| Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:
A…… instaurou, no TAC de Coimbra, acção ordinária contra o Município de Tomar pedindo a condenação deste no pagamento, a título de indemnização, da quantia de € 665.500,00, acrescida de juros de mora à taxa legal, alegando que era proprietário de um prédio e que para este foi aprovado pela Câmara do Município Réu um loteamento urbano, posteriormente alterado, de que resultou a sua divisão em três lotes para os quais estava prevista a construção de três moradias individuais e que viu esse destino ser alterado pelo Plano de Pormenor para a área elaborado por aquela Câmara, aprovado por deliberação de 23/04/1999, do qual resultou a inclusão desses lotes em espaço destinado a instalação de equipamentos desportivos e zonas de lazer. Viu, assim, frustrada a expectativa de vender cada um dos lotes por um valor mínimo correspondente a € 85,00 por m2, valor praticado no mercado para prédios com idênticas dimensões, localização, características e capacidade construtiva, sofrendo, por isso, um prejuízo no montante de € 663.000,00, a que acrescia o valor despendido com o processo de loteamento.
Sem êxito já que a acção foi julgada improcedente e o Réu absolvido do pedido.
Inconformado, o Autor recorreu tendo formulado as seguintes conclusões:
1. Decidiu o Meritíssimo Juiz a quo julgar improcedente o pedido formulado pelo Autor por inexistência de dano indemnizável.
2. E fundamenta esta decisão, em síntese, no seguinte:
- (...) a inexistência de uma concreta decisão sobre a específica situação criada com a entrada em vigor do Plano de Pormenor das Avessadas impossibilita, em absoluto, a verificação do dano eventualmente sofrido pelo Autor. (fls. 7 da douta sentença recorrida)
- Da referida comunicação (referindo-se ao ofício do Réu dirigido ao Autor que constitui o Doc. n.º 11 junto com a petição inicial) não é possível extrair uma completa proibição de construir nos lotes constituídos, dado que se refere apenas uma mera possibilidade de alteração dos loteamentos aprovados.
3. Ora, ao decidir como decidiu, o Meritíssimo Juiz a quo ignorou e contrariou o doutamente decidido no despacho saneador relativamente à excepção peremptória da falta de fundamento legal, em manifesta violação do disposto nos art.ºs 510.º, n.º 1, al.ª a), e n.º 3, 666.º, n.º 3, 672.º e 691º., n.º 2, todos do CPC, disposições legais estas que a douta sentença recorrida viola.
4. No despacho saneador foi decidida a excepção peremptória de falta de fundamento legal da acção nos termos seguintes:
(...) entendemos que dada a causa de pedir da presente acção - responsabilidade civil por tacto lícito - não é de aplicar o disposto no artigo 7.º do Decreto 4805 de 21/11/1967, ou seja, não é necessária a existência de qualquer acto administrativo, uma vez que o direito à indemnização decorre directamente do artigo 37.º n.º 4, do Decreto-Lei n.º 448/9 1, de 29/11.
Pelo exposto, improcede a invocada excepção.
5. Por conseguinte, ao decidir, na douta sentença recorrida, que a acção é improcedente por inexistência de dano indemnizável por falta de uma concreta decisão sobre a situação criada com a entrada em vigor do Plano de Pormenor das Avessadas, o Meritíssimo Juiz a quo contraria a decisão proferida nos autos em sede de despacho saneador, a qual transitou em julgado e faz caso julgado formal nos autos.
6. É de resto unânime a doutrina e a jurisprudência dos Tribunais Superiores, citando-se a título exemplificativo o douto acórdão do STJ, de 2011-02-08, que julgou que:
Tendo o Tribunal apreciado e decidido, quer a solicitação das partes, quer pela via da oficialidade, uma questão de conhecimento oficioso, de cuja decisão não foi interposto recurso, esgotou-se o poder jurisdicional quanto à mesma, constituindo-se o caso julgado formal, não podendo, de novo, ser reapreciada e decidida, sob pena de não valer o princípio do caso julgado para as questões de conhecimento oficioso que, de outro modo, estariam sempre à mercê de sucessivas e novas apreciações do Tribunal, no mesmo processo, independentemente do respectivo sentido de orientação de umas e outras.
