«a) Condenar-se o ESTADO PORTUGUÊS/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO a reconhecer que não se aplicam ao Contrato de Associação celebrado com a “ESCOLA A…………, LDA” para o ano lectivo de 2010/2011, as alterações legislativas introduzidas pelo DL nº 138-C/2010, de 28 de Dezembro, e pela Portaria nº 1324-A/2010, de 29 de Dezembro;

b) Caso assim se não entenda, deve reconhecer-se que a Alteração Unilateral do Conteúdo da Obrigação Contratual pretendida introduzir pelo Estado Português/Ministério da Educação é ilegal face ao disposto no artigo 302º do Código dos Contratos Públicos;

c) Ainda que não fosse ilegal, tal Alteração Unilateral teria de obedecer aos requisitos dos artigos 282º, 312º a 314º do Código dos Contratos Públicos, impondo-se a necessidade de reposição do equilíbrio económico do Contrato;

d) Devendo o Estado Português/Ministério da Educação – em qualquer destas situações referidas – ser condenado a pagar à A. Escola A............, Lda., a importância que, em concreto, e eventualmente em sede de liquidação de execução de sentença, se vier a apurar como correspondente à diferença entre o que, o Estado Português/Ministério da Educação tiver efetivamente pago até ao termo financeiro do Contrato de Associação (31 de Agosto de 2011) e o montante que devia pagar em conformidade e respeito pelas regras que, no momento da celebração do contrato (12 de Outubro de 2010), presidiam ao cálculo da contrapartida financeira e que se traduziam, previsionalmente, no pagamento mensal da quantia de €116.506,27».

Não se conformando com a decisão, o MINISTÉRIO DE EDUCAÇÃO (RECORRENTE) interpôs recurso para o TCA SUL, que, por acórdão datado de 19.10.2017, negou provimento ao recurso, considerando: «A alteração contida em adenda ao contrato de associação, destinada a fazer aplicar o novo critério de financiamento contido na norma transitória do artigo 16.º/1 da Portaria nº 1324-A/2010, viola as obrigações contratualmente assumidas pelo Ministério, que está obrigado a cumprir o contrato de acordo com o quadro legal e regulamentar em vigor na data em que foi celebrado e para o qual o contrato expressamente remete».

«I – Existem outros processos similares aos presentes autos, sendo o respetivo objeto precisamente o mesmo, relativamente aos quais o STA já admitiu a Revista, designadamente no Recurso nº 1002/16 a instâncias da Apreciação Preliminar (285/11.7BECBR – TCA Norte).

Pelo que,

II - A presente Revista deve ser admitida por estarem verificados os respectivos pressupostos (nºs 1 e 2, do artº 150º do CPTA), porquanto a questão controvertida reveste-se de importância fundamental atenta a sua relevância jurídica ou social, sendo a aceitação do recurso visivelmente essencial para uma melhor aplicação do direito, atento, além do mais, que:

a) - Há contradição de julgados, como já foi admitido pelo STA no Recurso nº 1002/16 a instâncias da Apreciação Preliminar (285/11.7BECBR – TCA Norte);

b) - Existem muitas outras situações análogas ao referido na alínea anterior pelo que a melhor aplicação do direito apenas se alcançará com a intervenção excepcional do STA.

De resto,

III – Estamos ante um contrato de associação de um estabelecimento de ensino particular, onde estão em causa avultadas quantias monetárias.

Sendo certo que,

IV - Todas as escolas particulares do país onde as novas regras foram aplicadas, não tiveram as alegadas “agruras” exauridas na PI e, por conseguinte, continuaram a exercer as suas funções, como até então o faziam, prosseguindo as suas normais actividades, conducentes ao sentido finalístico a cujo objecto se propuseram.

Pelo que,

V – O TCA Sul ao decidir tal como o fez, postergou, designadamente, as seguintes normas legais – o DL nº 138-C/2010, de 28 de Dezembro, nomeadamente o artº 3º, a Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de Dezembro, o art.º 15º, nº 1, nº 5, do artº 8º, da Lei nº 9/97, de 19 de Março, o artº 17º, da Lei nº 9/97, de 19 de Março, o Decreto-Lei nº 553/80, o Despacho nº 19411/2003, de 24 de setembro, o Despacho nº 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro, o nº 2 do artº 10º do CPTA, vigente à data, o artº 11º, nº 2 do CPTA, vigente à data, o artº 9º do CC e o artº 203º da CRP.

Ao que acresce o facto de que,

VI - O TCA Sul ao perfilhar a tese exaurida do acórdão agiu em antinomia, nomeadamente, com o sentido e alcance do Acórdão da 1ª Secção do Tribunal Constitucional nº 85/2010, Processo nº 653/09 publicado no Diário da República, 2ª série, nº 74, 16 de abril de 2010, página 19682.

E, ainda,

VII – O TCA Sul a instâncias da respectiva decisão, ora posta em crise, infringiu a letra do contrato quando refere que: «… os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo …»

Consequentemente,

VIII - A Revista é absolutamente necessária para a melhor aplicação do direito, sem preterirmos de que estamos ante uma questão jurídica de manifesta relevância jurídica e social;

No entanto,

XIX – O ME é parte ilegítima por não possuir personalidade judiciária na presente lide, considerando o seu objeto, no entanto o TCA Sul, oficiosamente sobre tal realidade, de facto e de direito, não se pronunciou, o que, consequentemente, não poderá escapar à sindicância do STA.

Conclusões da Alegação

X – O verdadeiro nó górdio da presente lide forense reside na questão de saber se a prolação legislativa exaurida no D/L nº 138-C/2010, de 28/12 e na portaria nº 1324-A/2010 tem ou não aplicabilidade (imediata) aos presentes autos, por decorrência, em especial, do clausulado no contrato.

XI – Ou seja, pretende saber-se se assiste ou não razão ao TCA Sul quando diz que: “A alteração contida em adenda ao contrato de associação, destinada a fazer aplicar o novo critério de financiamento contido na norma transitória do artigo 16º/1 da Portaria nº 1324-A/2010, viola as obrigações contratualmente assumidas pelo Ministério da Educação, que está obrigado a cumprir o contrato de acordo com o quadro legal e regulamentar em vigor na data em que foi celebrado e para o qual o contrato expressamente remete”

XII - Do Acórdão da 1ª Secção do Tribunal Constitucional nº 85/2010, a instâncias do processo nº 653/09 publicado no Diário da República, 2ª série, nº 74, 16 de abril de 2010, página 19682, extrai-se, particularmente, que para se aportar à colação a questão da confiança têm de se verificar cumulativamente quatro requisitos, um dos quais «… que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa…».

