| Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
1.1. “Z…………, SA” devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada [«TAF/A»] a presente ação administrativa especial contra a atual “X………….., SA” [doravante «X……..…, SA»] [ente que sucedeu ope legis à “V………., SA” - arts. 01.º, 23.º do DL n.º 91/2015, de 29.05, e 262.º do CPC/2013 - cfr. despacho de fls. 452], peticionando, pela motivação inserta na petição inicial, que fosse declarado nulo ou, então, anulado parcialmente o ato praticado pela Delegação Regional da Bragança, comunicado pelo ofício de 06.07.2010 e recebido a 12.07.2010, que determinou que a mesma, no prazo de 60 dias, apresentasse um projeto relativo a obras a realizar no posto abastecimento de combustíveis [«PAC»] localizado na EN 103 [Km 232+700], em Vinhais [i) arranjos exteriores não deram execução cabal ao projeto licenciado, existindo um posto de ar e de água que não estava previsto naquele projeto; ii) ausência completa de sinalização horizontal; iii) sinalização vertical em desconformidade com normas vigentes], bem como para, no mesmo prazo, apresentasse “projeto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respetiva infraestrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei n.º 97/88 … e Decreto-Lei n.º 105/98 …”.
1.2. O «TAF/A» veio a prolatar acórdão, datado de 28.01.2013, julgando a ação parcialmente procedente e, nessa conformidade, anulou o referido ato apenas no segmento relativo à ordem de apresentação de projeto para legalização e licenciamento da afixação de publicidade por violação de lei [erro nos pressupostos de direito] [cfr. fls. 178 e segs.].
1.3. A A. e a R., inconformadas, recorreram para o TCA Sul o qual, por acórdão de 16.04.2015, negou provimento a ambos os recursos jurisdicionais, mantendo a decisão recorrida ainda que com fundamentação em parte diversa [cfr. fls. 350 e segs.].
1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., de novo inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Sul, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 385 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:
“...
A. O presente recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo deve ser admitido ao abrigo do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, por aos presentes autos estar subjacente uma questão de grande relevância jurídica e social de importância fundamental, isto para além de ser manifestamente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo em vista a uma melhor aplicação do Direito.
B. Com efeito, cumpre determinar concretamente se a V…………. tem ou não competência própria e concreta para ordenar a adoção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto de abastecimento, ou se tais competências estão reservadas às Câmaras Municipais ou às Delegações Regionais do Ministério da Economia como ocorre com o licenciamento das obras - posição esta seguida pelo Acórdão Recorrido -, dependendo da localização dos postos na rede viária municipal ou na rede viária regional e nacional, respetivamente.
C. Na verdade, o quadro normativo aplicável nos autos é complexo, carece de ser devidamente interpretado e aplicado atenta a abundância legislativa e a sucessão de leis no tempo que têm vindo a regular a matéria relativa ao licenciamento de obras a realizar em postos de abastecimento de combustível, bem como da competência para adotar certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos, merecendo aqui destaque o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro e o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, na redação do Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de outubro.
D. Acresce que a matéria em crise nos presentes autos é comum à de dezenas de ações pendentes e propostas pela Z………… - bem como a dezenas de ações propostas por outras petrolíferas - contra a V………, tendo como objeto precisamente a discussão da incompetência da V……… para impor a adoção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento/realização de obras em postos de abastecimento de combustível.
E. Por essa razão objeto do presente recurso reveste-se também de relevância jurídica e social fundamental, pois a decisão deste Supremo Tribunal terá impacto em dezenas e dezenas de processos com o mesmo e exato objeto.
F. Acresce que - por outra banda - a matéria dos autos é semelhante à que estava em crise no âmbito do processo n.º 0535/13 (no qual se levantavam questões relativas com o licenciamento de construção de um posto de abastecimento de combustível intrinsecamente ligadas com a matéria de discussão acerca competência para impor a adoção de determinadas condutas) tendo esse Tribunal admitido a revista por considerar que se exigia «ao intérprete um adequado labor na aplicação do direito, sendo certo que a questão a apreciar é de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efetuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, atenta a necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis».
G. Assim, atento o preenchimento dos pressupostos legais que estão subjacentes ao artigo 150.º do Código de Procedimento e Processo nos Tribunais Administrativos deverá esse Supremo Tribunal Administrativo admitir a presente revista, apreciando assim o objeto do presente recurso.
H. Isto posto, deve antes de mais deixar-se desde já patente que a V………… é incompetente para ordenar a adoção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento como o é aliás para a determinação de realização de obras no posto de abastecimento de combustível ora em causa.
I. De facto, o regime aplicável aponta, no entendimento da Recorrente, no sentido de que a competência para a adoção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento bem como para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direções Regionais do Ministério da Economia, dependendo da localização dos postos de combustível na rede viária municipal ou regional e nacional, respetivamente.
J. Com efeito, vigora atualmente nesta matéria o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, - revisto pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de outubro -, do qual resulta que a competência para proceder ao licenciamento de postos de abastecimento de combustível, e logo para as fiscalizar, passou a ser atribuída ou às Direções Regionais do Ministério da Economia ou às Câmaras Municipais, dependendo da localização dos postos de combustível na rede regional e nacional ou na rede viária municipal respetivamente.
K. Porém, o acórdão ora recorrido aponta no sentido de que a ora Recorrida tem legitimidade para impor à ora Recorrente a adoção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento.
L. No entanto, semelhante entendimento não se pode manter, sendo contrário ao que doutamente proferiu esse Supremo Tribunal Administrativo através de acórdão relatado no âmbito do processo n.º 0535/13, de 05 de dezembro de 2013, que taxativamente veio afirmar que «A construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis obedecem ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas neste diploma»,
M. Logo acrescentando que «a competência para conceder o licenciamento das obras de construção é da Câmara Municipal nos termos dos arts. 4.º, n.º 2, alínea c) e 5.º, n.º 1 do DL n.º 555/99, de 16/12 (RJUE), podendo ser delegada e subdelegada».
