| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
I. A…, LDA, veio recorrer da decisão da Mmª Juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, que rejeitou por intempestividade, a impugnação judicial por ela deduzida contra a liquidação da taxa referente a lona publicitária, relativa ao quatro trimestre do ano de 2005 no montante de € 2.546,04, apresentando para o efeito, alegações nas quais conclui:
Iª). A Douta Sentença proferida pelo Tribunal “a quo” entendeu julgar procedente a excepção da caducidade do direito de acção, e consequentemente, absolveu a IMPUGNADA, ora RECORRIDA do pedido, uma vez que, apesar de a RECORRENTE não ter exercido o seu direito de audição prévia, tal não revela que tenha sido emitido qualquer acto expresso de indeferimento.
IIª). Sucede porém que, não tendo a RECORRENTE exercido o seu direito de audição prévia no prazo de 10 dias, a verdade é que ocorreu um indeferimento expresso, e a decisão da RECORRIDA tornou-se válida e eficaz.
IIIª). Ora, a RECORRIDA notificou a RECORRENTE do projecto de decisão de indeferimento do pedido formulado, para que esta em 10 dias exercesse o direito de audição prévia.
IVª). Contudo, a RECORRENTE não exerceu o mencionado direito no prazo estabelecido.
Vª). Assim sendo, e porque a RECORRENTE não reagiu contra o mencionado projecto, a verdade é que se verificou o indeferimento expresso da reclamação graciosa deduzida contra o tributo referente à factura nº 40000046487.
VIª). Pelo que, tendo a RECORRIDA notificado a RECORRENTE da sua intenção de indeferir, e não tendo a RECORRENTE contestado, o projecto passou de intenção, a uma decisão válida e eficaz.
VIIª). Ora, contrariamente ao proclamado na Douta Sentença, a RECORRENTE não deduziu o articulado inicial, com fundamento no indeferimento tácito, e sim com fundamento no indeferimento expresso, pois após o decurso do prazo que dispunha para exercer o seu contraditório, relativamente ao projecto de decisão de indeferimento da reclamação, o mesmo passou a produzir os seus efeitos, ou seja, a Reclamação foi indeferida expressamente.
VIIIª). Perante o exposto, mal andou o Tribunal “a quo” ao julgar procedente a excepção da caducidade do direito de acção procedente, e consequentemente absolveu a RECORRIDA do pedido.
IXª). Assim, a excepção da caducidade do direito de acção, jamais poderia ter sido julgada procedente, uma vez que, ocorreu o indeferimento expresso.
Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso, julgando improcedente a excepção da caducidade do direito de acção, decidindo V. Exas no sentido do provimento do presente recurso, conforme é do direito e da justiça.
II. Em contra alegações, o recorrido veio concluir pela forma seguinte:
1ª) Considera a Recorrente que a douta Sentença Recorrida merece censura, entendendo em síntese que “mal andou o Meritíssimo Juiz “a quo” ao julgar procedente a excepção peremptória da caducidade do direito de acção”, pois contrariamente ao que foi decidido, entende ser de considerar que a impugnação judicial foi deduzida dentro do prazo para o exercício do direito de impugnar, atento o indeferimento expresso ocorrido na sequência do não exercício do direito de audição prévia;
2ª) Alega a Recorrente que decorrido o prazo de 10 dias para o exercício do direito de audição prévia, o seu não exercício determina a ocorrência do indeferimento expresso; o qual torna o projecto de decisão de indeferimento da reclamação graciosa válido e eficaz, verificando-se o aludido indeferimento expresso; e por isso,
3ª) Entende a Recorrente que a petição de impugnação judicial em causa foi deduzida não do indeferimento tácito mas antes do indeferimento expresso, dado que terminado o prazo de 10 dias para o exercício do direito de audição prévia, ocorre a intenção de indeferir expressamente a reclamação;
4ª) Ao invés do alegado pela Recorrente, entende a ora Recorrida que a douta Sentença não suscita qualquer censura, e por esse facto deve manter-se na ordem jurídica, por inexistência de vícios;