XIII – A ratio legis dos diplomas legais em apreço (DL nº 138-C/2010, de 28/12 e na portaria nº 1324-A/2010) permite-nos auscultar as razões de interesse público que legitimaram introdução de alterações no regime de financiamento dos estabelecimentos de ensino particular, as quais, designadamente, traduzem um exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas esforço este que é solicitado a todos os portugueses.

XIV – Resulta à clarividência que os interesses públicos subjacentes à prolação legislativa (DL nº 138-C/2010, de 28/12 e na portaria nº 1324-A/2010), ora posta em crise, são de primacial importância para o todo nacional e, de per si, justificam a alteração do sistema de financiamento dos estabelecimentos de ensino particulares.

XV - Caso o sistema de financiamento cessante tivesse gerado uma qualquer situação de expectativa, nos termos do supra aludido Acórdão do TC, os interesses públicos subjacentes à prolação legislativa seriam portadores de inelutável e suficiente intensidade para arredar “a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa”.

XVI – O DL nº 138-C/2010, de 28/12, procedendo à alteração do DL nº 553/80, de 21/11, não altera globalmente os Estatutos do Ensino Particular e Cooperativo, traduzindo, antes, a prorrogativa a que alude o nº 5, do artº 8º da Lei nº 9/97, de 19 de março.

XVII – O nº 5, do artº 8º, da Lei nº 9/97, de 19 de março, confere ao Governo a missão de determinar a regulamentação adequada para efeitos de celebração dos contratos e concessão de apoios e subsídios previstos naquele artigo.

XVIII - O artº 17º, da Lei nº 9/97, de 19 de março, estatui o instituto do D/L, apenas, para efeitos de publicação do estatuto do ensino particular e cooperativo, sendo que o D/L nº 553/80 de 21/11, o qual regulamenta a Lei nº 9/97, de 19 de março, dá ao MEC a competência para fixação do subsídio sem, no entanto, determinar a forma legal a observar para o efeito.

XIX - O último parágrafo do contrato de associação celebrado com as diversas instituições ao determinar que: «… os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo …» está a abrir caminho para a obrigatória aplicação das normas constantes do DL nº 553/2008, de 21 de novembro, no DL nº 138-C/2010, de 28 de dezembro e da Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de dezembro, pois tratam-se de “…disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo...”.

Pelo que,

XX - Este novo regime aplica-se, de imediato e ex vi legis, aos contratos em vigor, tal como dimana do artº 3º do DL nº 138-C/2010, de 28 de dezembro, ao estatuir que: «… Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respetiva regulamentação…».

XXI – Nesta conformidade, legitimamente as disposições contratuais dos contratos em vigor devem ser reajustadas à nova realidade jurídica plasmada nos citados diplomas - DL nº 138-C/2010, de 28 de dezembro e Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de dezembro.

XXII – Disposições essas que, na pendência do contrato, ex vi artº 3º do DL nº 138-C/2010, de 28 de dezembro, devem ser objeto de uma adenda de modo a permitir a adequação do contrato ao novo quadro legal.

XXIII – A contrapartida financeira a instâncias do contrato de associação não é objeto de negociação entre as partes, porquanto resulta da fixação legal, unilateral, a determinar por portaria para cada ano letivo.

XXIV - Os atos legislativos em apreço, o DL nº 138-C/2010, de 28 de dezembro e a Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de dezembro, foram praticados ao abrigo das competências legal e legitimamente cometidas aos respetivos órgãos emissores.

XXV - As alterações ao quadro legal relativo ao financiamento das escolas particulares não se traduzem num mecanismo que inviabilize aos respetivos destinatários a consecução dos objetivos que vinham realizando.

XXVI - O poder de modificar unilateralmente os contratos administrativos, fundado no interesse público moldado na lei, é, na verdade, um poder-dever, que ao MEC era dado exercer.

XXVII - O princípio condensado no art.º 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 553/80 não estava traduzido de modo absolutamente fiel nos despachos em que se cristalizava a fórmula de cálculo dos custos a subsidiar pelo Estado com os contratos de associação.

XXVIII - O cenário de crise financeira internacional, a todos os títulos, anormal e imprevisível, obriga de per si, à racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, sendo necessário e imperioso distribuir os riscos próprios de qualquer contrato e fazê-lo em termos que se revelem equitativos, repondo uma equivalência honesta entre as prestações que do mesmo emergem para ambos os outorgantes.

XXIX - O Governo, com a prolação legislativa, procurou garantir condições adequadas de financiamento e de funcionamento das escolas privadas com contratos de associação, sem, no entanto, assumir integralmente e em termos excessivamente penalizadoras para os contribuintes em geral e para as escolas públicas em particular, os riscos (e os custos inerentes) decorrentes desta situação absolutamente anormal e imprevisível.

XXX - O que está em causa na portaria nº 1324-A/2010 é apenas o acomodar de uma exigência que resulta de um diploma legal (Decreto-Lei nº 138-C/2010), isto é, correspondente ao exercício de uma função soberana, a função político-legislativa e, nessa condição, em larga medida estranha à entidade contratante, que se limita, sem qualquer autonomia decisória, a ter que refletir nos contratos a celebrar os resultados do exercício daquela função.

XXI - Ao preconizar-se a “renegociação” dos contratos, então vigentes, tal facto não cria na esfera jurídica do Recorrido a recusa da aplicação ao contrato em curso a nova fórmula de cálculo fixada pela portaria, pois, a alteração da fórmula tendente a calcular a contrapartida financeira resultou apenas da alteração legislativa sobre a matéria.

XXII - Aderindo a uma decisão proferida em 1ª instância, pelo TAF de Coimbra, sobre o mesmo assunto, cita-se: “…a escolha da expressão “renegociação” não pode deixar de ser entendida cum magno salis, e interpretada com as demais regras daquele diploma (…) das quais resulta, no que tange ao montante do financiamento para o ano letivo em curso, uma pura e simples fixação unilateral pela via legislativa…”

Das normas legais violadas:

Considerando o que antecede, em nosso entendimento e salvo o profundo respeito por entendimento dissemelhante, o TCA Norte ao perfilhar o sentido e alcance da respectiva decisão, postergou, designadamente os seguintes preceitos legais:

- DL nº 138-C/2010, de 28 de Dezembro, designadamente o artº 3º

- Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de Dezembro

- art.º 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 553/80

- Despacho nº 19411/2003, de 24 de setembro,

- Despacho nº 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro

- o nº 2 do artº 10º do CPTA, vigente à data

- o artº 11º, nº 2 do CPTA, vigente à data

- o artº 9º do CC

- artº 203º da CRP

- o Acórdão da 1ª Secção do Tribunal Constitucional nº 85/2010, Processo nº 653/09 publicado no Diário da República, 2ª série - Nº 74 - 16 de abril de 2010, página 19682.

- Letra do contrato segundo o qual: «… os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo …».

