ob. cit., p. 260. ).
No TFUE não encontramos uma noção de auxílio de Estado, tendo-se antes optado por estabelecer, no art. 107º, nº 1, que “(…) são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais (…)”, as condições que as medidas devem preencher de forma cumulativa para que possam ser consideradas auxílios de Estado.
Daquele preceito retira-se que “um auxílio de Estado será “toda a medida que seja financiada por meios de recursos públicos, que conceda uma vantagem económica, seja selectiva, distorça ou ameace distorcer a concorrência no mercado único e, por último, afecte o comércio entre os EM”( Cfr. JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, “Anotação ao artigo 107º do TFUE”, Tratado de Lisboa, Almedina Coimbra, 2012, p. 520. ).
A ideia geral é a de que um auxílio implica uma transferência de recursos estatais, (Cfr., entre outros, o Acórdão Pearle, de 15/7/2004, proc C- 345/2002, citado por J.L.DA CRUZ VILAÇA, ob. cit., p. 714. ) onde se incluem as medidas de incentivo, que comportam um sacrifício para as contas públicas, seja na forma de despesa (subvenções, subsídios), seja na forma de uma não percepção de receitas (isenções fiscais, dispensa de pagamento de taxas).
No caso em apreço, estamos a falar de uma taxa parafiscal cobrada pelo IVV, I.P., aos operadores do sector desde 1995, pelo que a transferência de recursos se faz fundamentalmente dos particulares para o Estado e não deste para aqueles.
Como refere a Comissão, na sua Decisão de 20/7/2010, ponto (109), “Segundo jurisprudência constante, as taxas não entram no âmbito de aplicação das disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado a não ser que constituam o modo de financiamento de uma medida de auxílio de tal forma que façam parte integrante desta medida”. E isto só acontece quando existir uma relação de afectação obrigatória entre a taxa e o auxílio, no sentido de o produto da taxa ser necessariamente destinado ao financiamento do auxílio. No caso em apreço, a Comissão concluiu que a taxa de promoção do vinho fazia parte integrante dos auxílios à promoção, apenas porque o Decreto-Lei nº 119/97 determinava que «do produto da taxa de promoção cobrada, uma percentagem, a fixar anualmente pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, nunca inferior a 25%, é destinada a acções de promoção genérica do vinho e dos produtos vínicos» (art.11º, nº 2).
Não obstante o exposto, na apreciação do auxílio em causa, não pode deixar de relevar o facto de não existir uma noção de «auxílio estatal» e de estarmos na presença de uma taxa, sendo que, como vimos, em princípio, as taxas não são consideradas ajudas estatais, segundo a jurisprudência do TJ. Por outro lado, trata-se de uma taxa, que incide sobre os agentes económicos do sector e cujo objectivo essencial de criação é o de financiar as atribuições do IVV, I.P. O que significa que a mesma não implica, à partida, um auxílio concedido directa ou indirectamente através de recursos do Estado e, por outro lado, serem imputáveis ao Estado, característica típica e associada à qualificação dos auxílios de Estado (Cfr. Acórdão de 20 de Novembro de 2003, GEMO, C-126/01 e Acórdão de 15 de Julho de 2004, C-345/02 (Pearle Bv).).
Por outro lado, realce-se que, na decisão de início do procedimento formal de exame, de 2004, a Comissão não teve dúvidas que o financiamento, através das receitas da taxa de promoção, das actividades desenvolvidas pelo IVV, I.P., enquanto autoridade pública responsável pela coordenação geral do sector vitivinícola em Portugal, nos termos da legislação comunitária e nacional aplicável, não constitui um auxílio de Estado na acepção do agora artigo 107.º do TFUE.
Acresce que também não podemos deixar de salientar que, mesmo em relação às dimensões da taxa de promoção que suscitaram dúvidas, a Comissão acabou por aceitar a argumentação da República Portuguesa no sentido de que se encontram abrangidas pelos Regulamento (CE) n.º 1998/2006, de 15 de Dezembro, e cumprem os limites de minimis aí estabelecidos.
Ora, de acordo com o estabelecido no art. 2º do Regulamento (CE) nº 1998/2006, os auxílios de minimis estão isentos de notificação, não estando, pois, prevista qualquer aprovação ou confirmação por parte da Comissão.
Em suma, para além de a Comissão ter concluído, logo no início do procedimento de averiguação, que a parte da taxa de promoção do vinho afecta ao financiamento do IVV, I.P., não constituía um auxílio de Estado, à partida, no momento da sua criação, era igualmente plausível ou prognosticável que a pequena parte afecta ao financiamento das medidas de promoção e publicidade respeitassem os limites de minimis, como a Comissão veio reconhecer a final.
Na verdade, só à medida que fossem realizadas tais acções é que se poderia averiguar se seriam ou não ultrapassados os limites de minimis, não havendo até então qualquer obrigação de notificação.