7. Nos presentes autos não há dúvida de que o Autor tem direito a uma indemnização por força do disposto no n.º 4 do art.º 37.º do DL n.º 448/91, de 29/11, o regime legal aplicável por força das regras de aplicação da lei no tempo, segundo o qual se aplica o disposto no DL n.º 48051, de 21/11/1967, em matéria de responsabilidade extracontratual do Estado e de outras pessoas colectivas públicas por actos administrativos legais ou actos materiais lícitos.
8. Também andou mal o Meritíssimo Juiz a quo ao julgar que não existe nos autos uma qualquer proibição por parte do Réu Recorrido de construir nos lotes constituídos no loteamento aprovado de que o Autor é titular.
9. Estranhamente, aquela proibição existe e está expressa no ofício que constitui o Doc. n.º 11 junto com a petição inicial donde consta o seguinte:
O loteamento em causa deixou de ter eficácia por força da publicação do Plano de Pormenor das Avessadas, que entrou em vigor em 12.Out.99, que prevê para o local um equipamento desportivo. (sublinhado dos signatários)
10. Existe nos autos e consta na alínea G dos factos assentes do douto despacho saneador, que o loteamento de que o Recorrente é titular deixou de ter eficácia por força da publicação do Plano de Pormenor das Avessadas.
11. Assim, e diversamente do que consta da douta sentença recorrida, o licenciamento prévio válido titulado pelo Alvará de Loteamento de que o ora Recorrente é titular perdeu a sua eficácia por força da publicação e da entrada em vigor do Plano de Pormenor das Avessadas.
12. À data da propositura da presente acção estava em vigor o regime jurídico dos loteamentos urbanos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11, e não o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12.
13. O direito do Autor a uma indemnização decorre do disposto no n.º 4 do artigo 37.º daquele Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11, estando os respectivos pressupostos estabelecidos no artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21/11/1967.
14. Está amplamente demonstrado que estão preenchidos os pressupostos do direito à indemnização estabelecidos no supra referido preceito legal e que são um dano ou prejuízo efectivos, o carácter especial e anormal desse dano ou prejuízo e o nexo de causalidade entre o dano e a actuação do Estado ou ente público.
15. O ora Recorrente era titular do Alvará de Loteamento nº 58/82, emitido pela CM de Tomar, com as alterações que lhe foram introduzidas por deliberação daquela Câmara de 1983/03/24, alvará esse que estava válido e plenamente em vigor à data da publicação e da entrada em vigor do Plano de Pormenor das Avessadas, e que lhe conteria o direito a construir em cada um dos três lotes uma moradia de três pisos.
16. Tal como consta da notificação que constitui o doc. n.º 11 junto aos autos com a petição inicial e que foi levada à alínea g) dos factos assentes, quer do douto despacho saneador, quer da douta sentença recorrida, O loteamento em causa deixou de ter eficácia por força da publicação do Plano de Pormenor das Avessadas que entrou em vigor em 12.Out.99, que prevê para o local um equipamento desportivo.
17. Pelo que o Recorrente sofreu um dano e prejuízo efectivo com a perda da capacidade construtiva do seu prédio, nos termos melhor alegados na petição inicial e que ficaram provados nos autos.
18. Esse prejuízo consubstancia-se ainda na quantia que o Recorrente despendeu com o processo de loteamento, que ficou também provada nos autos.
19. Quanto ao carácter especial e anormal desse dano e prejuízo, este requisito está preenchido pelo próprio teor do preceito legal contido no artigo 37º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11.
20. A especialidade decorre do facto de o aqui Recorrente, por força das disposições contidas no Plano de Pormenor das Avessadas, designadamente, do n.º 5 do art.º 9.º, ver o seu direito de propriedade e o seu ius aedificandi restringidos em benefício do interesse público do Município de Tomar e dos seus concidadãos, ou seja, do facto de sobre o Autor, ora Recorrente, incidir um sacrifício muito superior ao dos restantes cidadãos que vêm mantido, ou até mesmo valorizado, o valor dos seus prédios por força daquele Plano de Pormenor.
21. A existência no Município de Tomar de um espaço destinado a equipamentos desportivos, que irão servir toda a população em geral, e os munícipes em particular, faz-se à custa da restrição do direito de propriedade de apenas alguns desses cidadãos e munícipes, senão mesmo exclusivamente do ora Recorrente.