Nestes termos e nos melhores de direito:

a) – A presente Revista deve ser admitida;

b) – O ME, oficiosamente, deve considerar-se parte ilegítima;

caso não o seja;

b) – A decisão do TCA Sul deve ser revogada, absolvendo-se o ME do pedido».

«I. O Contrato de Associação celebrado em 12 de outubro de 2010 entre o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e a Escola A............, Lda. é um contrato administrativo de colaboração, em que a Escola A............, Lda. (co-contraente privado) se obrigou a contribuir (colaborar) para a prossecução das atividades materialmente públicas/administrativas de ensino, mediante uma contrapartida financeira acordada pelas Partes.

II. Trata-se de um contrato sinalagmático perfeito, na medida em que realiza um equilíbrio de vontades e de interesses recíprocos, através de um clausulado previamente acordado.

III. E em que a contrapartida financeira (o preço a pagar pelos serviços contratados) representa a expressão essencial dos motivos que estiveram na base da decisão de contratar por parte do co-contraente privado.

IV. A contrapartida financeira convencionada no Contrato de 12 de outubro de 2010 (em referência) foi precedida de um longo período de relacionamento entre o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e a Escola A............, materializado em contratos de associação sucessivas, desde o ano letivo de 1991/1992 até ao presente, ao abrigo do DL nº 553/80, de 21 de novembro.

V. A contrapartida financeira foi evoluindo restritivamente ao longo dos anos, fruto de uma exigente avaliação pelo MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO das condições concretas dos custos de financiamento da Escola A............, necessários para poder assumir a obrigação de prestar ensino gratuito a 254 alunos distribuídos por 13 turmas, numa povoação do interior do país, ……… (SEIA), com recurso a um corpo docente profissionalizado e com antiguidade.

VI. A contrapartida financeira foi fixada pelo MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO em obediência (vinculada) aos despachos ministeriais nº 256-A/ME/96, alterado pelo despacho nº 19411/2003 e ainda pelo despacho nº 11082/2008, que estabelecem minuciosamente os parâmetros do cálculo da contrapartida financeira devida à Escola A............, para que se desse cumprimento ao disposto no artº. 15º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. (“a contrapartida financeira fosse por aluno, igual ao custo da manutenção e funcionamento por aluno das escola públicas de nível e grau equivalente”).

VII. A execução orçamental deste Contrato de Associação é objeto, no tocante à estrutura de custos, elegíveis e orçamentados, de uma rígida exigência e controlo por parte do MINISTÉRIO DE EDUCAÇÃO.

VIII. Qualquer pequena oscilação ou desvio ou atraso ou incumprimento do lado das receitas (contrapartidas financeiras acordadas), provoca direta e imediatamente um impedimento de efetivação das despesas correntes da ESCOLA.

IX. Uma brutal amputação da contrapartida financeira acordada e orçamentada pretendida introduzir pela Portaria nº 1324-A/2010, de 29 de dezembro de 2010 para vigorar 2 (dois) dias depois, a partir de 1 de janeiro de 2011, subverte completamente o orçamento previsto que incorpora compromissos celebrados previamente com os professores, com os demais trabalhadores, com os fornecedores em geral e com os próprios alunos.

X. A contrapartida financeira convencionada em 12 de outubro de 2010 foi condição essencial para a tomada de decisão de contratar de ambas as Partes.

XI. O Ministério da Educação não podia em janeiro de 2011 alterar unilateralmente o Contrato de Associação mediante uma redução discricionária do preço.

XII. Não podia fazê-lo porque tal redução unilateral do preço contende diretamente com a estabilidade deste Contrato, que já se encontrava em execução e que, como aí expressamente se refere, se destinava a vigorar no período compreendido entre 1 de setembro de 2010 e 31 de agosto de 2011.

XIII. Como mui doutamente têm decidido os Tribunais Centrais Administrativos do NORTE e do SUL, a alteração pretendida operar e destinada a fazer aplicar, de forma retroativa autêntica, ao Contrato de Associação de 12 de outubro de 2010 (sub judice), uma alteração legislativa de janeiro de 2011, viola as obrigações contratualmente assumidas pelo MINISTÉRIO DE EDUCAÇÃO, que está obrigado a cumprir o Contrato em apreço de acordo com o quadro legal e regulamentar em vigor na data em que foi celebrado e para o qual o Contrato expressamente remete.

Acresce ainda que:

XIV. O Dec. Lei nº 138-C/2010, de 28 de dezembro procurou alterar alguns aspetos da regulação de apoio do Estado às escolas particulares e cooperativas sem que contenha no entanto nenhuma norma de aplicação retroativa, nem mesmo sob a forma de retroatividade imperfeita ou retrospetiva.

XV. O DL 138-C/2010, não contém nenhuma “norma transitória” que disponha ou regule sobre a aplicação da Lei Nova no tempo.

XVI. O DL 138-C/2010:

(i) não confirma a permanência indefinida de disciplina jurídica preexistente;

(ii) não manda aplicar incondicionalmente as disposições da Lei Nova;

(iii) não confirma os direitos anteriores em vigor para os casos em que os pressupostos se geraram e desenvolveram à sombra da Lei Nova;

(iv) não prevê expressamente uma entrada gradual da Lei Nova em vigor;

XVII. Só o artº 3º do DL 138-C/2010 aflora o tema “Contratos em vigor”, programando que esses contratos em vigor haveriam de ser renegociados ao longo do tempo que mediava entre a entrada em vigor da Lei Nova (29 de dezembro de 2010) e o início do ano letivo seguinte (1 de setembro de 2011), nos seus diversos aspetos, quanto:

(i) a transição para o regime de financiamento anual por turma, tendo em conta os custos das turmas das escolas públicas de nível e grau equivalente;

(ii) a transição para os novos contratos plurianuais a celebrar de novo ou a renovar para um novo ciclo de ensino;

(iii) o estabelecimento, quanto aos contratos em execução, do procedimento e do prazo para a sua renovação;

(iv) o estabelecimento dos termos em que o subsídio passaria a ser processado às escolas, designadamente quanto à sua periodicidade e ao meio de pagamento.

XVIII. E mesmo que se viessem a frustrar essas negociações, tal não implicaria nem determinaria a cessação de vigência dos contratos em execução à data da entrada em vigor do referido decreto-lei, mantendo-se assim incólumes (nº 2 do citado artº 3º do DL 138-C/2010).

XIX. Não prevendo qualquer disposição retroativa ou retrospetiva, a aplicação no tempo do DL 138-C/2010 deve obedecer aos princípios gerais de direito, designadamente ao disposto no artº 12º do Código Civil que, para o caso vertente, prevê que, tratando-se do preço convencionado no Contrato, e pois, com efeitos jurídicos reportados a 12 de outubro de 2010, a Lei Nova não pode abstrair-se deste facto originário.