N. Além do mais, esse Supremo Tribunal Administrativo entendeu ser «inequívoco que a Entidade demandada nos autos citados - então a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira - tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento e autorização de operações urbanísticas, em matéria respeitante ao licenciamento de postos de combustíveis».
O. Ora, seguindo de perto o doutamente decidido é lícito concluir que a competência para o licenciamento de obras/para a determinação da adoção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento do posto, consubstanciáveis na realização de obras de alteração a realizar em posto de abastecimento de combustível é das câmaras municipais ou das Delegações Regionais do Ministério da Economia, consoante a localização concreta do posto de abastecimento de combustível.
P. Ficam assim excluídas das competências para a determinação da adoção de certas condutas e o ato de licenciamento propriamente dito outras entidades que não as acima referidas, sem prejuízo, porém, da possibilidade de intervenção de outras entidades no procedimento pela via da emissão de parecer sobre as condições em que obras em posto de combustível devam ser realizadas.
Q. Resulta assim cabalmente demonstrada a incompetência absoluta da V………., S.A. para ordenar a adoção de certas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, e realização de obras em posto de abastecimento de combustível, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.
R. De facto, dúvidas não restam sobre o facto de a competência para proceder ao licenciamento da construção, exploração, alteração da capacidade renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afetem as condições de segurança das instalações ser das câmaras municipais ou das direções regionais do Ministério da Economia.
S. Tal facto é determinante para concluir que a V……… não tem competência para ordenar a adoção das referidas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, que invoca no despacho em crise nos autos, visto que competência necessária à prática desses atos é de órgãos de outras pessoas coletivas: dos municípios e do Estado.
T. Além do mais, a norma contida no artigo 10.º do DL 374/2007 - e citada pelo acórdão recorrido para fundamentar a competência da V……….. para a prática do ato em crise nos autos - é uma norma de carácter absolutamente genérico, por contraposição à legislação especial supra mencionada, o que não pode ocorrer!
U. Por outro lado, os referidos poderes de autoridade da V………, contantes do mencionado artigo 10.º, restringem-se «às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão (…)»;
V. Ora, para além da Rede Rodoviária Nacional, fazem parte do objeto da concessão da V……… as «áreas de serviço», as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às V………- cfr. o artigo 4.º do DL 374/3007, de 7 de novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da V………, aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão.
W. Ora, não é esse o caso nos presentes autos pelo que idêntico tratamento não pode ser reclamado para os «postos de abastecimento de combustíveis», pois trata-se de instalações mais simples, com requisitos menos exigentes e muitas vezes situados em terreno privado, como é o caso do PAC de Vinhais;
X. Por essas mesmas razões, o legislador optou por não lhes conferir o mesmo tratamento conferido às «áreas de serviço» e, assim, por não os integrar na concessão da V………..;
Y. O que significa que, não integrando os «postos de abastecimento de combustíveis» o objeto da concessão da V………. nos termos das referidas Bases da Concessão, é forçoso concluir que a V…….. não pode neles exercer os respetivos poderes de autoridade, discriminados no artigo 10.º do DL 374/2007 e citados pelo acórdão recorrido;
Z. Pelo que, não procede a fundamentação aduzida pelo tribunal recorrido para justificar a competência da V………. para impor certas condutas à ora Recorrente;
AA. Assim, não assiste às V……….. competência para ordenar a adoção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto pré-existente, tal como consta do ato impugnado.
BB. Razão pela qual o ato em crise nos autos é ilegal, por incompetência absoluta do seu autor, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia …”.
Termina pugnando pelo provimento do recurso e pela procedência da pretensão impugnatória por si formulada.
1.5. A R., aqui ora recorrida, não produziu contra-alegações [cfr. fls. 418 e segs.].
1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal que se mostra prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 08.10.2015, veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que a questão relativa à competência para determinar a apresentação de projetos para a realização de obras por parte da «V.......» constitui “… questão que pode vir a repetir-se e que interessa clarificar com vista a uma melhor aplicação do Direito …”, porquanto “… a legislação pertinente é complexa e a sua aplicação tem originado grande conflitualidade …”, já que “… se é verdade que, relativamente à afixação de publicidade existe jurisprudência consolidada, o mesmo não acontece relativamente aos poderes da B……….. SA no âmbito dos seus poderes de autoridade de zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação …”.
1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu pronúncia no sentido do provimento do recurso e revogação do acórdão recorrido no segmento impugnado [cfr. fls. 438/440], pronúncia essa que objeto de contraditório apenas mereceu resposta discordante da R., aqui recorrida [cfr. fls. 445 e segs.].
1.8. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir em Conferência.
2. DAS QUESTÕES A DECIDIR
Constitui objeto de apreciação nesta sede o determinar se o julgado no segmento em que improcedeu o recurso de apelação deduzido pela A. incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, mormente, nos arts. 01.º, 03.º, 04.º, 05.º, 06.º e 25.º do DL n.º 267/2002, de 26.11 [na redação dada pelo DL n.º 195/2008, de 06.10] em articulação com arts. 04.º, n.º 2, al. c), e 05.º, n.º 1, do DL n.º 555/99, de 16.12 [vulgo RJUE], nos arts. 10.º do DL n.º 13/71, de 23.01, 04.º e 10.º do DL n.º 374/2007, de 07.11, em conexão com Bases 2 e 33 e anexo III das Bases da Concessão da então «V……..» aprovadas pelo DL n.º 380/2007, de 13.11 [na redação dada pelo DL n.º 110/2009, de 18.05] [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
3. FUNDAMENTAÇÃO
3.1. DE FACTO
Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:
I) Em 2010.05.25, a entidade requerida dirigiu à A., o ofício ref.ª 17.01.01.005/19, sob o assunto “Posto de Abastecimento de Combustível EN 103 Km 232+700 - Ação de Fiscalização”, facultando o exercício do direito de audiência prévia, do qual consta, por extrato:
“… Com efeito, foram identificadas algumas deficiências ao nível do estado geral do posto, em violação das «Normas para Instalação e Exploração de Áreas de Serviço e Postos de Abastecimento de Combustíveis», aprovadas por Despacho do SEOR n.º 37-XII/92. Tal violação concretiza-se na existência das seguintes deficiências:
1. O número de mangas em operação não corresponde ao licenciado;
2. Ao nível dos arranjos exteriores não foi dado seguimento ao projeto licenciado, apontando-se a criação de um ponto de ar e água que não estava previsto;
