| Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
RELATÓRIO
1.1. A Fazenda Pública recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, julgou procedente a impugnação judicial que A……, com os demais sinais dos autos, deduziu contra o acto de segunda avaliação da fracção autónoma designada pelas letras “EE” do prédio urbano em regime de propriedade horizontal inscrito na matriz da freguesia de Marrazes sob o art. 5938.
1.2. A recorrente termina as alegações formulando as conclusões seguintes:
A) O impugnante deduziu impugnação judicial contra a 2ª avaliação efectuada à sua fracção autónoma designada pela letra "EE" do prédio urbano em regime de propriedade horizontal inscrito na matriz da freguesia de Marrazes sob o artigo 5938, à qual foi atribuído o valor patrimonial tributário de € 125.430,00.
B) Fundamentou a sua pretensão alegando que não tendo sido aplicados os valores mínimos possíveis nos diversos coeficientes, era obrigatório ter fundamentado os valores considerados, não se encontrando justificada, na 1ª avaliação, nem o valor unitário por metro quadrado, nem o coeficiente de vetustez, nem o coeficiente de localização.
C) A douta sentença recorrida considerou que efectivamente a segunda avaliação enfermava do vício de falta de fundamentação no que ao coeficiente de localização dizia respeito, dando razão ao impugnante nessa matéria.
D) Inconformada com esta decisão, a Fazenda Pública vem recorrer considerando que de acordo com a jurisprudência e a doutrina à matéria atinente, o acto está suficientemente fundamentado pois dele é possível compreender e seguir o "percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelo agente, permitindo ao interessado conhecer, assim, as razões de facto e de direito que determinaram a sua prática".
E) Por outro lado, o facto de o contribuinte ter sido representado por perito por si nomeado faz com que tenha que considerar-se que participou activamente em todo o procedimento não podendo nem devendo invocar desconhecimento sobre a forma como tal procedimento se desenvolveu.
F) O coeficiente de localização subjacente à determinação do Valor Patrimonial do prédio resultou da aplicação da portaria n° 982/2004 de 4 de Agosto, a qual determina, nomeadamente quais os coeficientes de localização/zonamentos publicados no sítio www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças.
G) Considerando os milhares de avaliações efectuados com os novos critérios objectivos resultantes da reforma do património e que têm sido aceites judicialmente e ainda a impossibilidade prática de prédio a prédio se obrigar a outra fundamentação para além da que consta da portaria mencionada, deverá esta ser aceite como suficiente para o cumprimento de todas as exigências de justiça e equidade exigíveis nesta matéria.
Termina pedindo o provimento do recurso.
1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.
1.4. O MP emite Parecer no sentido do provimento do recurso, nos termos seguintes:
«1. As questões decidendas no presente recurso foram apreciadas e resolvidas no acórdão STA-SCT 6.10.2010 processo n° 510/10, com argumentação convincente que autoriza a adesão do Ministério Público e a transcrição parcial do respectivo sumário doutrinário:
“2. O coeficiente de localização previsto no artigo 42° do CIMI é um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU na fixação do qual se têm em consideração, nomeadamente, as seguintes características: acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviço de transportes públicos e localização em zonas de elevado valor no mercado imobiliário.
3. Também o zonamento que consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização em cada município e as percentagens a que se refere o n° 2 do artigo 45° do CIMI é aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU.
4. Neste contexto, a fundamentação exigível para a aplicação destes valores apenas se pode circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios no concelho e freguesia respectivos, ao estabelecimento do coeficiente de localização e das percentagens referidas e à invocação do quadro legal que lhe é aplicável.
5. O facto dos zonamentos concretos, respectivos coeficientes de localização e percentagens aplicáveis, constantes da proposta da CNAPU, não terem sido publicados em portaria não lhes retira eficácia, sendo certo que a lei apenas estabelece a necessidade das propostas da CNAPU a esse respeito serem aprovadas por Portaria do Ministro das Finanças e se publicitou, o local em que podem ser consultados, desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e público em geral.
6. Este sistema de regulamentação não viola o disposto no artigo 119° da CRP nem qualquer outro princípio constitucional” (a doutrina do acórdão expressa nos n°s 2/4 reflecte jurisprudência consolidada do STA-SCT constante dos acórdãos 1.07.2009 processo n° 239/09; 17.03.2011 processo n° 964/10; 25.05.2011 processo n° 239/11; 22.06.2011 processo n° 382/2011; 6.07.2011 processo n° 307/11).
