| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
O Estado Português, representado pelo Ministério Público, no âmbito da Ação Administrativa Comum, intentada pelo Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, em representação dos seus associados identificados, acionando a responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão ilícita do dever de regulamentar, decorrente do disposto no artigo 17.° do DL n.° 404-A/98 de 18 de dezembro, inconformado com a decisão proferida em 30 de setembro de 2018, através da qual a ação foi julgada parcialmente procedente, e condenado o Estado Português a pagar aos representados do Autor, a título de indemnização por danos patrimoniais, as seguintes quantias:
M...... - €35 982,12
M.L......- €38 825,21
F........ - €25 779,80
M.M........- €35.713,37, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa.
Formula o aqui Recorrente/Estado Português nas suas alegações de recurso, apresentadas em 5 de novembro de 2018, as seguintes conclusões:
“1- A sentença recorrida não contém um único facto atinente ao pedido indemnizatório formulado nem quaisquer razões de direito que fundamentem a condenação em indemnização fixada equitativamente nos termos do artigo 566.°, n.°3, do CC.
2 - Porque viola o dever de motivação ou fundamentação das decisões judiciais (art. 208°, n.° 1, CRP. e art. 154°, n.° 1, do CPC), padece das nulidades previstas nas alíneas b) e c) do n.1 do art. 615.° do CPC.
3 - Além de que, não tendo o R. sido ouvido para a determinação do montante considerado como devido a título de indemnização, viola o disposto no art. 95°, n° 7 do CPTA, porquanto, são inalcançáveis os fundamentos subjacentes à condenação.
4 -Ainda que assim se não entenda, sem conceder, incorreu em erro de julgamento ao considerar que estavam verificados os requisitos legais da responsabilidade civil extracontratual, designadamente quanto à ilicitude, e culpa, e no que respeita ao dano.
5 - Porque não aplicou acertadamente o Direito aos factos provados, ao concluir pela responsabilização do Estado Português, deve ser alterada, e julgada a ação totalmente improcedente por não provada, e em consequência, o R. Estado ser absolvido do pedido.
6 - Não se verificam os pressupostos que permitam formular um juízo de ilicitude sobre a situação de omissão regulamentar invocada pois a omissão não é relativa à falta de emissão de normas cuja adoção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.
7 - É que no que respeita aos associados do A. trabalhadores integrados em carreiras/categorias com designações específicas ou do regime especial, não existia a necessária vinculação legal, que tornasse obrigatória e exigível, a aplicação da revalorização prevista no n° 2 do art. 17° do DL 404-A/98.
8 - Tal não decorre de uma obrigação legal, mas de uma mera faculdade que releva da discricionariedade da Administração, com o Governo legislador a conferir ao Governo administrador uma larga margem de apreciação.
9 - O legislador não fixou qualquer prazo para a obrigação de regulamentar, o que, de resto, bem se compreende, face à previsível complexidade e morosidade de tal tarefa e à necessidade de obter recursos financeiros para prover aos encargos aí decorrentes e, dependendo a emissão do decreto regulamentar obrigatoriamente da demonstração da respetiva cobertura orçamental, a sua omissão não pode ser considerada ilegal.
10 - A preparação pelo Ministério das Finanças de um projeto de decreto regulamentar não revela, por si só, qualquer tipo de vinculação do Governo à edição de medida regulamentar no sentido propugnado pela douta sentença recorrida.
11 - Pois não basta para suscitar a confiança e logo uma expectativa legítima juridicamente criada, inexistindo na esfera jurídica dos trabalhadores interessados qualquer direito ou sequer expectativa jurídica digna de tutela à aplicação da revalorização indiciária e de carreiras, nem qualquer direito subjetivo destes trabalhadores ou interesse legalmente protegido ou expectativa legítima que fundamente e justifique a condenação em 2/3 do peticionado.
12 - Até porque, não existindo um dever jurídico de agir, a confiança juridicamente protegida só pode ser aquela que leve alguém a fazer ou obter algo que depois fica comprometido pela conduta alheia. Ora, nada disso sucede relativamente ao Projeto de Decreto Regulamentar em causa que não passa de iniciativa preparatória não vinculante e, por isso, juridicamente inócua.
13 - A ausência de previsão regulamentar que abarque as carreiras dos associados do A. não envolve qualquer desigualdade de tratamento face aos funcionários inseridos noutras carreiras com designações específicas, que foram objeto de adaptação indiciária, designadamente as referidas no n° 10 da fundamentação de facto, em virtude de não se mostrar comprovada a existência de identidade de percurso indiciário.
14 - Afastada que está a atuação ilícita, mercê da associação ilicitude-culpa, o pressuposto da «culpa» deverá igualmente considerar-se ausente, bastando, para tanto, recordar os trabalhos e iniciativas que conduziram à elaboração dos estudos que estiveram na origem do projeto regulamentar apresentado.
15 - Demonstrado que o R. não incumpriu o seu dever de providenciar para que fosse aprovado o decreto regulamentar em causa, mais se apura que a omissão ficou a dever-se a razões que lhe são alheias, como sejam as mudanças de Governo, atrasos na apreciação dos projetos de diploma e a falta de cabimentação orçamental, circunstâncias que a douta sentença não pode olvidar.
16 - A douta sentença fez incorreta aplicação do direito ao fazer uso do disposto no art. 566°, n° 3 do CC pois do que se trata é da ausência de prova dos danos, sendo certo que, a carência de elementos se deve à inexistência de prova dos factos já produzidos e que foram alegados e submetidos a prova, embora se não tivessem provado, impondo-se revogar a sentença recorrida.
17 - Ou seja, não se mostram suficientemente demonstrados os factos que caracterizam o núcleo essencial da situação danosa concretamente alegada, pelo que, o pedido formulado tem de improceder, por inverificação de um dos elementos da causa de pedir complexa em que se estrutura a ação de indemnização.
18 - E, radicando tal insuficiência factual no insucesso probatório quanto aos factos essenciais que estariam na base dos invocados danos patrimoniais não se verificam os pressupostos que condicionam a prolação da condenação equitativa prevista no n°3 do art. 566° do CC., porquanto não é possível suprir tal insucesso através de meros juízos de plausibilidade ou probabilidade.
19 - Ao invés do sustentado, os danos futuros configuram-se como prejuízos que a existir, são incertos, sendo manifesto que se trata de meras expectativas e hipóteses destituídas de qualquer fundamento legal, insuscetíveis de fundamentar um qualquer direito indemnizatório - neste sentido se tem pronunciado a jurisprudência do STA.
20 - Não se mostra demonstrada a verificação do pressuposto do instituto da responsabilidade civil que consiste no nexo de causalidade entre o facto (omissão regulamentar) e do dano uma vez que, no caso, como se deixou evidenciado - não se verificam os requisitos da ilicitude e do dano.
