| Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:
A……………. intentou, no TAF de Viseu, acção administrativa especial, contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (doravante IFAP), pedindo a anulação da «Decisão Final PO AGRO – Medida 5 – Projecto 2001110024286», que lhe ordenou a devolução de parte das ajudas recebidas, a título de subsídio, no valor de € 28.281,84, acrescida de juros legais e contratualmente devidos no valor de € 9.570,89, num total de € 37.852,73.
O TAF, por acórdão de 05.05.2015, julgou a acção procedente por ter entendido que o direito exercido estava prescrito e, em consequência, anulou o acto impugnado.
O IFAP apelou para o TCA Norte mas este, por acórdão de 21.4.2016, negou-lhe provimento.
Interpôs, então, a presente revista que finalizou do seguinte modo:
1. A ajuda em causa nos presentes autos foi concedida no âmbito do Decisão da Comissão Europeia C (2000) 2878, de 30/10, posteriormente alterado pela Decisão C (2008) 4602, de 20/08, a Comissão aprovou o Programa Operacional “Agricultura e Desenvolvimento Rural” que se integra no III Quadro Comunitário de Apoio é um «programa plurianual», pelo que o prazo de prescrição do procedimento por irregularidade, tem como termo extintivo o encerramento definitivo do programa, nos termos do art.º 3, nº 1, do 2º parágrafo (CE, EURATOM) nº 2988/95, que dispõe “O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.”
2. O douto Acórdão proferido pelo TCAN desaplica o direito, incorrendo em erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas comunitárias aplicáveis.
3. Desaplica o direito pois não obstante referir que “o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre (negrito nosso) em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”, no entanto, procede à contagem do tempo decorrido para a prescrição considerando o prazo de 8 anos, ignorando desta forma o segmento da norma do art.º 3.º que refere que a contagem do prazo se faz “até ao encerramento definitivo do programa”.
4. Enferma assim o douto acórdão em erro grosseiro de interpretação da norma e de não adequação dos factos ao plano abstracto da norma porque não aplica o 3.º parágrafo do artigo que cita, ignorando-o.
5. Com efeito, o Tribunal ao concluir pela prescrição do procedimento nos termos do disposto no art.º 3.º, nº 1, 1º parágrafo do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, não ponderou e não valorou o respectivo regime jurídico aplicável, pelo que o acórdão do tribunal a quo no que a esta questão se refere não pode ser mantido, justificando-se o presente recurso
6. Por outro lado, a admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica pois a controvérsia e a decisão a tomar, é susceptível de extravasar os limites da situação singular em apreço, como aliás já sucede, pois tem-se assistido a uma aplicação indiscriminada pelos Tribunais, da mais recente jurisprudência do STA e do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) sobre a regra da prescrição sem atender à natureza específica das ajudas bem como à circunstância de as mesmas não se pronunciarem quanto ao regime a aplicar aos às irregularidades praticadas no âmbito de ajudas enquadradas em PROGRAMAS PLURIANUAIS (como a dos presentes autos).
7. Com efeito, o Tribunal ao concluir pela prescrição do procedimento nos termos do disposto no art.º 3, nº 1, 1º parágrafo do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, não ponderou e não valorou o respectivo regime jurídico aplicável, tendo o Tribunal a quo feito uma interpretação errada e contra legem da legislação comunitária aplicável, verificando-se ter existido uma violação clara tanto de lei substantiva, como processual, nomeadamente, violação do disposto no referido art.º 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 e dos art.ºs 8º e 9º, nº 2, do Código Civil, cumprindo-se a necessidade, salvo o devido respeito, de ancorar a admissão da revista na necessidade de melhor aplicação do direito comunitário.
8. Nestes termos o acórdão ora recorrido é susceptível de recurso, com vista a uma melhor aplicação de direito, com fundamento no facto de nos presentes autos estarmos perante uma irregularidade praticada no âmbito de um programa plurianual e de que nesses casos o prazo de prescrição corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
9. Assim, o presente recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça preenche os seus requisitos de admissibilidade previstos e instituídos no n° 1 do art.º 150º do CPTA.