5ª) Está assim o presente Recurso vaticinado ao insucesso;
6ª) Pois, a Recorrente defende que decorrido o prazo de 10 dias para o exercício do direito de audição prévia, sem que o mesmo seja exercido, ocorre então o indeferimento expresso da reclamação deduzida;
7ª) Porém, tal entendimento não colhe provimento;
8ª) Com efeito, a Constituição da República Portuguesa (CRP) reconhece aos cidadãos o direito de participação na formação das decisões e deliberações que lhes disserem respeito, nos termos do disposto no artº. 267°, nº 5 da CRP;
9ª) O artigo 60° da Lei Geral Tributária (LGT) veio concretizar este direito no domínio do procedimento tributário, elencando as situações em que é obrigatória a audiência dos contribuintes na formação das decisões que lhes digam respeito;
10ª) Em tal artigo é preceituado o momento em que deve ser efectivado o direito de audição - antes da liquidação, antes do indeferimento total ou parcial dos pedidos, reclamações, recursos ou petições, entre outros -, sendo certo que o mesmo é exercido finda a instrução e antes da decisão final;
11ª) Dispõe ainda o nº 4 do artº. 60º da Lei Geral Tributária, sob a epígrafe “Princípio da Participação, que: “em qualquer das circunstâncias referidas no nº 1, para efeitos do exercício do direito de audição, deve a administração tributária comunicar ao sujeito passivo o projecto de decisão e sua fundamentação (...)“ (destaque nosso);
12ª) Tal como referem Saldanha Sanches e João Taborda da Gama, in “Audição - Participação - Fundamentação: A Co-Responsabilização do Sujeito Passivo na Decisão Tributária”, em sede de Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, págs. 274 e 275, disponível na net: “Existe, assim, um novo momento no procedimento tributário, situado antes da produção de um acto tributário definitivo e destinado a influenciar o conteúdo dispositivo desse mesmo acto, de que constitui formalidade essencial” (destaque nosso);
13ª) Tal direito permitirá ao sujeito passivo, para além do direito a ser ouvido, expor as razões que sustentam o seu entendimento, configurando esta uma das vertentes deste mesmo direito;
14ª) Contudo, resulta claro que, e tal como refere António Lima Guerreiro, em anotação à Lei Geral Tributária, “o direito de audição depende igualmente do que a doutrina chama de uma “prévia instrução procedimental ou seja, de um conjunto de formalidades, informações, pareceres, apresentação ou produção de prova, realização de diligências, vistorias exames necessários à prolação do acto”;
15ª) Assim sendo, e salvo o devido respeito pelo entendimento contrário, a ora Recorrida considera que a interpretação efectuada pelo Meritíssimo Juiz a quo é a correcta;
16ª) Resulta assim do supra exposto inequívoco que o indeferimento expresso não ocorre decorrido o prazo para o exercício do direito de audição prévia;
17ª) Pois, tal notificação para o exercício desse direito contém o projecto da decisão e sua fundamentação, e antecede a decisão definitiva do procedimento, nos termos expressamente previstos no nº 4 do artº. 60º da Lei Geral Tributária (LGT) - (destaque nosso), como se verificou na situação em questão;
18ª) Resulta inequívoco que o direito de audição prévia é exercido antes da decisão final, consubstanciando aquele direito uma possibilidade de pronúncia sobre uma intenção de decisão (destaque nosso);
19ª) A audição prévia é efectuada após a conclusão da instrução do procedimento e antes de ser proferida a decisão final;
20ª) Tanto assim que é expressamente afirmado no texto do Of. N° 779/DAJAF/DAT/07, que a Recorrente “fica notificada (...) para exercer o direito de audição (...) atento o projecto de decisão de indeferimento do pedido formulado no processo identificado em epígrafe (...)” — (destaque nosso);
