Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0688/15
Data do Acordão:12/02/2015
Tribunal:2 SECÇÃO
Relator:ARAGÃO SEIA
Descritores:IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS
AVALIAÇÃO
TERRENO PARA CONSTRUÇÃO
Sumário:A volumetria de construção a ter em consideração para efeitos de avaliação de prédio para construção no âmbito do IMI, num momento em que não esteja ainda licenciada qualquer construção, só pode ter por base a área máxima de construção permitida no PDM para aquela área.
Nº Convencional:JSTA00069446
Nº do Documento:SA2201512020688
Data de Entrada:05/29/2015
Recorrente:FAZENDA PÚBLICA
Recorrido 1:A............
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:REC JURISDICIONAL
Objecto:SENT TAF ALMADA
Decisão:PROVIDO
Área Temática 1:DIR FISC - IMI
Legislação Nacional:CIMI ART45 ART6.
CONST ART104 N3.
Jurisprudência Nacional:AC STA PROC01083/13 DE 2015/06/25.
Referência a Doutrina:JOSÉ MARIA FERNANDES PIRES - LIÇÕES DE IMPOSTO SOBRE O PATRIMÓNIO E DO SELO ALMEDINA 2010 PAG100 PAG103-104.
Aditamento:
Texto Integral: Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A Fazenda Pública, inconformada, recorreu da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF de Almada) datada de 2 de Julho de 2012, proferida no seguimento de impugnação, deduzida por A…………, do resultado da 2ª avaliação da parcela de terreno inscrito na matriz predial urbana da freguesia do ………, concelho de Palmela, sob o artigo 2163, deduzida por A………… que julgou:
a) Anular a deliberação da comissão de 17.12.2007 que, em sede de 2.ª avaliação, fixou o valor patrimonial tributário do prédio inscrito na matriz predial urbana da freguesia do ………, concelho de Palmela, sob o artigo 2163;
b) Condenar a Fazenda Pública no pagamento das custas.
O recurso foi dirigido ao Tribunal Central Administrativo Sul, que por decisão de 8 de Maio de 2015, se declarou incompetente em razão da hierarquia, entendendo ser competente este Supremo Tribunal, para onde os autos foram remetidos.

Alegou, tendo concluído como se segue:
I. O ofício datado de 2005-08-17, remetido ao impugnante pela Câmara Municipal de Palmela, refere que aquela informação não tem caráter vinculativo para efeitos de licenciamento e/autorização que venha a ser requerido para o local [vd. ponto A) do probatório];
II. Não foi junto à modelo 1 de IMI, nem ao requerimento de segunda avaliação, qualquer projeto de construção aprovado pela entidade competente;
III. Com ressalva do devido respeito, não se pode concordar com a afirmação vertida na douta sentença ora sob recurso, de “(...)a avaliação levou em consideração a área de implantação de 760m2 [ cfr. F) do probatório], a qual corresponde à, precisamente, ao índice de utilização constante do plano Diretor Municipal de Palmela e não à edificação efetivamente prevista [ Cfr.A) do probatório] (...)” pois não existe qualquer edificação “…efetivamente prevista…” por não constar dos autos nenhum dos elementos referidos no n.º 3 do art. 37º do CIMI;
IV. A comissão de avaliação para determinar o valor patrimonial tributário do lote de terreno, só podia atender à área de implantação inscrita pelo impugnante na declaração modelo 1 que apresentou;
V. Ao assim não entender, na Sentença ora sob recurso, o Tribunal “a quo” violou o art. 45.º CIMI
Nestes termos e nos mais de Direito aplicável, requer-se a V.as Ex.ªs se dignem julgar PROCEDENTE o presente recurso, por totalmente provado e em consequência ser a douta Sentença ora recorrida, revogada e substituída por douto Acórdão que julgue a Impugnação improcedente.

Não foram produzidas contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer com o seguinte conteúdo:
A questão que se coloca consiste em saber se a sentença fez um correcto enquadramento legal da questão sobre a ilegalidade assacada ao acto de avaliação pelo impugnante e aqui recorrido, designadamente se o mesmo viola o disposto no artigo 45º, nº 1, do CIMI.