21 - Como - de acordo com o teor da sentença - o Estado Português, detinha em última instância, até ao dia 01/03/2008, o dever de regulamentar, data a partir da qual os prejuízos devem ser considerados, terá de entender-se que o associado do A. F........ nunca seria contemplado, tendo em conta que o mesmo passou à situação de aposentado em 01/11/2007.
22 - Além de que, sendo a pensão de aposentação devida pela Caixa Geral de Aposentações, sempre se dirá que, a proceder o peticionado, a respetiva pensão de aposentação deverá ser recalculada por esta entidade, face à manifesta ilegitimidade do Réu Estado a este propósito.
23 - Inversamente ao conjeturado a situação retributiva dos associados do A. não permaneceu inalterável, já que através dos diplomas de execução orçamental dos anos de 2000 a 2004, inclusive, a estrutura salarial dessas carreiras acabou por ser atualizada e ajustada por via legislativa.
24 - Acrescendo que os mesmos beneficiaram de sucessivos incrementos remuneratórios, tendo ademais, a 1 de Setembro de 2010, celebrado contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, com a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, após procedimento concursal, dos quais resultaram novas valorizações remuneratórias.
25 - A admitir que os associados do Autor sofreram danos - sem conceder - sempre se dirá que o valor indemnizatório atribuído na sentença recorrida é ilógico, sendo o montante fixado - calculado com base numa diferença de 20 pontos indiciários das carreiras - manifestamente exagerado, pelo que, foi incorretamente doseado e, como tal, merecendo censura, deve ser substancialmente reduzido por se mostrar absolutamente infundado e desadequado aos princípios de equidade (invocado) e razoabilidade.
26 - Pecando por excesso, por a matéria dada como provada não sustentar o juízo quantitativo de equidade formulado pelo Tribunal, sempre deveria ser, neste ponto, alterada a decisão, fixando-se a indemnização num valor mais ajustado com a análise da matéria de facto dada como provada.
27 - Tendo sido deduzido um pedido determinado, mas ocorrendo que os factos referentes à liquidação/determinação da obrigação de indemnizar não se provaram, se o Tribunal entende que os factos provados não permitem concretizar claramente a prestação indemnizatória devida, importa ter presente que o que há, é lugar à aplicação do artigo 609°, n° 2 do CPC.
28 - Por ser esta a melhor articulação entre este artigo 609°, n°2 do CPC e, por outro lado, o citado artigo 566°, n°3 do CC. e porque a utilização da equidade exige especial cautela e especial justificação por parte do juiz - que manifestamente não ocorreu no caso sub judice.
29 - Omite o Tribunal que o critério do artigo 566.°, n.° 3, do CC, só deverá ser usar em termos meramente residuais: quando se verifique ser de todo impossível, em ulterior momento, a concretização dos danos. O que, salvo melhor entendimento, não se mostra demonstrado.
30- Até porque, no caso presente, o juízo equitativo efetivado representa um verdadeiro e arbitrário «salto no desconhecido», dado perante matéria factual de contornos manifestamente insuficientes e indeterminados, sendo que, a equidade envolve uma atenuação do rigor da norma legal, por virtude da apreciação subjetiva do julgador.
31 - Juízo que foi formulado sem a mínima justificação de não ser possível provar factos para fixar a indemnização concreta em incidente de liquidação, não se mostrando esgotada a possibilidade de recurso a outros elementos que precisariam o montante devido.
32 - Reputa-se, ao invés, possível tal materialização, motivos porque deve optar-se pelo mecanismo do artigo 609.°, n.° 2, do CPC., impondo-se ao Tribunal uma sentença de condenação genérica, suscetível de posterior quantificação em incidente de liquidação.
33 - No caso «sub juditio» foram violados os limites e pressupostos dentro dos quais se devia situar o referido juízo equitativo, não se mostrando fundamentado o critério adotado para obter o valor indemnizatório que se revela injusto e inadequado às particularidades do caso concreto - e deve ser, considerado em si mesmo, «ilegal» ou violador do ordenamento jurídico objetivo, em que a lei lhe vedava precisamente o recurso à equidade, impondo-lhe que o dirimisse antes segundo estritos critérios de índole normativa.
34 - E, decidindo como decidiu, este Tribunal, violou o disposto nos artigos 17.°, n.°2 do DL n.° 404-A/98, de 18.12, artigos 46° a 48° e 113° da Lei n.° 12-A/2008 de 27.2, artigos 4°, al. a), 483.° n°1 e 566.°, n.°3, todos do C.C., , arts. 3°, 5.° 7°, n° 1 e 9°, todos da Lei 67/2007 de 31 de Dezembro e ainda artigo 95°, n° 7 do CPTA.
Nestes termos e nos melhores de direito, que V. Exas. Mui doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso, alterando-se a douta sentença recorrida, fazendo-se assim a costumada justiça.”