21ª) Realidade esta que a própria Recorrente reconhece nas suas alegações quando expressamente afirma que: “(…) a Recorrida notificou a Recorrente do projecto de decisão de indeferimento do pedido formulado (...); Assim, não tendo a Recorrente exercido o seu direito de audição prévia, no prazo de 10 dias, o projecto de decisão de indeferimento da reclamação deduzida (...) (...) Na verdade, não tendo a Recorrente reagido contra o projecto (...)“ou seja a Recorrida notificou a intenção de indeferir (...)“ (destaque nosso);
22ª) Assim sendo, a administração tributária cumpriu o ónus de facultar o seu direito de audição, direito esse que assiste aos particulares exercerem-no ou não, o que na presente situação a Recorrente entendeu não o fazer;
23ª) Repita-se não sendo exercido tal direito, não ocorre indeferimento expresso da reclamação graciosa apresentada pela Recorrente, contrariamente ao alegado pela mesma nas suas alegações;
24ª) Pelo que não assiste razão à Recorrente quando alega a ocorrência do indeferimento expresso resultante do não exercício do direito de audição;
25ª) Com efeito, e ao invés do alegado pela Recorrente, a petição de impugnação apresentada foi interposta do indeferimento tácito da aludida reclamação graciosa; sendo, por isso, intempestiva;
26ª) Dispõe o nº 1 do artº. 20º do CPPT que “os prazos do procedimento tributário e de impugnação judicial contam-se nos termos do artigo 279º do Código Civil (…)”;
27ª) Tem sido entendimento unânime da Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo que o prazo para deduzir impugnação judicial é um prazo peremptório, de caducidade e de conhecimento oficioso — v. o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n°04618/04 -Viseu, em 30-10-2008; o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 016140, em 22-09-93; o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 0392/05, em 06-10-2005;
28ª) Entendimento este igualmente corroborado pelo Tribunal Central Administrativo Norte - v. o douto Acórdão proferido no processo n° 04618/04-Viseu, em 30-10-2008;
29ª) Decorre do disposto no 16° do Regime Geral das Taxas, aprovado pela Lei n°53- E/2006, de 29.12, que:
“1. Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação;
2. A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação;
3. A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias;
4. Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento;
5. A impugnação judicial depende de prévia dedução da reclamação prevista no nº 2 do presente artigo”;
30ª) Com efeito, o supracitado preceito introduziu regras específicas para as garantias impugnatórias dos contribuintes quando estejam em causa taxas para as autarquias locais;
31ª) Ora, e de acordo com a supracitada disposição legal o acto tácito de indeferimento formou-se decorridos 60 dias a contar da interposição da reclamação graciosa, o qual ocorreu em 3 de Agosto de 2007;
32ª) Aliás, a impugnação apresentada pela Recorrente só podia ser interposta do indeferimento tácito da reclamação graciosa, dado que não fora proferido indeferimento expresso sobre a mesma;
33ª) Tal como bem decidiu a douta Sentença recorrida, da fundamentação de facto dada como provada na mesma - v. alíneas E) e J) da mesma - resulta inequívoca a extemporaneidade da impugnação judicial em causa, em virtude de o termo do prazo para a sua interposição terminar em 2 de Novembro de 2007, e a mesma ter sido apresentada em 20 de Novembro de 2007;
34ª) Pelo que, improcede o pretendido pela Recorrente quanto à tempestividade da impugnação judicial por si deduzida, em virtude de o objecto da mesma ser o indeferimento tácito;
35ª) De tudo o foi exposto, deve a douta Sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz a quo manter-se, com a fundamentação constante da mesma, improcedendo o recurso.
Nestes termos e nos demais de direito, invocando o douto Suprimento de V. Exas, se requer que seja negado provimento ao Recurso, com a consequente manutenção da douta Sentença Recorrida, para que assim se faça a já costumada JUSTIÇA!
III. O MºPº emitiu o parecer que consta de fls. 280/281, pronunciando-se pela improcedência do recurso, com a confirmação da decisão recorrida.