Nos termos do artigo 45º do CIMI, «o valor patrimonial tributário dos terrenos para construção é o somatório do valor da área de implantação do edifício a construir, que é situada dentro do perímetro de fixação do edifício ao solo, medida pela parte exterior, adicionado do valor do terreno adjacente à implantação", sendo que «o valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas", e em cuja fixação se tem em consideração as características indicadas no nº 3 do artigo 42º do CIMI, ou seja: acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviços de transporte públicos e localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
No caso concreto dos autos estamos perante parcela de terreno objecto de destacamento de prédio rústico, com a área de 5.000 m2, e relativamente à qual a Câmara Municipal de Palmela emitiu uma informação de viabilidade de construção, ao abrigo do disposto no artigo 110º do Dec.-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, na qual foi destacado que “o terreno encontra-se inserido na Classe de Espaços Agro Florestais cat.II, cujo índice de utilização bruto é 760 m2". E foi com base nessa informação que o recorrido apresentou a declaração para efeitos de inscrição na matriz como "terreno para construção", da qual fez constar como área de implantação do prédio e área bruta de construção o valor de 760 m2 (quadros 57 e 58). E o acto de avaliação foi realizado tendo por base esses elementos.
Como decorre igualmente da matéria de facto dada como assente o pedido de informação sobre a viabilidade de construção apresentado na câmara municipal pelo Recorrente fazia menção a uma construção de 30 m2, ao que o órgão autárquico respondeu afirmativamente, uma vez que de acordo com o PDM a área máxima de construção bruta naquela área era de 760 m2 (no ofício da câmara consta como "índice de utilização", mas a linguagem não é correcta, uma vez que o factor "índice de utilização" é expresso em percentagem ou número decimal).
Nos termos do artigo 14º do RJUE, "qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais ou regulamentares".
Ora, o pedido de viabilidade de construção não se confunde com pedido de licenciamento de construção. O nº 3 do artigo 37º, do CIMI (na redacção então em vigor) dispunha que para efeitos de avaliação, «Em relação aos terrenos para construção, deve ser apresentada fotocópia do alvará de loteamento, que deve ser substituída, caso não exista loteamento, por fotocópia do alvará de licença de construção, projecto aprovado ou documento comprovativo da viabilidade construtiva».
Tendo sido apresentado apenas o documento comprovativo da viabilidade construtiva o único elemento objectivo que existe é o índice de construção previsto para o local, sendo irrelevante a menção à edificação de 30 m2.
Ora, o Mmo. juiz "a quo" equiparou a resposta a pedido de informação apresentado junto do município de Palmela ao acto de autorização e licenciamento de construção. Como decorre do artigo A) do probatório, o pedido de viabilidade de construção apresentado na Câmara Municipal de Palmela foi feito ao abrigo do disposto no artigo 110º do Dec.-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, e como consta da resposta daquele órgão autárquico, a informação "não tem carácter vinculativo para efeitos de licenciamento e ou autorização que venha a ser requerido para o local".
Atento que para efeitos de avaliação do lote de terreno para construção se tem em consideração a construção autorizada ou licenciada, a questão que se coloca consiste em saber se naqueles casos em que ainda não foi apresentada e autorizada qualquer construção, que realidade há a considerar para efeitos de avaliação?
Na sentença recorrida, apoiando-se na lição de José Maria Fernandes Pires considerou-se que no caso concreto só poderia relevar a pretensão manifestada pelo Recorrido ao apresentar o pedido de viabilidade de construção, ou seja, a edificação de 30 m2. Todavia e salvo melhor opinião, a doutrina citada releva apenas na classificação do prédio como terreno para construção. Ou seja, segundo aquele Autor, o qual cita por sua vez Silvério Mateus, "para que um terreno seja classificado como terreno para construção não basta que esteja incluído em área susceptível de ser urbanizada no Plano Director Municipal". E de acordo com os mesmos autores, a doutrina que se impôs na comissão da Reforma da Tributação do Património foi no sentido de que a «potencial utilização desses solos para construção não deve ser critério para a sua qualificação, a qual só deve ocorrer quando for emitida a licença de construção ou o alvará de loteamento».