3. Nota-se a completa ausência de sinalização horizontal;
4. A sinalização vertical de entrada deve ser reformulada por não se encontrar em conformidade com as normas em vigor.
A extensão e natureza das obras a realizar mostra e necessidade de a intervenção de correção dever ser previamente aprovada pela V……….. S.A. pelo que deverá V. Exa. submeter à aprovação desta empresa um projeto no prazo de 60 (sessenta) dias.
(...)
Para além do exposto, verificou-se, ainda, a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da V………., nos termos legais, pelo que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 60 (sessenta) dias, um projeto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respetiva infraestrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei n.º 97/88, de 17 agosto e Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 166/09, de 13 de maio.
Relativamente às quatro situações apontadas anteriormente pode, V. Exa. querendo, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data de receção da presente notificação, o direito de audiência prévia …” - cfr. Doc. n.º 03, fls. 40 e 41 e 36 e 37 dos autos e fls. 25 e 26 do «P.A.».
II) Em 2010.06.14, a A. pronunciou-se em sede de audiência prévia - cfr. Doc. n.º 04, fls. 42 a 62 dos autos e fls. 50 a 70 e 71 a 116 do «P.A.».
III) Em 2010.07.06, a entidade requerida dirigiu à A. ofício ref.ª 17.01.01.013, com o n.º de saída 478647, sob o assunto “Posto de Abastecimento de Combustível EN 103 ao Km 232+700 - EN 218 ao Km 84+350 - Defesa em sede de audiência prévia”, do qual consta, por extrato:
“…
Relativamente ao assunto em epígrafe, informamos V. Exa. o seguinte:
A legitimidade da V……… para licenciar a afixação de publicidade nas estradas sob a sua jurisdição, bem como o estabelecimento ou ampliação dos postos de abastecimento de combustíveis, e consequentemente para cobrar as respetivas taxas é-lhe conferida pelas disposições conjugadas dos artigos 8.º e 10.º do DL n.º 374/2007, de 7 de novembro; 10.º, 11.º e 15.º do DL n.º 13/71, de 23 de janeiro, Despacho SEOP 37-XII/92, de 22 de dezembro e Lei n.º 97/88, de 17 de agosto.
A V……… detém, por força de lei, a administração das infraestruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afetação ao trânsito público competindo-lhe zelar pela salvaguarda do estatuto da estrada, que o mesmo é dizer que, detém os poderes conferidos pela respetiva legislação da proteção à estrada.
Ao InIR cabe a supervisão da gestão e exploração da rede rodoviária controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão.
Com efeito, e conforme resulta expresso do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de abril, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de julho, o InIR sucedeu à V……. na supervisão das infraestruturas concessionadas do Estado, ou seja, nos contratos de concessão do Estado tal como definidos nos termos do anexo I do Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, e, apenas quanto a estes, o InIR passou a desempenhar os poderes ou faculdades então exercidas pela V…….., onde claramente não se integra o exercício de poderes que foram cometidos à JAE, e entidades que lhe sucederam, pelas normas regulamentadoras de proteção à estrada, entre as quais ressaltam, para o que releva, o licenciamento dos postos de abastecimentos de combustíveis e publicidade na proximidade das estradas sob a sua administração. As atribuições do InIR são claras e prendem-se essencialmente com a regulação e fiscalização do setor das infraestruturas rodoviárias, em particular no que diz respeito à supervisão da gestão e exploração da rede rodoviária objeto de concessão, tal como resulta claro, aliás, do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro.
Nestes termos, a V……… tem legitimidade para liquidar e cobrar as taxas fixadas no artigo 15.º, do DL 13/71.
Face ao exposto, devera essa Empresa proceder ao pagamento da legalização de mangueiras e publicidade, que se encontram por licenciar, conforme ofícios em anexo, no prazo de 10 dias, a contar da receção deste ofício.
A presente decisão pode ser objeto de reclamação graciosa ou impugnação judicial, nos prazos previstos nos artigos 70.º e 102.º do CPPT ...“ - cfr. Doc. n.º 01, fls. 34 a 37 dos autos e fls. 23 e 24 do «P.A.».
IV) Em 2004.09.28, a “U……….., SA”, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Vinhais o licenciamento de publicidade - cfr. Doc. n.º 06, fls. 64 e 65 dos autos.
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3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que se mostram supra enunciadas e que constituem o objeto deste recurso de revista.
I. O cerne da discussão nos presentes autos encontra-se, neste momento, circunscrito ao apurar da legalidade do ato impugnado no segmento em que no mesmo foi ordenado pela R. à A. que apresentasse um projeto relativo a obras a realizar no posto abastecimento de combustíveis [«PAC»] localizado na EN n.º 103 [Km 232+700], em Vinhais [i) arranjos exteriores não deram execução cabal ao projeto licenciado, existindo um posto de ar e de água que não estava previsto naquele projeto; ii) ausência completa de sinalização horizontal; iii) sinalização vertical em desconformidade com normas vigentes], porquanto, no seu outro segmento, a ilegalidade do ato e sua consequente anulação mostra-se firmada por decisão transitada em julgado já que o juízo inserto no acórdão do TCA Sul nesse âmbito não foi alvo de qualquer impugnação por parte da R..
II. Assim, importa determinar se a R., à luz do quadro normativo então vigente, detinha quaisquer atribuições ou competências quanto ao «PAC» em questão que legitimassem ou sustentassem a emissão do ato impugnado com aquele conteúdo.