XX. Em matéria contratual o princípio geral é que à relação contratual subsistente e em execução à data da entrada em vigor de uma nova lei aplica-se a lei em vigor à data da celebração do contrato, ou seja a lei antiga, devendo as relações contratuais existentes entre as partes regerem-se por esta (lei antiga) até à extinção da mesma.

XXI. O DL 138-C/2010 não contém nenhuma norma que especificamente determine a sua aplicação ao contrato de associação em vigor, cuja renegociação futura aliás preconiza.

XXII. O DL 138-C/2010 não determina a alteração das condições substantivas constantes dos contratos de associação em execução.

XXIII. O DL 138-C/2010 não determina a alteração dos “apoios”, “subsídios” ou “contrapartidas financeiras” convencionadas com o Ministério da Educação em outubro de 2010.

XXIV. O DL 138-C/2010, não contém nenhuma norma da aplicação retroativa.

XXV. O DL 138-C/2010, em coerência com o princípio geral de aplicação da lei no tempo, expressa no artº 12º do Código Civil, não se aplica aos Contratos em vigor e em execução.

POR OUTRO LADO:

XXVI. A Portaria nº 1324-A/2010, de 29 de dezembro que se deveria circunscrever à execução regulamentar do DL 138-C/2010 que nos nºs 1 e 4 do Novo Artigo 15º a delimita, exorbitou largamente a sua função, introduzindo inovações de regras substantivas que não estavam previstas na Lei Habilitante.

XXVII. A Portaria nº 1324-A/2010, desobedecendo à Lei Habilitante, veio introduzir inovatoriamente um REGIME EXCECIONAL TRANSITÓRIO (“Excecionalmente, entre 1 de janeiro de 2011 e 31 de agosto de 2011”) que instituiu uma Redução Unilateral do Preço convencionado nos Contratos de Associação celebrados em outubro de 2010 (artº 16º da Portaria).

XXVIII. O DL 138-C/2010 não prevê o critério excecional introduzido no referido artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, o que significa que a Portaria não se limita a regulamentar as regras do DL, antes se afoita na introdução inovatória de uma regra que só por invocação mediúnica, por assim dizer, se pode imputar ao espírito da Lei regulamentada”.

XXIX. A Portaria nº 1324-A/2010 não é, pois, aplicável ao Contrato de Associação sub judice e o Ministério da Educação não podia proceder, como procedeu, à redução do preço contratual devido à Escola A............, pelo que, entrou em incumprimento contratual a partir de 1 de janeiro de 2011.

Sem Prescindir:

XXX. Se se entendesse que o Legislador tinha querido, logo com o DL 138-C/2010, intervir nos Contratos de Associação em vigor e em execução, neles produzindo uma modificação objetiva desses Contratos, mediante uma redução unilateral do preço convencionado, desde que, devidamente fundamentada numa alteração anormal e imprevista das circunstâncias em que fora (em outubro de 2010) assinado o contrato, então, o Estado/Ministério da Educação ficaria obrigado, nos termos do artº. 97º, 282º e artº. 314º do CCP, a repor o equilíbrio financeiro do Contrato.

XXXI. As bases financeiras iniciais (a que se auto-vinculou o Ministério da Educação), que determinaram o co-contraente privado a celebrar o Contrato, devem ser respostas na situação financeira inicial.

XXXII. Caso se entenda estar-se presente uma modificação objetiva do Contrato por alteração de circunstâncias determinada por ato legislativo ou regulamentar, (“fait du Prince”, com as exigentes restrições, limitações e requisitos previstos nos Capítulos da Conformação da Relação Contratual das Modificações Objetivas dos Contratos, em especial nos artsº. 302º, 307º, 311º, 312º, 313º e 314º do Código dos Contratos Públicos), a reposição do equilíbrio financeiro teria de assentar no pagamento da contrapartida assumida no Contrato de Associação celebrado entre a Escola A............ e o Ministério da Educação.

XXXIII. Não é correta a conclusão avançada no sentido de que o DL 138-C/2010 contém norma transitória que regule a sua aplicação aos Contratos de Associação em vigor e em execução à data da sua entrada em vigor (muito menos no tocante à redução unilateral do preço ou contrapartida financeira convencionada há apenas três meses).

XXXIV. A reposição do equilíbrio económico e financeiro do Contrato, tendo em conta a referida rigidez orçamental que o precedeu, reconduzir-se-ia necessariamente à reposição total da contrapartida financeira acordada no início e celebração do Contrato em outubro de 2010.

Observando mais detalhadamente algumas das conclusões do Recorrente MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, diríamos:

XXXV. Não é correta a conclusão avançada no sentido de que o DL 138-C/2010 contém norma transitória que regule a sua aplicação aos Contratos de Associação em vigor e em execução à data da sua entrada em vigor (muito menos no tocante à redução unilateral do preço ou contrapartida financeira convencionada há apenas três meses).

XXXVI. E se o DL 138-C/2010 tivesse – e não tem, como vimos – uma norma que determinasse direta ou indiretamente tal redução do preço convencionado e estabelecido em outubro de 2010, então tratar-se-ia de uma norma revogatória autêntica e não uma mera norma retrospetiva.

XXXVII. Ao contrário do que pretende o Recorrente Ministério da Educação, entre outubro de 2010 (data da assinatura do Contrato e ponderação normativa da fixação do preço) e dezembro de 2010 (data da entrada em vigor do DL 138-C/2010), não ocorreu qualquer alteração das circunstâncias que estavam na base da decisão de ambas as Partes do Contrato, muito menos circunstâncias anormais, imprevisíveis e imprevistas que pudessem justificar uma alteração do Contrato ao abrigo do regime jurídico da Modificação Objetiva dos Contratos Públicos.

XXXVIII. Os “interesses públicos” invocados nas exposições de motivos do DL e da Portaria, já se verificaram em outubro de 2010 e não foram impeditivos do estabelecimento de um equilíbrio financeiro muito exigente no tocante à fixação da contrapartida financeira contratualizada.

XXXIX. A Escola A............ não pugna pela proteção de meras expetativas jurídicas assentes na imprevisibilidade da revisibilidade das leis.

A Escola A............ reivindica o cumprimento de um Contrato e a satisfação de um Direito Constituído em outubro de 2010.

XL. As doutas conclusões de Recurso, revelam uma errada interpretação do uso do poder de modificação unilateral dos contratos administrativos para além de olvidar por completo a obrigação de reposição do equilíbrio financeiro do Contrato, à luz das disposições dos artºs. 97º, 282º e 314º do CCP.

XLI. Finalmente, o Recorrente Ministério da Educação labuta no erro de tomar como pressuposto que a Escola A............ teria assinado uma “ADENDA” contratual, o que na verdade não sucedeu (cfr. pontos 26 a 30 dos Factos Assentes).