Todavia no caso concreto dos autos não está em causa a classificação do prédio como "terreno para construção", uma vez que foi já nessa qualidade que o Recorrido pediu a sua inscrição matricial. E se é certo, citando o mesmo Autor, que, «o Código do IMI consagra o princípio segundo o qual a classificação de um prédio como terreno para construção depende sempre da vontade do respectivo titular, seja através do requerimento da licença de construção ou de autorização de loteamento, seja o da declaração, no título aquisitivo de terrenos, do seu destino para construção, quando exista viabilidade construtiva»…, no caso concreto dos autos essa classificação terá resultado da declaração no título aquisitivo e da viabilidade construtiva (art. 6º, nº 3, do CIMI), uma vez que não ocorreu qualquer autorização de construção ou loteamento (a parcela de terreno apenas foi objecto de destacamento).
Ora, continuando a citar José Maria Fernandes Pires, (ob. cit.,2012, pág. 104), «o valor de um terreno para construção corresponde, fundamentalmente, a uma expectativa jurídica, consubstanciada num direito de nele se vir a construir um prédio com determinadas características e com determinado valor. É essa expectativa de produção de uma riqueza materializada num imóvel a construir que faz aumentar o valor do património e a riqueza do proprietário do terreno para construção, logo que o terreno passa a ser considerado como sendo para construção».
Como não foi autorizada qualquer construção, a volumetria a ter em consideração para efeitos de avaliação só pode ter por base a área máxima de construção permitida no PDM naquela área, ou seja, no caso concreto dos autos o valor de 760 m2, valor este que foi o indicado pelo próprio recorrido no requerimento de inscrição do prédio na matriz.
Entendemos, assim, que a sentença recorrida padece do vício de ilegalidade que lhe é assacado pela Recorrente, por erro sobre os pressupostos de facto, o qual constitui fundamento para a sua revogação.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:
A) Com data de 17.8.2005 a Câmara Municipal de Palmela enviou ao ora Impugnante um ofício do qual consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 12 do processo administrativo apenso - parte II):
«Assunto: “Direito à informação nos termos do art° 110º do DL 555/99 de 16/12, republicado pelo DL 177/01 de 04/06
Reqt°. 8170/05 de 2005/06/28
Na sequência do pedido formulado por V. Exa., informa-se que esta Câmara Municipal emitiu parecer referente à pretensão requerida, nos seguintes termos:
Conforme descrito no Plano Director Municipal de Palmela, o terreno encontra-se inserido na Classe de Espaços Agro Florestais cat.II, cujo índice de utilização bruto é 760m2, uma vez que, V. Exa. solicita uma edificação de 30m2, verifica-se o cumprimento do disposto no PDM de Palmela.
Mais se informa que, esta informação não tem carácter vinculativo para efeitos de licenciamento e/ou autorização, que venha a ser requerido para o local»;
B) Em 24.10.2005 o ora Impugnante apresentou a declaração para inscrição ou atualização de prédios urbanos na matriz (modelo 1) relativa ao prédio (terreno para construção) que veio a ser inscrito na matriz predial urbana da freguesia do ………, concelho de Palmela, sob o artigo 2163 - fls. 25 do processo administrativo apenso - parte I - e fls. 10 do processo administrativo apenso - parte II;
C) Da declaração referida na alínea anterior consta, nomeadamente, que (fls. 10 do processo administrativo apenso - parte II):
a) Se trata de terreno para construção;
b) A área total do terreno é de 5000 m2;
c) A área de implantação do prédio é de 750 m2;
d) A área bruta de construção é de 760 m2;
D) Em 1.11.2005 foi lavrada a ficha da 1.ª avaliação do prédio referido em B), cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e da qual constam, nomeadamente, os seguintes elementos (fls. 5 e 6 do processo administrativo apenso - parte II):
a) Área total do terreno: 5000m2;
b) Área de implantação do edifício: 760 m2;
c) Valor patrimonial tributário: € 145.280;
E) Em 7.12.2005 o ora Impugnante solicitou a 2ª avaliação do prédio, através de requerimento cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 8 do processo administrativo apenso - parte II):
«O requerente não concorda com o valor fixado porquanto o único pedido que foi efectuado para construção do imóvel foi uma edificação de 30 m2, pelo que, será por isso que o prédio terá de ser avaliado.