22. A anormalidade do prejuízo decorre do facto de a regra no nosso ordenamento jurídico ser a da irrevogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos, da consolidação na esfera jurídica dos respectivos titulares dos direitos validamente constituídos (cfr. artigo 140.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do CPA).
23. Sendo, por conseguinte, o prejuízo do Autor ora Recorrente decorrente de um ónus que está muitíssimo para além, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu valor económico, do que é normal e natural na vida em sociedade.
24. O nexo de causalidade está, por tudo o que se deixa dito, amplamente demonstrado, estando, de resto, aceite pelo tear da notificação feita ao Recorrente pela Câmara Municipal de Tomar que acima se deixa transcrita (Doc. n.9 11 junto com a petição inicial - alínea G) dos factos assentes).
25. Está provado nos autos, conforme consta da douta sentença recorrida, que:
Devido à publicação do plano de pormenor das Avessadas, que afecta parte da área do loteamento do Autor, a equipamentos desportivos, o prédio loteado não tem actualmente valor de mercado;
O Autor, com a emissão do Alvará de Loteamento n.º 58/82 ficou com a expectativa de vender cada um dos três lotes (para moradias de três pisos cada), por um valor mínimo correspondente a € 85,00/m2;
Com o processo de loteamento - projectos, certidões - o Autor despendeu a quantia de € 2.500,00;
26. Razão pela qual, contrariamente ao que julgou o Meritíssimo Juiz a quo na douta sentença recorrida, está alegado e provado nos autos que actualmente o prédio loteado não tem valor de mercado e que antes tinha, pelo menos, o valor amplamente demonstrado nos autos nos relatórios periciais elaborados.
27. Assim, existem nos autos os elementos necessários e suficientes para o cálculo da indemnização a que o Autor tem direito.
28. Ainda que assim não fosse, o que se admite como mera hipótese académica imposta por dever de patrocínio, sempre o montante da indemnização poderia ser liquidado em posterior execução de sentença.
29. Por tudo quanto se deixa exposto, é manifesto que, contrariamente do decidido na douta sentença recorrida, existe e está amplamente provado nos autos o dano e prejuízo efectivos do Autor/Recorrente, dano e prejuízo efectivos esses que são indemnizáveis nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11.
30. A douta sentença recorrida viola as disposições legais contidas nos artigos 510.º, n.º 1, al.ª a) e n.º 3, 666.º, n.º 3, 672.º e 691.º, n.º 2, todos do CPC.
31. A douta sentença recorrida padece, nos termos que se deixam alegados, dos vícios constantes das alíneas c) e d) do nº 1 do art.º 668º do CPC, que a ferem de nulidade.
A CM de Tomar contra alegou para defender a manutenção do julgado sem, contudo, formular conclusões.
O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por entender que o Recorrente só teria direito à reclamada indemnização se o prejuízo que invoca pudesse ser qualificado como um prejuízo anormal e especial, o que se não verificava. E isto porque os danos que o Recorrente entende merecerem ressarcimento resultaram do facto do Plano de Pormenor das Avessadas ter reservado os lotes de que é proprietário para equipamentos desportivos, quando o destino que lhes foi dado no alvará de loteamento foi a construção de moradias, e essa alteração não ser, por si só, susceptível de causar os prejuízos peticionados uma vez que o Autor “continua a ser proprietário dos terrenos em causa e pode deles fruir de diversos modos, economicamente rentáveis. O facto de não lhe ser agora permitido edificar ou edificar na totalidade não obsta a que, de futuro, o possa vir a fazer. Sendo certo que não há certezas quanto ao eventual lucro que teria se pudesse edificar, tendo em conta que desde há algum tempo a crise na construção civil tem levado à falência aqueles que construíram e que não conseguem vender. E o mero facto de um plano anterior lhe conferir o direito a construir não invalida que esse direito, desde o início, fique condicionado a um conjunto de eventualidades que podem obstar posteriormente à construção.”