IV. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
V. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos:
A) A impugnante é uma sociedade comercial que se dedica à prestação de serviços na área da publicidade e de marketing, concepção e produção de artes gráficas, projectos, consultoria e representações.
B) No âmbito dessa sua actividade, a Impugnante, faz exploração comercial de publicidade, designadamente, através da afixação de suportes publicitários em empenas cegas ou fachadas laterais de edificações particulares sediadas na cidade de Lisboa.
C) Em 31/05/2007 foi emitida a factura n.º 40000046487 no montante total de €2.549,04, pela “publicidade em empenas ou fachadas laterais”, “taxa referente a lona publicitária, referente ao 4º trimestre de 2005.
D) A lona publicitária em causa foi afixada em imóvel de propriedade particular.
E) A impugnante deduziu reclamação graciosa da liquidação mencionada em C) em 02/07/2007.
F) Em 20/11/2007 foi assinado o aviso de recepção referente ao ofício nº779/ DAJAF/ DAT/ 07 pelo qual a Câmara Municipal de Lisboa notificou a impugnante para exercer o direito de audição prévia, no prazo de 10 dias, nos termos da alínea a) do n.º 1 da Lei Geral Tributária sobre o projecto de indeferimento da reclamação graciosa mencionada em E).
G) A impugnante não exerceu o direito de audição prévia para o qual foi notificada.
H) A reclamação graciosa foi indeferida por despacho datado de 02/01/2008.
I) Em 17/01/2008 foi assinado o aviso de recepção referente à notificação da impugnante do indeferimento da reclamação graciosa.
J) A impugnante apresentou impugnação judicial em 20/11/2008.
VI. A única questão a conhecer no presente recurso é a de saber se a impugnação judicial deduzida pela recorrente do acto de liquidação de taxa de publicidade, no montante de 2.549,04 euros, efectuada pelo Município de Lisboa, é ou não tempestiva.
VI.1. A decisão recorrida pronunciou-se pela intempestividade da impugnação invocando os seguintes argumentos:
a) Está em causa a impugnação judicial do indeferimento tácito da reclamação graciosa do referido acto de liquidação;
b) Para efeitos de impugnação judicial a reclamação graciosa presume-se indeferida caso não seja decidida no prazo de 60 dias (artº 16º, nº 3 da Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro;
c) De acordo como nº 4 do mesmo diploma, desse indeferimento tácito cabe impugnação judicial no prazo de 60 dias a contar da notificação do mesmo;
d) Esse prazo conta-se nos termos do artº 279º do Código Civil (artº 20º, nº 1 do CPPT);
e) E, tal como já decidido pelo STA, o artº 16º acima citado é uma norma processual de aplicação imediata, pelo que se aplica ao caso dos autos, uma vez que a notificação ocorreu já em 2007;
f) Ora, assim sendo, de acordo com os prazos referidos no artº 16º citado, o último dia do prazo para deduzir impugnação foi o dia 02.11.2007. Deste modo, tendo a mesma sido apresentada em 20.11.2007, é intempestiva.
g) E, tendo ocorrido embora a notificação do indeferimento expresso em 02.01.2008, este acto de indeferimento irreleva para os autos, uma vez que é posterior à instauração da impugnação e não constitui objecto desta.
V.I.2. A recorrente, por sua vez, entende que a sentença errou pelos seguintes motivos:
a) Não tendo a recorrente exercido o seu direito de audição na reclamação graciosa, para cujo efeito tinha sido notificada, o projecto de indeferimento que lhe foi comunicado passou de intenção a uma decisão válida e eficaz;
b) Deste modo, a impugnação foi deduzida contra acto expresso de indeferimento - manifestado no projecto de decisão – e não, como se concluiu na sentença, de acto de indeferimento tácito;
c) Assim, tendo a recorrente sido notificada em 20.11.2007 do projecto de indeferimento, a impugnação nessa data apresentada é tempestiva.
VI.3. O recorrido Município de Lisboa, por sua vez, entende que a sentença recorrida fez correcta aplicação da lei, pelo que deve ser confirmada.