2. No caso concreto o valor do coeficiente de localização para um prédio afecto a habitação, na freguesia de Marrazes, município de Leiria, atribuído ao zonamento em que o prédio urbano avaliado se situa, determinado pelas respectivas coordenadas de localização indicadas na ficha da 2ª avaliação, é fixo, correspondendo a 1,60 (probatório al. C); docs. fls. 13/14 PA apenso fls.6/7).
3. No pressuposto da suficiência da matéria de facto fixada, o STA deverá conhecer da questão da ilegalidade do acto de avaliação por preterição do direito de audiência prévia, após audição das partes (arts. 715° n°s. 2/3 e 726° CPC; petição arts. 31°/34°).
CONCLUSÃO O recurso merece provimento.
A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão com o seguinte dispositivo:
- declaração de inexistência de vício de forma, por falta de fundamentação;
- no pressuposto da suficiência da matéria de facto, decisão sobre a questão prejudicada da preterição do direito de audiência prévia.».
1.5. Notificadas as partes do teor do douto Parecer do MP e para se pronunciarem, querendo, sobre a questão da ilegalidade do acto de avaliação, por preterição do direito de audiência prévia (arts. 715º, nºs. 2 e 3 e art. 726º, ambos do CPC) - cfr. artigos 31º a 34º da Petição Inicial da presente impugnação), nada disseram.
1.6. Corridos os Vistos legais, cabe decidir.
FUNDAMENTOS
2.1. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:
A) Em 30/05/2005, o impugnante apresentou a declaração para inscrição ou actualização de prédios urbanos na matriz (modelo 1 de IMI), de fls. 13 a 14 do p.a., que se dá por integralmente reproduzido respeitante à fracção autónoma designada pelas letras "EE" do prédio inscrito na matriz sob o artigo 5938, da freguesia de Marrazes, concelho de Leiria, destinada a habitação.
B) Inconformado com o valor atribuído em 1ª avaliação à fracção autónoma identificada na alínea antecedente, o impugnante requereu 2ª avaliação, conforme requerimento de fls. 1 a 3 do apenso.
C) Reunidos os peritos, foi elaborado o Termo de avaliação de fls. 6 a 7 do p.a., que também se dá por integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais.
D) O impugnante foi notificado do acto de avaliação referido na alínea antecedente, a coberto do ofício de fls. 10, que também se dá por integralmente reproduzido.
E) Em 21/09/2005, o impugnante requereu a emissão de certidão contendo os fundamentos de facto e de direito pelos quais foi fixado à supra identificada fracção o VC em 612,50 €, o Cl em 1,60, nos termos do disposto no Art. 37° do CPPT.
F) No dia 25/08/2005, o Serviço de Finanças de Leiria 2 emitiu a certidão de fls. 12, que se dá aqui por reproduzida e da qual se destaca o seguinte:
«(...)
-- Certifico, em cumprimento do despacho retro exarado e de harmonia com o requerido, que os factores que contribuíram para a determinação do valor patrimonial tributário do artigo urbano 5938-EE, da freguesia de Marrazes, têm como fundamentos de direito os artigos 38° a 44° e 76° do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, a Portaria nº 982/2004, de 4 de Agosto, alterada pela Portaria nº 1426/2004, de 25 de Novembro, e a Portaria nº 99/2005, de 17 de Janeiro, e como fundamentos de facto os elementos constantes da declaração modelo 1 nº 646.280 e respectivas plantas anexas, apresentada em 30/05/2005 por A……, NIF ……, e visita ao local efectuada pela comissão de 2ª avaliação. ---
(...)»
2.2. Quanto a factos não provados, a sentença exarou:
«Factos não provados:
Com interesse para a decisão não se provaram outros factos.»
3.1. Começando, desde logo, por apreciar a questão da «Falta de fundamentação», a sentença veio a concluir pela procedência da impugnação, no entendimento de que tal acto enferma do dito vício de forma substanciado na respectiva falta de fundamentação na parte relativa à aplicação do coeficiente de localização de 1,60, pois «Na notificação do acto de avaliação impugnado indica-se a utilização do coeficiente de localização de 1,60, não constando dela quaquer indicação das razões por que foi fixado esse coeficiente e não qualquer outro», sendo que, «o impugnante requereu ao Serviço de Finanças de Leiria 2 certidão de onde constassem os fundamentos de facto e de direito das avaliações, nomeadamente, os que levaram à fixação do coeficiente de localização 1,60, pedido este que foi satisfeito, mas com única menção dos diplomas normativos onde estão fixados os coeficientes máximo e mínimo, sem fornecer qualquer motivação de facto para a fixação do coeficiente concretamente aplicado» e sendo que, apesar de o mesmo ter sido «... determinado pela CNAPU, mas não se sabe com que fundamentação».