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO
A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:
A. O prédio sito no lugar ....., freguesia de Santa Maria dos Olivais, concelho de Tomar, encontra-se inscrito na matriz com o n.° 901, a favor do Autor e descrito na CRP sob o n.° 60332 (fls. 44 a 54)
B. Em reunião ordinária de Câmara Municipal de Tomar (CMT) realizada no dia 29/07/1982, foi autorizado o loteamento urbano do prédio rústico referido na alínea A) e, em 19/10/1982, emitido o alvará de loteamento n.° 58/82, tendo sido autorizada a constituição de dois lotes de terreno, com 3900 m2 e 6340 m2, destinados à construção de três moradias geminadas com três pisos cada, nos termos que constam de fls. 55 e 55;
C. Em reunião ordinária da CMT, efectuada em 09-02-83, foi deliberado aprovar o projecto de alterações ao loteamento acima referido, que consistiu na divisão do lote n.° 1, com a área de 3.900 m2, em dois lotes, designados por 1-A e 1-B, com as áreas de 2.530 e 1.370 m2, respectivamente, e na alteração da mancha de ocupação do lote n.° 2 (fls. 56);
D. Actualmente, cada um destes lotes possui já um artigo matricial próprio e descrição de registo (fls. 44 a 54):
• Lote 1-A - artigo matricial 3490/Registo n.° 00009/171084
• Lote 1-B - artigo matricial 3489/Registo n.° 00010/171084
• Lote 2 - artigo matricial 3488/Registo n.° 00011/171084
E. A Assembleia Municipal de Tomar aprovou, por deliberação de 23-04-99, o Plano de Pormenor das Avessadas, o qual se encontra oficialmente publicado.
F. Em 13 de Maio de 2002 e 24 de Setembro de 2002, o Autor dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Tomar os requerimentos que constituem fls. 58 e 59 dos autos;
G. Por ofício n.° 0007402, datado de 27/09/2002, o Autor foi notificado do teor do parecer jurídico n.° 101, de 23/05/2002 (fls. 60);
H. O prédio urbano loteado a que corresponde o Alvará de Loteamento n.° 58/82 insere-se no denominado N 22 do Plano de Pormenor (equipamentos desportivos e zonas de lazer e recreio) (fls.57 e 67).
I. Com a aprovação e entrada em vigor do Plano de Pormenor das Avessadas, os terrenos para construção, na zona, tiveram um aumento muito grande de preço, em relação ao que existiria se tal plano não tivesse entrado em vigor;
J. Em 10/04/1992, o Autor dirigiu ao presidente da CMT o requerimento que constitui fls. 85 dos autos, requerendo a integração do seu terreno no Plano de Pormenor das Avessadas, o qual mereceu o despacho ali constante, proferido em 05-11-92 (fls. 85 e 86).
K. Com data de 07 de Maio de 1998, o Autor dirigiu ao Presidente da CMT a exposição que constitui fls. 87 dos autos;
L. Da memória descritiva e justificativa do loteamento n.° 58/82, consta o seguinte:
Acesso: o mesmo é garantido pelo CM 1106;
Iluminação: é garantida pela rede pública de abastecimento de energia eléctrica dos SMAE, existentes na localidade.
Aguas: o próprio terreno do requerente já está devidamente abastecido pela rede pública de abastecimento dos S.M.A.E.
Esgoto: o tratamento de esgotos será feito numa fossa séptica a construir no local, juntamente com a construção das moradias (uma fossa individual para cada moradia.
M. Devido à publicação do plano de pormenor das Avessadas, que afecta parte da área do loteamento do Autor, a equipamentos desportivos, o prédio loteado não tem actualmente valor de mercado;
N. O Autor, com a emissão do Alvará de Loteamento n.° 58/82 ficou com a expectativa de vender cada um dos três lotes (para moradias de três pisos cada), por um valor mínimo correspondente a € 85,00/m2;
O. Com o processo de loteamento - projectos, certidões - o Autor despendeu a quantia de € 2.500,00;
P. Os três lotes de terreno pertencentes ao Autor eram aptos para construção em cada um, de uma moradia unifamiliar com três pisos, cuja área de implantação era de quinze metros por quinze metros, totalizando a área construtiva de 675 m2 em cada lote;
Q. Parte dos lotes do prédio urbano a que corresponde o alvará de loteamento n.° 58/82 insere-se na zona denominada N21 do Plano de Pormenor das Avessadas;
II. O DIREITO.:
Resulta do antecedente relato que o Recorrente requereu à Câmara Municipal de Tomar o loteamento de um prédio de que era proprietário e que tendo o mesmo sido deferido, por deliberação de 29/07/1982, foi emitido o alvará n.º 58/82 o qual veio a ser alterado, por deliberação da mesma Câmara de 9/02/1983, daí resultando a divisão daquele prédio em três lotes destinados à construção de outras tantas moradias unifamiliares. Todavia, em 23/04/99, isto é, mais de 16 anos depois da alteração do referido loteamento, a Assembleia Municipal daquela cidade aprovou o Plano de Pormenor das Avessadas o qual afectou parte da área do prédio loteado a equipamentos desportivos.