XLII. O Recorrente MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO limitou-se, perante a Escola A............ a deixar de pagar, e pois, deixar de honrar e de cumprir as obrigações a que se auto-vinculou, de pagar a contrapartida financeira pela excelente prestação de serviço de ensino que a Escola A............ lhe prestou no ano letivo 2010/2011»

2.1. MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto assente nos autos é a seguinte:

«1) A Escola A............, Lda, constituída em 27 de junho de 1990, é uma sociedade comercial por quotas cujo objeto social é a promoção e desenvolvimento da educação e cultura.

2) A Escola A............, Lda. é a entidade proprietária do estabelecimento de ensino não superior com a mesma denominação de Escola A............ a quem, por despacho de 31 de dezembro de 1992, foi concedida autorização definitiva de funcionamento.

3) No ano letivo de 1991/1992 já se havia estabelecido uma relação contratual entre a Escola A............ e o Ministério da Educação.

4) Efectivamente, em 29 de Abril de 1992, entre o ME (representado pela Diretora-Geral dos Ensino Básico e Secundário), por um lado, e a Escola A............, por outro, “(...) ao abrigo dos Artigos décimo quarto, décimo quinto e décimo sexto do Decreto-Lei número quinhentos e cinquenta e três, de vinte e um de Novembro de mil novecentos e oitenta, regulamentado nesta matéria pela Portaria número seiscentos e treze, de dezanove de Agosto de mil novecentos e oitenta e cinco (...)” foi celebrado um Contrato de Associação.

5) Por força deste Contrato de Associação a ESCOLA obrigou-se perante o ME a prestar/ministrar ensino gratuito a um determinado número de alunos, nas mesmas condições das escolas públicas e de acordo com os programas e planos de estudos “oficiais/estatais”.

6) Mediante uma contrapartida financeira, que o ME se obrigou a colocar à disposição da ESCOLA, atempada e provisionalmente, em mensalidades.

7) Ao longo dos 20 anos - entre 1991 e 2011 - à ESCOLA foi-lhe sendo atribuído/reconhecido paralelismo pedagógico e mesmo autonomia pedagógica.

8) A frequência escolar servida gratuitamente pela ESCOLA também foi evoluindo, desde os 463 alunos, em 18 turmas, em 1991/1992, para os 575 alunos, em 27 turmas, em 1997/1998 para os 254 alunos, em 13 turmas, em 2010/2011.

9) A contrapartida financeira paga pelo ME foi-se adaptando ao número de alunos e à qualidade do estabelecimento da Escola A.............

10) Em 12 de outubro de 2010, entre o ME (através da Direção Regional de Educação do Centro, representada pela sua Diretora Regional), por um lado, e por outro lado a Escola A............, Ldª (enquanto entidade proprietária do estabelecimento de ensino ESCOLA), foi celebrado e reduzido a escrito o Contrato de Associação para o ano letivo de 2010/2011, com o seguinte teor:

11) O referido Contrato visava fixar as condições para a atribuição à ESCOLA de apoio financeiro necessário para a frequência deste estabelecimento de ensino particular situado em zona carenciada de escola pública, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.

12) No Contrato de Associação entre a ESCOLA e o ME, celebrado em 12 de outubro de 2010, foi consignado o montante global previsional de 1.631.087,72€ e como tal, inscrito no Contrato.

13) Os 254 alunos da Escola A............, distribuídos pelas 13 turmas, todos estavam abrangidos pelo referido Contrato de Associação.

14) Todas as 13 turmas da Escola A............ estão consignadas em rede (na rede de ensino público).

15) Estas turmas funcionam em condições absolutamente similares às das escolas estatais, designadamente, no que toca à gratuitidade do ensino, à frequência de aulas, à avaliação e aos planos de estudos e têm obrigatoriamente afetos recursos humanos de pessoal docente e não docente com rigoroso respeito pelas disposições legais vigentes, designadamente, no que toca às qualificações académicas e profissionais.

16) Ao abrigo do ponto 9 do Despacho n° 11082/2008, publicado na 2 Série, do DR de 16 de abril de 2008, durante o mês de outubro de 2010 a ESCOLA exportou (carregou na plataforma) para o MISI (Gabinete Coordenador do Sistema de Informação do Ministério da Educação) todos os dados necessários para o cálculo da contrapartida financeira, com observância do que se encontra exposto no Despacho n° 256-NME/96, publicado na 2 Série do DR de 11 de janeiro de 1997, com as alterações introduzidas pelo Despacho n° 19411/2003, publicado na 2 Série do DR de 11 de outubro de 2003.

17) O montante global que veio a ser apurado para o período de 01/08/2010 a 31/12/2010, de acordo como os dados exportados pela requerente para o MISI, é de 603.054,44€, tendo já sido pagos 590.842,58€ - cfr. processo administrativo a fls. 3.

18) A importância mensal estabelecida no Contrato de Associação, calculada por referência ao valor previsional apurada nos termos do disposto nos nºs 2, 3 e 4 do Despacho n° 11082/2008 e das alíneas a) e d) do ponto 6.2 do Despacho n° 256- AIME/96, na redação dada pelo Despacho n° 19411/2003, que o ME tinha que transferir e pagar à ESCOLA era de 116.506,27€/mês.

19) De acordo com a documentação existente no processo e com as Prestações de Contas entregues ao ME pela Escola A............, e nos termos do disposto no ponto 3.1. do Despacho n° 256-NME/96, alterado pelo Despacho n° 19411/2003, os valores das despesas incorridas pela Escola em execução do Contrato de Associação foram as seguintes:

a) Encargos com o Pessoal Docente: 1.074.381,37€

b) Despesas Funcionamento: 530.207,21€

c) Subsídio de refeição do Pessoal Docente: 31.650,97€

d) Despesas com o Pessoal da Cantina (2 trabalhadores): 27.793,60€

e) Despesas com o Psicólogo: 29.208,53€

f) Despesas com Impostos e contribuições para a Administração Tributária e Segurança Social: 4.317,59€.

Total das despesas incorridas: 1.697.559,27€.

20) De acordo com a documentação constante dos Autos e do processo, com referência ao ano letivo de 2010/2011 e ao Contrato de Associação celebrado para o referido ano letivo, o ME entregou à Escola A............ as seguintes quantias:

22/10/2010: 233.012,53€

22/11/2010: 233.012,53€

27/12/2010: 53.520,86€

03/01/2010: 32.147,52€

24/05/2011: 12.211,87€

20/05/2011: 334.285,72€

26/05/2011: 83.571,42€

28/06/2011: 167.142,86€

26/07/2011: 83.571,42€

07/09/2011: 83.571,43€

21) O valor global pago à Escola A............ pelo Ministério da Educação para o ano letivo de 2010/2011 foi de 1.316.048,20€.