III. Deriva da análise dos fundamentos aduzidos no ato impugnado que a R. radica a sua competência para a sua emissão, mormente, no regime legal decorrente dos arts. 08.º e 10.º do DL n.º 374/2007, 10.º, 11.º e 15.º do DL n.º 13/71 [cfr. n.º III) da factualidade apurada]
IV. Por sua vez, o acórdão recorrido improcedeu a pretensão da A./recorrente afirmando, a este propósito, que no caso “… trata-se de determinar à A. certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dum posto pré-existente (…). (…) A autora considera que a ré não tem poderes legais para determinar o que determinou em sede de bom e seguro funcionamento dum seu posto. (…) Quanto a isto, rege o art. 10.º do DL 374/2007 (…). (…) Dali resulta que a lei, de acordo aliás com o art. 14.º do DL 558/99, confere expressa e claramente à «V……..,SA» os poderes ora exercidos quanto bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis nas estradas sob jurisdição daquela empresa concessionária. (…) Impõe-se assim concluir que, muito embora a competência para licenciar obras no posto de abastecimento de combustível aqui em causa pertença à respetiva Direção Regional do Ministério da Economia, visto situar-se numa EN e não em estrada municipal, certo é que a competência exercida pela V……., SA, neste caso, não foi essa, mas sim a de zelar pela segurança do funcionamento do posto. De certo modo foi isso que se afirmou na decisão recorrida quando se referiu que «as competências para o licenciamento das instalações dos combustíveis não se confundem com as competências atribuídas à JAE pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro que visam garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude e, reconduzem-se, no que aqui interessa ao caso sub judice, à determinação da suspensão ou cessação de atividades ou ao encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária e causem dano ou ameacem causá-lo à estrada». Donde, considerando o citado n.º 1 do art. 10.º do Decreto-lei n.º 374/2007 (…), o ato impugnado e na parte aqui recorrida não padece do vício de incompetência, sendo válido, como decidido no Tribunal a quo …”.
V. É deste juízo firmado nesta decisão que a A. discorda, pugnando pela sua revogação porquanto considera que no caso a R. carece de competência para lhe determinar ou ordenar as diligências/procedimentos e ações que constam do ato que se mostra impugnado na presente ação.
VI. Cientes da delimitação do objeto de discussão e presente a factualidade que se mostra apurada supra importa enunciar e fixar o quadro legal pertinente que disciplinava, à data, a matéria relativa aos «PACs», mormente, entidades com atribuições e competências decisoras no seu âmbito e aquilo que constituiu a sua evolução, os poderes envolvidos [de fiscalização, de licenciamento, etc.] e seus correspondentes procedimentos.
VII. Assim, a «JAE» havia sido criada pelo Decreto n.º 13.969, de 20.07.1927, e tinha por função a “construção de modernas pavimentações, a reconstrução das antigas em grandes troços, a reparação e construção das obras de arte mais importantes e o estudo e construção das grandes extensões de estradas que faltam para concluir a rede do Estado" [art. 13.º], sendo que no desenvolvimento daquilo que eram as suas atribuições iniciais [cfr. arts. 19.º e 28.º e segs. daquele diploma] e o seu enquadramento institucional [cfr., entre outros, primeiramente o DL n.º 35.434, de 31.12.1945 sucessivamente alterado, e depois, mais tarde, o DL n.º 184/78, de 18.07], bem como daquilo que foi o processo normativo disciplinador das vias rodoviárias [Lei n.º 2037, de 19.08.1949 (Estatuto das Estradas Nacionais) e Lei n.º 2110, de 19.08.1961 (Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais)] a mesma foi vendo aperfeiçoadas, clarificadas e reforçadas as suas competências.
VIII. Neste contexto e no que aqui nos autos releva importa atentar no DL n.º 13/71 [diploma que, nomeadamente, veio regulamentar vários aspetos da jurisdição da «JAE» em relação às estradas nacionais], diploma esse de que resultava o estabelecimento duma área de jurisdição e de autoridade daquele ente que abrangia para além da «zona da estrada» [a qual englobava a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, as pontes e os viadutos], também a denominada «zona de proteção à estrada» [constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito] [cfr. arts. 01.º e 03.º], bem como a enunciação de regras de defesa daquelas zonas mediante estabelecimento de proibições, obrigações/ónus e exigências várias de aprovação, autorização e licenciamento [cfr. arts. 04.º a 12.º] reveladoras de poderes de fiscalização e de licenciamento, regras essas reforçadas pela cominação com a nulidade de todos os licenciamentos efetuados por quaisquer outras entidades em sua infração [cfr. art. 01.º, n.º 7, do DL n.º 219/72, de 27.06].
IX. A mesma entidade veio, entretanto, a ser extinta [cfr. art. 14.º do DL n.º 237/99, de 25.06], sucedendo-lhe, num primeiro momento, o «IEP», o «ICOR» e o «ICERR» [cfr. arts. 01.º, 02.º, 04.º, 13.º do referido DL, 01.º, 04.º dos Estatutos do «IEP», 01.º e 04.º dos Estatutos do «ICOR», 01.º e 04.º dos Estatutos do «ICERR» anexos àquele diploma] para depois, num segundo momento, apenas o «IEP» face extinção do «ICOR» e do «ICERR» [cfr. art. 01.º, 02.º, 03.º, e 04.º do DL n.º 227/02, de 30.10].
X. E o «IEP» veio, por sua vez, a ser também ele transformado e redenominado, sucedendo-lhe a “EP - Estradas de Portugal, EPE” [cfr. arts. 01.º, 02.º, 03.º, 04.º do DL n.º 239/04, de 21.12, e 01.º e 02.º dos Estatutos publicados em anexo ao diploma], a qual conta entre o seu objeto o “… a) Assegurar a conceção, a construção, a conservação e a exploração da rede rodoviária nacional; (…) b) Aplicar, em articulação com todas as entidades interessadas, as normas regulamentares aplicáveis ao setor e os níveis de desempenho da rede rodoviária, assegurando a sua qualidade em termos de circulação, segurança, conforto e salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais; (…) g) Promover a melhoria contínua das condições de circulação, com segurança e conforto para os utilizadores e salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais, e assegurar a proteção das infraestruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes …” [n.º 2 do art. 04.º daquele DL], gozando dos poderes e prerrogativas definidos mormente no art. 08.º, para depois no DL n.º 374/07, de 07.11, a “EP - Estradas de Portugal, EPE” ser transformada em “V…….., SA” [cfr. arts. 01.º a 03.º do referido diploma].