Alegando a perda de valor dos referidos lotes em virtude dessa alteração e o disposto no art.° 37.° do Dec-Lei n.° 448/91, de 29/11, o Recorrente intentou a presente acção pedindo o ressarcimento desse prejuízo.
Sem êxito já que, por sentença de 28/03/2010, lhe foi negado provimento e o Réu absolvido do pedido.
Para decidir desse modo, o Sr. Juiz a quo começou por afirmar que o fundamento desta acção residia na responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectiva públicas regulada no DL n.° 48051, de 21/11/97, o qual no seu art.° 9.° previa a possibilidade de responsabilização daqueles entes pela prática de actos administrativos legais ou actos materiais lícitos que se traduzissem na imposição de prejuízos especiais e anormais. O que queria dizer que a procedência da acção dependia da prova de que a aprovação do mencionado Plano causou, por si só, ao Autor prejuízos no montante peticionado e que estes deviam ser qualificados como especiais e anormais.
Ora, essa prova ficou por fazer.
Desde logo, porque a mera publicação daquele Plano não implicou a impossibilidade de construir nos referidos lotes, visto dele não constar nenhum acto revogatório do acto de licenciamento, e, se assim era, nada garantia que a Câmara não pudesse vir a autorizar a construção nesses lotes, ainda que com alterações, visto “a implantação dos edifícios, prevista no Alvará os situa(r) em zona periférica da área de lazer e de equipamentos desportivos a que se refere o plano de pormenor, como resulta das plantas que integram os autos.” Ou seja, o dito Plano não tinha privado o Autor de qualquer faculdade ou direito anteriormente constituído de forma válida e, por isso, não lhe tinha infligido dano susceptível de indemnização.
Mas mesmo que assim não fosse e se entendesse que haveria lugar a indemnização ela teria de ser calculada, por uma questão de justiça equitativa, com base na diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelo referido Plano, o que obrigava a que provasse a factualidade adequada a esse efeito e essa demonstração não fora feita visto ser insuficiente provar que o Autor tinha, ao tempo da emissão do alvará, a expectativa de alienar tais lotes à razão de € 85,001m2. Tanto mais quanto era certo que, durante o longo período de cerca de 17 anos que medeava entre o licenciamento do loteamento e a publicação do dito Plano, o Autor não lograra vender aqueles lotes nem, sequer, edificar qualquer das construções previstas para os mesmos.
Acrescia que, por força da conjugação dos disposto nos art.ºs 5.º e 18.º do DL n.º 48/98, de 11/08, e 143.º do DL n.º 380/99, de 22/09, (este aplicável ao abrigo da previsão vertida na 2.ª parte do n.° 2 do art.° 12.° do CC) o direito à indemnização estava restringido “àquelas situações em que a revisão dos instrumentos de gestão territorial determinante das restrições singulares tenha ocorrido dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração de um licenciamento prévio válido.” Ora, naquele DL 380/99 não havia norma susceptível de determinar a caducidade ou a alteração de um licenciamento prévio válido sendo certo que no caso em apreço “não ocorreu a revisão de um instrumento de gestão anterior: a publicação do plano de pormenor não revê o Plano Director Municipal, antes altera as suas disposições no que em concreto inclui a respectiva área de aplicação.”
Em suma: “porque a impossibilidade de construir nos lotes constituídos resultaria de alteração introduzida por um plano de pormenor que entrou em vigor após o decurso do prazo de cinco anos sobre a data da publicação do Plano Director Municipal que a admitia ainda (não obstante a inércia do interessado durante cerca de vinte anos), deveria improceder o pedido indemnizatório, por via da aplicação retrospectiva do art.° 143.° do Dec-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro.”
O Autor não aceita esta sentença, quer porque a considera nula - por violar o disposto nas al.ªs c) e d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC - quer porque entende que a mesma incorreu em erro de julgamento, já que partiu do princípio de que o mencionado Plano de Pormenor não determinava a proibição de construir nos referidos lotes quando era certo que a sua entrada em vigor determinou a perda de eficácia do loteamento que lhes dera origem - a própria Câmara o reconhecia - e, por outro lado, considerou erradamente que se não tinha provado a existência de prejuízos especiais e anormais ou que estes não foram provocados pelo comportamento da Câmara Municipal de Tomar.