22) Durante o ano letivo de 2010/2011 o ME pagou ainda à ESCOLA o montante de €39.149,14, que era o montante em dívida para com a ESCOLA referente ao Contrato de Associação do ano letivo anterior, de 2009/2010, e pois, trata-se de uma verba que não respeita às contas do ano letivo e do Contrato de Associação sub judice.

23) No quadrimestre de setembro a dezembro de 2010, os pagamentos feitos pelo ME foram nos termos previstos no contrato de Associação celebrado para o referido ano letivo de 2010/2011.

24) Entretanto, em 28 de dezembro de 2010, foi publicado o DL n° 138-C/2010, que veio alterar o DL n° 553/80, de 21 de novembro, alterando o regime legal do apoio do Estado às escolas particulares e cooperativas de ensino não superior.

25) No dia seguinte, 29 de dezembro de 2010, foi publicada a Portaria n° 1324/2010, que em execução do DL n° 138-C/2010, veio regulamentar as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, revogando os Despachos n°s 11082/2008 e 256-NME/96, alterado pelo Despacho n° 19411/2003.

26) O Ministério da Educação, através da DREC enviou a seguinte comunicação à autora:

27) O Ministério da Educação deixou de pagar à Escola A............ a contrapartida devida nos termos do Contrato de Associação celebrado, cessando pagamentos relativos a período posterior a 31/12/2010, conforme resulta da comunicação da autora, que interpelou diretamente a Senhora Ministra da Educação, no sentido de dar cumprimento ao Contrato de Associação celebrado - cfr. doc. 9 junto ao requerimento inicial do processo cautelar.

28) O Ministério da Educação, faz depender novos pagamentos para o período de 01/01/2011 a 31/08/2011 de adenda ao contrato - cfr. doc. 10 junto ao processo cautelar.

29) Na sequência da recusa do ME em proceder ao pagamento das quantias contratual e legalmente devidas, a ESCOLA em 01 de abril de 2011, instaurou o Processo Cautelar de Regulação Provisória do Pagamento de Quantias que antecedeu a presente ação (apenso).

30) Por sentença proferida em 11 de maio de 2011 foi decidido que o cumprimento do Contrato de Associação não estava dependente da ESCOLA celebrar qualquer ADENDA ao referido contrato e, consequentemente, intimou o ME a retomar os pagamentos (em sede de decisão provisória), pelo menos, de acordo com o valor unilateralmente definido pelo ME de 83.571,42€/mês - cfr. processo cautelar apenso»

O presente recurso de revista vem interposto pelo R. Ministério da Educação do Acórdão proferido pelo TCS em 19.10.2017 que confirmou a sentença proferida pelo TAF de Castelo Branco que considerou a acção administrativa especial proposta pela autora Escola A............, Ldª, parcialmente procedente.

Na presente acção administrativa especial, a autora/ora recorrida defende que a Portaria nº 1324/A/2010, de 29.12, vai para além do conteúdo da lei que pretende regulamentar - o DL nº 138-C/2010, de 28-12 – por este não prever o critério excepcional introduzido no artº 16º da citada Portaria, nem conter nenhuma norma que permita a sua aplicação retroactiva, concluindo deste modo que tal norma não se aplica aos contratos já celebrados à data da sua entrada em vigor. Considera, assim, que foram violadas as obrigações contratualmente assumidas por aquela entidade, e que o Ministério da Educação está obrigado a cumprir o contrato, de acordo com o estabelecido na lei vigente, à data respectiva celebração, tal como naquele vem estipulado, sob pena de violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança; considera, pois, que o acórdão do TCAS que decidiu no essencial, de acordo com a sua tese, deverá ser mantido.

Em contrapartida, o recorrente Ministério da Educação, advoga a revogação do acórdão do TCA Sul por considerar que o art 16º da Portaria n 1324/A/2010, de 29.12, não é inovatório em relação ao estatuído no DL nº 138-C/2010, de 28-12 e, se aplica aos contratos em vigor à data do início da sua vigência, tal como foi consignado quer no seu artigo, quer no próprio preâmbulo, que contém os fundamentos da opção legislativa tomada, quer ainda como decorre da cláusula do contrato de associação em referência. Esta aplicação imediata de alterações legislativas concernentes ao ajustamento do montante a atribuir anualmente aos Colégios que se encontrem em situação de alternativa à falta de Escolas Públicas em determinada Região, não viola qualquer legítima expectativa do Colégio em referência, uma vez que ocorreram razões de interesse público que justificaram, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa, pressuposto que determina, segundo o Tribunal Constitucional, a inexistência de qualquer inconstitucionalidade por violação do princípio da boa-fé da proporcionalidade ou da tutela da confiança (Acórdão da 1 Secção do Tribunal Constitucional nº 85/2010, de 16 de Abril de 2010, Processo n° 653/09 publicado no Diário da República, 2ª série - n° 74- 16 de Abril de 2010, pág. 19682).

Por sua vez, também o recorrente veio suscitar ex novo a excepção da sua ilegitimidade, por não possuir personalidade judiciária na presente acção.

A este propósito, pese embora, de acordo com o disposto no artº 87º do CPTA, se tratar de questão nova que já não pode ser conhecida, sempre se dirá, que a presente acção tem a natureza de acção administrativa especial e não de acção administrativa comum, como o recorrente só agora se lembrou de incorrectamente a classificar; assim e porque a mesma foi intentada contra o Estado Português e Ministério da Educação, com vista ao reconhecimento, designadamente, que ao contrato de associação em apreço para o ano lectivo de 2010/2011 não se aplicam as normas constantes do DL nº 138-C/2010 de 28.12 e da Portaria nº 1324-A/2010 de 29.12, pretendendo-se ainda impugnar o acto que modificou unilateralmente as cláusulas do contrato de associação e o modo de execução das pretensões nele previstas, é inequívoco que quem dispunha de legitimidade para intervir como parte legítima passiva era efectivamente o Ministério da Educação e não o Estado Português.

Aliás esta questão foi decidida no TAF de Castelo Branco – cfr. fls. 418 a 420 e 469 a 484, sem que o recorrente alguma vez se tivesse insurgido contra o decidido.

Ultrapassada esta questão, vejamos do mérito:

E o que está em causa, é saber se se aplica à relação contratual firmada no Contrato de Associação, celebrado entre a Escola A............ e o Ministério da Educação, para o ano lectivo de 2010/2011, as disposições introduzidas pelo DL nº 138-C/2010 ao DL nº 555/80 de 21.11 e o disposto na Portaria nº 1324-A/2010, ou antes as disposições em vigor à data da sua celebração, isto é, as disposições do DL nº 555/80 de 21.11, na sua redacção originária e dos Despachos nº 19411/2003 e nº 11082/2008.