Por outro lado, não concorda com os índices que foram atribuídos ao prédio»;
F) Em 17.12.2007 foi lavrada a ficha da 2.ª avaliação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e da qual consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 21 a 23 do processo administrativo apenso - parte II):
a) Área total do terreno: 5000 m2;
b) Área de implantação do edifício: 760 m2;
c) Valor patrimonial tributário: € 145.280.
Nada mais se deu como provado.

Há agora que conhecer do recurso que nos vem dirigido.
Sobre a questão que aqui vem colocada, determinação do valor patrimonial tributável do terreno para construção por referência à área (requerida) de implantação do edifício, já se pronunciou este STA no seu acórdão datado de 25/06/2015, recurso n.º 01083/13, nos seguintes termos:
”Da determinação do valor patrimonial tributário dos terrenos para construção.
No caso em apreço está em causa a avaliação de um terreno para construção cujo regime consta do artº 45º do CIMI.
Dispunha este normativo, na redacção então em vigor (anterior à Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro) o seguinte:
1 - O valor patrimonial tributário dos terrenos para construção é o somatório do valor da área de implantação do edifício a construir, que é a situada dentro do perímetro de fixação do edifício ao solo, medida pela parte exterior, adicionado do valor do terreno adjacente à implantação.
2 - O valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas.
3 - Na fixação da percentagem do valor do terreno de implantação têm-se em consideração as características referidas no n.º 3 do artigo 42.º
4 - O valor da área adjacente à construção é calculado nos termos do n.º 4 do artigo 40.º.
O método de determinação do valor do valor patrimonial dos terrenos para construção adoptado pelo Código do IMI, e que consta do referido artigo 45.°, é muito semelhante ao dos edifícios construídos, mas partindo-se da avaliação edificações autorizadas ou previstas (nº 2 do artº 45º).
Com efeito o valor de um terreno para construção corresponde, fundamentalmente, a uma expectativa jurídica, consubstanciada num direito de nele se vir a construir um prédio com determinadas características e com determinado valor.
É essa expectativa de produção de uma riqueza materializada num imóvel a construir que faz aumentar o valor do património e a riqueza do proprietário do terreno para construção, logo que o terreno passa a ser considerado como sendo para construção. Por essa razão, quanto maior for o valor dos prédios a construir, maior é o valor do terreno para construção.
Pese embora no terreno ainda nada esteja construído, a mera constituição de um direito de nele se vir a construir faz aumentar imediatamente o seu valor.
Foi nesta perspectiva que o legislador do Código do IMI concebeu o modelo de avaliação de terrenos para construção (Cf., neste sentido, José Maria Fernandes Pires, Lições de Impostos sobre o Património e do Selo, ed. Almedina, 2010, pags. 100/103).
Daí que não proceda a argumentação do recorrente quando sustenta que nos terrenos para construção não há lugar a consideração do coeficiente de qualidade e conforto.
Como bem nota o Exmº Procurador-Geral Adjunto destinando-se o prédio em causa à construção de uma moradia unifamiliar não poderia deixar de se relevar na sua avaliação o coeficiente de qualidade e conforto (Cq).
Aliás tal é o que resulta do nº 2 do artº 45 do CIMI quando dispõe que o valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas, já que esse valor só pode ser o que resulta da aplicação do sistema de avaliações ao projecto de construção.
Assim para se determinar o valor dessa parte do terreno é necessário proceder-se à avaliação do edifício a construir, como se já estivesse construído.