Vejamos se litiga com razão, começando-se pela alegada nulidade de sentença.
1. A sentença é nula sempre que os seus fundamentos estão em oposição com a decisão e sempre que a mesma não conhece de questões que devia apreciar ou conhece de questões de que não podia tomar conhecimento (al.ªs c) e d), do n.º 1, do art.º 668.º do CPC).
O que quer dizer que o Recorrente só podia ver a sua alegação coroada de êxito se demonstrasse que o julgamento estava inquinado por um desses vícios.
Ora, essa demonstração não foi feita.
Com efeito, a única alegação que o Recorrente fez foi a de que a mesma ignorou e contrariou o que havia sido sentenciado no despacho saneador já que neste – ao decidir-se a excepção peremptória da falta de fundamento legal da acção – se declarou que existia dano indemnizável, declaração que a sentença recorrida contrariou já que nesta se concluiu pela inexistência desse dano e pela consequente improcedência do pedido.
Mas essa contradição não se verifica.
Com efeito, o que ocorreu foi que, em sede de audiência preliminar, a Sr.ª Juíza conheceu da excepção peremptória suscitada na contestação – a falta de fundamento legal da pretensão decorrente do facto de ser pressuposto da responsabilidade civil aqui em causa a prática de acto administrativo lesivo e do Réu não ter praticado qualquer acto dessa natureza – e, decidindo-a, considerou que a mesma era improcedente uma vez que “dada a causa de pedir da presente acção - responsabilidade civil por tacto lícito - não é de aplicar o disposto no artigo 7.º do Decreto 48051 de 21/11/1967, ou seja, não é necessária a existência de qualquer acto administrativo, uma vez que o direito à indemnização decorre directamente do artigo 37.º n.º 4, do Decreto-Lei n.º 448/9 1, de 29/11.”
Ora, este trecho, ao invés do que vem alegado, não incluiu qualquer afirmação relativa à existência de dano indemnizável visto nela se afirmar, apenas e tão só, que o fundamento do pedido formulado nesta acção tinha assento no art.º 37.º DL 448/91 e não no disposto no art.º 7.º do DL 4805, norma que não era necessário invocar para resolver a questão suscitada nestes autos, uma vez que a existência do direito à indemnização não dependia da prática de acto administrativo.
Por ser assim, é inteiramente incompreensível a alegação de que se verificava contradição entre o julgamento feito no saneador e a decisão recorrida.
Mas ainda que essa contradição existisse – isto é, que a sentença tivesse decidido contra a decisão já transitada do despacho saneador - certo é que o vício em que ela se traduzia não respeitava à oposição entre a decisão e os seus fundamentos mas à violação do caso julgado o que se traduzia em erro de julgamento e não na nulidade da sentença.
E, no tocante ao outro dos vícios de que a sentença alegadamente padecia – excesso ou omissão de pronúncia – o Autor não indicou de que forma é que o mesmo se substanciara já que não especificou qual a questão que devia ter sido conhecida e não o foi e não identificou qualquer questão que tivesse sido conhecida e que não o devesse ter sido.
Daí que seja totalmente improcedente a alegação de a sentença é nula.
2. O Recorrente sustenta, ainda, que a sentença incorreu em erro de julgamento ao decidir que ele não tinha direito a uma indemnização fundada nos prejuízos decorrentes da alteração do destino reservado aos seus lotes em resultado da aprovação do Plano de Pormenor das Avessadas e isto porque, ao invés do que nela se afirmara, essa aprovação determinou a perda de eficácia do loteamento que os constituíra e a consequente impossibilidade de neles se construir. Ora, essa alteração – de construção de moradias unifamiliares para instalação de equipamentos desportivos – trazia ao Recorrente prejuízos de carácter especial e anormal já que, por um lado, lhe impunha um ónus que pela sua gravidade, importância e valor económico superava em muito o que é normal e natural acontecer na vida em sociedade e, por outro, os restantes proprietários de terrenos situados na mesma área não só não sofreram danos idênticos como, ao contrário, viram os seus prédios valorizados.