XI. Tal transformação surgiu integrada naquilo que foram os reflexos na orgânica do então Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações [DL n.º 210/06, de 27.10] do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado [«PRACE» - Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/06, de 21.04] e duma redefinição da intervenção do papel do Estado no setor das infraestruturas rodoviárias, através da implementação de um novo modelo gestão e financiamento [cfr., nomeadamente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11.07, e a Lei n.º 55/07, de 31.08] com a criação do “Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP” [«InIR, IP»] [cfr. DL n.º 148/07, de 27.04 - diploma, entretanto, revogado pelo DL n.º 236/2012, de 31.10 - que criou o “Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP” e que lhe veio a suceder nas atribuições - arts. 01.º, 03.º, 16.º e 19.º], ente este com poderes em matéria de fiscalização e de supervisão da gestão e exploração da rede rodoviária, nomeadamente, da “V………., SA”, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão [cfr., nomeadamente, arts. 03.º e 04.º daquele DL].
XII. A “V…………., SA”, nos termos do DL n.º 374/2007, “tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado” [cfr. n.º 1 do art. 04.º], sendo que a mesma, para realização e prossecução desse seu objeto, mostra-se dotada de poderes de autoridade insertos no art. 10.º daquele diploma, e donde se extrai, nomeadamente, que lhe compete “[r]elativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação” [n.º 1], que para o desenvolvimento da sua atividade “[d]etém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita: a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respetivo código; b) Ao embargo administrativo e demolição de construções efetuadas em zonas non aedificandi e zonas de proteção estabelecidas por lei; c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas atividades; d) À execução coerciva das demais decisões de autoridade; e) Ao uso público dos serviços e à sua fiscalização; f) À proteção das suas instalações e do seu pessoal; g) À regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas atividades e à aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei; h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos atos de gestão pública; i) À instrução e aplicação de sanções em processo contraordenacional” [n.º 2] e são-lhe conferidos “[n]os termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação: a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de atividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada; b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer atividades em violação das disposições legais e regulamentares de proteção à estrada, ou ao património público afeto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais atos forem suscetíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contraordenacional; c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos atos de gestão pública; d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela V…………., S.A., ou afetos à sua atividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais; e) Embargar e ordenar a demolição de construções efetuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de proteção estabelecidas por lei …” [n.º 3].
XIII. Ora, foi esta última sociedade que, invocando o disposto nos arts. 10.º do DL n.º 13/71 e o 10.º do DL n.º 374/2007, atrás citados, procedeu à fiscalização do «PAC» aqui em causa e que, em consequência dessa ação inspetiva, intimou a A./Recorrente a eliminar e corrigir as várias anomalias e irregularidades já acima referidas [i) arranjos exteriores não deram execução cabal ao projeto licenciado, existindo um posto de ar e de água que não estava previsto naquele projeto; ii) ausência completa de sinalização horizontal; iii) sinalização vertical em desconformidade com normas vigentes] pela ampliação do mesmo «PAC» com junção de projeto de legalização.
XIV. Fê-lo por considerar, por um lado, que o DL n.º 13/71 se mantinha em vigor em 06.07.2010 - data da prática do ato impugnado – e, por outro, que o que nele se estatuía, conjugado com o que se prescrevia no art. 10.º do DL n.º 374/2007, lhe atribuía competência para ordenar à Recorrente a correção das anomalias e irregularidades acima identificadas.
XV. E, por isso, a primeira questão a resolver é a de saber se a R./Recorrida ajuizou corretamente quando se convenceu que os citados diplomas legais - os DL n.º 13/71 e n.º 374/2007 - lhe atribuíam a competência para ordenar a correção dos referidos defeitos tanto mais que essa foi a base normativa inserta no ato impugnado e que o acórdão recorrido acolheu como legítima e válida ao sustentar, como vimos, que não estava em causa a competência para licenciar obras no referido posto de abastecimento, já que essa caberia às então Direções Regionais do Ministério da Economia, porquanto a competência exercida no caso não foi essa, mas sim a competência de zelar pela segurança de circulação em área sob a sua jurisdição já que integrante da sua concessão.
XVI. O primeiro dos apontados diplomas, publicado, como vimos, num tempo em que a “JAE” - longínqua antecessora da R./Recorrida - ainda tinha existência jurídica e em que as questões relacionadas com a segurança das instalações de combustíveis, a segurança da circulação viária e as questões ambientais não tinham a importância que o decurso do tempo lhes veio a dar, destinou-se, “sem prejuízo da necessária proteção da estrada”, fundamentalmente, a simplificar os procedimentos administrativos “reduzindo consideravelmente o número de casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da JAE” [vide seu preâmbulo].
XVII. E foi por ser assim, isto é, foi para reforçar a segurança da circulação viária que no mesmo se proibiu não só o exercício de muitas atividades na zona da estrada e nos seus limites e o estabelecimento de muitas condicionantes aos proprietários dos terrenos limítrofes [cfr. arts. 04.º a 09.º] como, no que ora nos importa, tenha estatuído ser indispensável a aprovação ou licença dos «PACs» pela então “JAE” [art. 10.º, n.º 1, al. c): “[d]epende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas: (…) O estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar”], indicando os casos em que tinha lugar a aprovação, a autorização ou a licença [art. 11.º], para no art. 15.º, sob a epígrafe «taxas», se disciplinar o montante a pagar pelo licenciamento relativo ao “estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível”.