VII. O artº 16º da Lei nº. 53-E/2006, de 29/12, sob a epígrafe “garantias”, estabelece o seguinte:
“1. Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação.
“2. A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação.
“3. A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias.
“4. Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.
“5. A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no nº. 2 do presente” .
Para efeitos da aplicação deste artigo, recordemos os factos relevantes para o efeito, acima dados como provados:
A recorrente deduziu reclamação graciosa (alínea E do probatório), em 02.07.2007.
Em 20.11.2007 foi notificada para exercer, no prazo de 10 dias, o direito de audição prévia consagrado na Lei Geral Tributária (alínea F) do probatório).
A recorrente não exerceu aquele direito e a reclamação foi indeferida por despacho datado de 02.01.2008 (Alíneas G) e H) do probatório), notificado em 17.01.2008 (alínea I) do probatório).
A recorrente apresentou a impugnação judicial em 20.11.2008.
Ora, desde logo se vê que, atenta a data da apresentação da reclamação, em face dos nºs 3 e 4 do artº 16º transcrito, o prazo para impugnação com fundamento em acto de indeferimento tácito terminou em 02.11.2007.
Deste modo, e não existindo acto expresso de indeferimento, o qual só veio a ocorrer em 02.01.2008, não podia este constituir objecto da impugnação, pelo que outra decisão não podia ser tomada que não a adoptada na sentença recorrida.
VIII. Há, porém, que tomar posição quanto à pretensão da recorrente de ver considerada como decisão de indeferimento o projecto de decisão de indeferimento da reclamação graciosa, à qual não respondeu.
Alega a recorrente, como já se referiu acima, que não tendo a recorrente contestado o projecto de decisão “o projecto passou de intenção, a uma decisão válida e eficaz”, passando “a produzir todos os seus efeitos, ou seja, a Reclamação foi indeferida expressamente”.
A recorrente nenhum apoio legal ou doutrinário acrescenta em defesa deste entendimento, mas, desde já adiantaremos que o mesmo não colhe o apoio legal.
Com efeito, tal como refere o recorrido nas suas contra-alegações a Constituição da República Portuguesa reconhece aos cidadãos o direito de participação na formação das decisões e deliberações que lhes disserem respeito, nos termos do disposto no artº. 267°, nº 5 da CRP.
O artigo 60° da LGT veio concretizar este direito no domínio do procedimento tributário, preceituando o momento em que deve ser efectivado o direito de audição - antes da liquidação, antes do indeferimento total ou parcial dos pedidos, reclamações, recursos ou petições, entre outros -, sendo certo que o mesmo é exercido finda a instrução e antes da decisão final.
Dispõe ainda o nº 4 do artº. 60º da Lei Geral Tributária, sob a epígrafe “Princípio da Participação, que: “em qualquer das circunstâncias referidas no nº 1, para efeitos do exercício do direito de audição, deve a administração tributária comunicar ao sujeito passivo o projecto de decisão e sua fundamentação (...)“
Tal direito permitirá ao sujeito passivo, para além do direito a ser ouvido, expor as razões que sustentam o seu entendimento, tentando levar a administração tributária a inverter o sentido da decisão.
E, se é certo que a administração tributária pode manter a decisão de indeferimento – e isso pode muito bem suceder quando, num caso como o dos autos, o interessado não oferecer elementos de facto ou de direito que, no entendimento da administração tributária, possam conduzir a solução jurídica diversa do projecto de indeferimento – também não é menos certo que essa decisão pode ser alterada.
Daí que, um projecto de indeferimento constitui sempre uma decisão provisória, mas que não goza de qualquer eficácia. Ainda que a decisão venha a ser exactamente igual à do projecto, só a decisão final do procedimento é válida e produz os legais efeitos, e só contra esta o interessado pode reagir judicialmente.