A aprovação do dito Plano e o diferente aproveitamento que este destinara aos seus lotes tinha, assim, feito nascer na sua esfera jurídica o direito à indemnização prevista no art.º 37.º/4 do DL 448/91, cujos pressupostos estavam estabelecidos no art.º 9.º do DL 48.051.
Vejamos se assim é.
2. 1. Nos termos do art.º 37.º do DL 448/91:
“1 – As condições do licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização podem ainda ser alteradas por iniciativa da Câmara Municipal, desde que tal alteração seja necessária à regular execução do plano regional ou municipal de ordenamento do território, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritário ou área de crítica de recuperação e reconstrução urbanística e tenham decorrido pelo menos dois anos desde a emissão do alvará.
2 – A deliberação da Câmara Municipal que aprove as alterações referidas no número anterior é devidamente fundamentada e implica a emissão de um novo alvará, sua publicitação e registo predial a expensas do município.
3 - .....
4 – O exercício da faculdade prevista no n.º 1 confere aos interessados o direito à indemnização, aplicando-se, nesta situação, o disposto no DL 48.051, de 21/11/1967, em matéria de responsabilidade civil extra contratual do Estado e outras pessoas colectivas públicas por actos administrativos legais ou actos materiais lícitos.”
O que quer dizer que a Câmara pode alterar as condições de licenciamento de um loteamento já aprovado desde que se verifique a reunião cumulativa de dois requisitos: por um lado, que essa alteração seja necessária à regular execução de um plano municipal de ordenamento do território e, por outro, que tenham decorrido pelo menos dois anos sobre a emissão do alvará.
Todavia, essas alterações, apesar de legais, podem causar prejuízos e, se assim for, os lesados gozam do direito à indemnização prevista no DL 48.051 já que este, no seu art.º 9.º, estatui que a Administração é civilmente responsável sempre que os seus actos administrativos ou os seus actos materiais praticados no interesse legal, apesar de legais e lícitos, “tenham imposto encargos ou causados prejuízos especiais e anormais.”
O direito ressarcitório nascido nos termos do citado normativo só se pode, assim, fazer valer quando o sacrifício imposto ao interessado com a prática daqueles actos administrativos ou materiais não constitui uma simples limitação do seu direito ou posição subjectiva decorrente da normal vida em sociedade, partilhada pela maioria dos seus concidadãos, mas um ataque grave traduzido numa compressão excepcional desse direito ou posição subjectiva a qual, pela sua dimensão e intensidade, o individualize em relação às restantes pessoas que estejam em situação semelhante. O mencionado direito ressarcitório constitui, assim, um corolário do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos.
Sendo assim, e sendo que, no caso, se verificam os dois requisitos exigidos pelo art.º 37.º do DL 448/91 uma vez que o que determinou a alteração das condições do licenciamento do loteamento do Recorrente foi a aprovação de um Plano de Pormenor, isto é, de um plano municipal de ordenamento do território e que essa alteração ocorreu mais de 16 anos depois da emissão do respectivo alvará (vd. pontos B, C e E do probatório) e não se questionando que a publicação do dito Plano foi do interesse geral a questão que se nos coloca é a de saber se aquela alteração causou ao Recorrente prejuízos especiais e anormais, visto que só se assim for pode o mesmo reclamar a pretendida indemnização.
3. A jurisprudência deste Tribunal já se debruçou sobre o que se devia entender por prejuízos normais e especiais e, porque esse entendimento não nos merece reparo, iremos segui-lo de perto.
O fundamento do direito ressarcitório consagrado no art.º 9.º do DL 48051 funda-se, como aquela jurisprudência tem vindo a acentuar, no pressuposto de que a actividade administrativa se exerce no interesse geral e de que, por isso, todos haverão de contribuir de igual modo na repartição dos sacrifícios que ela poderá causar, ainda que de modo lícito, visto a mesma aproveitar a todos do mesmo modo. E, por isso, tem sido afirmado que se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns ou se os danos a estes causados forem, pela sua dimensão ou pelo seu valor económico, muito superiores aos que são causados aos restantes concidadãos, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. Ora, é para restabelecer esse equilíbrio que está prevista a reparação estabelecida no citado normativo, que tem carácter excepcional e que só existe nos casos em que os prejuízos causados por aquela actividade sejam especiais e anormais.