XVIII. O que vale por dizer que, muito embora fosse certo que o DL n.º 13/71 se destinava, fundamentalmente, a simplificar e reduzir os procedimentos administrativos relacionados com o usufruto da rede viária nacional, também o é que o mesmo deixou claro que essa simplificação não ia ao ponto de afastar a Administração do licenciamento e funcionamento dos «PACs», como se vê pela circunstância de ter imposto que os mesmos só poderiam ser construídos depois de aprovação ou licença da “JAE”, qualquer que fosse a sua localização. Podendo, ainda, acrescentar-se que dele também decorre que a competência para fiscalizar a conformidade do legalmente fixado com a realidade e o cumprimento das suas determinações também lhe cabia, pese embora tal diploma não conter qualquer norma especificamente relacionada com a matéria da fiscalização.
XIX. Se assim é, como é, a decisão recorrida teria de ser sufragada se fosse de concluir que o DL n.º 13/71 ainda estava em vigor, senão na sua totalidade pelo menos nas citadas disposições, no momento em que o ato impugnado foi praticado.
XX. Tal remete-nos para a necessidade de determinar aquilo que eram as atribuições e competências da então “V………., SA” à data da prática do ato impugnado.
XXI. A Lei n.º 159/99, de 14.09, [diploma que veio estabelecer o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como de delimitação da intervenção da administração central e da administração local, concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local - cfr. seu art. 01.º], reforçando o caminho que havia sido feito no tocante à transferência de atribuições e competências da Administração Central para o poder local, veio alterar, significativamente, o legislado no citado DL n.º 13/71 nesta matéria, passando a estabelecer uma diferenciação entre o licenciamento dos «PACs» situados nas redes viárias nacional e regional e na rede viária municipal ao ter estatuído que passava a ser “da competência dos órgãos municipais o licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento e abastecimento de combustíveis, salvo as localizadas nas redes viárias regional e nacional” [vide seu art. 17.º, n.º 2, al. b)], sem, no entanto, ter indicado qual a entidade competente para licenciar os «PACs» nas redes viárias regional ou nacional.
XXII. Deste modo, atenta essa omissão, tal só poderá ser interpretado como querendo significar que essa competência continuou sediada na então “JAE” de acordo com o que se estabelecia no DL n.º 13/71, o que, de resto, se compreende uma vez que o licenciamento dos «PACs» envolve a ponderação e defesa de interesses muito relevantes [de segurança, de fluidez de circulação, de proteção ambiental, de rentabilidade, etc.] e que, sendo assim, fazia sentido caber às Câmaras Municipais a competência do licenciamento dos «PACs» situados na rede viária a seu cargo, por ele ser o que, em princípio, poderia suscitar menores problemas ambientais, de circulação e segurança e, por isso, aquele onde os estudos técnicos necessários ao licenciamento fossem de menor complexidade.
XXIII. Só que a evolução legislativa neste domínio não se ficou por aqui.
XXIV. Com efeito, o DL n.º 267/2002, de 26.11 [alterado até à data da emissão do ato impugnado pelos DL n.ºs 389/2007, de 30.11, 31/2008, de 25.08, e 195/2008, de 06.10], prosseguiu o caminho de desconcentração e clarificação das competências atinentes aos processos de licenciamento e de fiscalização das instalações de combustíveis [cfr. arts. 01.º, n.º 1, al. b), 03.º, al. h), 05.º, 06.º, e 25.º, n.ºs 1 e 2], reforçando que a competência para o licenciamento dos «PACs» situados na rede viária municipal cabia à Câmara Municipal [cfr. art. 05.º, n.ºs 1, al. b) e 2 - “[é] da competência das câmaras municipais: (…) b) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional” e que “[o]s procedimentos administrativos de instalação, construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação e exploração das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis seguem a tramitação aplicável à respetiva operação urbanística nos termos dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 4.º e do n.º 3 do artigo 6.º do regime jurídico da urbanização e da edificação”] e esclarecendo que essa competência cabia à Direção Regional do Ministério da Economia quando se tratasse de «PACs» situados nas estradas nacionais e regionais [cfr. art. 06.º, donde se extrai que “[é] ainda da competência das DRE: a) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional” (n.º 3), sendo que “[o]s procedimentos administrativos previstos nos números anteriores seguem a tramitação prevista nos artigos 7.º a 14.º” (n.º 4)], isto é, nas estradas onde se processa o maior fluxo de trânsito e, por isso, nas estradas onde se exigia um maior estudo e preparação técnica do licenciamento.
XXV. Ou seja, veio definir-se neste último diploma a quem cabiam as competências do licenciamento dos «PACs» tendo estatuído, com clareza e assertividade, que a mesma cabia à Câmara Municipal se o posto se localizasse numa estrada municipal e cabia à Direção Regional do Ministério da Economia se o mesmo se situasse numa estrada nacional ou regional.
XXVI. Nesta conformidade, deve, assim, dar-se por assente que tanto a Lei n.º 159/99 como o DL n.º 267/2002 operaram revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, maxime as normas do DL n.º 13/71 que regulavam o licenciamento dos «PACs» [cfr. art. 07.º, n.º 2, do CC], ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional [cfr. arts. 17.º, n.º 2, al. b) da Lei n.º 159/99 e 05.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 267/2002] e que cabia às Direções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos «PACs» situados nessas redes [cfr. arts. 17.º, n.º 2, al. b) da Lei n.º 159/99, 05.º, n.º 1, al. b), e 06.º, n.ºs 3 e 4, do DL n.º 267/2002].
XXVII. Sendo que, em qualquer caso, e como vimos, o procedimento junto das Câmaras Municipais seguiria a tramitação aplicável “à respetiva operação urbanística nos termos dos n.ºs 1, 2 e 3 do art.º 4.º e do n.º 3 do art.º 6.º do regime jurídico da urbanização e edificação” [cfr. art. 05.º, n.º 2, do DL n.º 267/2002] e que, portanto, as obras de construção, reconstrução, ampliação e alteração dos «PACs» teriam de se sujeitar aos parâmetros estabelecidos nessa legislação.