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 4 de fevereiro de 2019
A aqui Recorrido/Sindicato não veio apresentar contra-alegações de Recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente/Estado Português-Ministério Público, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, em síntese, que a sentença padecerá das nulidades previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do art. 615.° do CPC.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“1. Um associado do Autor foi, outros são, trabalhadores da Direção Geral do Tesouro e Finanças do Ministério das Finanças e Administração Pública, pertencendo à carreira técnica de património - cfr. documentos de fls. 391 a 438 dos autos;
2. Em 09.11.1989, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais reconheceu a especificidade das carreiras da Direção Geral do Património - cfr. documento de fls. 48 dos autos;
3. O Decreto-lei n.° 406/91, de 17 de outubro, estabeleceu, nos termos do artigo 27.° do Decreto-lei n.° 353-A/89, de 16 de outubro, a estrutura das remunerações base da carreira técnica do património da Direção Geral do Património do Estado;
4. Foi publicado o Decreto-lei n.° 404-A/98, em 18 de dezembro, diploma que procedeu à revisão do regime geral das carreiras da Administração Pública;
5. Em 22.01.1999, foi remetido, através do ofício n.° 1755, ao Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, Projeto de Decreto Regulamentar para aplicação do disposto no DL 404-A/98, de 18 de Dezembro, à carreira técnica do património - cfr. documento de fls. 192 a 219 dos autos;
6. Através do ofício 4656, de 02.03.1999, foi enviado, ao Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pela Direção geral do Património, projeto de Decreto- Lei, com o objetivo referido no anterior ponto do probatório - cfr. documento de fls. 211 a 233 dos autos;
7. Em 07.12.2000 foi celebrado o “Acordo Salarial para 2001" entre o Governo e a Frente Sindical da Administração Pública, constando do mesmo, designadamente, o seguinte:
“ 2. Carreiras
No que se refere às carreiras e sem prejuízo de se continuar a aprofundar a análise de soluções que permitam a simplificação do sistema existente, entende-se o seguinte:
(...) 2.2 Aplicação dos DL 404/98 e 412-A/98
a) Correção de injustiças e distorções - está em fase final a elaboração das propostas de solução das eventuais situações de injustiça e distorções do atual sistema de carreiras, resultantes da aplicação do Decreto-lei n.° 404-A/98, de 18 de dezembro, e do Decreto-Lei n.° 412-A/98, de 30 de dezembro, que serão apresentadas aos sindicatos para negociação até 31 de março de 2001;
b) Carreiras especiais e específicas - É garantida a conclusão até 30 de junho de 2001, dos processos de aplicação do DL 404-A/89, de 18 de dezembro, às carreiras do regime especial e com designações específicas, sendo garantida a aplicação retroativa nos termos consagrados naquele diploma, conforme lista já entregue aos sindicatos ”;
- cfr. documento de fls. 180 dos autos,
8. Em 17.12.2001 realizou-se uma reunião entre membros do Governo e o Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, da qual resultaram, designadamente, as seguintes conclusões:
“ - O atual impedimento de se proceder à reestruturação de carreiras até 2003;
- Apenas se afigura possível a aplicação do previsto no D.L. 404-A/98, de 18 de dezembro, com a redação dada pela Lei n.° 44/99, de 11 de junho em matéria de adaptação de regimes e escalas salariais, como tem vindo a suceder com situações idênticas, através do presente projeto de Decreto Regulamentar;
- A posição do Sindicato dos quadros técnicos do Estado, manifestada pelo seu representante, no sentido da necessidade de serem ouvidos, relativamente a esta matéria, pelo Governo.'’" - cfr. documento n.°10 junto aos autos com a petição inicial;
9. Em 15.02.2002, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, remeteu à Diretora Geral do Património, projeto de Decreto Regulamentar que aplica o Decreto-Lei n.° 404-A/98 á carreira técnica do património da Direção Geral do Património, que aqui se dá por integralmente reproduzido, constando do mesmo, designadamente, o seguinte:
“Artigo 1. ° (Estrutura Remuneratória) “ A estrutura das remunerações base da carreira técnica do património da Direção Geral do Património, é a constante do mapa anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
Artigo 2. ° (Regras de Transição) 1 - A transição para a estrutura remuneratória prevista no número anterior faz-se para a mesma categoria e para o mesmo escalão. (...)
Artigo 3.° (Produção de efeitos) 1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o presente diploma produz efeitos a partir de 1 de janeiro de 1998;
2 - Das transições decorrentes deste diploma não podem resultar, em 1998, impulsos salariais superiores a 15pontos indiciários (...) ”
- cfr. documento n.°10 junto aos autos com a petição inicial;
10. O Governo adaptou diversas carreiras específicas através dos decretos regulamentares 31/99, de 20 de dezembro, 2/2000, de 10 de março, 3/2000, de 21 de março, 15/2000, de 22 de outubro, 21/2000, de 28 de dezembro, 21/2001, de 22 de dezembro, 8/2008, de 5 de março, em aplicação da revalorização de carreiras prevista no artigo 17.° do DL 404-A/98;
11. O Decreto-Lei n.° 404-A/98, de 18 de Dezembro, foi revogado pela alínea aq) do artigo 116° da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro;
12. Não foi publicado ou aprovado qualquer Decreto Regulamentar que, dando concretização ao previsto no artigo 17.° do Decreto-lei n.° 404-A/98, de 18 de dezembro, permitisse aos associados do Autor beneficiar do regime previsto neste diploma - por acordo;
13. A evolução de categorias/posicionamentos remuneratórios, desde 31 de Dezembro de 1997 até ao presente, dos associados do sindicato Autor, é a atestada pelas declarações passadas pela Direção Geral do Tesouro e Finanças - Gestão de Funcionários, juntas aos autos a fls. 391 a 437 e cujos teores se dão por reproduzidos;
14. A Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação de profissional de M......, constando da mesma que a funcionária ingressou na carreira Técnica do Património em 17.12.1991 e na Categoria de “Subdiretor de Gestão Patrimonial” em 07.08.2009, tendo, em 01.09.2010, celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com aquela Direção Geral, após procedimento concursal comum, passando a auferir a posição 4.ª, nível 23, a que corresponde o montante ilíquido de €1.613,42 - cfr. documento n.° 1 junto com a petição inicial e documento de fls. 411e seguintes dos autos;
15. A Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação profissional de M. L……, constando da mesma que a funcionária ingressou na carreira Técnica do Património em 27.01.1987 e na Categoria de “Perita de Gestão Patrimonial de 1.ª Classe” em 20.11.2006, tendo, em 01.09.2010, celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com aquela Direção Geral, após procedimento concursal comum, passando a auferir a posição 37, nível 19, a que corresponde o montante ilíquido de €1.407,45 - cfr. documento n.° 2 junto com a petição inicial e documento de fls. 391 e seguintes dos autos;
16. A Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação profissional de F........, constando da mesma que o funcionário ingressou na carreira Técnica do Património em 17.12.1991 e na Categoria de “Subdiretor de Gestão Patrimonial” em 20.11.2006, passando a auferir pelo escalão 1, índice 410, a que correspondia um montante ilíquido de €1.319,87, tendo passado à situação de aposentado em 01.11.2007 - cfr. cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial e documento de fls. 431 e seguintes dos autos;
17. Em 21.03.2011, a Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação profissional de M.M………, constando da mesma que funcionária ingressou na carreira Técnica do Património em 31.08.1980 e na Categoria de “Subdiretor de Gestão Patrimonial” em 04.08.2003, tendo, em 01.09.2010 celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com aquela Direção Geral, após procedimento concursal comum, passando a auferir a posição 5.ª, nível 27, a que corresponde o montante ilíquido de €1.819,38 - cfr. documento n.° 4 junto com a petição inicial e documento de fls. 402 e seguintes dos autos;
IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da Decisão Recorrida:
“Nos termos do disposto no n° 1 do artigo 7º da Lei n.° 67/2007 de 31 de dezembro: “O Estado e demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício. ”
De acordo com o artigo 9º do citado Decreto-Lei “Consideram-se ilícitas as ações ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares que infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, fundada em facto ilícito culposo segue, fora das situações especialmente previstas no diploma referido, o regime do Código Civil, assentando nos seguintes pressupostos:
a) O facto do órgão ou agente, constituído por um comportamento voluntário, que pode revestir a forma de ação ou de omissão;
b) A ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais, emitidas com vista à proteção de interesses alheios;
c) A culpa, nexo de imputação ético-jurídico que na forma de mera culpa traduz a censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria um homem normal perante as circunstâncias do caso concreto, ou, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito, daquela que teria um funcionário ou agente típico;
d) O dano, lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial, só havendo direito a indemnização, no caso desta última, quando o dano, pela sua gravidade, avaliada segundo um padrão objetivo, e não à luz de fatores subjetivos, mereça a tutela do direito;
e) O nexo de causalidade entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada.