E, assim, «... não tendo sido fornecida ao impugnante (nem sendo mesmo obtida no presente processo) informação sobre as razões que conduziram a fixação daquele coeficiente, tem de se concluir que os actos de avaliação impugnados enfermam de vício de falta de fundamentação».
E, em consequência do assim decidido, a sentença considerou, ainda, prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas nos autos (ou seja, a também alegada preterição da formalidade legal da audiência prévia do contribuinte).
3.2. A recorrente Fazenda Pública questiona o decidido, sustentando, em síntese, que a sentença sofre de erro de julgamento, uma vez que coeficiente de localização subjacente à determinação do Valor Patrimonial do prédio resultou da aplicação da Portaria n° 982/2004, de 4/8, a qual determina, nomeadamente quais os coeficientes de localização/zonamentos publicados no sítio www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças e sendo que deve ser aceite como suficiente a fundamentação que consta da portaria mencionada.
A questão a decidir é, portanto, a de saber se o questionado acto de avaliação se encontra fundamentado nos termos legais quanto ao coeficiente de localização aplicado (que, no caso, foi fixado em 1,60).
Vejamos, pois.
4.1. O direito à fundamentação, relativamente aos actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos, decorria já do art. 1°, nº 1, als. a) e c) do DL nº 256-A/77, de 17/6 e tem hoje consagração constitucional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados no Título II da parte 1ª da CRP (art. 268º) - vejam-se a abundante jurisprudência do STA atinente a esta matéria, bem como Gomes Canotilho e Vital Moreira, «Constituição da República Portuguesa Anotada», 1993, pp. 936 e Vieira de Andrade, «O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos», 1990, pp. 53 e ss., tendo o respectivo princípio constitucional sido densificado nos arts. 124º e 125° do CPA e no art. 77° nºs. 1 e 2 da LGT (acto administrativo tributário).
E dado que este dever legal de fundamentação tem, «a par de uma função exógena - dar conhecimento ao administrado das razões da decisão, permitindo-lhe optar pela aceitação do acto ou pela sua impugnação -, uma função endógena consistente na própria ponderação do ente administrador, de forma cuidada, séria e isenta.» (ac. deste STA, de 2/2/06, rec. nº 1114/05), então, essa fundamentação deve ser contextual e integrada no próprio acto (ainda que o possa ser de forma remissiva), expressa e acessível (através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão), clara (de modo a permitir que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide), suficiente (permitindo ao destinatário do acto um conhecimento concreto da motivação deste) e congruente (a decisão deverá constituir a conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação), equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
E caso a fundamentação seja feita por forma remissiva (por adesão ou remissão para anterior parecer, informação ou proposta), estes constituirão parte integrante do respectivo acto administrativo: este acto integra, então, nele próprio, o parecer, informação ou proposta para os quais se remete e estes terão, assim, em termos de legalidade, que satisfazer os mesmos requisitos da fundamentação autónoma.
Assim, utilizando a linguagem da jurisprudência, o acto só está fundamentado se um destinatário normalmente diligente ou razoável - uma pessoa normal - colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto administrativo (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto, sendo, portanto, essencial que o discurso contextual lhe dê a conhecer todo o percurso da apreensão e valoração dos pressupostos de facto e de direito que suportam a decisão ou os motivos por que se decidiu num determinado sentido e não em qualquer outro. Ela visa «esclarecer concretamente as razões que determinaram a decisão tomada e não encontrar a base substancial que porventura a legitime, já que o dever formal de fundamentação se cumpre “pela apresentação de pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis, enquanto a fundamentação substancial exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legítima quanto ao fundo”. O discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão.» (cfr. Vieira de Andrade – ob. cit. pag. 239, na citação do ac. do STA, de 11/12/2002, rec. 01486/02).