XXVIII. Por outro lado, e no mesmo encadeamento lógico, aquele DL n.º 267/2002 atribuiu às Câmaras Municipais e às Direções Regionais do Ministério da Economia a fiscalização das instalações por elas licenciadas, a qual se exercia não só no âmbito do licenciamento como no âmbito da sua regulamentação técnica e considerando as respetivas competências [cfr. art. 25.º].
XXIX. Sendo assim, podemos dar por adquirido que, por força do que se estatui no art. 07.º, n.º 2, do CC, o disposto no citado art. 10.º, n.º 1, al. c), do DL n.º 13/71 encontrava-se revogado pelo regime inserto, nomeadamente, no DL n.º 267/2002, termos em que a “V……….., SA” carecia, à data da emissão do ato impugnado, de competências para efeitos de licenciamento dos «PACs».
XXX. Nessa medida, a aplicação do DL n.º 267/2002 ao caso dos autos só poderia ser afastada se leis posteriores tivessem regulado diferentemente as competências ora em causa e as tivessem atribuído à R./Recorrida, legislação essa que só poderiam ser os já referidos DL n.º 374/2007 - que transformou a “EP - Estradas de Portugal EPE” em “V………….. SA” - e n.º 148/2007 - que criou o “InIR, IP”.
XXXI. Mas diga-se, desde já, que tais diplomas não provocaram os referidos efeitos.
XXXII. O DL n.º 374/2007, além de haver procedido à referida transformação e à aprovação dos estatutos da “V…………, SA”, conferiu, como vimos, à nova entidade poderes e prerrogativas de autoridade destinados a zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do “estatuto de estrada” que permitam a livre e segura circulação, sendo certo que do mesmo não constam quaisquer poderes em matéria de licenciamento de «PACs», o mesmo ocorrendo com o regime instituído no aludido DL n.º 148/2007.
XXXIII. Não obstante a conclusão a que chegámos quanto à ausência de poderes por parte da “V………., SA” em matéria de licenciamento naquele domínio temos, porém, que a mesma se revela como insuficiente para o devido e cabal enquadramento da situação sub specie.
XXXIV. É que relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integravam o objeto da concessão inserto no art. 04.º, n.º 1, do referido DL [objeto esse que se mostra definido pelo DL n.º 380/2007, de 13.11 e seus quadros anexos, na redação dada pelo DL n.º 110/2009, de 18.05] a “V…………, SA”, ao abrigo do já referido art. 10.º, preceito esse que, repita-se, a R. se socorreu como fundamento do ato impugnado, gozava de competência para zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e dos inerentes poderes e prerrogativas.
XXXV. De tais competências e poderes de autoridade que se mostram conferidos pelo normativo em referência derivam inequivocamente para a “V……….., SA”, enquanto guardiã do “estatuto da estrada”, poderes de fiscalização, poderes esses destinados a prevenir os riscos para a liberdade e segurança na circulação rodoviária nas vias abrangidas pelo âmbito da sua concessão.
XXXVI. Refira-se, aliás, que este Supremo, de forma reiterada e uniforme, já reconheceu que à “V…………, SA” haviam sido atribuídos poderes de fiscalização no quadro do art. 10.º do DL n.º 374/2007, tendo-o feito no quadro da apreciação dos litígios gerados em torno da vigência do art. 10.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 13/71 [licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade], sustentando-se, para tal, que “… uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos ... com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à … no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume …” [cfr. Ac. do STA de 20.02.2014 (Proc. n.º 01418/13) in: «www.dgsi.pt/jsta» - jurisprudência essa depois sucessivamente reiterada].
XXXVII. Se assim é e deveria ser entendido à data da emissão do ato impugnado a então “V……….., SA” gozava nomeadamente, quanto àquilo que estava abrangido pelo objeto da concessão, de poderes de fiscalização destinados a prevenir e acautelar quaisquer ações ou omissões que contendessem com a circulação e segurança rodoviária dos utentes, já que desenvolvidos em infração do aludido estatuto da via.
XXXVIII. Desta feita, estava nas competências da aqui recorrida exercer a fiscalização e tomar todas as medidas adequadas e reputadas como necessárias quanto a tudo o que pudesse contender ou conflituar com a infraestrutura rodoviária em causa [no caso a EN n.º 103], lesando a sua integridade e o respetivo estatuto, com apelo, nomeadamente, àquilo que era o regime legal decorrente do DL n.º 13/71 [cfr. arts. 01.º, 02.º, 03.º, 04.º, 05.º, 07.º e 08.º - atualmente na totalidade revogados pelo art. 05.º, al. c) da Lei n.º 34/2015, de 27.04 - diploma que veio aprovar o novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional o qual se mostra publicado em anexo].
XXXIX. Na verdade, a “V………., SA”, pese embora sujeita à supervisão e fiscalização do “InIR, IP”, enquanto concessionária e no âmbito daquilo que constitui o objeto da sua concessão, permaneceu detentora de poderes, nomeadamente, de fiscalização decorrentes quer do contrato de concessão quer, nomeadamente e no que releva para os autos, do referido DL n.º 13/71 quando e enquanto relativos à defesa e garante da integridade do “estatuto da estrada” quando esta integre aquele objeto da concessão.
XL. E entre tudo aquilo que se mostrava passível da ação fiscalizadora por parte da então “V…………, SA”, realizada apenas, frise-se, com o fim de promover e assegurar a liberdade e a segurança rodoviária no respeito daquele estatuto, contavam-se necessariamente todos os «PACs» que, enquanto instalações marginais à estrada e localizados em terrenos de propriedade privada, possuíssem acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, porquanto quanto aos «PACs» abrangidos pela concessão [cfr. os descritos no quadro III pontos IV) e V) anexo ao DL n.º 380/2007] os poderes daquela se mostram dotados de maior latitude ou abrangência.
XLI. Daí que, na linha deste entendimento, se impõe, então, inferir que o ato impugnado, enquanto fundado também no citado art. 10.º do DL n.º 374/2007, mostrar-se-ia emitido no quadro das competências de fiscalização de que a “V…………, SA” era detentora, o que, como já referimos, é reconhecido e assumido no acórdão recorrido e fundou, aliás, o seu juízo de improcedência da pretensão invalidatória.
XLII. Ocorre que não obstante haver-se alegadamente desenvolvido, por apelo a tais competências, a atividade da “V……….., SA” tal não se revela como final, porquanto importa aferir se aquilo que se mostra determinado pela mesma no ato impugnado, como ordens e exigências feitas à aqui recorrente, se integra ou não no âmbito ou na esfera das competências que lhe foram legalmente acometidas.
XLIII. Tal remete-nos para a análise do teor e dos termos do ato impugnado tarefa da qual deriva que a R. determinou que a A., aqui recorrente, eliminasse e corrigisse várias anomalias e irregularidades detetadas na ação de fiscalização que recaiu sobre o «PAC» em crise.
XLIV. No caso que: i) apresentasse projeto relativo aos arranjos exteriores dado estes não darem execução cabal ao projeto que havia sido licenciado, visto existirem um posto de ar e um de água que não estavam previstos naquele projeto; ii) procedesse à colocação de sinalização horizontal [completamente ausente] e à correção da sinalização vertical já que em desconformidade com normas vigentes.
XLV. Ora cientes dos considerandos atrás tecidos a propósito das entidades e das respetivas competências quanto aos «PACs» temos que, no caso, a impugnação da A. apenas procede parcialmente.
XLVI. Com efeito, gozando a R. apenas de poderes de fiscalização quanto aos «PACs» que se mostrem localizados em terrenos de propriedade privada e que possuam acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, tal como ocorre na situação em presença [cfr. n.ºs I) e III) dos factos apurados e quadro I anexo ao DL n.º 380/2007], e que esses poderes de fiscalização, nos termos do art. 10.º do DL n.º 374/2007, se mostram passíveis de serem exercidos tão-só quanto àquilo que nos «PACs» possa contender com a integridade do “estatuto da estrada” ou se mostre exigido pela defesa da liberdade e segurança rodoviária dos utentes, então as exigências feitas no ato impugnado pela R. à A. aludidas supra [§ XLIV)] apenas se mostram válidas e legítimas, por abrangidas nas suas competências, no segmento relativo ao ponto ii) [enquanto reportadas a exigências de sinalização horizontal e vertical no «PAC» em conformidade com o quadro normativo então vigente e decorrente, mormente, da conjugação do Decreto Regulamentar n.º 22-A/98, de 01.10 (regulamento da sinalização do trânsito), com DL n.º 302/2001, de 23.11 (diploma que veio estabelecer o quadro legal para a aplicação do «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis») e sua execução através da Portaria n.º 131/2002, de 09.02 (na redação introduzida pela Portaria n.º 362/2005, de 04.04) e seu anexo contendo o referido «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis» - cfr. seu art. 09.º -, e destinadas a promover e assegurar a segurança na circulação rodoviária], já que nas demais ocorre ilegalidade dado estarem fora daquelas competências.
XLVII. Na verdade, as ordens, as diretivas contidas no ponto i) constitui exigência ou imposição feita pela R. à A. ao arrepio daquilo que eram, à data, as suas competências em matéria de fiscalização de «PACs» como o em questão, já que inequivocamente fora do que se mostra abrangido pelo “estatuto da estrada” e do que contende com a defesa da liberdade e da segurança rodoviária da via e dos seus utentes.
XLVIII. Tal imposição diz respeito a aspetos que se prendem com o licenciamento da utilização e do funcionamento dos «PACs» para os quais a R. carecia à data de competência, aspetos esses que reafirma-se, em nada, interferem com aquilo que são as exigências em matéria de liberdade e segurança rodoviária, ou mesmo com as prescrições decorrentes do referido estatuto da via e do respeito da sua integridade.
XLIX. Assim, em tal domínio a invocação do quadro normativo competencial feita no ato impugnado revela-se insubsistente, já que ilegal, porquanto as anomalias e irregularidades detetadas e apontadas ao «PAC» da A. mostram-se em parte feitas num âmbito que extravasa aquilo que eram à data os limites dos poderes de fiscalização da R. já que a competência de que a mesma se arvorou não se relacionou com exigências relativas à segurança de circulação em EN sob a sua jurisdição [art. 10.º do DL n.º 374/2007], mas, apenas e tão-só, com a forma como o referido «PAC» estava construído, com aspetos técnicos das suas instalações e do abastecimento de combustíveis [pontos de ar e de água em desconformidade com anterior licenciamento e carecido da apresentação de novo pedido de licenciamento/legalização].
L. Daí que a invocação do art. 10.º do referido DL não pudesse servir de justificação, em matéria de competência da R., para a emissão do ato impugnado na sua totalidade, carecendo aquela de competência no segmento em que determinou que a A. procedesse à apresentação de projeto relativo aos postos de ar e do de água, por a mesma estar, à data, conferida à Direção Regional do Ministério da Economia competente.
LI. É, pois seguro, que a “V…………, SA” não tinha competência para praticar o ato impugnado com tal conteúdo e, porque assim, esse ato é ilegal nesse âmbito, procedendo, nessa medida, a impugnação e a presente revista.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) conceder parcial provimento do recurso sub specie e revogar, em parte, o acórdão recorrido;
B) julgar a ação parcialmente procedente, e, em consequência, anular o ato impugnado no segmento em que no mesmo se determinou que a A. procedesse à apresentação de projeto relativo à legalização dos postos de ar e de água, mantendo no mais o julgado.
Custas nas instâncias a cargo da R./recorrida, sendo que não são devidas custas neste Supremo dada a ausência de produção de contra-alegações pela mesma. D.N..
Lisboa, 10 de março de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes. |