Tais pressupostos são de verificação cumulativa e é ao Autor que cabe o ónus de provar a sua verificação (artigo 342.° do CC), pelo que, faltando qualquer deles a ação terá necessariamente de improceder.
A responsabilidade civil extracontratual implica, assim, a obrigação de reparar, de indemnizar em sentido amplo, o dano causado, mediante a reconstituição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação (cfr. artigos 3° da Lei n.° 67/2007 e 562° do CC), ou, sempre que a reparação natural não seja possível, não repare integralmente os danos ou seja excessivamente onerosa para o devedor, mediante o pagamento de uma quantia em dinheiro (cfr. artigos 3°, n.° 2, da Lei n.° 67/2007 e 566°, n° 1, do CC).
Num e noutro caso, o obrigado deve reparar não só os danos causados como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão, podendo ainda o tribunal atender aos danos futuros, se forem previsíveis (cfr. artigos 3° da Lei n.° 67/2007 e 564° do CC).
Em regra, a indemnização em dinheiro tem como medida a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que teria nessa data se não existissem danos (cfr. n.° 2 do artigo 566° do CC).
Se não puder ser averiguado o valor exato dos danos, o tribunal julgará equitativamente, dentro dos limites que tiver por provados (cfr. n.° 3 do artigo 566°).
Analisemos, agora, o caso concreto, considerando o referido enquadramento legal.
Recorde-se que o Autor funda a pretensão indemnizatória na alegação de que o Réu não ter oportunamente aprovado e publicado o decreto regulamentar que aplicasse aos associados do autor, trabalhadores da carreira técnica do património, o regime de reestruturação de carreiras aprovado pelo Decreto-Lei n.° 404-A/98, de 18 de dezembro, de harmonia com o prescrito no n.°2 do artigo 17.° deste diploma.
Da ilicitude
Alega o Autor que, sendo a carreira técnica do património, uma carreira específica, decorria do n.°2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, a obrigatoriedade do Estado aprovar e publicar decreto regulamentar que aplicasse aos associados do autor, trabalhadores da referida carreira, o regime de revalorização de carreiras, bem como as regras de transição e produção de efeitos.
Por sua vez o Réu Estado invoca que, a lei não determinou que todas as carreiras com designações específicas ou todas as carreiras do regime especial seriam objeto de aplicação ou adaptação ao regime remuneratório do Decreto-lei n.° 404-A/98, ficando essa aplicação ou adaptação dependente, em cada caso, ao seu enquadramento, ou não, por via regulamentar, nos citados n.° 2 ou 3 do artigo 17.° daquele diploma, após a devida ponderação em cada caso.
Alegou também que não existe vinculação legal que permita impor ao Governo essa regulamentação, no que respeita aos trabalhadores, associados do Autor.
Vejamos. Dispõe o artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro:
“1 — As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2 — Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.
3 — Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar.”
Constata-se que os n.°s 1 e 2 deste artigo contemplam as escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central e o n.° 3 as escalas salariais das carreiras de regime especial.
Contudo, enquanto a revalorização das carreiras de regime geral sem designações específicas (carreiras comuns da administração central) resulta diretamente do próprio Decreto-Lei n.° 404-A/98 e do respetivo anexo, sem a necessidade de intermediação de qualquer ato normativo, a das carreiras de regime geral com designações específicas e a das carreiras de regime especial carecem de regulamentação por decreto regulamentar, verificados estejam os pressupostos estabelecidos pelos n.°s 2 e 3, respetivamente.
De facto, verifica-se que o Decreto-Lei n.° 404-A/98 respeita, às carreiras e categorias do regime geral, estabelecendo as regras sobre o ingresso, acesso e progressão, bem como as respetivas escalas salariais (cfr. artigo 1.°), pertencendo ao regime geral as carreiras técnica superior, técnica, técnico-profissional, de assistente administrativo, de tesoureiro, de pessoal auxiliar e de operário (cfr. artigos 4.° a 15.°).
Às referidas carreiras aplicava-se, então, as escalas salariais constantes do anexo àquele diploma legal.
Conhecida, porém, a existência na administração pública de carreiras e categorias com designações próprias, o legislador teve necessidade de estatuir, no n.°2 do artigo 17.°, que, caso estas apresentem um desenvolvimento indiciário semelhante ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, então ser-lhes-ia aplicada, por Decreto Regulamentar, a revalorização ali prevista, bem como as regras de transição e de produção de efeitos consagradas naquele diploma.
Conclui-se, assim, que, da verificação das condições do n.° 2 do citado artigo, decorre a obrigação de regulamentar, por parte da administração.
A este propósito, escreveu-se no Acórdão do STA de 19/10/2010 no proc. 810 /07:
“ (...) mas, exatamente porque lhes eram colocadas as questões de aplicação, teve de demonstrar não só a diferença de âmbito subjetivo, como a diferença de regime. O n.°2, a implicar a obrigação de regulamentar por parte da administração; o n.°3 simplesmente a fornecer à Administração uma habilitação para regulamentar ”.
De igual modo se determinou no Acórdão do Pleno de 14.03.2013 que “ O artigo 17.°, n.°2 do DL n.° 404-A/98, comete à Administração o dever de regulamentar.”
Cumpre, agora, determinar, se a situação dos representados do Autor reúne as condições previstas no citado n.° 2 do artigo 17° e, no caso de reunir, se a não emissão do Decreto Regulamentar nele previsto constitui facto ilícito que lhes confira o direito de reclamar, e constitua o Réu na obrigação de pagar, a indemnização que o Autor pretende.
Analisando.
O enquadramento no âmbito do n.° 2 daquele artigo 17° depende da verificação cumulativa das seguintes condições:
- Pertencerem os funcionários em causa a carreiras e categorias de regime geral da administração central com designações específicas;
- Pertencerem a um grupo de pessoal que tenha correspondência a um dos grupos de pessoal das carreiras e categorias de regime geral;
- Terem as carreiras e categorias a que pertencem um desenvolvimento indiciário, mais ou menos igual, isto é, que se aproxime de forma significativa (preâmbulo do Decreto- Lei n.° 404-A/98), ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal de regime geral.
