Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	0132/09

Data do Acordão:	02/25/2009

Tribunal:	1 SUBSECÇÃO DO CA

Relator:	RUI BOTELHO

Descritores:	PROCESSO ADMINISTRATIVO MINISTÉRIO PÚBLICO INTIMAÇÃO INTIMAÇÃO PARA PASSAGEM DE CERTIDÃO

Sumário:	Os "processos administrativos" organizados, por determinação da hierarquia, por um Magistrado do Ministério Público com vista à instauração e (ou) acompanhamento de acções no tribunal, não são os processos administrativos contemplados no n.º 2 do art.º 1 do CPA, não podendo ser objecto do pedido de intimação previsto no art.º 104 do CPTA.


Nº Convencional:	JSTA00065582
Nº do Documento:	SA1200902250132
Data de Entrada:	02/06/2009
Recorrente:	MUNICÍPIO DE OURIQUE
Recorrido 1:	MINISTÉRIO PÚBLICO
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC JURISDICIONAL.
Objecto:	SENT TAF BEJA DE 2008/12/03.
Decisão:	NEGA PROVIMENTO.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - INTIMAÇÃO INF CERT. DIR PROC ADM GRAC - PRINCÍPIOS GERAIS.
Legislação Nacional:	CPTA02 ART55 N1 B ART104 ART105. CPA91 ART1 N2. CONST97 ART168 N1. EMP98 ART3 ART12. LOMP86 ART10 N2 B. RGU INTERNO DA PROCURADORIA GERAL DA REPÚBLICA ART 9 N1.


Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I Relatório
O MUNICÍPIO DE OURIQUE vem recorrer, nos termos do art.º 151 do CPTA, da sentença do TAF de Beja, de 3.12.08, que indeferiu o pedido de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou para passagem de certidões que havia formulado contra a MAGISTRADA DO MINISTÉRIO PÚBLICO em exercício de funções junto desse Tribunal.
Para tanto alegou, concluindo:
l º O Tribunal recorrido considerou que não assiste ao Recorrente qualquer direito à informação procedimental ou direito de acesso ao processo, porquanto o Processo Administrativo n° 3/2006 não é um processo de natureza pública, sendo, antes, um processo “interno”, facilitador da orientação hierárquica que se torne necessária, podendo ser (mal) comparado a um processo/dossier que os Ilustres Mandatários Forenses normalmente preparam para posteriormente propor, ou não, as acções judiciais que entendem por pertinentes.
2º E que caso fosse facultada a consulta do referido processo administrativo igualmente se abriria a porta para que fosse exigível a consulta do processo/dossier que os Ilustres Mandatários do Recorrente terão preparado para propor o pedido de intimação judicial e para elaborar a defesa nos autos do Processo n.° 259108.5BEBJA.
3° É firme entendimento o Recorrente, contudo, que o processo administrativo em causa é um processo de natureza pública, instaurado no desempenho de uma função materialmente administrativa do Recorrido.
4° A quem assiste, nesta medida, o correspondente direito à informação procedimental consagrado nos artigos 61° a 65° do CPA.
5º É convicção do Recorrente que as disposições do CPA que regem tal direito aplicam-se a actividade desenvolvida pelo Recorrido de recolha de informações e de outros elementos com vista à instauração de uma acção administrativa em geral, e da Acção Administrativa Especial n° 259/08.5BERJA, em particular.
6º Não obstante o Ministério Público não integrar a Administração Pública, tal como dispõe a segunda parte do n.° 1 do artigo 2° do CPA.
7º Por outro lado, a não se entender a actividade do Recorrido como uma função materialmente administrativa restará considerá-la como uma actividade de natureza jurisdicional.
8º Neste caso, ao Recorrente socorreria, então, o direito de acesso ao processo, tal como previsto no artigo 167° do CPC, ex vi artigo l º do CPTA.
9º Qualquer que seja o fundamento legal adoptado, ao Recorrente está sempre garantido o direito de consultar o processo.
10º Porque a actividade do Ministério Público no âmbito do processo administrativo nunca deixará de ser uma actividade desenvolvida no interesse e em nome da colectividade, que representa, não podendo ser considerada senão como uma actividade pública, afastando-se a ideia de que se trata de uma qualquer actividade de espécie privada.
11º Não se admite, assim, num Estado de Direito e Democrático, qualquer tipo de secretismo no desempenho de actividades pelo Ministério Público, realçando-se que não se encontram presentes no caso vertente quaisquer fundamentos para a aplicação do regime excepcional do sigilo.
12° Entendimento que é reforçado pelo facto de o Recorrido, embora não integrado na Administração Pública, mas integrante da estrutura organizacional do poder político do Estado, desempenhando funções reservadas a esse mesmo Estado, ser responsável pelos seus actos, tal como se dispõe no seu Estatuto.
13º O acesso desimpedido à informação constante do processo administrativo, dizendo respeito directamente ao Recorrente, revela-se, de outro passo, como a única forma de garantir ao Recorrente a possibilidade de aferir se as actividades que contra si são dirigidas pelo Recorrido, supostamente em nome do interesse colectivo superior, são desempenhadas de forma exclusivamente vinculada à lei.
14° Porque se assim não fosse, então se admitiria a desresponsabilização do Recorrido em caso de utilização de critérios arbitrários no desempenho das suas actividades.
15º Insustentável e preocupante se revela, assim, a comparação que na sentença recorrida se faz entre o processo administrativo n.° 3/2006 e um qualquer processo/dossier preparado pelos Advogados, como se de um dossier interno e particular aquele também se tratasse.
16° Como também o é a ideia de que o acesso do Recorrente ao processo administrativo levaria forçosamente a que fosse também exigível, em contrapartida, a consulta do processo/dossier elaborado pelos Advogados do Recorrente no preparo do pedido de intimação judicial do Recorrido e na elaboração da defesa apresentada na Acção Administrativa Especial n.° 259/08.5BEBJA.
17º Esquece-se o Tribunal recorrido, lamentavelmente, que o Recorrido desempenha uma função pública, no âmbito da defesa de interesses públicos, estando sujeito, por isso, ao princípio de ouro da publicidade.
18º Não estando sujeito, por outro lado, ao segredo profissional que se impõe aos Advogados, que, em claro contraste, desempenham uma função privada ria defesa de interesses particulares.
19º Além disso, não é despiciendo o facto de, no processo administrativo em causa, alegadamente “interno” e “privado”, que o Recorrente tenha sido notificado pelo Recorrido para se pronunciar sobre o seu objecto.
20º O que o Requerente efectivamente fez em tempo, tendo juntado, ainda, documentos, tal como ficou assente.
21° Teve o Recorrente, assim, a possibilidade de exercer, no processo administrativo, o seu direito de defesa, ainda que não na mesma plenitude e extensão asseguradas no processo judicial.
22° O que só vem reforçar a natureza pública e até contraditória do processo administrativo em causa e, consequentemente, o direito do Requerente de consultá-lo e de exigir a correspondente tutela jurisdicional desse direito.
23° Não estando em causa um Estado de Polícia, de tudo se conclui que a sentença recorrida viola frontalmente os artigos 61° a 65° do CPA ou o artigo 167° do CPC, consoante se considere que o direito que assiste ao Recorrente seja o de informação procedimental ou de acesso ao processo, respectivamente.