10. Por outro lado, entende o ora Recorrente que a questão trazida a juízo se apresenta de fundamental relevância jurídica e social já que esta abrange questões que têm impacto no ordenamento jurídico nacional, tendo uma incontroversa aplicabilidade a um universo alargado de outros casos, sendo consabido, que são na ordem dos milhares os subsídios pagos a beneficiários que aderiram a este Programa Comunitário, sendo que muitos deles são ou foram objecto de procedimentos semelhantes àquele que está em causa nos presentes autos.
11. Ignorar, como o Tribunal a quo fez, o disposto no 2º § do art.º 3 do Regulamento 2988/95, viola expressamente as regras de interpretação previstas no disposto nos art.ºs 8º e 9º do Código Civil.
12. Têm-se assistido a uma aplicação indiscriminada pelos Tribunais, da mais recente jurisprudência sobre a regra da prescrição. Todavia essas decisões não têm tido em consideração a natureza específica das ajudas ao investimento, como no caso dos presentes autos, pagas no âmbito de programas plurianuais.
13. A revista revela-se, por isso, de maior utilidade jurídica, na medida em que, a posição a adoptar por este Venerando Tribunal irá assumir um ponto obrigatório de referência, pois irá esclarecer os exactos termos em que será aplicável o disposto no art.º 3º do Regulamento 2988/95, no âmbito das ajudas ao investimento, pagas no âmbito de programas plurianuais.
14. O presente recurso patenteia ainda uma valorizada relevância social, dado que, a intervenção do STA, expandirá a sua linha orientadora para os demais vindouros casos análogos ou apenas do mesmo tipo.
15. No Tribunal de Justiça Europeu está em curso o processo (Processo C-436/15), intentado pela Lituânia cuja questão prejudicial tem por objecto a seguinte matéria ”O que se deve entender por «programa plurianual» na acepção do artigo 3.°, n.º 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro dento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias?”.
16. Assim sendo considera o IFAP, IP, o organismo pagador em Portugal das despesas financiadas pelo FEOGA - Secção Orientação, que os contornos do presente processo extrapolam a aplicação do caso concreto, indo muito além da esfera jurídica da recorrida, podendo mesmo pôr em causa a segurança jurídica do nosso sistema judicial e a observância das normas comunitárias aplicáveis.
17. Considerando que, nos termos do art.º 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, os Estados-membros devem adoptar as medidas necessárias para garantir a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), evitar e combater as irregularidades e recuperar as verbas perdidas na sequência de irregularidades ou negligência, nomeadamente através de controlos, a orientação que será disponibilizada por este Venerando Tribunal para além de fixar um sentido decisório na presente lide, constituirá uma linha orientadora para futuros casos análogos ou do mesmo tipo.
18. Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que a questão que o Recorrente pretende ver tratada tem em vista, basicamente, questionar a posição assumida no Acórdão recorrido quanto à aplicação aos presentes autos do disposto no art.º 3º do Regulamento 2988/95, no que se refere ao 2º parágrafo da disposição aplicável no caso dos programas plurianuais.
19. Deve o presente recurso ser admitido pois que as questões cuja apreciação se suscitam assumem importante e fundamental relevância jurídica e social, revelando-se a intervenção deste Venerando Tribunal, essencial, útil e indispensável para uma melhor aplicação do Direito.
20. Preenchendo o presente recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça os seus requisitos de admissibilidade previstos e instituídos nos termos do n° 1 art.º 150º do CPTA e, dada a complexidade das questões suscitadas, deverá ser objecto de reenvio prejudicial ao Tribunal da Justiça da União Europeia.
21. Acresce salientar que este Tribunal, já se pronunciou favoravelmente à admissão de revista excepcional, pelo menos em três outros processos, determinando que ““Deve admitir-se revista estando em discussão a prescrição do direito à reposição de ajudas comunitárias, quando estão em causa programas plurianuais.” (Acórdão referente ao processo 249/16, proferido em 17-03-20 16, 1ª secção)
22. Também decidiram neste sentido os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: Acórdão referente ao processo nº 1478/15, proferido em 25/11/2015, 1ª secção e o Acórdão referente ao processo 1198/2015, proferido em 20/10 de 2015, 1ª secção.