4.2. Especificamente, também a decisão em matéria de procedimento tributário exige sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo essa fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os integrantes do relatório da fiscalização tributária, e devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo (cfr. o art. 77° da LGT). Ou seja, o dever legal de fundamentação deve, em suma, cumprindo as referidas funções endógena e exógena, responder às necessidades de esclarecimento do destinatário (do contribuinte, no presente caso), informando-o do itinerário cognoscitivo e valorativo do respectivo acto e permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática. E a violação destes requisitos da decisão implica a respectiva ilegalidade, fundamento de subsequente anulação, em sede de impugnação judicial da correspondente liquidação (ou do acto de fixação do valor patrimonial tributário do prédio em questão - 2ª avaliação -, como sucede no caso dos autos) - cfr. os arts. 99º e 134º do CPPT e cfr., ainda, entre outros, o ac. desta Secção do STA, de 30/11/2010, rec. nº 0600/10, bem como os demais aí referenciados).
4.3. Como acima se disse, tendo, no caso, o recorrido deduzido impugnação do acto de 2ª avaliação respeitante à fracção autónoma designada pela letra "EE" do prédio urbano em regime de propriedade horizontal inscrito na matriz da freguesia de Marrazes sob o artigo 5938, invocando, além do mais, a falta de fundamentação desse acto (na vertente do coeficiente de localização aplicado), a sentença conclui pela verificação daquele vício, pois que, embora a citada Portaria preveja (no Ponto 1.10 do seu Anexo I), relativamente aos prédios destinados a habitação situados na área de Leiria 2, os coeficientes mínimo e máximo de 0,50 e 1.80, na notificação do acto de avaliação impugnado indica-se a utilização do coeficiente de localização de 1,60, não constando dela qualquer indicação das razões por que foi fixado esse coeficiente e não qualquer outro.
Afigura-se-nos, porém, que não é de corroborar esta conclusão.
4.4.1. Desde logo, importa salientar que uma coisa é a fundamentação constante do acto (e dele coeva) e outra, diferente, é a transcrição (total ou parcial) dessa fundamentação que acaba por ser indicada (ou não) com a notificação do acto.
De todo o modo, considerando que a sentença, ao referir-se à não inclusão, na notificação do acto de avaliação impugnado, das razões da utilização do coeficiente de localização de 1,60, também pressupõe que o próprio acto de avaliação não contém tais razões, sempre se dirá que o art. 38º do CIMI estabelece a fórmula (Vt = Vc x A x Ca x Cl x Cq x Cv) de determinação do valor patrimonial tributário dos prédios urbanos para habitação, comércio, indústria e serviços, em que Vt equivale ao valor patrimonial tributário, Vc ao valor base dos prédios edificados, A à área bruta de construção mais a área excedente à área de implantação, Ca ao coeficiente de afectação, Cl ao coeficiente de localização, Cq ao coeficiente de qualidade e conforto e Cv ao coeficiente de vetustez.
E estes índices que integram a referida fórmula são explicitados nos arts. 39º e sgts. do mesmo CIMI.
Nomeadamente, no que interessa ao caso dos autos, o art. 42º do CIMI (Coeficiente de localização) dispõe o seguinte:
Artigo 42º - Coeficiente de localização
«1 - O coeficiente de localização (Cl) varia entre 0,4 e 2, podendo, em situações de habitação dispersa em meio rural, ser reduzido para 0,35 e em zonas de elevado valor de mercado imobiliário ser elevado até 3.
2 - Os coeficientes a aplicar em cada zona homogénea do município podem variar conforme se trate de edifícios destinados a habitação, comércio, indústria ou serviços.
3 - Na fixação do coeficiente de localização têm-se em consideração, nomeadamente, as seguintes características:
a) Acessibilidades, considerando-se como tais a qualidade e variedade das vias rodoviárias, ferroviárias, fluviais e marítimas;
b) Proximidade de equipamentos sociais, designadamente escolas, serviços públicos e comércio;
c) Serviços de transportes públicos;
d) Localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
4 - O zonamento consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização do município e as percentagens a que se refere o nº 2 do artigo 45º.»
Assim, de acordo com o disposto no nº 4 deste art. 42º do CIMI, a fixação da percentagem da área de implantação é feita por meio do «zonamento», que «consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização do município e as percentagens a que se refere o nº 2 do artigo 45º».