24° Devendo, por isso, ser revogada e substituída por uma que determine a intimação do Recorrido para que, num prazo não superior a 10 dias, faculte ao Recorrente a consulta do Processo Administrativo nº 3/2006, incluindo-se aí a obtenção de certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constam do processo, sob pena de aplicação de sanção pecuniária compulsória em montante a fixar pelo Tribunal recorrido e do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal que eventualmente houver lugar.
O Ministério Público contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
1. Apenas os actos ou omissões da “Administração”, “Administração Pública”, “Entidades Administrativas” ou dos “Órgãos da Administração Pública”, ou ainda de entidades que, embora não se possam considerar integrantes da Administração Pública, desenvolvam actividade (ou função) materialmente administrativa que tenha, como campo objectivo de administração, informações ou documentos que relevem de uma actividade materialmente administrativa, poderão ser objecto de Intimação nos termos dos arts. 104° ss do C.P.T.A.
2. 0 Ministério Público não se integra em qualquer das categorias que compõem a “Administração Pública”: pessoas colectivas e órgãos.
3. Integra “os Tribunais”, nos termos do art. 219° do Título V da Lei Fundamental - a sua actividade inclui-se e participa na função jurisdicional (e não na função administrativa) do Estado.
4. Ao Procurador-Geral da República, na qualidade de presidente da Procuradoria-Geral da República, reservam-se-lhes inúmeros poderes, entre os quais o de emitir as directivas, ordens e instruções a que deve obedecer a actuação dos respectivos magistrados (art. 12° n° 2 al. b) E.M.P.).
5. No exercício desta competência directiva da actividade do Ministério Público, o Procurador-Geral pode determinar a emissão de circulares (art. 9º n° 1 do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República).
6. Neste âmbito, foi pela Circular n° 12/1979 que se instituiu a organização de processos administrativos.
7. No cumprimento desta determinação hierárquica os magistrados do Ministério Público instauram, nos seus Serviços de Apoio, procedimentos destinados à recolha de elementos com vista à análise de questões que lhe são participadas e que podem conduzir à propositura de acções judiciais, ou ao invés, a arquivamentos.
8. Todavia, apesar da sua designação tradicional de “processos administrativos”, não constituem um processo administrativo gracioso ou judicial, nomeadamente para os efeitos que dispõe o direito processual administrativo, inexistindo qualquer equivalência entre eles.
9. Nos “processos administrativos” que correm termos nos Serviços do Ministério Público não é preferida qualquer decisão que possa ser imposta e produza efeitos na esfera jurídica de um terceiro por forma a que esta pessoa ou entidade veja alterada, em sentido favorável ou em sentido desfavorável, a sua situação jurídica perante a Administração Pública.
10. Será no âmbito da acção judicial, uma vez proposta, que o requerido/réu terá acesso à prova apresentada e exercerá o direito de defesa/contraditório - in casu na acção especial n° 259/08 BEBJA.
11. Diga-se, aliás que, em última análise, não se apresenta como decisivo o englobamento, ou não, de determinada entidade na “Administração Pública” ou a sua caracterização, ou não, como “órgão da Administração Pública”.
12. O que é determinante é se a informação ou os documentos em causa relevam, ou não, da “actividade (ou função) administrativa” de determinada entidade (englobada, ou não, na “Administração Pública”),
13. Parece-nos evidente que o Ministério Público, quando elabora e utiliza um dossier para propositura, contestação e/ou acompanhamento de uma acção judicial (dá-se-lhe o nome - eventualmente enganador - de “processo administrativo”, ou qualquer outro nome), não o faz no prosseguimento de uma actividade materialmente administrativa, no exercício da função administrativa do Estado.
14. Ainda que se admita que genericamente a actividade do Ministério Público se desenrola no desempenho de “gestão pública” (nos mesmos termos em que se possa dizer que a função jurisdicional ou a função legislativa é “gestão pública”) e, até, que se admita que se insere no âmbito de um “procedimento” (mas não num “procedimento administrativo público”), tal actividade não releva do exercício da “actividade (ou função) administrativa”, nem se insere no âmbito de um “procedimento administrativo” ou de um verdadeiro “processo administrativo”, tal como definidos e regulados estes no C.P.A. (art. 1° nº 1 e 2).
15. Deste modo, a sua actividade de preparação, contestação ou acompanhamento de acções judiciais, através da elaboração de “processos administrativos” ou de “dossiers de acompanhamento”, inclui-se na função jurisdicional prosseguida pelos Tribunais, que o Ministério Público (constitucionalmente) integra.
16. Estes processos não revestem, pois, natureza pública, não estão sujeitos ao regime previsto pelos arts. 61° a 64° do C.P.A., 167° do C.P.C., nem àquele que a L.A.R.D.A institui (nomeadamente no art. 4°).
17. Razões pelas quais a douta sentença recorrida não viola qualquer disposição legal, devendo ser mantida.
Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.
II Factos
Na sentença, qualificada como matéria de facto, vê-se o seguinte:
A) A Autoridade Requerida, leia-se Ministério Público, não é um órgão da Administração Pública em sentido orgânico;
B) Em 2008-10-13, o Intimante dirigiu à Autoridade Requerida um requerimento solicitando, em síntese, a consulta do P.A. n.° 3/2006;
C) Em 2008-10-16, a Autoridade Requerida indeferiu o requerido exame e consulta do seu P.A. n.° 3/2006, justificando, em ofício enviado ao Intimante: “… os processos administrativos que correm termos nos Serviços do Ministério Público são processos internos de recolha de elementos indispensáveis a tomar posição quanto à propositura, contestação ou acompanhamento de uma acção judicial, facilitando de igual modo a orientação hierárquica que se torne necessária (...) conforme decorre do acima exposto não se trata de um processo de natureza pública, razão pela qual não tem aqui aplicação o disposto no art 167° do CPC...’
D) Na Acção Administrativa Especial que neste tribunal corre termos sob o n.° 259/08.5BEBJA é autora a aqui Autoridade Requerida e Entidade Demandada a ora Intimante;
III Direito
1. O recorrente, um Município, apresentou no TAF de Beja, invocando o disposto nos art.ºs 104 e 105 do CPTA, um pedido de intimação da Magistrada do Ministério Público em exercício de funções nesse Tribunal visando a consulta de um "processo administrativo", a correr na delegação do Ministério Público (MP) de apoio àquela Magistrada, de acompanhamento de uma acção administrativa especial por ela instaurada com vista à declaração de nulidade "dos seus actos de licenciamento no âmbito do processo de instalação de um estabelecimento industrial na freguesia de Garvão, concelho de Ourique", consulta que lhe teria sido negada. Perante o indeferimento do pedido, o recorrente colocou a questão neste STA por via do recurso per saltum contemplado no art.º 151 do CPTA.
2. Vejamos então. De acordo com o referido art.º 104, "Quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente, nos termos e com os efeitos previstos na presente secção". Esta possibilidade de acção processual tem como corolário o direito à informação contido no art.º 168, n.º 1, da CRP, com desenvolvimento no art.º 61 e seguintes do CPA. Como esta intimação, no dizer da lei, apenas tem como destinatários entidades administrativas (equiparadas ou entidades privadas que exerçam actividade administrativa) importa ver se o Ministério Público, quando exerce as suas funções nos tribunais, cabe nessa qualificação. Como é patente para todos aqueles que interagem no campo do direito, a resposta é frontalmente negativa. Sabe-se, a organização dos Estados democráticos assenta numa repartição da soberania entre três poderes, o Poder Legislativo (elaboração das leis), o Poder Executivo (gestão dos meios para prossecução das necessidades sociais) e o Poder Judicial (apreciação da legalidade das normas e resolução dos conflitos sociais). Na nossa ordem jurídica - é possível figurar outras opções - o Ministério Público é uma estrutura que integra o órgão de soberania "Tribunais", órgão de soberania cujos princípios constitucionais se vêem no Título V da Constituição da República, a que correspondem os art.ºs 202/220, respeitando o art.º 219 às suas "Funções e estatuto". Essas funções, por remissão expressa desse preceito, estão enunciadas no art.º 3 do Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 60/98, de 27.8), vendo-se que a sua vocação principal visa a intervenção nos tribunais, cabendo-lhe defender ali os interesses que a comunidade lhe entregou, constituindo algumas normas subsequentes do Estatuto e de diversos diplomas respeitantes à organização judiciária, a explicitação dessa intervenção, com os consequentes modelos organizacionais para cada tribunal.
Quanto aos Tribunais Administrativos, regem os art.ºs 51 e 52 do ETAF/02, aí se dizendo, resumidamente, que ao MP cabe realizar o interesse público e exercer os poderes que a lei processual lhe confere. No caso em apreço nos autos, foi no exercício de um desses poderes - art.º 55, n.º 1, b), do CPTA - que o MP impugnou os actos administrativos referidos pelo recorrente. Essa intervenção processual desenvolveu-se no contexto do tribunal, inserida nesse órgão de soberania, sem o mínimo vestígio relacional com qualquer actividade administrativa, enquadrando-se claramente no âmbito do tribunal. Ora, com vista ao escrutínio dos elementos que lhe permitirão ou não desencadear uma intervenção judicial, o Magistrado do MP tem, necessariamente, de os recolher e agrupar de forma minimamente ordenada, passando a escrito aqueles que lhe chegarem por via oral (foi justamente assim que procedeu na situação versada). Para o efeito, terá de constituir uma compilação daquilo que recolheu pois só a final poderá proceder a uma sua avaliação criteriosa, optando pela acção ou pelo arquivamento. Na hipótese de avançar, essa compilação ordenada, esse dossier, constituirá o suporte de acompanhamento da acção, onde continuará a juntar tudo o que recolher posteriormente, bem assim como as peças processuais que for produzindo e aquelas outras que o tribunal for emitindo. Trata-se, portanto, de um conjunto de peças próprias do MP, para seu uso pessoal, para apreciação da hierarquia sempre que necessário e para controlo das inspecções a que o Magistrado é submetido. É um dossier interno em tudo semelhante àqueles que a generalidade dos causídicos organizarão no seu relacionamento com os tribunais. Nada mais. A organização desses processos, pelas razões referidas, não está subordinada ao regime jurídico instituído pelo CPA, nem sequer ao regime do CPC. Na verdade, como não é um processo judicial civil (art.º 167 do CPC), também não é público, mas, ainda que fosse, a forma de lhe aceder teria que ocorrer de acordo com as regras próprias do processo civil e do respectivo Código e não através de qualquer meio processual administrativo, cujo uso, nessa perspectiva, sempre estaria votado ao fracasso.
Podendo chamar-se-lhe qualquer coisa - dossier, processo burocrático, processo de recolha de elementos e (ou) de acompanhamento - o Procurador-Geral da República, no uso da competência conferida pela lei (art.º 10, n.° 2, b), da LOMP, a Lei n.º 47/86, de 15.10, então em vigor, a que corresponde o actual art.º 12 do EMP, e do art.º 9, n° 1, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República), emitiu a Circular n° 12/1979, por isso, muito antes da publicação e entrada em vigor do CPA (aprovado pelo DL 442/91, de 15.11) onde instituiu a obrigatoriedade organização de processos, para os referidos efeitos, a que chamou de administrativos. Processos administrativos que, como se viu, não só não têm as características dos processos com a mesma denominação previstos no n.º 2 do art.º 1 do CPA, como se não inserem em qualquer procedimento administrativo, não constituindo "a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação de vontade da Administração Pública ou à sua execução" (n.º 1 do mesmo artigo).
E, sendo assim, tal como se decidiu, o pedido de intimação não podia proceder.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar a revista.
Sem custas.
Lisboa, 25 de Fevereiro de 2009. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.