“Por prejuízo anormal deve entender-se aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos. Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado.” – Acórdão deste Tribunal de 5/11/2003 (rec. 1100/02) (No mesmo sentido pode consultar-se, entre outros, os Acórdãos de 10/10/2002 (rec. 48404), de 30/04/2008 (rec. 913/07) e de 17/12/2008 (rec. 348/08)..
Nesta conformidade, a pretensão ressarcitória aqui formulada só poderia ser satisfeita se o Recorrente provasse que a compressão do seu direito de propriedade sobre ao referidos lotes, decorrente da aprovação do citado Plano, acarretava a produção de prejuízos que, pela sua intensidade e dimensão, haveria de qualificar como anormais e inusitados e, além disso, que os mesmos só recaíam sobre ele ou um grupo restrito de pessoas e, nessa medida, que só ele ou esse pequeno grupo contribuiu para a satisfação do interesse público ou contribuiu de maneira francamente desigual em relação aos restantes concidadãos.
Ora, se analisarmos a matéria constante do probatório, é fácil concluir que se não pode afirmar que ao Recorrente foi imposto um sacrifício especial ou anormal que o obrigou a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.
Com efeito, e desde logo, porque tanto a doutrina como a jurisprudência têm afirmado que o direito de propriedade não é absoluto visto poder ser sujeito a significativas limitações, condicionamentos, ou restrições – particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território – e, além disso, que o direito de construção - o jus aedificandi -não integra esse direito como um seu elemento necessário, natural.
Por ser assim a ablação da capacidade construtiva dos lotes do Recorrente na forma prevista no alvará de loteamento em resultado da aprovação do dito Plano só poderia ser fundamento da atribuição daquela indemnização se a mesma tivesse atingido unicamente o Recorrente ou um restrito grupo de pessoas e pudesse significar uma perda muito significativa do seu valor económico, a qual só pudesse ser compensada pela atribuição daquela indemnização.
Ora, não só não ficou provado que o Recorrente fosse o único, ou um dos únicos, a ver alterado o destino dos seus prédios em resultado daquele Plano o que, a contrario, quer significar que a sua situação não é distinta da dos restantes proprietários com terrenos na zona destinada pelo referido Plano a equipamentos desportivos, como também ficou por demonstrar que a sua integração naquela finalidade tivesse por consequência uma perda significativa do seu valor económico.
Com efeito, como se pode ler no nº 5 do artigo 9º daquele plano, “ os núcleos N22 e N33 destinam-se a equipamentos desportivos e zonas de lazer e recreio com as áreas de 41 245, 50 m2 e 96 246, 70 m2, respectivamente” e, se assim é e se os lotes do recorrente estão incluídos no núcleo N22 e têm, respectivamente, 2530 m2, 1370 m2 e 6 340 m2, isso quer dizer que os outros proprietários de terrenos localizados no mesmo núcleo ficaram sujeitos a idêntico ónus, e, portanto, que a situação do recorrente não defere da desses proprietários.
Depois, ao invés do que o Recorrente parece supor, essa integração não equivale a um confisco e, porque assim, a perda da propriedade dos seus lotes (se algum dia vier a acontecer) irá ser precedida de processo de expropriação onde lhes será atribuído o valor que for considerado justo, o qual poderá não se afastar daquele que poderia ser obtido com a sua venda no mercado. Por isso, não devemos ficar impressionados com o que consta da alínea m) do probatório, onde se lê que devido à aprovação do dito plano “o prédio loteado não tem actualmente valor de mercado”, porquanto tal quer apenas significar que tendo o mesmo sido reservado a equipamentos desportivos por certo que ninguém o quererá comprar. O que não quer dizer, que quando ocorrer a sua expropriação o mesmo não seja justamente valorizado.
Em suma: o facto dos seus lotes terem ficado integrados na área destinada a equipamentos desportivos ou de lazer não tem como contrapartida necessária a perda do seu valor económico e o consequente prejuízo do Recorrente, como, por outro lado, nada individualiza a sua situação em relação à dos restantes proprietários com terrenos na mesma área.
Se assim é, não se pode dar como assente que a aprovação daquele instrumento de gestão territorial tenha provocado danos ao Recorrente e, muito menos, que estes possam ser qualificados como especiais e anormais.
Razão pela qual o art.º 9.º do DL 48.051 não tem aqui aplicação.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 9 de Fevereiro de 2012. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Luís Pais Borges. |