Resulta provado nos autos que os associados do Autor pertencem à carreira de técnica do património e que esta carreira é uma carreira com “designações específicas”, como tal reconhecida pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (cfr. facto provado n.°2).
Na verdade e no que se refere à verificação das demais condições, não se pode duvidar que a carreira e categorias dos associados do Autor se encontravam em condições de poderem beneficiar do regime de reestruturação de carreiras, concretizado pelo Decreto- lei n.° 404-A/98 e careciam de regulamentação. É a própria Administração que o reconhece ao elaborar o projeto de diploma, conforme resulta provado nos autos - cfr. factos provados n.°s 6 a 9 (neste sentido cfr. Acórdão do STA de 23/04/2008, proc. n.° 0897/07).
Constatada a obrigação de regulamentar, cumpre determinar quando é que a mesma se venceu, de modo a concluir pelo seu incumprimento.
Não resultava do referido artigo 17.° qualquer prazo para o Governo concretizar as obrigações de regulamentação aí indicadas, contudo, o facto de o Decreto-lei n.° 404-A/98 ter sido expressamente revogado pela Lei 12-A/2008 e de esta impedir que haja alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos seus artigos 46.° a 48.° e 113.°, impõe a conclusão de que já decorreu o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida.
De facto, destinando-se a regulamentação a estender o âmbito de aplicação daquele Decreto-lei, aplicando o regime no mesmo previsto a situações nele não indicadas explicitamente, essa regulamentação teria forçosamente de ter lugar enquanto fosse mantida a intenção legislativa de que esse diploma vigorasse, isto é, enquanto não fosse formulada uma nova intenção legislativa no sentido de deixar de aplicar aquele regime.
Por outro lado, apesar da discricionariedade quanto ao momento da emissão do Regulamento, poderia entender-se ter havido, de alguma forma, uma vinculação do Estado, quando a Administração acordou com os interessados um prazo máximo para regulamentar, nomeadamente até 30.06.2001 - cfr. facto provado n.° 7.
Contudo e apesar das negociações decorridas e do acordado, o prazo a considerar sempre será o prazo máximo, cujo limite é anterior à revogação da norma carente de regulamentação.
A Administração deveria, assim, ter cumprido a obrigação de regulamentar, pelo menos até à revogação da norma habilitante, não o tendo feito - cfr. facto provado n.°12.
Apesar dos procedimentos encetados, com vista à aprovação do Decreto Regulamentar, certo é que, o Governo, no presente caso, não foi suficientemente diligente de modo a promover atempadamente a aprovação e publicação do diploma, ao contrário do que sucedeu com outras carreiras específicas, que lograram ver as suas carreiras regulamentadas.
Conclui-se, assim, no caso sub iudice, que não só existia a obrigação de regulamentar a carreira técnica do património, carreira com designação específica, como essa obrigação foi incumprida em virtude de, na vigência do Decreto-Lei n.° 404-A/98, não ter sido aprovado e publicado o decreto regulamentar previsto no n.°2 do artigo 17.
Considera-se, assim, pelo exposto, a ilicitude da conduta omissiva.
Da culpa
De acordo com o previsto nos artigos 199°, alínea c), e 201°, n.° 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), só o Governo tem competência para aprovar regulamentos administrativos sob a forma de decreto, que é justamente o tipo de regulamento administrativo previsto no n.° 2 do art.° 17° do Decreto-Lei n.° 404-A/98.
Viu-se, a propósito do pressuposto da ilicitude, que os representados do Autor estavam em condições objetivas de beneficiar da revalorização das respetivas carreiras e categorias por Decreto Regulamentar, nos termos do n.° 2 do art.° 17° do Decreto-Lei n.° 404-A/98, e que a Lei n.° 12-A/2008, da autoria do Estado-legislador, revogou o Decreto- Lei n.° 404-A/98, privando o eventual Decreto Regulamentar de norma habilitante, sem, todavia, acautelar, por meio de normas transitórias especiais, a situação dos funcionários que reuniam as condições para beneficiar da revalorização das respetivas carreiras e categorias nos termos do n.° 2 do artigo 17° do referido diploma.
Pelo exposto e tendo incumprido o seu dever de providenciar para que fosse aprovado o decreto regulamentar em causa, objeto de um projeto que nunca chegou a aprovar e publicar, verifica-se, em relação ao Réu Estado, o pressuposto da culpa.
- Da eventual existência de causas de exclusão da ilicitude e da culpa
Cumpre ainda referir que as justificações apresentadas pelo Réu para legitimar, ou pelo menos, tornar compreensível e aceitável a omissão de regulamentar, nomeadamente, a não existência de vinculação legal que permita impor ao Governo essa regulamentação, o facto de o artigo 16.° da Lei 53-A/2006, de 29 de dezembro (Orçamento de Estado para 2007) ter determinado a suspensão, até 31 de dezembro de 2007, das revisões de carreiras, as mudanças de governo, entre outras...não colhem.
De facto, as justificações aduzidas sempre improcederiam diante da prova de que, antes da revogação do Decreto-Lei n.° 404-A/98, diplomas de natureza semelhante foram publicados no âmbito de outros Ministérios, relacionados com pessoal em idênticas circunstâncias, também com a cláusula de produção de efeitos a 1 de Janeiro de 1998 que decorre do próprio DL n.° 404-A/98.
Conclui-se, assim, que não existe qualquer causa de exclusão da ilicitude ou da culpa.
Nexo de causalidade
Tendo sido demonstrado que os representados do Autor tinham direito à revalorização das respetivas carreiras e categorias, por efeito direto do n.° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n.° 404-A/98, na medida em que reuniam todas as condições de que dependia a existência desse direito, e que só por não ter sido emitido, na vigência daquele diploma, o necessário Decreto Regulamentar que estabelecesse os termos do seu exercício se tornou impossível atuá-lo, fica estabelecido o nexo de causalidade entre a omissão de regulamento e os danos invocados pelo Autor.
Do dano
Alega o Autor que, dada a impossibilidade de regulamentar o Decreto-lei n.° 404- A/98, em virtude da sua revogação operada pela Lei n.° 12-A/2008, os seus associados ficaram definitivamente privados de obter os benefícios salariais decorrentes da reestruturação de carreiras operada pelo Decreto-lei n.° 404-A/98, prejuízos que se repercutem desde 01/01/1998 até ao limite da sua esperança média de vida.
Acresce ainda o Autor que, colocadas em confronto, as estruturas salariais do DL n.° 406/91 e do Projeto de Decreto Regulamentar do Ministério das Finanças, e tendo em conta as revalorizações dos índices operadas pelos Decretos-Lei n.° 70-A/2000, 77/2001, 23/2002, 54/2003 e 57/2004, os Associados do Autor foram prejudicados em muitos pontos indiciários de 31/12/1997 até ao presente.