O acórdão recorrido, entendeu que o novo critério de financiamento contido na norma transitória do artigo 16º, nº 1 da Portaria nº 1324-A/2010, é violador das obrigações contratualmente assumidas pelo ME, que está obrigado a cumprir o contrato em apreço de acordo com o quadro legal e regulamentar em vigor na data em que foi celebrado” não se aplicando o “princípio da livre revisibilidade das leis” e, ainda que “a alteração contida na adenda em causa e destinada a fazer aplicar, ao contrato de associação, a nova legislação, é ilegal”.

Esta matéria já não é nova neste Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que os Acórdãos nº 01002/16, de 08.02.2018, nº 0749/16 de 13.12.2017 e nº 01071/16 de 01.02.2018 já se pronunciaram sobre esta questão [sendo que neste último, foi apreciada apenas uma questão de natureza adjectiva].

E a pronúncia foi precisamente em sentido contrário ao defendido no acórdão recorrido. De facto, o Ministério da Educação não só poderia, como estava obrigado a aplicar ao contrato de associação em análise, quer o DL nº 138-C/2010, de 28-12 - que veio alterar o DL nº 553/80, de 21-11, que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo na parte referente ao sistema de financiamento a atribuir pelo Estado aos colégios privados - quer a Portaria nº 1324/A/2010, de 29-12, que veio regulamentar o referido sistema de financiamento.

Com efeito, o ME não podia deixar de aplicar os novos normativos ao contrato de associação em análise - de resto a todos os contratos de associação a decorrer ao tempo da sua entrada em vigor, na mesma situação - sob pena de violação destes normativos e consequente prática de actos ilegais. Ao invés, a sua desaplicação, contrariaria a aplicação vinculada prevista nos citados diplomas legais, com base na alegada violação de princípios constitucionais que não podem ser, neste caso, aplicados (cfr. entre outros, o Acórdão do Pleno do STA de 25-01-2018, in proc. nº 0617/14) e ainda por tal desaplicação ter implicitamente subjacente a emissão de juízos de valor sobre a imoralidade ou injustiça dos referidos diplomas o que, como é sabido, não é permitido (cfr artº 8º, nº 2 do Cód. Civil).

Na verdade, não tendo sido invocada, nas decisões proferidas, designadamente no Acórdão recorrido, como fundamento da desaplicação dos diplomas legais em questão, a sua inconstitucionalidade ou a violação de normas de hierarquia superior, tais normas não poderiam deixar de ser aplicadas ao caso concreto em análise.

A este propósito, numa situação perfeitamente idêntica, consignou-se no Acórdão proferido em 13.12.2017, proc. nº 0749/16 [decisão e fundamentação com a qual concordamos]:

«Vejamos o que estabelecem os diplomas em causa nos presentes autos, sendo certo que à data em que foi celebrado o contrato vigorava o DL nº 553/80, de 21/11, na sua versão original.

O DL nº 553/80, de 21/11, na sequência das Leis nºs 9/79, de 19/3 e 65/79, de 4/10, que haviam reconhecido aos pais a prioridade na escolha do processo educativo dos seus filhos, criou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, dele constante (cfr. art. 1º).

Desde logo, no seu art. 4º estabeleceu que compete ao Estado, além do mais constante nas alíneas a) a i) deste preceito, “f) Apoiar os estabelecimentos de ensino particular através da celebração de contratos e da concessão de subsídios e de outros benefícios fiscais e financeiros, bem como velar pela sua correcta aplicação;”.

Sobre os contratos de associação estabeleceu nos seus artigos 14º, 15º e 16º o seguinte:

“Art. 14.º - 1 – Os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carecidas de escolas públicas, pelo prazo mínimo de um ano.

2 – Os contratos de associação têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.

3 – A gratuitidade pode abranger apenas uma parte da lotação da escola.

Art. 15.º - 1 – O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e funcionamento por aluno das escolas públicas e grau equivalente.

2 – O subsídio será fixado anualmente pelo Ministério da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo.

Art. 16.º Os contratos de associação obrigam as escolas a:

a) garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público;

b) Divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado;

c) Garantir até ao limite da lotação abrangida no n.º 3 do artigo 14.º a matrícula aos interessados, (…);

d) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do Ministério da Educação e Ciência;

e) Apresentar, até trinta dias antes do início de cada ano escolar, o orçamento de gestão para o ano seguinte;

f) Apresentar ao Ministério da Educação e Ciência balancetes trimestrais, bem como o balanço e contas anuais, depois de aprovados pelo órgão social competente.”

Por sua vez, o Despacho nº 11082/2008, publicado no DR, 2ª série, nº 75, de 16.04.2008, estabelecia nos seus nºs 3, 4 e 5 as contrapartidas financeiras devidas às escolas privadas outorgantes dos contratos de associação.

Na vigência do contrato de associação em causa nos autos, o DL nº 553/80, de 21/11, veio a ser alterado pelo DL nº 138-C/2019, de 28/12, que visou permitir a alteração das regras de financiamento e renegociação dos contratos de associação, passando o art. 15º daquele diploma a ter a seguinte redacção:

“1 – O Estado concede às escolas que celebrem contratos de associação um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria do membro do Governo responsável pela área da educação.

(…)

3 – O Estado assegura que o contrato de associação é mantido até à conclusão do ciclo de ensino pelas turmas por ele abrangidas.

4 – A portaria a que se refere o nº 1 deve:

a) Fixar o valor do apoio financeiro, com base no princípio do financiamento anual por turma, tendo em consideração os custos das turmas das escolas públicas de nível e grau equivalentes;

(…)

c) Estabelecer, quanto aos contratos em execução, o procedimento e o prazo para a sua renovação, bem como para a comunicação dos dados relevantes para o apuramento do subsídio a conceder, designadamente o número de turmas constituídas, devendo as comunicações realizar-se preferencialmente por meios electrónicos;

d) Estabelecer os termos em que o subsídio é processado às escolas beneficiárias de contrato, designadamente quanto à periodicidade e ao meio de pagamento do mesmo.”

Quanto aos contratos já em vigor estabeleceu o art. 3º do referido DL nº 138-C/2010, o seguinte:

“1 – Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação.

2 – A renegociação prevista no número anterior não determina a cessação da vigência dos contratos em execução à data de entrada em vigor do presente decreto-lei.”

A regulamentação deste diploma foi efectuada através da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12 que estabeleceu no seu art. 9º o montante do subsídio anual por turma (€ 80 080), sem prejuízo do disposto no art. 16º.