23. De acordo com o no art.º 1.º do DL nº 163-A/2000, de 27/07, o Programa Operacional de Desenvolvimento Rural (PO AGRO) foi aprovado no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA III) para o período de 2000 a 2006 (QCA III);
24. A natureza plurianual (2000 a 2006) do «programa operacional» designado por PO AGRO, ao abrigo da qual a candidatura do A., aqui Recorrido, foi apresentada, decidida e contratada, resulta do próprio quadro legal que rege a sua execução (do PO AGRO);
25. Tendo candidatura do A., aqui Recorrido, sido apresentada, decidida e contratada no âmbito do programa operacional designado por PO AGRO (plurianual 2000 - 2006), dúvidas não se poderão suscitar de que a irregularidade subjacente à prolação da Decisão Final contenciosamente impugnada nos presentes autos se referiu a um “programa plurianual”
26. Referindo-se a lei, na 2.ª parte no 2º parágrafo do nº 1 do art.º 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, a «programas plurianuais» afigura-se dever ser em função destes «programas plurianuais» que haverá de se decidir pela aplicação da norma constante do 2º parágrafo do nº 1 do art.º 3º do regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95;
27. Tendo presente, por um lado, a factualidade provada na acção a que respeitam os presentes autos e, por outro lado, as normas legais aplicáveis em matéria de prescrição do procedimento administrativo, e, finalmente a data de encerramento definitivo do PO AGRO, de concluir será que no caso em presença o procedimento administrativo não prescreveu;
28. Tendo o Tribunal a quo julgado prescrito o procedimento administrativo no referente à candidatura do A., aqui Recorrido, em causa nos presentes autos (PO AGRO), pelo decurso do prazo de 8 anos prescrito no nº 1 do art.º 3 do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 do Conselho de 18/12, errou na aplicação do direito por desaplicação in casu da norma constante da 2ª parte do 2.º parágrafo do nº 1 do preceito, segundo o qual “O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”, razão pela qual se afigura que a decisão recorrida deva ser revogada e substituída por outra que julgue improcedente a invocada prescrição do procedimento;
29. Todavia, subsistindo dúvidas sobre a correcta aplicabilidade, no caso em presença, das normas constantes do nº 1 do art.º 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, e na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do preceito (segundo o qual “O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”), e cabendo a interpretação do direito comunitário ao TJUE, afigura-se que, nesse caso, devam ser colocadas ao TJUE, as seguintes questões, em sede de reenvio prejudicial:
No caso da irregularidade praticada no âmbito de um PROGRAMA PLURIANUAL como o presente, do Programa AGRO, inserido no Programa Plurianual do III Quadro Comunitário, designado de CCI 1999PT061PO007 aprovado pela Decisão da Comissão Europeia C (2000) 2878, de 30/10, posteriormente alterado pela Decisão C (2008) 4602, de 20/08
a) à prescrição do procedimento administrativo por irregularidade é aplicável o disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do art.º 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95 que refere “O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa
b) na prescrição do procedimento administrativo por irregularidade, apenas a data do encerramento definitivo do «programa plurianual» releva para efeitos da verificação da mesma?
c) na prescrição do procedimento administrativo por irregularidade, no caso dos programas plurianuais não tem aplicação o disposto no primeiro parágrafo do nº 1 do art.º 3º e o nº 1 do art.º 6º Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95?
30. Afigurando-se, nesse caso, que da resposta às questões colocadas dependerá, a posteriori, a resposta à questão da prescrição do procedimento administrativo a decidir nestes autos e supra identificada.
O Autor não ofereceu contra alegações.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO.
A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:
A) Em 20.07.2001, deu entrada na entidade pública demandada, e em nome do autor, uma candidatura à Medida 5 Prevenção e Restabelecimento do Potencial de Produção Agrícola, a cujo projecto foi atribuído o n° 2001110024286 (cf. fls. 150 a 174 do processo administrativo).
B) Através do ofício n° 6993/2001/81101, de 19.11.2001, o autor foi notificado da aprovação do projecto, pelo valor de investimento de 7.560.000 escudos (€ 37.709,12), ao qual corresponde o subsídio aprovado de 5.670.000 escudos (€ 28.281,84), unicamente para a reconstrução de 252 m3 de muro em pedra (cf. fls. 133 e 138 a 146 do processo administrativo).
C) Em 28.12.2001, foi celebrado o «CONTRATO DE ATRIBUIÇÃO DE AJUDA AO ABRIGO DO PROGRAMA AGRO/MEDIDA 5: PREVENÇÃO E RESTABELECIMENTO DO POTENCIAL DE PRODUÇÃO AGRÍCOLA REG. (CE) 1257/99 (Co-financiado pelo FEOGA — Orientação)» (cf. fls. 126/ 130 do processo administrativo).
D) Em 26.06.2002, deu entrada na demandada um pedido de pagamento em nome do autor, cujos documentos de despesa apresentados e validados ascendiam a € 37.709,12, sendo:
- factura n° 0217, de B………….. , L.da, datada 09.05.2002 e pelo valor sem IVA de € 32.110,00 e respectivo recibo com data 21.05.2012;
- declaração de utilização de mão-de-obra própria e familiar, datada 09.05.2002, do valor de € 5.600,00 (cf. fls. 82/90 do processo administrativo).
E) Em 13.11.2002, foi autorizado o pagamento ao autor do subsídio aprovado e contratado, no valor de € 28.281,84, por transferência bancária, que foi creditado na conta do autor em 27.12.2002 (cf. fls. 77/80 do processo administrativo).
F) Em 23.11.2004, foi efectuado um controlo financeiro ao projecto identificado na alínea A) supra (cf. fls. 98/ 125 do processo administrativo).
G) Em 02.12.2004, foi efectuada uma verificação física do projecto identificado na alínea A) supra (cf. fls. 98/ 125 do processo administrativo).
H) Em 26.10.2005, a empresa C…………………, L.da, elaborou o relatório final de auditoria ao projecto identificado na alínea A) supra (cf. fls. 99/ 125 do processo administrativo).
I) No relatório identificado na alínea anterior destacamos as seguintes conclusões:
Não foram detectadas quaisquer situações anómalas em relação à execução física projecto.
No que diz respeito à execução financeira do projecto, efectuamos diligências complementares junto do promotor, tendo sido solicitadas fotocópias dos extractos bancários respeitantes aos pagamentos das despesas afectas ao projecto e ao recebimento do subsídio pelo IFADAP. O promotor enviou-nos cópia do extracto bancário comprovativo do recebimento subsídio concedido pelo IFADAP, tendo-nos informado, por escrito, que em relação aos extractos bancários comprovativos dos pagamentos da despesa realizada « ... como os mesmos não foi efectuados por transferências bancárias, mas sim por diversos pagamentos, alguns em cheque mais de uma instituição bancária e os restantes em numerário, não me é possível satisfazer o vosso pedido».
Efectuámos, ainda, diligências complementares junto do único fornecedor do projecto em apreço (B……………. , L.da), tendo sido solicitadas cópias dos registos contabilísticos do pagamento da despesa afecta ao projecto em análise e cópias dos respectivos meios de pagamento. O referido fornecedor não respondeu ao nosso pedido. Assim, consideramos não elegível o montante de 32.110,00 euros (valor s/ IVA). (...)
Não tendo sido enviados quaisquer elementos/informações adicionais, mantém entendimento expresso em sede de audiência prévia. Assim, de acordo com a regra elegibilidade n° 1 do Regulamento (CE) n° 1685/2000, considera-se não elegível o montante 32.110,00 (valor s/ IVA).
Face ao acima exposto, entendemos que o projecto de investimento em apreço deve ser considerado em situação irregular.» (cf. fls. 99/ 125 do PA).
J) O Gestor do Programa Agro notificou o autor do seguinte:
(imagem de documento que aqui se dá por reproduzido).
K) A entidade demandada notificou o autor do seguinte:
(imagem de documento que aqui se dá por reproduzido).
L) Em 12.06.2009, o autor pronunciou-se em sede de audiência prévia, cujo documento damos aqui por integralmente reproduzido (cf. fls. 30/42 do processo administrativo).
M) Em 31.03.2011, o autor foi notificado da decisão final:
(imagem de documento que aqui se dá por reproduzido).
N) O autor pagou os trabalhos em dinheiro ao longo da obra e através de três cheques, entregues a D………………… depois de acabar a obra e previamente à emissão da factura e respectivo recibo apresentados com o pedido de pagamento referido na alínea D) supra:
1. Cheque do Banco ........................, no valor de € 1.025,00, datado de 17.09.2002, ao portador, que foi depositado em 18.09.2002 (cf. documento n° 7 junto pelo autor e depoimento da testemunha D………………).
2. Cheque do Banco ................., no valor de € 10.000,00, datado de 21.05.2002, à ordem de uma pessoa cujo nome não se mostra perceptível e foi depositado em 27.05.2002 (cf. documento n° 8 junto pelo autor e depoimento da testemunha D…………………).
3. Cheque do Banco …………………., no valor de € 1.800,00, datado de 23.10.2002, ao portador (cf. documento n° 9 junto pelo autor e depoimento da testemunha D…………….).
II. O DIREITO.
1. O Autor impugnou a decisão do IFAP que lhe ordenou a devolução de parte do montante das ajudas com que o tinha financiado alegando que a mesma era ilegal por erro nos seus pressupostos, por violar os princípios da boa fé e da legalidade e por haver prescrito o direito ao reembolso do financiamento que lhe foi concedido.
O TAF começou por analisar o ataque ao acto impugnado pela alegada prescrição do direito ao reembolso e, julgando procedente esse vício, anulou aquele acto.
Para tanto, invocando o Acórdão do Pleno deste Supremo, de 26/02/2015 (rec. 173/13), afirmou que o prazo para pedir a devolução das ajudas financeiras irregularmente recebidas era de 4 anos, prazo que tendo começado a correr em 26/06/2002, foi interrompido em Abril de 2006, em Maio de 2009 e em 31/03/2011, o que significava que entre a última das interrupções e a data em que Autor foi notificado para proceder à devolução dos subsídios recebidos não tinha decorrido o prazo prescricional de quatro anos. Por isso não era com fundamento no disposto no artigo 3º, nº 1, § 1º do Regulamento n.º 2988/95, do Conselho, que o direito ao reembolso estava prescrito já que o apontado prazo de quatro anos não decorrera, atento o disposto no seu § 3.º. Mas a seguir acrescentou:
“Porém, decorreu um prazo superior a oito anos entre 26/06/2002 e 31/03/2011 (al.ªs D) e F) do probatório) e a EPD, depois de finda a fase de instrução do procedimento administrativo, na decisão final não só não determinou a rescisão unilateral do contrato, como não aplicou nenhuma sanção ao A. … .
Embora o programa comunitário possa ser plurianual, o projecto apresentado pelo A. foi executado em menos de um ano (alíneas D) e N) do probatório).
Não faria sentido que o prazo de prescrição do procedimento continuasse a correr até ao encerramento definitivo do programa quando não está em causa uma irregularidade continuada ou repetida (Ac. do Colendo STA de 29/01/204, Processo 0299/3), cujo prazo só começa a correr desde o dia em que cessar a irregularidade e, estando em causa um programa plurianual, apenas corre até ao encerramento definitivo do programa.
Ante o exposto, consideramos prescrito o procedimento instaurado ao A. para pedir a devolução integral das ajudas consideradas indevidamente recebidas, a título de subsídio, no valor de € 28.281,84, acrescida de juros legais e contratualmente devidos no valor de € 9.570,89, num total de € 37.852,73, indo, em consequência, ser anulado o ato impugnado por prescrição do procedimento.
Fica, assim, prejudicada a apreciação do demais alegado.”
Decisão que o Acórdão recorrido confirmou pelas razões que se transcrevem:
“O prazo de prescrição começou a correr em 26.06.2002, (facto D) da matéria factual dada como provada), data em que foi cometida a irregularidade; o Gestor que fez auditoria do Programa de que o autor beneficiou notificou este em Abril de 2006, (facto J) da matéria factual dada como provada), em Maio de 2009 o A. foi notificado pelo recorrente para exercer o seu direito de audiência prévia, (facto K) da matéria factual dada como provada) e em 31.03.2011 foi notificado da decisão final (facto M) da matéria factual dada como provada).
Assim, entre o início do curso do prazo prescricional previsto no artigo 3.º, nº 1, do referido Regulamento (26.06.2002) e cada uma das referidas interrupções, Abril de 2006, Maio de 2009 e 31.03.2011 nunca decorreu um prazo igual ou superior a 4 anos, por isso, o procedimento sub judice não prescreveu ao abrigo do disposto no artigo 3º, nº 1, § 1º e § 3º.
Todavia, entre a primeira data e a data da notificação da decisão final ao autor, decorreram mais do que oito anos.
Com o fundamento previsto no 4 § do artigo 3º do mencionado Regulamento foi julgado prescrito o procedimento administrativo em apreço, já que nenhum outro facto interruptivo ou suspensivo foi invocado ou se vislumbra e uma vez que decorreram mais de oito anos entre a data em que começou a correr o procedimento administrativo e a data em que a decisão final que determinou o reembolso do subsídio pago pelo réu ao autor foi notificada a este último.
…
No caso concreto:
O recorrido apresentou e contratou um pedido de subsídio no âmbito do PO AGRO, um programa nacional criado no âmbito de um programa plurianual comunitário conforme o disposto no art.° 14 do Regulamento (CE) n° 1260/1999, de 26 de Junho.
A irregularidade foi cometida em 26.06.2002 (alínea D) do probatório).
Em 31.03.2011 (alínea M) do probatório) o autor foi notificado da decisão final.
Conclui-se que a autoridade administrativa aplicou uma sanção depois de decorrido o prazo igual ao dobro do prazo de prescrição, pelo que quando o fez, já o procedimento administrativo estava prescrito e a prescrição impede a aplicação da sanção conduzindo antes à extinção desse procedimento.
…”
2. A leitura do anterior relato evidencia que a controvérsia cuja resolução se nos pede resume-se à questão de saber se o direito ao reembolso de parte da ajuda recebida pelo Autor, com fundamento em irregularidade por ele praticada, já estava prescrito quando foi exercido.
O Acórdão recorrido, invocando o disposto no § 4 do artigo 3º do Regulamento CE, EURATOM n.º 2988/95, respondeu positivamente a essa questão justificando a sua resposta no facto de já terem decorrido mais de oito anos – isto é, o dobro do prazo de prescrição estabelecido pelo Acórdão do Pleno deste STA 26/02/2015, rec. 0173/13 (Onde se estabeleceu que «O prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola é o previsto no nº1 do artigo 3º do Regulamento [CE EURATOM] nº 2988/95, do Conselho, de 18.12, por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna, e, porque não existe no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior».)- entre a data em que a irregularidade foi cometida e a data em que a decisão final que determinou o reembolso do subsídio foi notificada ao Autor (§ 4.º do n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95).
Prescrição que determinava a procedência da acção.
Ora, o Recorrente reputa de errado esse julgamento por duas ordens de razões; - por um lado, por o mesmo ter ignorado que “A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.” E que esse prazo “corre de novo a contar de cada interrupção.” (§ 3.º do art.º 3.º do citado Regulamento). Deste modo, se o Acórdão recorrido não tivesse desconsiderado esta prescrição e tivesse o prazo em causa a partir da última interrupção a decisão por ele proferida seria outra e a acção improcederia.
- por outro, porque estando em causa um programa plurianual, a contagem do prazo de prescrição se faz até ao encerramento definitivo do programa § 2.º do referido art.º 3.º, o que também determinava que aquele prazo, ainda, não tivesse decorrido quando o direito ao reembolso foi exercido.
Daí que tivesse concluído que o Acórdão recorrido fez errado julgamento quando julgou a acção procedente com fundamento na prescrição do direito ao reembolso, erro que decorreu do mesmo por não ter aplicado ao caso o regime jurídico que era, efectivamente, aplicável.
3. Para resolver a desenhada controvérsia – que com algumas nuances tem sido colocada noutras revistas - foi requerido ao TJUE não só um esclarecimento acerca do que se devia entender por «programa plurianual», na acepção do citado artigo 3.°, n.º 1, 2.º §, segunda parte, e da forma de calcular o prazo de prescrição aplicável no Programa AGRO como, ainda, foram colocadas as seguintes questões:
«1) Qual a data a partir da qual se conta o prazo da prescrição de quatro anos, previsto no art. 3°, n.° 1, primeiro parágrafo [do Regulamento n.º 2988/95], nas infracções instantâneas (não continuadas ou repetidas)?
2) Tratando-se de infracção que não seja continuada ou repetida é aplicável o regime segundo o qual “o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”?
3) A regra prevista no mesmo artigo 3°, segundo a qual “... a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina o prazo da prescrição igual ao dobro do prazo da prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção. ..” também é aplicável, estando em causa um programa plurianual, isto é, o prazo aqui referido também «corre até ao encerramento do programa plurianual?»
Questões a que o TJUE respondeu da seguinte forma:
“27 Em consequência, há que responder à primeira questão prejudicial que o artigo 3.°, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, no caso de uma irregularidade que não seja continuada nem repetida, o prazo de prescrição de quatro anos nele previsto corre a contar da data em que foi praticada a irregularidade.
Quanto às questões segunda a quarta
32 No presente caso, resulta das próprias indicações dadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, resumidas no n.º 21 do presente despacho, que as questões segunda a quarta assentam no pressuposto de que o Programa AGRO está abrangido pelo conceito de «programa plurianual», na aceção do artigo 3.°, n.º 1, segundo parágrafo, segunda parte, do Regulamento n.º 2988/95.
33 Importa, contudo, observar que, segundo as mesmas indicações, o Programa AGRO constitui um programa operacional, na aceção do artigo 9.°, alínea f), do Regulamento n.º 1260/1999, preparado pela República Portuguesa e aprovado pela Comissão.
34 Ora, resulta dos artigos 9.°, alínea f), e 18.°, n.º 2, do Regulamento n.º 1260/1999 que um programa operacional, na aceção deste último regulamento, se limita a definir os eixos prioritários do programa e inclui, designadamente, apenas uma descrição resumida das medidas previstas e um plano de financiamento indicativo.
35 Por sua vez, o conceito de «programa plurianual», na aceção do artigo 3.°, n.º 1, segundo parágrafo, segunda parte, do Regulamento n.º 2988/95, pressupõe uma pluralidade de ações concretas.
36 Por conseguinte, a utilização, no Regulamento n.º 1260/1999, do termo «programa», para um programa operacional, na aceção deste regulamento, não basta para qualificar esse programa de «programa plurianual», na aceção do artigo 3.º n.º 1, segundo parágrafo, segunda parte, do Regulamento n.º 2988/95.
37 De resto, no seu acórdão de 15 de junho de 2017, Alytaus regiono atliek tvarkymo centras (C-436/15, EU:C:2017:468, n.ºs 46 e 48), o Tribunal de Justiça decidiu que o termo «programa» tem um alcance lato e que não há que estabelecer uma ligação terminológica estreita entre o conceito de «programa plurianual» e os conceitos que são empregues nos diversos instrumentos que estabelecem os diferentes fundos que atribuem uma contribuição financeira.”
Posto isto, vejamos se o Recorrente litiga com razão.
4. Como vimos, quer o TAF quer o TCA entenderam que, nos termos do § 4.º do art.º 3.º do Regulamento n.º 2988/95, o prazo máximo de prescrição é de oito anos e que o mesmo se começava a contar a partir da prática da irregularidade que justificava a ordem de devolução, entendimento que o Recorrente contesta já que, no caso, esse termo a quo não tem lugar na data da irregularidade mas a partir da última interrupção daquele prazo.
Ou seja, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa do beneficiário e ocorrendo interrupções o prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção. Estatuição que, no caso, tinha inteira aplicação visto o procedimento em causa ter sido interrompido por diversas vezes. Sendo assim, e sendo que a última interrupção ocorreu em de Maio de 2009 tal significava que quando, em 31.03.2011, o Autor foi notificado da decisão de restituição do indevidamente recebido não tinha decorrido o dobro do prazo de prescrição.
O que, por si só, justificava o provimento do recurso e a revogação do decidido.
Acresce que o Recorrente também considera estarmos perante um programa plurianual e de, nestes casos, o prazo de prescrição correr até ao encerramento definitivo do programa (2.º § do citado art.º 3.º).
Deste modo, e com fundamento em qualquer uma daquelas razões, o prazo de prescrição do direito ao reembolso não tinha decorrido quando foi exercido e, por isso, não havia fundamento para um julgamento de procedência da acção.
Todavia, não tem razão.
Com efeito, muito embora seja certo que, havendo interrupções do prazo prescricional, este prazo “corre de novo a contar de cada interrupção” (parte final do citado § 3.º), a verdade é que, independentemente dessas interrupções “a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º.” (seu § 4.º).
Deste modo, a questão que separa o Recorrente da decisão recorrida é a de saber se, ocorrendo interrupções do prazo prescricional, este se conta a partir da última interrupção ou, apesar dessas interrupções, o mesmo continua a contar-se da data em que foi praticada a irregularidade.