Mais invoca que os prejuízos se mantêm e que se continuarão a repercutir no futuro, em termos de vencimentos e na pensão de aposentação e reforma, até ao limite de esperança, que invoca ser de 75,49 anos para os homens e 81 anos para as mulheres, de acordo com dados do INE.
Para estimar os prejuízos advenientes da omissão ilícita e calcular os danos materiais dos seus associados, refere o Autor que considerou os seguintes fatores:
- Diferenças entre os índices constantes do Decreto-lei n.° 406/91 e os previstos nos projetos de Decreto Regulamentar do Ministério das Finanças desde 31/12/1997 até à data da petição inicial;
- Revalorização dos índices operados pelos diplomas de execução orçamental de 2000 a 2004 (Decretos-Leis n.°s 70-A/2000, 77/2001, 23/2001, 54/2003 e 57/2004);
- Montantes resultantes das diferenças salariais mensais que seriam atualmente devidos, caso ainda fosse possível proceder à regulamentação da matéria, acrescidas de juros de mora, sucessivamente aplicáveis de acordo com as Portarias n.°s 1171/95, de 25/09, 263/99, de 12/4 e 291/2003, de 08/04, tendo em vista a compensação tão aproximada quanto possível da reconstituição natural ou da reconstituição da situação atual hipotética que existiria se não fora a ocorrência da omissão ilícita em causa.
Peticiona, assim, o Autor, a título de danos patrimoniais:
- M...... - € 53.973,19
- M.L......- € 58.237,82
- F........ - € 38.669,70
- M.M........- € 53.570,06.
Por sua vez, o Réu Estado alega que o Autor não demonstra que os seus associados, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias.
Acresce ainda o Réu que, mesmo que se admitisse que os associados do Autor sofreram danos provocados pela omissão de regulamentação, os montantes indicados calculados com base numa diferença de 20 pontos indiciários das carreiras, são manifestamente exagerados;
Cumpre analisar.
Conforme o próprio Autor refere, os montantes peticionados são uma mera estimativa dos prejuízos dos associados, tendo em conta os critérios pelo mesmo enunciados.
De facto, só é possível estimar os prejuízos dos associados do autor, encontrando-se inviabilizada, por falta de elementos, a determinação do valor certo dos danos patrimoniais imputáveis à não emissão do Decreto Regulamentar a que se refere o n.° 2 do art.° 17° do Decreto-Lei n.° 404-A/98.
Certo é que, a não revalorização das carreiras e categorias, por não ter sido aprovado e publicado oportunamente o decreto regulamentar, privou os associados do Autor de um incremento remuneratório equivalente à diferença entre o desenvolvimento indiciário que foi definido para as respetivas carreiras e categorias pelo Decreto-lei 406/91 e aquele que resultaria da revalorização que deveria ter sido efetuada nos termos do n.° 2 do art.° 17° do Decreto-Lei n.° 404-A/98, ao qual se devem somar, na proporção devida, a revalorização de índices, os montantes resultantes das diferenças salariais mensais, e ainda os de juros de mora.
Os referidos prejuízos, conforme alega o Autor, continuarão a repercutir-se no futuro, quer em termos de vencimentos, quer na pensão de aposentação ou reforma, com base numa esperança de vida, também estimada.
Uma vez que o n.° 2 do art.° 17° do Decreto-Lei n.° 404-A/98 não exige uma coincidência ponto por ponto de escalões e índices, ou seja uma identidade absoluta de desenvolvimento indiciário entre as carreiras e categorias com designações específicas e as dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral da administração central, mas sim um desenvolvimento indiciário que se aproxime de forma significativa às carreiras de regime geral (preâmbulo do Decreto-Lei n.° 404-A/98), caberia à Administração, dentro da margem de valoração própria da função administrativa (cfr. artigo 71° do CPTA) e usando os elementos relevantes, existentes nos processos administrativos na sua posse e referentes às carreiras e categorias dos representados do Autor, concretizar a exata medida do desenvolvimento indiciário, relevante para os efeitos da aplicação às carreiras e categorias com designações específicas dos técnicos do património e da valorização prevista naquele Decreto-Lei para as carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral.
Não tendo o projeto de Decreto Regulamentar, junto à petição inicial como documento n.°10, cujo desenvolvimento indiciário o Autor usou para achar as diferenças de índices, sido aprovado, não é certo que o poderia ser, por todos os membros do Governo competentes em razão da matéria, nos seus exatos termos.
Assim, apenas pode ser ficcionada a regulamentação que ficou por fazer, considerando os elementos, com base nos quais aquele projeto de Decreto Regulamentar foi elaborado, como ponto de partida para o cálculo do montante total que seria pago a cada um dos representados do Autor a título de revalorização das respetivas carreiras e categorias.
De acordo com os artigos 3° da Lei n.° 67/2007 e 564° do CC, os danos futuros, aqui traduzidos nos montantes que os representados do Autor deixarão de receber até ao fim de suas vidas devido à omissão da regulamentação em causa, são indemnizáveis, apenas podendo, contudo, e pelas mesmas razões, ser estimados os respetivos valores.
Aqui chegados, verificados os demais pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e a consequente obrigação de este indemnizar os associados do Autor (cfr. artigo 3.° do RRCEE), há que determinar o “quantum ” dessa indemnização.
Contudo, a falta de elementos que permitam encontrar um “quantum” indemnizatório, com exatidão e segurança, determina que, nos termos da alínea a) do artigo 4.° e artigo 566.°, n.°3, ambos do CC, se tenha de recorrer à equidade, por se verificar ser também impossível, em fase executiva, concretizar os danos. Assim:
Considerando que o Estado podia ter cumprido a obrigação de regulamentar até 30/01/2008 e que é a partir desta data que devem ser considerados os prejuízos invocados (e não desde 01.01.1998);
Considerando os valores de indemnização por danos materiais, atuais e futuros, pedidos pelo Autor para cada um dos seus representados, com base nos fatores supra identificados, nomeadamente, a diferença entre os índices, a revalorização dos índices e os montantes resultantes das diferenças salarias que seriam atualmente devidas;
Considerando que a esperança média de vida, em 27 de setembro de 2017, segundo os dados do Instituto Nacional de Estatística era de 77,61 anos para os homens e de 83,33 anos para as mulheres.
Reputa-se adequado o ajustamento, para baixo, dos valores peticionados, determinando a atribuição de uma indemnização de 2/3, face ao pedido, nos seguintes montantes:
M...... - € 35 982,12
M.L......- € 38 825,21
F........ - € 25 779,80
M.M........- € 35.713,37”
Vejamos:
A presente questão já foi objeto de apreciação e decisão diversas vezes por parte dos Tribunais, nomeadamente do STA no Procº nº 0337/11, de 12-06-2012 onde se sumariou que “A procedência das ações de declaração de ilegalidade por omissão de normas depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos (artigo 77.º, n.º 1, do CPTA): (a) que exista um ato legislativo carente de regulamentação; (b) que exista e seja exigível uma obrigação legalmente imposta à Administração (obrigação de direito público vencida e exigível); (c) que o conteúdo dessa obrigação seja a emissão de normas de natureza regulamentar.”
Naturalmente que a atribuição de indemnização decorrente das referidas omissões, sempre dependeria, igualmente, e até, por maioria de razão, do preenchimento dos referidos pressupostos.
Efetivamente, o artigo 77.º, n.º 1, do CPTA consagrou, pela primeira vez entre nós, a possibilidade da “declaração de ilegalidade por omissão” (é a epígrafe do artigo), nos seguintes termos: “O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no art. 9º, e quem alegue um prejuízo resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adoção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação”.
Em concreto, os representados do Autor, todos Funcionários da Autoridade Tributária, pretendem ser indemnizados pelos prejuízos que dizem ter sofrido com a omissão da regulamentação que dizem ter ocorrido e que correspondem ao que auferiram, e o que consideram que deviam ter auferido não fosse essa omissão.
Está-se no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos ilícitos de gestão pública, regulada já à data pela Lei 67/2007 de 31 de Dezembro.
Os pressupostos dessa responsabilidade, de verificação cumulativa, são os seguintes: ato ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o ato (ilícito e culposo) e o dano.
Atos ilícitos são os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.
A culpa consiste no nexo de imputação ético - jurídico que liga o facto ao agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável, de acordo com os padrões médios de atuação exigíveis, da pessoa com o facto e deve ser apreciada em concreto, visto que respeita ao lado individual e subjetivo do facto ilícito.
O nexo de causalidade está regulado no artigo 563º do C. Civil, cujo texto é o seguinte: «a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão». Consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehman, segundo o qual, existe nexo quando os danos, apreciados segundo um juízo de prognose póstuma, sustentado em critérios de normalidade e razoabilidade ou de ordem técnica e na experiência comum, possam ser considerados consequência normal da lesão, ou seja, quando a ação ou omissão da Administração se apresente como condição do dano e se mostre adequada à produção desse dano, gerando razoáveis probabilidades de o originar.
Não resulta dos elementos de prova disponíveis que se verifique a invocada omissão do dever de regulamentar relativamente às carreiras dos aqui Representados, pelo que se não verifica a omissão ilícita e culposa em que fundam a responsabilidade, ou seja, os requisitos facto ilícito e culpa, o que, só por si, dado que os apontados requisitos são de verificação cumulativa, afasta a imputada responsabilidade do Estado.
Atenda-se a outras questões conexas.
Fundam-se os pedidos formulados na alegada omissão da regulamentação que, na sua ótica, os n.ºs 2 e 3, do artigo 17º, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro - Esta disposição estatui:
Artigo 17.°
Escalas salariais
1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2 - As carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.
3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar.
Incontornavelmente, porém, o Decreto-Lei n.º 404-A/98 em que se insere a citada norma viria a ser revogado pela alínea aq) do art.º 116.º, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, situação essa que, desde logo e só por si, como se entendeu no acórdão deste STA de 14.07.2008, Proc. 963/07, conduz à improcedência da ação.
Fundamentando essa conclusão, considerou-se para o efeito nesse aresto, aqui aplicável mutatis mutandis:
“O art. 116º, al. aq) deste diploma revogou o DL n.º 404-A/98 – aquele que, segundo o sindicato, habilitaria a Administração a emitir os regulamentos em falta.
Temos por seguro que a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respetivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal. É de notar que aquele art. 116º ainda não está em vigor (cfr. o art. 118º da Lei n.º 12-A/2008), sendo assim certo que, por ora, o DL n.º 404-A/98 não foi revogado diretamente e «in toto». Todavia, isso não veda que se possa já entender que o art. 17º deste derradeiro diploma foi entretanto suprimido da ordem jurídica, por incompatibilidade. E, se atentarmos na Lei n.º 12-A/2008, facilmente concluiremos que isso deveras sucedeu.
Com efeito, o art. 117º, n.º 4, deste diploma (dispositivo já vigente desde 1/3/2008, «ex vi» do seu art. 118º, n.º 1 e 3) veio estatuir que, «a partir da entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas atuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respetivamente». Por sua vez, esses artigos 46º a 48º e 113º trouxeram novos condicionamentos às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos «trabalhadores», resultantes das «verbas orçamentais» disponíveis e da «avaliação do desempenho». Tudo isto, mesmo que por ora restrito ao modo de se progredir nos escalões, constitui já a «avant-garde» de um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade atual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição expressa de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos artº. 46º a 48º e 113º da Lei n.º 12-A/2008.
No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/4/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem os regulamentos que o art. 17º do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117º, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem».
E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «in praeteritum». É que, como se disse no mesmo acórdão, e ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão do Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de atos normativos – pois qualquer «situação passada não é suscetível de ser regulada por normas gerais e abstratas»”.
Esta jurisprudência acabada de citar, corresponde, no essencial, à doutrina contida no acórdão de 23.04.2008, Rec. 897/07, onde, além do mais se refere ainda o seguinte:
“Ora, com a revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, diploma cuja regulamentação se visava com a presente ação, e com a proibição de efetuar alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos arts 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008 deixa de ser juridicamente possível emitir um diploma com disposições de carácter normativo, com disposições de natureza geral e abstrata, estabelecendo o regime jurídico das situações jurídicas referidas pelo Autor. É certo que a Administração poderia regular retroativamente as situações dos associados do Autor, fixando os respetivos direitos que resultariam da devida extensão do regime do DL n.º 404-A/98, mas esta fixação, reportando-se apenas ao passado e a pessoas e situações jurídicas concretamente definidas, não teria natureza normativa.
Tem de se concluir, assim, em face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efetuada por outra via”.
Acrescenta, ainda, o referido acórdão de 23.04.2008:
“Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a ação, o art.º 45.º do CPTA permite a modificação objetiva da instância, estabelecendo que «o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida». No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da ação, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido art.º 45.º, n.º 1, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade ativa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o Autor salienta na petição inicial, defender coletivamente interesses de associados seus. Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias. Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art.º 45.º, na situação dos autos”.
Assim, aderindo à jurisprudência dos citados acórdãos do STA que versaram sobre situações em tudo idênticas àquela que está em questão nos presentes autos, conclui-se, como naqueles arestos, que “soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroação dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respetivos juros de mora ” – neste sentido ver, ainda, os acórdãos deste STA de 18.10.2007, Proc.º n.º 310/06, do Pleno, e de 20.02.2008, Proc.º n.º 476/07, da Secção.
