Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:01245/05
Data do Acordão:03/14/2006
Tribunal:2 SUBSECÇÃO DO CA
Relator:SÃO PEDRO
Descritores:CONCURSO DE FORNECIMENTO.
LOCAL DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.
Sumário:I - Se o anúncio do concurso indicava como local da prestação de um serviço de análises clínicas o Hospital Distrital de Bragança, deve entender-se esse serviço como um todo, ou seja, incluindo a recolha das amostras e a entrega dos resultados no Hospital.
II - A apreciação das propostas em termos diversos, considerando o preço dos transportes como um custo adicional, feita em divergência com o anúncio do concurso enferma, assim, do vício de violação de lei (violação do anúncio do concurso).
Nº Convencional:JSTA00063000
Nº do Documento:SA12006031401245
Data de Entrada:12/12/2005
Recorrente:DIRECTOR DO HOSPITAL DISTRITAL DE BRAGANÇA
Recorrido 1:A... E OUTRO
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:REC JURISDICIONAL.
Objecto:SENT TAC PORTO.
Decisão:NEGA PROVIMENTO.
Área Temática 1:DIR ADM CONT - ACTO.
Aditamento:
Texto Integral: Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
O DIRECTOR DO HOSPITAL DE BRAGANÇA, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC do Porto que anulou o acto de adjudicação, por si proferido, em 11-12-00, correspondente à decisão final do Concurso Público n.º 140/01-SA, no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO intentado por A..., Lda.
Em síntese, concluiu:
no âmbito do concurso onde foi proferido o acto recorrido, a despesa a considerar é a do custo total da aquisição do bem ou serviço;
- as despesas de recolha/envio de produtos incluem-se e fazem parte integrante do valor da proposta para prestação do respectivo serviço;
- é o que resulta do princípio da unidade de despesa – art. 16º, n.º 1 do Dec. Lei 16º, n.º 1 do Dec. Lei 197/99, de 8/6;
- de contrário tais despesas representariam um custo adicional para a entidade adjudicante;
- nessas circunstâncias, optar pela proposta de preço mais baixo, não traduziria por certo escolher a proposta economicamente mais vantajosa;
- ao entender de modo diverso a sentença ora em recurso, violou e/ou não aplicou correctamente as seguintes disposições legais: artigos 7º, n.º 2; 16º, n.º 1; 14º do Dec. Lei 197/99, de 8/6.
Contra alegou o recorrente do recurso contencioso (A...,LDA) defendendo a manutenção da sentença recorrida.
Neste Supremo Tribunal O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:
1. Em 02-10-2000, o Conselho de Administração do Hospital Distrital de Bragança deliberou, por unanimidade, autorizar a abertura do procedimento - concurso público destinado à aquisição de serviços de realização de exames médicos no exterior, durante o ano de 2001, aprovar o processo de concurso e os modelos de anúncios a publicar e delegar no Director Hospitalar e Administrador-Delegado Dr. ..., as competências necessárias à execução de todas as operações do concurso, nomeadamente: designação do júri e da comissão técnica; realização da audiência prévia; adjudicação; autorização para a realização da despesa e celebração de contratos e tramitação conexa.
2. Por anúncio publicado no n° 243 da III Série do Diário da República de 20-10-2000, foi aberto o concurso público n° 14/01 tendo por objecto a aquisição dos consumíveis/serviços mencionados no n° 8 ( na parte que interesse - Exames médicos requisitados ao exterior) durante o ano de 2001, em conformidade com as cláusulas gerais e especiais dos respectivos cadernos de encargos
3. De acordo com os termos do referido anúncio, a entidade contratante era o Hospital Distrital de Bragança, Avenida do Abade de Baçal-Bragança ( fls. 138-139 destes autos).
4. O Júri do Concurso n° 14/01 foi nomeado por despacho do recorrido de 02-10-2000, por delegação do Conselho de Administração que, na mesma data, proferiu também despacho, ao abrigo de aludida delegação, a nomear a Comissão Técnica para apreciar e dar parecer sobre as propostas recebidas.
5. Em 03-10-2000, o Júri nomeado reuniu pela primeira vez, tendo deliberado, relativamente ao critério de adjudicação estabelecido no n° 12 do Programa do Concurso, estabelecer os seguintes factores e índices de ponderação: a) Relação qualidade / preço, ponderação um;
b) Prazo entrega, ponderação um;
c) Condições de Pagamento, ponderação um.
Cada um dos factores mencionados nas alíneas precedentes será valorizado de 1 a x, sendo x o número de concorrentes admitidos ao concurso, conforme resulta da Acta n° 1 - Critério de Adjudicação datada de 03-10-2000.
6. No âmbito do anúncio do concurso que consta de fls. 14 e 16 destes autos cujo teor aqui de dá por reproduzido é referido no ponto 3. como Local das Prestações - Hospital Distrital de Bragança.
7. Sendo referido no ponto 10. como Critérios de Adjudicação ( tal como no ponto 12. do Programa do Concurso) - que "o critério de adjudicação para todos os concursos será o da proposta economicamente mais vantajosa, de acordo com os seguintes factores de apreciação, por ordem decrescente de importância: a) Relação qualidade / preço; b) Prazo de entrega; c) Condições de Pagamento".
8. Dou aqui por reproduzido o teor do Programa do Concurso que consta de fls. 59-60 destes autos.
9. Dou aqui por reproduzido o teor do Caderno de Encargos (Cláusulas Gerais e Cláusulas Especiais) que consta de fls. 62-70 destes autos.
10. A recorrente formalizou a sua candidatura ao concurso, tendo sido admitida a sua proposta - Concorrente 2.
11. Ao concurso público em causa, concorreram mais 2 concorrentes, a saber: Dra. ..., Lda. - Concorrente 1 e a aqui recorrida particular ..., Lda. - Concorrente 3, tendo todos estes sido admitidos, conforme resulta da Acta de Acto Público de Concurso datada de 15-11-2000.
12. Dou aqui por reproduzido o teor da proposta apresentada por Dra. ..., Lda., designada por concorrente 1 e que consta do ponto 9 do índice do P A apenso.
13. Dou aqui por reproduzido o teor da proposta apresentada pela ora recorrente, designada por concorrente 2 e que consta do ponto 9 do índice do PA apenso.
14. Dou aqui por reproduzido o teor da proposta apresentada pela recorrida particular ..., Lda., designada por concorrente 3 e que consta do ponto 9 do índice do PA apenso.
15. Em 21-11-2000 foi remetido fax à ora recorrente e à concorrente 1 com o seguinte teor: "No sentido de completarmos a análise das propostas recebidas para ao concurso por esta via, se possível ainda hoje, entrega dos produtos para análise e de outros esclarecimentos pertinentes".
16. Em resposta, a concorrente 1 refere que o local de entrega do produtos de análise será o seguinte: ..., - Porto, mais apontando que quanto à entrega dos resultados admitimos três hipóteses que deixam à consideração (envio pelo v/ portador, envio por correio azul, envio por fax em casos requerendo urgência e posteriormente por correio azul ).
17. Em resposta, a ora recorrente refere que "sugerimos o mesmo sistema que, durante anos, utilizamos com esse Hospital - as peças operatórias e as citologias são-nos enviadas pelo correio e os resultados seguem via fax ou correio, conforme preferirem.
18. Em adenda ao exposto em 16., a recorrente informou ainda que "as peças para análise também eram enviadas pelas camionetas de passageiros da ...".
19. Em 27-11-2000, o Júri nomeado reuniu para apreciar o parecer da Comissão Técnica respectiva elaborado no mapa comparativo correspondente, tendo decidido, por unanimidade, 1º Acolher integralmente o referido Parecer, considerando-o parte integrante deste Relatório, 2º Propor superiormente a adjudicação do concurso ao concorrente n° 3 - ..., Lda., pelo valor total de Esc. 7.875.000$00, 3º Propor a realização da audiência prévia nos termos legais, conforme resulta da Acta n° 3 - Relatório datado de 27-11-2000.
20. Dou aqui por reproduzido o teor do mapa comparativo das propostas elaborado pela Comissão Técnica que consta de fls. 75 destes autos, onde se refere:
Preço:
Concorrente 1 - Esc. 10.200.00$00
Concorrente 2 - Esc. 7.710.000$00
Concorrente 3 - Esc. 7.875.000$00
Prazo de Entrega:
Concorrente 1 - 2 dias/ 3 Dias
Concorrente 2 - 1 Dia! 2 Dias
Concorrente 3 - 2 Dias/ 3 Dias
Pagamento:
Concorrente 1 - 90 Dias
Concorrente 2 - 90 Dias
Concorrente 3 - 90 Dias
No mesmo mapa consta ainda:
Entrega:
- Produtos:
Concorrente 1 - Porto
Concorrente 2 - Porto
Concorrente 3 - Porto
Resultados:
Concorrente 1 - Port/Fax/CTT
Concorrente 2 - Fax/CTT
Concorrente 3 - Fax/CTT
21. No âmbito do mapa id. em 19., a Comissão Técnica aponta que "analisadas as propostas e o mapa comparativo acima, a Comissão Técnica considera que o concurso deve ser adjudicado ao concorrente n° 3 ..., Lda. pelo valor global de Esc. 7.875.000$00. De facto, embora a proposta do concorrente n° 2 pareça, basicamente, mais favorável, a realidade é que as diferenças de preços para menos deste ( Esc. 165.000$00 ) não compensaria, na prática, as despesas de envio dos produtos para o Porto".
22. Pelo ofício n° 1720 datado de 27-11-2000, a recorrente foi notificada do projecto de decisão final no sentido de adjudicar os serviços a outra firma concorrente e para se pronunciar, querendo, por escrito sobre o assunto no prazo de cinco dias úteis.
23. Por carta datada de 05-12-2000 remetida por correio registado com aviso de recepção, a ora recorrente tomou posição sobre o projecto de decisão nos termos que constam de fls. 80-82 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido.
24. Em 07-12-2000, o Júri nomeado reuniu para elaborar o Relatório Final a que se refere o art. 109º do D.L. n° 197/99, de 08-06, tendo emitido parecer sobre a pronúncia da ora recorrente nos seguintes termos: "Não assiste razão ao concorrente n° 2, porquanto o processo de concurso estabelece expressamente como LOCAL DAS PRESTAÇÕES dos serviços, o HOSPITAL DISTRITAL DE BRAGANÇA, e os SERVIÇOS a contratar, obviamente, entendem-se no seu todo, ou seja, desde a recolha dos produtos até à recepção dos resultados (n° 3 do Anúncio Oficial) e decidido, por unanimidade, manter a proposta de adjudicação constante do projecto de decisão final (Acta n° 3) pelo valor de Esc. 7.875.000$00, sem IVA, ao concorrente n° 3 - ..., Lda., conforme resulta da Acta n° 4 - Relatório Final datada de 07-12-2000, onde se refere ainda que "o júri faz questão de lembrar que uma hipotética adjudicação ao concorrente n° 2, embora teoricamente representasse uma opção de menos valor (Esc. 165.000$00), na prática implicaria uma despesa anual de milhares de contos com o transporte dos produtos para o Porto.
25. A recorrente foi notificada do Parecer do Júri sobre a exposição apresentada em 05-12-2000 através do ofício n° 1864 constante de fls. 79 destes autos com data de 07-12-2000.
26. Em 11-12-2000, o recorrido, no uso de poderes delegados proferiu despacho nos seguintes termos: "1. Adjudica, nos termos relatórios, pareceres e mapa de adjudicação elaborados Júri/Comissão/Serviço. 2.Autorizada a realização da despesa (acto recorrido).
27. A recorrente foi notificada do despacho ido em 26 através do ofício n° 1919 de 11-12-2000.
28. A recorrente veio intentar o presente recurso em 09-02-2001 (fls. 2 destes autos).
2.2. Matéria de Direito
A questão objecto deste recurso é a de saber se a decisão final do concurso, violou os critérios de adjudicação do concurso, em especial o critério definido nos pontos 3 e 12 do Anúncio do Concurso. A controvérsia radica, precisamente, na interpretação do referido ponto 3, e das repercussões que tal interpretação teve na apreciação do preço oferecido pela proposta vencedora.
O concurso reportava-se a análises clínicas, no Hospital de Bragança, sendo que a empresa ora recorrente e o concorrente a quem foi adjudicado o serviço posto a concurso tinham os laboratórios no Porto. Esta circunstância levou a Comissão de Análise, a dado passo, a questionar os concorrentes sobre o modo de transportar os produtos a analisar do hospital para o laboratório e de remeter os respectivos resultados ao hospital.
A sentença entendeu que os custos com o envio dos objectos e dos resultados do e para o hospital não poderiam ser vistos como um custo adicional ao da proposta, uma vez que se tinha anunciado na clausula 3ª em questão, que o local das prestações era o Hospital Distrital de Bragança.
De modo diverso, a entidade adjudicante entendeu que as propostas não eram claras nesse sentido e daí ter pedido esclarecimentos aos proponentes. Perante as respectivas respostas, entendeu ser o custo dos transportes um custo adicional e, por isso, a tomar em conta ao apreciar qual das propostas era economicamente mais vantajosa.
Impõe-se, assim, apreciar e decidir apenas esta questão: o preço das propostas iniciais deveria já incluir, ou não, os custos com a remessa dos objectos para análise.
Vejamos, antes de mais a argumentação da Comissão de Análise, ao apreciar a reclamação da ora recorrida, já sobre esta questão:
“Não assiste razão ao concorrente n.º 2, porquanto o processo de concurso estabelece expressamente como LOCAL DAS PRESTAÇÕES dos serviços, o HOSPITAL DISTRITAL DE BRAGANÇA e os SERVIÇOS a contratar, obviamente, entendem-se no seu todo, ou seja, desde a recolha dos produtos até à recepção dos resultados (n.º 3 do Anúncio Oficial) e decidido, por unanimidade, manter a proposta de adjudicação constante do projecto de decisão final (acta n.º 3) pelo valor de Esc. 7.875$00, sem IVA ao concorrente n.º 3 – ..., Lda conforme resulta da Acta n.º 4 – Relatório final datado de 7-12-2000, onde se refere ainda que “o júri faz questão de lembrar que uma hipotética adjudicação ao concorrente n.º 2 embora teoricamente representasse uma opção de menos valor (Esc. 165.000$00) na prática implicaria uma despesa anual de milhares de contos com o transporte dos produtos para o Porto”.
Que dizer ?
Julgamos que a argumentação da Comissão de Análise não é sustentável.
Não se compreende, na verdade, como é que a Comissão de Análise diz num parágrafo que o local das prestações é o Hospital de Bragança, esclarece logo a seguir, que entende por prestação todo o serviço a contratar, ou seja, a recolha do objecto, a sua análise e a entrega do resultado no Hospital, e depois venha dizer, ainda no mesmo parágrafo, que os gastos com transporte dos produtos são considerados à parte, isto é, devem adicionar-se ao preço da proposta.
A interpretação do anúncio do concurso não permite outra leitura que não seja aquela, segundo a qual o serviço a contratar incluía, por conta da entidade concorrente, todas as despesas de transporte dos objectos sujeitos a análise.
Foi esse serviço (no seu todo, como diz a Comissão) que foi anunciado, e foi portanto esse serviço que foi oferecido pelos concorrentes. O referido ponto 3, ao considerar que o local da prestação do serviço era o Hospital Distrital de Bragança só pode ter o sentido de ser aí que o serviço é prestado, ou seja, que é aí que são levantados os produtos a analisar e é aí que são entregues os resultados das análises.
A dúvida da Comissão de Análise – e que, bem vistas as coisas, esteve e está na origem da presente controvérsia – pedindo esclarecimentos aos interessados sobre o “local da entrega dos produtos para análise e de recolha dos respectivos resultados” não pode ter o alcance de modificar as regras do concurso, de onde resultava muito claramente que o local das prestações era o Hospital Distrital de Bragança.
Por outro lado, o esclarecimento de tal dúvida nunca poderia justificar um entendimento segundo o qual os custos do transporte se deveriam adicionar ao da proposta base. Com efeito, o reflexo económico-financeiro dos transportes sobre o “preço” oferecido não foi colocada aos concorrentes, ou seja, não lhes foi colocada a questão de saber quem suportaria os custos dos transportes (se o Hospital, se o concorrente).
Não tem, pois, suporte nas regras do concurso, nem na resposta dos concorrentes ao esclarecimento pedido, que o preço desse transporte não estivesse incluído no preço proposto e devesse ser entendido como um custo adicional.
Daí que não fosse legítimo à Comissão de Análise ter concluído que ao preço das propostas se deveria adicionar o preço dos gastos de transporte. Legítimo, sim, era considerar que no preço proposto se considerava incluído o preço do serviço como um todo, ou seja, com recolha e entrega no Hospital de Bragança dos objectos a analisar e dos resultados das análises.
Note-se, finalmente, que os termos em que a Comissão de analise fez a comparação dos gastos de transporte não tem qualquer rigor. Ambas as concorrentes tinham o laboratório no Porto, portanto a distância era a mesma. Nenhuma das concorrentes impôs um meio específico, e não está fundamentado a conclusão, segundo a qual o transporte dos objectos através da “...” em vez de o serem pelo “Correio” era um gasto superior em “milhares de contos”. Parece-nos, por outro lado, evidente que, sendo o transporte pago pelo hospital, seria esta entidade quem escolhia o meio a utilizar, e não o laboratório.
É assim, claro, que a Comissão de Análise colocou uma dúvida sobre o “local da prestação” que não tinha razão de ser, e interpretou inadequadamente resposta e, por arrastamento, as propostas dos concorrentes. A dúvida não tinha razão de ser pois o anúncio do concurso era literalmente claro a esse respeito. Houve erro de interpretação da resposta a essa dúvida, quando entendeu que o transporte ficava a cargo do Hospital e que, mesmo neste caso, caberia aos concorrentes definir os meio e os custos respectivos, não estando minimamente justificada a conclusão de que o transporte pela ... era superior “em milhares de contos” ao transporte pelo Correio.
Do exposto resulta, com toda a clareza, que a Comissão de Análise ao aplicar o critério de adjudicação, ou seja, ao determinar qual era a proposta economicamente mais vantajosa, nos termos em que o fez, violou o disposto nos pontos 3 e 10 do Anúncio do Concurso desvirtuando desse modo o preço realmente oferecido pelos concorrentes.
Julgamos, em conclusão, que o acto de adjudicação que remeteu para o parecer da Comissão de Análise enferma do vício de violação de lei (violação dos ponto 3 – local da prestação – e 10 – critério de adjudicação – do anúncio do concurso), pelo que deve manter-se a sentença recorrida e negar-se provimento ao recurso.
Decisão
Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas, por isenção da entidade recorrente.
Lisboa, 14 de Março de 2006. – São Pedro (relator) – António Samagaio – J. Simões de Oliveira.