4.4.2. Já no art. 62º do CIMI dispõe-se:
«1 - Compete à CNAPU:
a) Propor trienalmente, até 31 de Outubro, os coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município, com base designadamente em elementos fornecidos pelos peritos locais e regionais e pelas entidades representadas na CNAPU, para vigorarem nos três anos seguintes;
b) Propor trienalmente, até 31 de Outubro, o zonamento e respectivos coeficientes de localização, as percentagens a que se refere o nº 2 do artigo 45º e as áreas da sua aplicação, bem como os coeficientes majorativos aplicáveis às moradias unifamiliares, com base em propostas dos peritos locais e regionais, para vigorarem nos três anos seguintes em cada município;
c) Propor as directrizes relativas à apreciação da qualidade construtiva, da localização excepcional, do estado deficiente de conservação e da localização e operacionalidade relativas;
d) Propor anualmente, até 30 de Novembro, para vigorar no ano seguinte, o valor médio de construção por metro quadrado, ouvidas as entidades oficiais e as associações privadas do sector imobiliário urbano;
e) Propor à Direcção-Geral dos Impostos as medidas que entender convenientes no sentido do aperfeiçoamento das operações de avaliação.
2 - Tratando-se de conjuntos ou empreendimentos urbanísticos implantados em áreas cujo zonamento não tenha ainda sido aprovado ou, tendo-o sido, se encontre desactualizado, as propostas referidas nas alíneas a) e b) do nº 1 são apresentadas anualmente.
3 - As propostas a que se referem as alíneas a) a d) do nº 1 e o número anterior são aprovadas por portaria do Ministro das Finanças.»
4.4.3. Por sua vez, a Portaria nº 982/2004, de 4/8, aprovou e deu publicidade aos coeficientes a fixar dentro dos limites estabelecidos no citado CIMI, estabelecendo-se no seu nº 7 que «o zonamento, os coeficientes de localização, as percentagens e os coeficientes majorativos referidos, respectivamente, nos nºs. 2º, 3º e 4º da presente portaria são publicados no sítio www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado, e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças».
Posteriormente, a Portaria nº 1426/2004, de 25/11, revogou o nº 1º da Portaria nº 982/2004 e aprovou novos coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município.
E também posteriormente, a Portaria nº 1022/2006, de 20/9, procedeu à primeira revisão do zonamento e dos coeficientes de localização, seguindo-se a Portaria nº 1119/2009, de 30/9 (cfr. os seus nºs. 1 e 3).
Todas elas tendo, porém, sido editadas nos termos do referido nº 3 do art. 62º do CIMI.
4.4.4. Assim sendo, o coeficiente de localização, previsto no art. 42º do CIMI, é valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU, sendo parte integrante dos conteúdos do SIGIMI. Ou seja, estamos perante valores predefinidos por lei e, portanto, indisponíveis para qualquer ponderação ou alteração por parte dos peritos intervenientes no procedimento de avaliação.
Ora, no caso dos autos, e relativamente ao coeficiente de localização encontrado e fixado (1,60), é o que para o local foi proposto pela CNAPU.
5.1. Considerando este quadro legal, e relembrando que, como se disse, o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado (cfr. ac. deste STA, de 11/12/2007, rec nº 615/04), vemos que, no caso presente, a fundamentação da avaliação impugnada é a que resulta da fórmula e do critério legal, sendo que os peritos não poderiam ter alterado o coeficiente indicado, legalmente fixado, pois que se trata de elemento preciso, objectivo e pré-determinado por lei, em função dos diversos parâmetros nela constantes, designadamente da localização e do destino dos prédios em causa e, por isso, indisponíveis para as partes no procedimento de avaliação.
5.2. Sobre a questão da fundamentação relativamente ao coeficiente de localização e às percentagens a que se refere o citado nº 2 do art. 45º do CIMI, se debruçou já, aliás, em vários acórdãos recentes, a jurisprudência desta Secção do STA. E se no acórdão citado na sentença recorrida (proferido em 10/3/2011, no rec. nº 862/10), o Tribunal concluiu pela inexistência de falta de fundamentação do acto de 2ª avaliação, já nos acórdãos proferidos em 1/7/2009, rec. nº 239/09; 18/11/2009, rec. nº 765/09; 14/7/2010, rec. nº 377/10; 6/10/2010, rec. nº 510/10 (já citado supra); 17/3/2011, rec. nº 964/2010; 25/5/2011, rec. nº 239/11; 22/6/2011, rec. nº 382/11); 6/7/2011, rec. nº 307/11; e 14/12/2011, rec. nº 747/11, o Tribunal concluiu pela suficiência da fundamentação, em termos com os quais concordamos inteiramente (sendo que relatámos os acórdãos nos citados recs. nºs. 307/11 e 747/11 e subscrevemos, na qualidade de 1º adjunto, os acórdãos nos recs. nºs. 239/11 e 382/11), exarando-se ali o seguinte:
«Como se pode ler no preâmbulo do CIMI, aprovado pelo DL 287/2003, de 12 de Novembro, com a reforma da tributação do património levada a cabo por este diploma, operou-se “uma profunda reforma do sistema de avaliação da propriedade, em especial da propriedade urbana. (…) o sistema fiscal passa a ser dotado de um quadro legal de avaliações totalmente assente em factores objectivos, de grande simplicidade e coerência interna, e sem espaço para a subjectividade e discricionariedade do avaliador.”.
O procedimento de avaliação, configurado nos artigos 38º e seguintes do CIMI, caracteriza-se, assim, agora por uma elevada objectividade, com uma curtíssima margem de ponderação ou valoração por parte dos peritos intervenientes, pretendendo-se que a avaliação assente no máximo de dados objectivos.
Desde logo, o coeficiente de localização previsto no artigo 42º do CIMI é um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU na fixação do qual se têm em consideração, nomeadamente, as seguintes características: acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviços de transportes públicos e localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
Por outro lado, o nº 4 do mesmo preceito legal prevê ainda o zonamento que consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização em cada município e as percentagens a que se refere o nº 2 do artigo 45º do CIMI.
Trata-se, pois, de parâmetros legais de fixação do valor patrimonial com base em critérios objectivos e claros e, por isso, facilmente sindicáveis, bastando a indicação da localização dos prédios e a referência do quadro legal aplicável para que se compreenda como foi determinado o referido coeficiente.
Ou seja, encontramo-nos no domínio de zonas e coeficientes predefinidos e, portanto, indisponíveis para qualquer ponderação ou alteração por parte dos peritos intervenientes no procedimento de avaliação, e isto independentemente de se tratar de primeira ou segunda avaliação, pois não é o facto de se realizar uma inspecção directa ao imóvel a avaliar que pode levar ao desrespeito dos coeficientes predefinidos, mas antes serve essa inspecção para comprovar a justeza dos coeficientes a aplicar.
Neste contexto, a fundamentação exigível para a aplicação do coeficiente de localização apenas se podia circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios (…), ao estabelecimento do coeficiente de localização aplicável e à invocação do quadro legal que lhe era aplicável.
Por outro lado, é a própria lei que manda ter em consideração na fixação da percentagem do valor do terreno de implantação as mesmas características que se têm em consideração na fixação do coeficiente de localização (v. nº 3 do artigo 45º do CIMI).».
Ou seja, neste novo sistema de avaliações, assente em factores objectivos, não há espaço para a subjectividade e discricionariedade do avaliador, sendo coordenado por uma comissão cuja composição garante a representatividade dos agentes económicos e das entidades públicas ligadas ao sector.
«O coeficiente de localização é, assim, fixado de acordo com regras predefinidas, que têm a ver com o exacto local onde se encontra o imóvel a avaliar e têm em conta os elementos a que se refere o artigo 42º do CIMI.
Também o mesmo se passa com o zonamento que consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização em cada município e as percentagens a que se refere o nº 2 do artigo 45º do CIMI e é aprovado por portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU.
A determinação dos valores de zonamento é efectuada em cada município em assembleia camarária cuja materialização corresponde aos mapas informáticos de valor, por zona.
Assim, não é correcto alegar-se que a lei fixa um mínimo e um máximo e que dentro dessa moldura o avaliador tinha que fundamentar a razão por que atendeu ao coeficiente máximo e não ao mínimo.»
Deste modo, aderindo a esta jurisprudência (que, como supra referimos, já subscrevemos nos apontados arestos de 25/5/2011, 22/6/2011, 6/7/2011 e 14/12/2011), temos de concluir que a fundamentação no caso exigível para a fixação do questionado coeficiente de localização, apenas se podia circunscrever à identificação geográfica/física do prédio no concelho e na freguesia aqui em causa, ao estabelecimento da percentagem do valor da área de implantação que seja aplicável na respectiva localização e à invocação do quadro legal aplicável.
5.3. Ora, aqueles elementos constam quer das respectivas fichas de avaliação, quer da da notificação da avaliação (cfr. fls. 12 a 15 e 16 dos autos, bem como as als. C) a F) do Probatório).