O que acabou de se dizer resulta com toda a clareza do Acórdão deste Tribunal, de 09.12.2009, proferido no Recurso nº 0594/09, num caso idêntico ao dos presentes autos, onde ficou escrito o seguinte:
“De harmonia com o preceituado no artº. 16.º, n.ºs 1, 2 e 5, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a impugnação judicial dos actos de liquidação de taxas das autarquias locais está dependente de prévia reclamação graciosa, que tem de ser apresentada no prazo de 30 dias, a contar da notificação da liquidação.
No caso em apreço, a ora Impugnante observou este regime, tendo apresentado tempestivamente a reclamação graciosa.
Até ao momento em que a ora Impugnante apresentou esta impugnação judicial, não tinha sido proferido um acto expresso de indeferimento.
Na verdade, o despacho que ordenou a sua audição sobre a proposta de indeferimento, não é um acto de indeferimento, mas um acto preparatório da decisão final.
Por outro lado, a tese defendida pela Impugnante, de que os actos que ordenam a audição prévia sobre propostas de indeferimento se transformam em actos de indeferimento expresso se o interessado nada disser, não tem qualquer fundamento legal.
O acto que determina a notificação para exercício do direito de audição é um mero acto preparatório da decisão final que, mesmo quando contém projecto de decisão (como impõe o n.º 5 do artº. 60.º da LGT), não dispensa um ulterior acto final de decisão do procedimento, que, mesmo quando concorda com o teor da proposta de decisão, é um acto distinto daquela, materializado numa declaração de concordância, como se estabelece no n.º 1 do artº. 77.º da LGT,
Por isso, é de considerar assente que, até ao momento em que foi apresentada a presente impugnação judicial, não tinha sido proferido um acto expresso de indeferimento da reclamação graciosa, nem o projecto de decisão se transformou em decisão.
Assim, não podia a Recorrente impugnar um inexistente acto expresso de indeferimento da reclamação graciosa, pois a impugnação carece de objecto.
Por outro lado, o acto que ordenou a notificação para exercício do direito de audição também não é impugnável, por não ser lesivo e não ser o acto final do procedimento, e, na falta de norma especial que disponha em contrário, só actos lesivos e actos finais dos procedimentos tributários são contenciosamente impugnáveis (art. 54.º do CPPT).
Assim, não tendo sido proferido um acto expresso de indeferimento, a impugnação apenas poderia ter por objecto a ficção de indeferimento tácito daquela reclamação graciosa, que se forma com o decurso do prazo legal de decisão, no caso, após o decurso de 60 dias a contar da entrada da reclamação nos serviços do Município de Lisboa (arts. 16.º, n.º 3, do RGTAL e 57.º, n.º 5, da LGT), isto é, em 31-8-2007.
Mas, o aproveitamento da petição como impugnação do indeferimento tácito não pode concretizar-se, pois, de harmonia com o disposto no art. 16.º, n.º 4, do RGTAL, do indeferimento tácito de reclamação graciosa cabe impugnação judicial a interpor no prazo de 60 dias a contar do indeferimento e, no caso, tendo-se formado indeferimento tácito em 31-8-2007, a impugnação judicial podia ser apresentada até 30-10-2007 e ela só o foi em 20-11-2007.
Por isso, tem de se concluir que a impugnação do indeferimento tácito é intempestiva, como se entendeu na sentença recorrida, e que a impugnação do inexistente indeferimento expresso invocado pela Recorrente, carece de objecto, pelo que é impossível, pois o processo de impugnação judicial tem de ter por objecto um acto, real ou ficcionado, como decorre do disposto no artº. 124.º do CPPT.”
Em face de tudo o que ficou dito, improcedem as conclusões das alegações da recorrente e, em consequência, o recurso.
IX. Nestes termos e pelo exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional e absolver o Município de Lisboa da instância, com esta fundamentação.
Custas pela Recorrente, com procuradoria de 1/6.
Lisboa, 21 de Abril de 2010. - Valente Torrão(relator) – Isabel Marques da Silva – Brandão de Pinho. |