O que se conclui é que a Comissão avançou de forma automática para o procedimento de averiguação sem antes ter analisado se os alegados auxílios estavam abaixo dos limiares fixados como um auxílio de minimis e, por conseguinte, fora do seu âmbito de intervenção, uma vez que o seu controlo pertence à responsabilidade exclusiva dos Estados-membros.
Assim sendo, por todas as razões apontadas, considera-se não existir, na situação em apreço, “um grau suficiente de probabilidade” (Cfr. ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS, ob. cit., p. 271.) de tal medida envolver auxílios estatais (Cfr. Conclusões do Advogado-Geral Darmon, acórdão de 20 de Setembro de 1990, proc. C-5/89, Comissão c/ RFA, Col. p. 3457, p. 3450, in JOÃO NOGUEIRA DE ALMEIDA, A restituição…cit.,p. 38. ), em termos de exigir a sua notificação prévia no decurso do procedimento legislativo de criação da taxa nem a consequente suspensão da sua execução.
Por conseguinte, afigura-se patente que não assiste razão à recorrente quanto à alegada ilegalidade da taxa de promoção decorrente da não notificação prévia à Comissão Europeia durante o respectivo procedimento legislativo, ao arrepio do estabelecido no nº 3 do art. 88º do TCE (ponto L das Conclusões).
7.1.2. Tendo-se concluído pela inexistência, no caso em apreço, da obrigação de notificação, tal implica necessariamente inexistir igualmente obrigação de suspensão da execução da taxa em causa, justificando-se a manutenção da auto-liquidação em causa.
Mas ainda que assim não se entendesse, a anulação da totalidade da taxa de promoção, como pretende a recorrente, por vício formal de procedimento, que é o único vício por si alegado, nas circunstâncias do caso, seria contrária, desde logo, ao princípio da proporcionalidade.
Como ficou dito, as razões que levam a Jurisprudência do TJ e a própria doutrina a sancionar com a nulidade o incumprimento da obrigação de comunicação prévia das ajudas de Estado reside na particularidade do bem jurídico que se pretende acautelar e que é o de impedir a entrada em vigor de ajudas contrárias ao Tratado e evitar que as trocas entre os Estados-Membros sejam perturbadas pelas vantagens concedidas pelas autoridades públicas que falseiem ou ameacem a concorrência.
Ora, no caso em apreço, a finalidade que se pretende obter foi alcançada, na medida que não subiste qualquer violação do Direito Comunitário, pelo que a aplicação automática da sanção da nulidade seria manifestamente desproporcionada. Sobretudo se se tiver em conta que, recorde-se, a receita da taxa afecta ao financiamento das actividades do IVV., I.P., corresponde a mais de 62% do seu orçamento e que a componente da taxa que inicialmente suscitou dúvidas à Comissão representa apenas uma pequena parte.
Note-se também que a proceder a tese da recorrente, a mesma teria como consequência pôr em causa o financiamento da actividade do IVV., I.P., pelo menos desde 1995 até 2010, com a consequente violação dos princípios da confiança e da segurança jurídica.
Finalmente, tal como consignado nas Conclusões do Advogado Geral L.A. GEELHOED, atrás mencionadas, a obrigação de notificação “não pode constituir um obstáculo à competência dos Estados-Membros para pôr em execução regulamentações fiscais gerais.Com efeito, estas não podem, por definição, constituir um auxílio.”
Finalmente, para além do que já ficou dito, não podemos deixar de salientar que, como ficou demonstrado, a liquidação da taxa de promoção que diz respeito à situação da recorrente não foi afectada pelas dúvidas suscitadas pela Comissão quando decidiu dar início ao procedimento de investigação previsto no art. 88º, nº 2, do TCE (art. 108º, nº 2, do TFUE).
Por outro lado, o juízo de aferição da legalidade da auto-liquidação não pode deixar de levar em conta as consequências que a recorrente pretende retirar de uma pretensa violação formal da regra «standstill», sem ter demonstrado ou sequer alegado que, no caso em apreço, estavam ultrapassados os limites de minimis, ou que a taxa respeita a produtos importados de outros Estados-Membros ou de Países Terceiros.
Em suma, a tese da recorrente conduziria, como já foi dito, a resultados absurdos e manifestamente desproporcionados.
Improcedem, pois, as alegações da recorrente, devendo confirmar-se a sentença recorrida.
Em face de tudo o que vai exposto, não havendo dúvidas quanto à não verificação da obrigação de comunicação prévia, fica consequentemente prejudicado o pedido de reenvio, por inutilidade.
III- DECISÃO
Termos em que os Juízes Conselheiros da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Lisboa 23 de Abril de 2013. – Fernanda Maçãs (relatora) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes. |