E como igualmente se refere no citado aresto do STA, «… a intenção do legislador foi subtrair da subjectividade e da relatividade apreciativa do avaliador os critérios relevantes da avaliação dos prédios urbanos, para efeitos de incidência real tributária, e fê-lo para efeitos de combater a fraude e a evasão fiscal, através de avaliações subjectivas, sujeitas a pressões de especuladores e a outros interesses de subvalorização da propriedade urbana, sendo que foi todo esse circunstancialismo que levou o legislador a estabelecer critérios objectivos fixados por lei.
Além de que a existência de erros ou anomalias sempre poderá ser corrigida na medida em que os valores dos coeficientes de localização e zonamento são propostos pela CNAPU trienalmente.»
Em suma, tendo, no caso, sido aplicado o coeficiente de localização de 1,60 e sendo esse o que, efectivamente, resulta dos ditos parâmetros acima mencionados, tais elementos, constantes dos termos das impugnadas avaliações, são bastantes para os actos se considerarem fundamentados, nos termos exigidos pela lei para o caso (art. 77º da LGT), pois que, como se disse, a fundamentação no caso exigível apenas se podia circunscrever à identificação geográfica/física do prédio no concelho e na freguesia aqui em causa, ao estabelecimento do coeficiente de localização aplicável na respectiva localização e à invocação do quadro legal aplicável.
E sendo isso que, no caso, se verifica e não invocando o impugnante/recorrido, por outro lado, qualquer erro na identificação geográfica, não pode concluir-se, relativamente ao acto de avaliação impugnado, pela falta absoluta de fundamentação na adopção do contestado coeficiente, pelo que, nesta parte, a impugnação teria de improceder, mantendo-se o valor patrimonial fixado.
Assim, sentença recorrida, ao julgar procedente a impugnação por considerar verificado o vício de forma decorrente da falta de fundamentação da avaliação, na vertente do dito coeficiente de localização, enferma do erro de julgamento que a recorrente Fazenda Pública lhe imputa, substanciado na inadequada aplicação dos arts. 38º e 42° do CIMI e do nº 3 da Portaria nº 982/2004, de 4/8.
Procedem, assim, as conclusões do recurso da Fazenda Pública.
6. E, assim sendo, impõe-se conhecer, em substituição (cfr. arts. 715º, nº 2 e 726º, ambos do CPC), da restante questão (alegada preterição de formalidade legal por violação do direito de audição prévia antes do indeferimento total do pedido de 2ª avaliação) também suscitada na presente impugnação judicial e da qual a sentença não conheceu, por ter julgado prejudicada a respectiva apreciação face à decisão de anulação do acto de avaliação por falta de fundamentação quanto ao critério do coeficiente de localização.
Note-se que, como acima se disse (cfr. Ponto 1.5.) as partes, notificadas que foram do teor do douto Parecer do MP e para se pronunciarem, querendo, sobre a questão da ilegalidade do acto de avaliação, por preterição do direito de audiência prévia (arts. 715º, nºs. 2 e 3 e art. 726º, ambos do CPC), nada disseram.
E, apreciando tal questão, dir-se-á que também não procede esse fundamento suscitado na Petição Inicial da impugnação.
É certo que o art. 60º da LGT veio regular especialmente o exercício do direito de audição no procedimento tributário, concretizando o comando constitucional constante do nº 5 do art. 267º da CRP.
Aliás, relativamente à actividade da Administração, em geral, já o art. 100º do CPA concretizara a forma de exercer esse direito de participação, estabelecendo que «concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta» e revelando os nºs. 2 e 3 do seu art. 101º e o nº 2 do seu art. 102º o conteúdo do direito de audição, ao indicarem que a notificação fornece elementos relativos a «todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito», que «os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem objecto do procedimento» e que «na audiência oral podem ser apreciadas todas as questões com interesse para a decisão, nas matérias de facto e de direito».
E no nº 2 daquele citado art. 103º indicam-se as situações em que pode ser dispensada audiência dos interessados: quando estes já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas, e quando os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.