Para tal utiliza-se o projecto de construção aprovado e na área não se considera, naturalmente a área do terreno livre nem a área do terreno excedente.
Efectuada essa determinação do valor, reduz-se o valor apurado a uma percentagem entre 15% e 45%, como prevê o n.° 2 do artigo 45.° do Código do IMI, redução esta que se justifica pelo facto de o prédio não estar ainda construído (Neste sentido, José Maria Fernandes Pires, ob. citada, pag. 102.)”.

Porém, no caso concreto de que tratam estes autos, não houve ainda requerimento para licenciamento de construção de edifício, cfr. alínea A) do probatório, nem se encontra em causa a classificação do prédio, pelo que, como bem refere o Sr. Procurador-Geral Adjunto, “…no caso concreto dos autos não está em causa a classificação do prédio como "terreno para construção", uma vez que foi já nessa qualidade que o Recorrido pediu a sua inscrição matricial. E se é certo, citando o mesmo Autor, que, «o Código do IMI consagra o princípio segundo o qual a classificação de um prédio como terreno para construção depende sempre da vontade do respectivo titular, seja através do requerimento da licença de construção ou de autorização de loteamento, seja o da declaração, no título aquisitivo de terrenos, do seu destino para construção, quando exista viabilidade construtiva»…, no caso concreto dos autos essa classificação terá resultado de declaração no título aquisitivo e da viabilidade construtiva (art. 6º, nº 3, do CIMI), uma vez que não ocorreu qualquer autorização de construção ou loteamento (a parcela de terreno apenas foi objecto de destacamento).
Ora, continuando a citar José Maria Fernandes Pires, (ob. cit.,2012, pág. 104), «o valor de um terreno para construção corresponde, fundamentalmente, a uma expectativa jurídica, consubstanciada num direito de nele se vir a construir um prédio com determinadas características e com determinado valor. É essa expectativa de produção de uma riqueza materializada num imóvel a construir que faz aumentar o valor do património e a riqueza do proprietário do terreno para construção, logo que o terreno passa a ser considerado como sendo para construção».
Como não foi autorizada qualquer construção, a volumetria a ter em consideração para efeitos de avaliação só pode ter por base a área máxima de construção permitida no PDM naquela área, ou seja, no caso concreto dos autos o valor de 760 m2, valor este que foi o indicado pelo próprio recorrido no requerimento de inscrição do prédio na matriz.”.

Concluindo-se, assim, que na sentença se fez uma incorrecta apreciação jurídica desta questão, impondo-se, portanto, a sua improcedência, pelo que, haveria que conhecer das restantes ilegalidades assacadas ao acto impugnado e cujo conhecimento se considerou prejudicado pela solução dada a esta questão e que são as seguintes:
- se os valores considerados na fórmula aplicada padecem dos erros apontados;
- se a deliberação impugnada padece de falta de fundamentação;
- se o artigo 45.º do CIMI viola o artigo 104.°/3 da Constituição da República Portuguesa.

Acontece, porém, que tal como o Sr. Procurador-Geral Adjunto bem refere no seu parecer, não foram levados ao probatório todos os elementos de facto essenciais à resolução de tais questões, pelo que, estando a competência deste STA limitada à apreciação da questão jurídica, e não devendo tomar conhecimento das questões jurídicas até que nos autos esteja suficientemente adquirida toda a matéria de facto relevante, devem os autos baixar à primeira instância, para que seja completado o probatório com os elementos de facto referidos, e outros que entretanto se considerem pertinentes.

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em:
-conceder provimento ao recurso e, nessa medida, revogar a sentença recorrida, assim se julgando improcedente a identificada questão de saber se a deliberação impugnada levou em conta a correcta área de implantação do edifício a construir;
-ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que aí seja ampliada a matéria de facto, tal como apontado pelo Ministério Público, e de seguida se decidam as restantes questões suscitadas pelo impugnante.
Sem custas.
D.n.
Lisboa, 2 de Dezembro de 2015. – Aragão Seia (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.