É sabido que o instituto da prescrição constitui uma garantia do devedor que lhe proporciona a certeza de que, aconteça o que acontecer, a partir de uma data limite a cobrança do seu débito deixa de ser protegida pelo direito e que se transforma numa obrigação natural. Nesta conformidade, cabe ao credor accionar os mecanismos jurídicos ao seu dispor que lhe garantem a cobrança do seu crédito dentro do tempo legalmente previsto sob pena de ver desprotegido o direito àquela cobrança. Se assim não for o prazo de cobrança do crédito poderá ser indefinidamente prorrogado por mera vontade do credor que poderá criar motivos, justificados ou artificiais, para novas interrupções.
Deste modo, o termo a quo do referido prazo tem de ser contado a partir da prática da irregularidade.
No caso, ninguém duvida de que o que determina o direito ao reembolso é a irregularidade cometida pelo Recorrido e se assim é o prazo prescricional tem de ser contado a partir da data em que essa irregularidade foi cometida. O que vale por dizer que, por força do disposto no § 4.º do art.º 3.º do citado Regulamento, sempre e em qualquer caso, as interrupções deixam de ser relevantes se entre a data da prática da irregularidade e a data do exercício do direito ao reembolso tiver ocorrido o dobro do prazo de prescrição. Deste modo, e sendo inquestionável que decorreram mais de oito anos entre a data da prática da irregularidade e a data da notificação do Autor para devolver os subsídios ora em causa é forçoso concluir o prazo prescricional já tinha expirado quando foi exercido o direito ao reembolso.
Está, pois, excluída a possibilidade do Acórdão recorrido ter errado ao ter aplicado ao caso um prazo de prescrição de oito anos e de o ter sinalizado da forma que o fez.
Resta, assim, apurar se o Programa AGRO pode ser considerado um programa plurianual e de, por essa razão, o prazo de prescrição correr “até ao encerramento definitivo do programa” (parte final do 2.º parágrafo do já citado art.º 3.º) e, por essa razão, o controverso prazo não ter decorrido quando o direito ao reembolso foi exercido.
5. Esta questão foi recentemente abordada nos Acórdãos deste Supremo de 26.04.2018 (rec.ºs n.ºs 1478/15 e 249/16) e de 03.05.2018 e (rec. n.º 1198/15) que concluíram inexistir no âmbito referido «Programa AGRO» indicação de quaisquer «acções concretas a executar», não estando o mesmo, por isso, abrangido pelo conceito de «programa plurianual» na acepção da disposição já citada múltiplas vezes.
Com efeito lê-se no Acórdão proferido no rec. n.º 249/16, que «… o que se constata, pela análise quer da Decisão C (2000) 2878 da Comissão …, que “aprovou” o Programa Operacional AGRO, quer da referida legislação europeia que o “regula”, quer, ainda, dos diplomas legais nacionais que o “regulamentam” (…) é que não ocorre indicação de quaisquer “ações concretas a executar” antes da celebração dos respetivos “contratos de atribuição de ajuda”», e de que «[e]fetivamente, ao “objetivo geral e grandes linhas orientadoras” do Programa Operacional AGRO consagradas na Decisão e Regulamentos europeus, seguem-se “regras gerais da sua aplicação” no plano da legislação nacional, bem como a dissecação daquele objetivo geral num conjunto de “objetivos específicos”, “medidas” e “acções”», pelo que «se o conceito de “programa plurianual”, ínsito no artigo 3.º, n.º 1 - segundo parágrafo, segunda parte - do Regulamento [CE, EURATOM] n.º 2988/95 … exige, «para o ser», que o respetivo programa «já indique ações concretas a executar» (…), e sendo certo que a indicação de tais ações concretas a executar não sobressai da análise acabada de referenciar (…), resta-nos concluir que não estamos perante um programa plurianual para efeitos da previsão dessa norma segundo o sentido que lhe é dado pelo TJUE».
Sendo assim, e sendo que, no caso, nem do «contrato de atribuição de ajuda» celebrado entre o Autor e o Recorrente nem da legislação, europeia e nacional, que regulamenta a aplicação do Programa Agro fazem parte quaisquer «acções concretas a executar» aquele programa não poderá ser qualificado como «programa plurianual» para efeitos do art. 3.º, n.º 1, 2.º parágrafo, segunda parte, do Regulamento [CE/EURATOM] n.º 2988/95.
O que vale por dizer que improcedem as conclusões onde o Recorrente expôs as razões que deveriam determinar a revogação do julgamento do TCA.
DECISÃO
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, manter a decisão decorrida.
Custas a cargo do Recorrente.
Lisboa, 14 de Junho de 2018. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso. |