E, como se disse, o art. 60° da LGT veio regular especialmente o exercício do direito de audição no procedimento tributário, estabelecendo que:
«1 - A participação dos contribuintes na formação das decisões que lhes digam respeito pode efectuar-se, sempre que a lei não prescrever em sentido diverso, por qualquer das seguintes formas:
a) Direito de audição antes da liquidação;
b) Direito de audição antes do indeferimento total ou parcial dos pedidos, reclamações, recursos ou petições;
c) Direito de audição antes da revogação de qualquer benefício ou acto administrativo em matéria fiscal;
d) Direito de audição antes da decisão de aplicação de métodos indirectos, quando não haja lugar a relatório de inspecção;
e) Direito de audição antes da conclusão do relatório da inspecção tributária.
2 - É dispensada a audição no caso de a liquidação se efectuar com base na declaração do contribuinte ou a decisão do pedido, reclamação, recurso ou petição lhe for favorável.
3 - Tendo o contribuinte sido anteriormente ouvido em qualquer das fases do procedimento a que se referem as alíneas b) a e) do nº 1, é dispensada a sua audição antes da liquidação, salvo em caso de invocação de factos novos sobre os quais se não tenha pronunciado.
4 - O direito de audição deve ser exercido no prazo a fixar pela administração tributária em carta registada a enviar para esse efeito para o domicílio fiscal do contribuinte.
5 - Em qualquer das circunstâncias referidas no nº 1, para efeitos do exercício do direito de audição, deve a administração tributária comunicar ao sujeito passivo o projecto da decisão e sua fundamentação.
6 - O prazo do exercício oralmente ou por escrito do direito de audição, não pode ser inferior a 8 nem superior a 15 dias.
7 - Os elementos novos suscitados na audição dos contribuintes são tidos obrigatoriamente em conta na fundamentação da decisão.»
Ora, a lei não prevê que o direito de audição seja facultado em todas as fases do procedimento, mas antes que seja exercido por qualquer uma das formas previstas na lei.
E o art. 76° do CIMI preceitua o seguinte:
«1 - Quanto o sujeito passivo ou o chefe de finanças não concordarem com o resultado da avaliação directa de prédios urbanos, podem, respectivamente, requerer ou promover uma segunda avaliação, no prazo de 30 dias contados da data em que o primeiro tenha sido notificado.
2 - A segunda avaliação é realizada com observância do disposto no presente Código, por uma comissão composta por dois peritos regionais designados pelo director de finanças em função da sua posição na lista organizada por ordem alfabética para esse efeito, um dos quais preside, e pelo sujeito passivo ou seu representante.»
Assim, podendo o contribuinte requerer a 2ª avaliação (cujo resultado pode também impugnar - art. 77° do CIMI e 134º do CPPT - como, no caso sucedeu) é esta a forma que a lei prevê como forma de participação deste na avaliação do imóvel (através do próprio ou de um seu representante), assim lhe sendo assegurado o direito de participação e sendo que a sua falta de comparência ou do seu representante torna definitivo o resultado da primeira avaliação (cfr. nº 3 do art. 75° do CIMI) - cfr. neste sentido, embora relativamente à contribuição especial prevista pelo DL nº 43/98, de 3/3), o acórdão do Pleno desta Secção do STA, de 14/7/2008, rec. nº 0616/07, onde se exara: «Neste contexto, prevenia-se uma forma de intervenção do contribuinte na formação da decisão através da participação na comissão de avaliação e não havendo qualquer utilidade em admitir uma nova participação antes da liquidação, por não poder ser alterado o valor sobre que deve incidir a taxa, é de concluir que a única forma de participação dos interessados na formação da decisão que se prevê é a que é assegurada ao contribuinte na comissão de avaliação, pois vigora no procedimento tributário um princípio geral de proibição de prática de actos inúteis, que aflora no nº 1 do art. 57° da LGT.»
Ora, conforme resulta das als. B) e C) do Probatório, o contribuinte requereu a 2ª avaliação e nela participou o representante por si indicado (cfr. fls. 15), pelo que, assim sendo, não ocorreu preterição de formalidade legal por alegada violação do direito de audição prévia e improcedendo, por consequência, quanto a este fundamento, a impugnação.
DECISÃO
Nestes termos, acorda-se em dar provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública e, consequentemente, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação quer quanto ao fundamento ali apreciado, quer, julgando em substituição, quanto ao restante fundamento de impugnação também invocado na respectiva Petição Inicial.
Custas pelo recorrido, mas apenas em 1ª instância, dado que não contra-alegou no recurso.
Lisboa, 31 de Janeiro de 2012. - Casimiro Gonçalves (relator) - Lino Ribeiro - Dulce Neto. |