Este art. 16º contemplou uma disposição transitória, nos termos da qual se previu o seguinte:

“1 – Excepcionalmente, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio previsto no n.º 1 do artigo 9.º é fixado de acordo com a fórmula seguinte:

Valor do subsídio=número de turmasx90 000x9meses/14meses

2 – O financiamento resultante da aplicação da fórmula prevista no número anterior não pode, em caso algum, ser superior ao financiamento previsto para igual período pela anterior fórmula de financiamento, sendo reduzido a esse montante quando o ultrapasse.

(…)”.

A alteração às regras do apoio do Estado aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, designado por subsídio, no DL nº 138-C/2010, teve por objectivo a racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, como decorre do preâmbulo do DL nº 138-C/2010.

Visou o legislador criar “(…) as condições para proceder à renegociação dos contratos entre o Ministério da Educação e as escolas particulares, uma vez que se constata que o financiamento pelo Estado das escolas particulares e cooperativas, através destes contratos, não é tão necessário como era há três décadas. (…)

Estas regras permitem ter um esquema de financiamento mais simples e mais claro, diminuir substancialmente a carga burocrática, reforçar a equidade no tratamento das entidades promotoras do ensino particular e cooperativo e promover a igualdade de oportunidades nas condições de ensino dos alunos abrangidos pelo financiamento.

Refira-se, finalmente, que o presente decreto-lei, ao permitir renegociar os termos de financiamento do ensino particular e cooperativo, traduz um exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas.”.

Está, pois, em causa o interesse público de permitir ao Estado avaliar e rever o conjunto de contratos celebrados e permitir que os subsídios por ele concedidos às escolas privadas sejam ajustados às reais necessidades - cfr. preâmbulo da Portaria nº 1324-A/2010.

Como foi também expresso neste preâmbulo “num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas, o novo modelo de financiamento significa um importante exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos. Este esforço é solicitado a todos os portugueses, pelo que o interesse público impõe a reavaliação de subsídios e contratos que assentavam em pressupostos de há 30 anos.”

Donde decorre que foi manifesta a intenção do legislador em aplicar imediatamente aos contratos em curso o novo regime legal, que veio introduzir alterações ao DL nº 553/80.

A questão é saber se essa aplicação imediata é possível.

O acórdão recorrido entendeu que não por o critério excepcional transitório, aplicado na Adenda ao Contrato de Associação aqui em causa, ter sido introduzido no art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010 e não no DL nº 138-C/2010, o que subverteria a hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP

Entendemos não ser assim.

Com efeito, dispôs expressamente o legislador no citado art. 3º do DL nº 138-C/2010, de 28/12, precisamente sob a epígrafe “contratos em vigor”, que os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor daquele diploma são renegociados de acordo com as regras nele estabelecidas e respectiva regulamentação.

E, a Portaria nº 1324-A/2010, mais não fez que especificar os critérios que naquele eram genericamente definidos, nomeadamente, na redacção que introduziu ao art. 15º e no seu art. 3º (este visando especificamente os contratos já em vigor). Ou seja, concretizou essa intenção de aplicar a fixação do montante do apoio financeiro de acordo com as novas regras aos contratos em vigor, nos termos definidos no seu art. 16º, nº 1.

Assim, este art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010 não introduz qualquer regra inovatória não prevista no DL nº 138-C/2010, não se verificando na regulamentação concretizada por este diploma qualquer infracção da hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP.

Estava, pois, nos termos do art. 3º do DL nº 138-C/2010, o Ministro da Educação legalmente autorizado a emitir norma regulamentar destinada à “renegociação” dos contratos de associação que vigoravam à data da entrada em vigor daquele diploma, entre os quais o contrato dos autos.

Ao que acresce que o termo “renegociação” constante desse preceito legal tem que ser entendido e interpretado em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis a esse contrato típico. Isto é, naquele contexto concreto o sentido de tal expressão não pode ser tomado literalmente, visto que a fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está, por força do regime específico aplicável a esse contrato típico, subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação.

Fixação unilateral que veio a acontecer, relativamente ao período temporal ora em causa, através da norma transitória do art. 16º, nº 1 da Portaria nº 1324-A/2010, em concretização das alterações legislativas introduzidas pelo DL nº 138-C/2010, nomeadamente ao citado art. 15º do DL nº 553/80.

Conclui-se, assim, que a elaboração e envio pela DREC à autora da Adenda ao Contrato de Associação (indicada no ponto 11 dos factos provados), respeitante apenas ao montante do subsídio devido com referência ao período temporal de 1 de Janeiro a 31 de Agosto de 2011, resultou da necessidade de adaptar o contrato em vigor às alterações legislativas ao regime específico do contrato de associação, que, por expressa intenção do legislador, lhe eram imediatamente aplicáveis (as resultantes do DL. nº 138-C/2010 e da Portaria nº 1324-A/2010 que o regulamentou).

Termos em que, o acórdão recorrido ao assim não ter entendido, incorreu no erro de julgamento que o Recorrente lhe imputa».

Acresce que a autora da acção e ora recorrida não tinha qualquer expectativa legítima de vir a receber, por parte do Estado, um determinado montante como subsídio, uma vez que o seu recebimento estava dependente de factores variáveis (v.g. o subsídio por aluno seria igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente- art 15º do DL nº 553/80).

Deste modo, se tal subsídio ainda não estava fixado à data da entrada em vigor da nova legislação, essa fixação teria que ocorrer obrigatoriamente à luz das novas regras legalmente estabelecidas, nos termos do princípio tempus regit actus.

E tanto assim é que a própria autora sentiu necessidade de propor uma acção de impugnação da decisão que determinou a aplicação das novas regras, reconhecendo deste modo, que estas eram independentes do contrato de associação celebrado em Outubro de 2010.

Por outro lado, que as regras sobre o regime de financiamento estabelecidas legalmente eram autónomas dos outros compromissos contratuais extrai-se também do último parágrafo do nº 3 da cláusula 5 do contrato de associação celebrado com a autora/recorrida que dispõe: «os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo».

Concluindo: Estando o recorrente vinculado ao cumprimento da nova legislação sobre o regime de financiamento do Estabelecimento de Ensino da aqui autora, ao abrigo do art 3º do DL nº 138-C/2010, que como se viu nem contende com as cláusulas do contrato celebrado, antes está no mesmo prevista, não houve, por parte do ora recorrente, uma alteração unilateral do conteúdo de qualquer obrigação contratual, não se mostrando assim violados os artºs 302º, 282º, 312º a 314º, todos do Código dos Contratos Públicos, não havendo, consequentemente, lugar à reposição do equilíbrio económico do contrato.

Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e julgar improcedente a acção intentada pela autora Escola A............, Ldª.

Custas nas instâncias e neste Supremo Tribunal a cargo da recorrida.

Lisboa, 30 de Maio de 2018. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso.