Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
IMPUGNAÇÃO JUDICIAL
ACÇÃO ADMINISTRATIVA
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 2239/11.4 BELRS |
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| Secção: | CT |
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| Data do Acordão: | 11/02/2023 |
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| Relator: | LUÍSA SOARES |
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| Descritores: | ERRO NA FORMA DE PROCESSO IMPUGNAÇÃO JUDICIAL ACÇÃO ADMINISTRATIVA |
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| Sumário: | A convolação de impugnação judicial em acção administrativa determina a nulidade de todo o processado subsequente à petição inicial, na medida em que deve ser citado o Ministério das Finanças para contestar a pretensão da Autora, nos termos do artigo 10.º do CPTA, não tendo a Fazenda Pública competência legal para representar o Ministério das Finanças. |
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| Votação: | UNANIMIDADE |
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| Indicações Eventuais: | Subsecção tributária comum |
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| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SUBSECÇÃO TRIBUTÁRIA COMUM DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I – RELATÓRIO Vem a Autoridade Tributária e Aduaneira, interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que, tendo convolado a impugnação judicial em acção administrativa especial, conheceu do mérito tendo julgado procedente a acção e, consequentemente determinou a anulação do despacho de indeferimento da reclamação graciosa deduzida contra a liquidação de IRS do ano de 2008, apresentada por G......... A Recorrente, nas suas alegações, formulou conclusões nos seguintes termos: “DOS ARGUMENTOS EXPOSTOS SE EXTRAEM AS SEGUINTES CONCLUSÕES: i) Pelo elenco de fundamentos acima descritos, visa o presente recurso reagir contra a douta sentença a qual determinou a convolação da impugnação judicial em acção administrativa especial, tendo julgado a acção totalmente procedente e consequentemente anulado o despacho de indeferimento da reclamação graciosa proferido em 04.11.2011 pelo Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 4. ii) Destarte, entende a Recorrente que a sentença enferma de nulidade processual plasmada no Art.º 195.º do CPC na redacção dada pela Lei 41/2013 de 26 de Junho a qual é arguida no presente recurso. 24. A sentença determinou a convolação da impugnação judicial em acção administrativa especial, sem que para o efeito a Recorrente tivesse sido previamente notificada para se pronunciar, acerca da aludida convolação, quer para efeitos de ratificação ou aproveitamento das peças processuais – uma vez que em sede de acção administrativa especial estamos perante actos tributários que não dão origem a imposto e em sede de impugnação judicial perante actos de liquidação de imposto – quer ainda para efeitos de representação em juízo na medida em que de acordo com o disposto no Art.º 15.º do CPPT, compete ao representante da Fazenda Pública compete a representação nos processos de impugnação judicial, ao passo que nas acções administrativas incumbe a jurista designado através de despacho de designação emitido pela Directora da Autoridade Tributária e Aduaneira. iii) Com efeito, a legalidade da liquidação constitui inegavelmente matéria atinente ao processo de impugnação judicial, a que alude o disposto nas alíneas a) e d) do n.º 1 do Art.º 97.º e do Art.º 99.º ambos do CPPT, constituindo por outro lado, a acção administrativa especial o meio processual adequado quando o acto a impugnar for relativo a questões tributárias que não comportem a apreciação da legalidade de um acto de liquidação. iv) Na mesma esteira a jurisprudência tem assentido que o meio processual para a discussão da legalidade do acto de liquidação é a impugnação judicial (a este propósito veja-se a título de exemplo os Acórdãos proferidos pelo STA de que se destaca o Acórdão n.º 0340/07 de 30.05.2007 e mais recentemente o acórdão n.º 0151/09 de 25.06.2009). v) Tendo o tribunal a quo operado a convolação dos autos de impugnação judicial em acção administrativa especial, impunha-se ter sido concedido prazo para a Recorrente exercer o seu direito de defesa, ou ser notificada acerca do aproveitamento dos actos ou peças processuais anteriormente praticados, bem como a citação da Directora Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira para exercer a representação em juízo e contestar a legalidade dos actos sob escrutínio. vi) O n. ° 3 do Art.º 3.° do Código de Processo Civil que veio ampliar o âmbito tradicional do princípio do contraditório trazendo uma noção mais lata de contraditoriedade, com origem na garantia da participação efectiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influirem em todos os elementos (factos, provas questões de direito) que se encontram em ligação com o objecto da causa e que em qualquer fase do processo apareçam como potencialmente relevantes para a decisão. vii) Logo, o princípio do contraditório, implica facultar sempre às partes a oportunidade de antes da decisão ser proferida, se pronunciarem sobre qualquer questão que as possa afectar e que ainda não tenham tido a possibilidade de contraditar, mesmo que sejam questões de direito e que sejam de conhecimento. viii) Como se refere no Acórdão proferido por esse Venerando Tribunal proferido no âmbito do Proc. n.º 1564/12.1BEBRG, de 12.04.2013 relativamente a questão semelhante à dos autos em que estávamos perante a convolação de uma providencia cautelar em intimação para um comportamento refere peremptoriamente que “Por conseguinte, o escopo principal do princípio do contraditório deixou de ser a defesa, no sentido negativo de oposição ou resistência à actuação alheia, para passar a ser a influência no sentido positivo do direito de influir positivamente, no desenvolvimento e no êxito do processo [neste sentido confirmar Lebre de Freitas in Introdução ao Processo Civil conceitos e Princípio Gerais à luz do Código revisto, 1996, pag. 96]. Daí que mesmo relativamente a questões de direito, a norma proíba, as decisões surpresa, ou seja, decisões baseadas em fundamento que não tenha sido considerado previamente pelas partes, enquanto violadora do princípio do contraditório – conforme aliás, o Supremo Tribunal de Justiça tem tido oportunidade de afirmar, nos acórdãos de 18.11.1999, Proc. n.º 791/99, de 16.02.2000 Proc. n.º 732/99, de 05.12.2000, Proc. n.º 3247/00 e de 05.07.2001 Proc. n.º 2038/01”. (destacado nosso). ix) Sobre idêntica matéria veja-se ainda o Acórdão do TCAN acerca de idêntica matéria no Proc. n.º 651/07.2BEBRG, de 30.04.2019. x) Logo, nenhuma decisão deve ser tomada pelo juiz sem que previamente tenha sido dada ampla e efectiva possibilidade à parte contra quem é dirigida de a discutir, de a contestar e de a valorar, com vista a evitar decisões surpresa. xi) No caso em análise o Tribunal notificou as partes (Recorrido e Fazenda Nacional) acerca do erro na forma do processo e para se pronunciarem acerca do aproveitamento das peças processuais tendo posteriormente no despacho saneador determinado a convolação da impugnação judicial em acção administrativa especial, sem que para o efeito, tivesse notificado a Recorrente, para efeitos de apresentação de nova contestação ou para aproveitamento das peças processuais anteriormente apresentadas, até porque os actos em questão são substancialmente diferentes, não deixando a sentença de constituir uma decisão surpresa. xii) Assim foi claramente violado princípio do contraditório, não tendo sido dada a possibilidade de a Recorrente se pronunciar acerca da legalidade dos actos sobre escrutínio ou para o aproveitamento das peças que haviam sido apresentadas pelo Representante da Fazenda Pública (v.d. Acórdão proferido pelo TCAN proferido no âmbito do Proc. n.º 1564/12.1BEBRG, de 12.04.2013). xiii) A irregularidade cometida pelo tribunal a quo ao ter convolado a impugnação judicial em acção administrativa especial, e conhecendo de mérito sem que para o efeito tivesse citado a Recorrente na pessoa da Directora Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira para contestar a acção administrativa especial (na medida em que passou a estar em causa a legalidade de actos praticados em matéria tributária que não dão origem a imposto ao invés de actos liquidação de imposto), ou fosse notificada para efeitos de aproveitamento das peças processuais anteriormente apresentadas, constitui nulidade processual, nos termos do disposto no Art.º 195.º do CPC. xiv) Em face do exposto, se argui a nulidade processual por violação do disposto no Art.º 195.º do CPC. Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve a douta sentença ser julgada nula por violação do disposto no Art.º 195.º do CPC na redacção dada pela Lei 41/2013 de 26 de Junho.”. * * O Recorrido não apresentou contra-alegações.* * Foram os autos com vista ao Ministério Público.* * Colhidos os vistos legais e nada mais obstando, vêm os autos à conferência para decisão. II – DO OBJECTO DO RECURSO O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações (cfr. artigo 635°, n.° 4 e artigo 639°, n.°s 1 e 2, do Código de Processo Civil), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente. Assim, delimitado o objecto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, a questão controvertida consiste em aferir se a sentença enferma de nulidade processual por ter ocorrido violação do art. 195º do CPC, ao não ter sido citada a Directora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira para contestar a acção. III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto: “Compulsados os autos e analisada a prova produzida, com relevância para a decisão da causa consideram-se provados os seguintes factos: 1) Em 23-07-2010, deu entrada nos serviços da AT a declaração Modelo 3 do IRS relativa ao ano de 2008 em nome do Autor, constando assinalada no quadro 5 a opção 4 “Não residente” e a opção 8 “Opção pelas taxas gerais do art. 68.º do CIRS -Relativamente aos rendimentos não sujeitos a retenção liberatória - Art. 72.º, n.º 7 do CIRS”, bem como no quadro 9 a identificação do representante ou gestor de negócios (cf. declaração a págs. 36 e 37 do ficheiro a fls. 1 a 57 do SITAF)); 2) Em data incerta, deu entrada nos serviços da AT um requerimento em nome do Autor com assunto “Reclamação Graciosa” (cf. requerimento fls. não numeradas do PA apenso aos autos); 3) Em 03-11-2011, os serviços da AT elaboraram em nome do Autor uma informação sobre o requerimento descrito em 2), da qual se extrai, nomeadamente, o seguinte: «[...] II - Análise do Pedido [...] Consultados os elementos disponíveis, incluindo a base de dados da Administração Fiscal, verificamos não ter sido designado, pelo sujeito passivo, qualquer representante fiscal, o que impede o prosseguimento dos autos, visto este não se encontrar fiscalmente representado. III - Projecto de decisão Em face do exposto, sou da opinião que é de rejeitar a presente reclamação graciosa, pelo que se propõe o seu INDEFERIMENTO. Apesar de o exercício dos direitos dos sujeitos passivos, perante a administração tributária, depender da designação de um representante, residente em território nacional, atendendo ao disposto nos artigos 8º e 59º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), propõe-se que se faculte ao sujeito passivo a possibilidade de participar na formação da decisão, pronunciando-se sobre o presente projecto. IV - Informação complementar Apreciada a petição entregue, foi elaborado o respectivo projecto de decisão, sancionado por despacho do senhor Chefe do Serviço de Finanças em 2011-08-30. Através de carta registada em 2011-09-01 (ofício n° 7615), foi o sujeito passivo notificado, na pessoa do seu mandatário, de acordo com o disposto no art.º 40º, números 1 e 3 do CPPT, para, no prazo de 10 dias, exercer, querendo, o direito de participação na decisão, previsto nos artigos 8º e 59º do CPA. O sujeito passivo exerceu o referido direito, na pessoa do seu mandatário, contestando o projecto de decisão, dentro do prazo estabelecido, aludindo, em resumo: a) ser representada fiscalmente em Portugal pela advogada Dra. I........; b) entender que essa representação foi aceite e assumida pela Administração Fiscal, uma vez que aceitou a entrega da declaração de IRS, ano de 2008 onde consta assinatura da Dra. I........, na qualidade de representante fiscal; c) entender que tal aceitação perdurou no tempo, visto a Administração Fiscal ter aceite a entrega de declaração IRS, ano de 2010, em idênticas circunstâncias; d) terem todas as notificações fiscais a si dirigidas, sido remetidas para o domicilio da Dra. I........; e) alega, ainda, ter a Administração Fiscal, em outros casos, considerado que a designação de representante fiscal não pode constituir requisito para o exercício de defesa por parte de contribuinte não residentes e refere o entendimento Europeu, consubstanciado em acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia, de que o art.º 130º do CIRS constitui uma restrição à livre circulação de capitais, proibida pelo Tratado da Comunidade Europeia Conforme anteriormente informado, a designação de representante fiscal por sujeitos passivos não residentes que obtenham, em Portugal, rendimentos sujeitos a IRS, será feita, reportando-nos ao caso em análise, na declaração de registo de número de contribuinte, devendo nela constar expressamente a sua aceitação pelo representante (art.º 130°, números 1 e 2 do CIRS). Consultados os elementos disponíveis, incluindo a base de dados da Administração Fiscal, verificamos não ter sido feita, pelo sujeito passivo, qualquer nomeação de representante fiscal. Estando legalmente determinada a forma como a nomeação de representante fiscal deve ser efectuada, não colhe o argumento de reconhecimento da representação, por parte da Administração Fiscal, com base na aceitação das declarações de IRS, anos de 2008 e 2010. Todas as notificações relativas a G........ foram remetidas para a morada declarada como sendo o seu domicilio fiscal, e que, como tal, consta no respectivo registo do contribuinte. Relativamente às alegações resumidas na alínea e), reiteramos a informação prestada no ponto II - Análise do Pedido. VI - Proposta de decisão final Em face do exposto propõe-se que seja convertida em definitivo a proposta de INDEFERIMENTO da reclamação, efectuada no projecto de decisão. Propõe-se, ainda, que a notificação da decisão contenha a informação de que, ao abrigo do disposto no art.º 19º, n.º 5 da LGT, “...depende da designação de representante...” nos termos do número 4, do mesmo artigo, da citada Lei, “...o exercício dos direitos dos sujeitos passivos nele referidos perante a administração tributária, incluindo os de reclamação, recurso ou impugnação.”. [...]» (cf. informação a págs. 16 a 19 do ficheiro a fls. 1 a 57 do SITAF); 4) Em 04-11-2011, o Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 4 proferiu despacho do qual se extrai concordar com a informação descrita em 3) no sentido do indeferimento do requerimento descrito em 2) (cf. despacho a págs. 16 do ficheiro a fls. 1 a 57 do SITAF); 5) Em 24-11-2011, deram entrada os presentes autos neste Tribunal (cf. registo do SITAF). * Não existem outros factos, provados ou não, com interesse para a decisão da causa.* A convicção do Tribunal relativamente à matéria de facto dada como provada, conforme discriminado nos vários pontos do probatório, resulta dos factos alegados pelas partes e da análise dos documentos por estas juntos, que não foram impugnados, dando-se por integralmente reproduzido o teor dos mesmos bem como o do PA apenso aos autos.”.* * * IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO Nos presentes autos importa decidir, como acima mencionado, se a sentença proferida padece de nulidade processual por violação do disposto no art. 195º do CPC, por não ter sido citada a Directora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira para contestar a acção.
Dos elementos processuais constantes dos autos resulta que, em 18/11/2020 o Tribunal Tributário de Lisboa suscitou oficiosamente a questão do erro na forma de processo e determinou a notificação das partes (Impugnante e Representante da Fazenda Pública) para se pronunciarem sobre a excepção e sobre a possibilidade de aproveitamento dos actos praticados no processo, tendo aquelas nada dito.
Em 17/12/2020 foi proferido o despacho de convolação da impugnação judicial em acção administrativa especial e, em 25/01/2021 foi proferida a sentença na qual foi julgada a acção procedente e anulado o despacho de indeferimento da reclamação graciosa.
Veio a Autoridade Tributária e Aduaneira no presente recurso invocar a nulidade da sentença por omissão da citação da Directora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira em violação do art. 195º do CPC.
E desde já se afirma que lhe assiste razão.
Tendo o Tribunal a quo procedido à convolação da impugnação em acção administrativa especial (bem ou mal, tal despacho não foi impugnado e assim sendo, transitou em julgado pelo que não constitui objecto do presente recurso), proferiu depois a respectiva sentença, conhecendo do mérito da acção, julgando-a procedente e anulando o despacho de indeferimento da reclamação graciosa.
De salientar que o erro na forma de processo constitui nulidade de conhecimento oficioso conforme resulta do disposto no artigo 196.º do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 2.º, alínea e) do CPPT. O erro na forma de processo implica, nos termos do disposto no artigo 98.º n.º 4 do CPPT, a convolação na forma do processo considerada adequada, nos termos da lei, isto é, nos termos do artigo 193.º n.º 1 do CPC, importando “unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.” Ora nos termos do n.º 3 do artigo 88.º do CPTA sobre o suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados “Nos casos previstos nos números anteriores, são anulados os actos do processo entretanto praticados que não possam ser aproveitados, designadamente porque do seu aproveitamento resultaria uma diminuição de garantias para o demandado ou os demandados.”
Aqui chegados, importa destacar que de acordo com o disposto no artigo 10.º, n.º 2 do CPTA, “Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.”.
No caso dos autos, na forma de processo determinada – a acção administrativa especial – quem detém a legitimidade para estar em juízo como demandada é o Ministério das Finanças, e não a Fazenda Pública.
Como se afirma no Acórdão deste TCA Sul de 16/02/2023 proferido no proc. 368/11.3BEBJA “Implicando o erro na forma de processo a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, bem como a prática dos necessários para que o processo se aproxime da forma estabelecida na lei, deveria ter sido determinada a anulação de todos os actos posteriores à petição, inclusive da contestação apresentada por quem não detinha competência para representar em juízo o demandado.”. Com efeito, citando o Acórdão proferido pelo STA no processo n.º 0122/12 datado de 12/04/2012 em que, apesar de estar em causa a convolação de acção administrativa na forma de processo de impugnação, neste particular aspecto é inteiramente aplicável ao caso dos autos pelo que, aqui acolhemos a sua fundamentação: «no processo de impugnação judicial o sujeito que pode assegurar a legitimidade passiva não é o Recorrente (Director-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, a intervir nos autos na sequência da dedução da acção administrativa especial em que foi indicado como Réu o Ministro das Finanças – Direcção de Finanças de Coimbra) mas, antes a própria Fazenda Pública, enquanto entidade a quem é atribuída genericamente a representação dos interesses da AT (art. 15º do CPPT e arts. 53º e 54º do ETAF). Como a propósito do disposto do disposto no nº 3 do art 88º do CPTA também ponderam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, (Loc. cit., p. 589.) esse normativo “ao admitir que, para efeito do suprimento ou correcção de excepções dilatórias ou irregularidades, sejam «anulados os actos do processo entretanto praticados que não possam ser aproveitados, designadamente porque do seu aproveitamento resultaria uma diminuição de garantias para o demandado ou os demandados (…) E a omissão dessa formalidade determina a nulidade de todo o processo, incluindo a sentença recorrida, salvando-se apenas a dita petição inicial (al. a) do art. 187º do Novo CPC).» Tal como no caso relatado no citado acórdão, a falta de citação do Ministério das Finanças determina a nulidade de todo o processado subsequente à petição inicial, impunha-se que fosse citado o Ministério das Finanças para contestar a pretensão da Autora, nos termos do aludido artigo 10.º do CPTA.” (fim de citação)
Em face do exposto, e sem necessidade de mais considerações, julgamos ser de conceder provimento ao recurso por verificada a nulidade processual, e determinar a anulação do processado subsequente ao despacho de convolação, determinando ainda que o processo prossiga os ulteriores termos, de acordo com a tramitação processual legalmente prevista para a acção administrativa, designadamente, a citação do Ministério das Finanças para contestar a acção.
Lisboa, 2 de Novembro de 2023 Luisa Soares Ana Cristina Gomes de Carvalho Vital Lopes |