Pela sua relevância para a apreciação da questão aqui controvertida, referencia-se ainda o sumariado no Acórdão do STA nº 0310/06, de 30-01-2007:
“I - A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares depende do preenchimento dos seguintes pressupostos que decorrem do texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito:
1 – É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adoção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.
2 - É necessário que o ato legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento.
3 - É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efetuar a regulamentação.
O segundo requisito desdobra-se em dois aspetos, a necessidade do regulamento e a autorização para regulamentar, sendo que entre eles existem certas relações, mas também alguma autonomia.
II – A Administração, habilitada para o efeito pela lei, pode determinar o “quando” da regulamentação, mas nada exclui que seja investida na faculdade de decidir sobre o “an”, de modo a escolher em que circunstâncias, dentre um conjunto mais vasto delimitado pela lei, é que deve ou não exercer aquele poder regulamentar, sem embargo de este também se encontrar delimitado em termos mais ou menos amplos pelos objetivos que se pretendem alcançar ou ainda pelos efeitos a atribuir.
III - Na espécie ‘sub juditio’ estavam parametrizados os efeitos a introduzir nas carreiras de regime especial que fossem selecionadas pela Administração, segundo o juízo genérico “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes”, por referência aos efeitos que foram desde logo regulados no anexo ao Decreto Lei 404-A/98, relativamente às carreiras do regime geral, mas a lei deixou à Administração a escolha sobre efetuar ou não a revalorização de carreiras determinadas dos regimes especiais - “an” bem como o momento para regulamentar “quando”, ainda que posteriormente se tenha vinculado a uma data limite, em acordo celebrado com os sindicatos da função pública.
IV – As carreiras de regime especial (…) estavam incluídas naquelas carreiras que, de acordo com o nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, a Administração podia ou não revalorizar no estatuto remuneratório, conforme o resultado da apreciação a efetuar partindo da situação remuneratória em que concretamente se encontrava aquele pessoal.
A opção por não efetuar a revalorização não se mostra ferida de ilegalidade, quando se tratava de uma possibilidade permitida pela lei sem determinar que se efetuasse a revalorização de todas as carreiras de regimes especiais, antes previa que a revalorização terá lugar apenas nos casos em que se justifique a adaptação. Assim a lei colocou sob a avaliação e o critério mais denso da Administração, determinar os casos em que se justificava a revalorização, não permitindo ao Tribunal entrar na análise desse critério que aliás não foi expresso, como não tinha de ser, bastando que não fosse emitido regulamento algum a contemplar aquele grupo de pessoal.”
Feito o precedentemente enquadramento legal e jurisprudencial, veja-se mais em pormenor a situação objeto da presente Ação.
O recurso vem interposto da sentença que julgou parcialmente procedente a pretensão do Autor, condenando o Réu Estado Português a pagar aos representados do Autor, a título de indemnização por danos patrimoniais, as quantias referidas, por recurso à equidade.
Em função de tudo quanto se expendeu, mal se alcança razão pela qual foram atribuídas as referidas indemnizações.
Alegava-se singelamente na p.i. que, “por força da revalorização escalonar indiciária da sua carreira e categoria a que tinham direito mediante regulamentação prevista no art. 17º, n° 2 do DL 404-A/98, os demandados estão solidariamente obrigados ao pagamento de uma indemnização.”
E, comparando o desenvolvimento indiciário das carreiras, ao longo dos percursos profissionais dos associados do Autor, com a tabela anexa ao Decreto-lei n.° 404-A/98 e confrontando com a tabela prevista no referido projeto de decreto regulamentar, verifica-se que, em todos os escalões ocorre uma diferença de 20 pontos indiciários.
São esses os prejuízos materiais diretos que os associados do Autor sofreram desde 1998 até à presente data".
Verifica-se, desde logo, que a sentença Recorrida deu um “salto” temerário e infundado, no sentido da atribuição da fixada indemnização, tanto mais que, como se viu, ficou por demonstrar a obrigatoriedade da revalorização remuneratória relativamente aos aqui representados.
Na sentença recorrida inexiste qualquer razão de direito que determine a condenação do Réu no pagamento de indemnização, que não um conjunto de afirmações conclusivas.
Acresce que não se deteta igualmente na sentença recorrida quaisquer razões de facto que fundamentem a condenação em indemnização.
Parece assim evidente que sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar que estavam verificados os requisitos legais da responsabilidade civil extracontratual, pois não aplicou acertadamente o Direito aos factos provados, não ponderando devidamente o preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, designadamente quanto à ilicitude, e culpa, e no que respeita ao dano, ao concluir pela responsabilização do Estado Português.
Com efeito, sendo caso disso, o Estado poderia ter aprovado o Decreto Regulamentar cuja omissão fundamenta a condenação até 01.03.2008.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, ou seja, é necessária a verificação cumulativa dos pressupostos de que depende a obrigação de indemnizar (cf. artigo 483.° n°1 do Código Civil):
a) O facto, que se traduz num ato de conteúdo positivo ou negativo traduzido numa conduta voluntária de um órgão ou agente, no exercício das suas funções e por causa delas;
b) A ilicitude, que advém da violação por esse facto, de direitos de terceiros ou de disposições legais que se destinam a proteger interesses alheios;
c) A culpa, como nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência;
d) O dano, lesão ou prejuízo de valor patrimonial ou não patrimonial, produzido na esfera jurídica de terceiros e;
e) O nexo de causalidade entre o facto e o dano a apurar segundo a teoria da causalidade adequada expressamente consagrada no artigo 563.° do Código Civil.
Cumpre, antes de mais, saber se foi violado o dever de emitir normas regulamentares, sendo que, com base na matéria de facto dada como provada, no caso presente não se verificam os pressupostos que permitam formular um juízo de ilicitude sobre a situação de omissão regulamentar invocada.
A norma administrativa, cuja falta de regulamentação vem invocada pelo Autor, é o n° 2 do art° 17° do DL 404-A/98, de 18.12, diploma que estabelece as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respetivas escalas salariais ( art. 1).
O referido art°17° dispõe o seguinte:
“Escalas salariais
1. As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2. Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar”.
Correspondentemente, e como se sumariou no Acórdão do STA de 20 de Fevereiro de 2008 (Proc. n.° 476/07);
“I - A revalorização das carreiras prevista no DL 404-A/98, de 18.12 só se aplicava diretamente às carreiras do regime geral da administração central que constam do anexo ao referido diploma legal (cf. seu art° 17° n°1).
II - No que respeita às carreiras/categorias com designações específicas e às carreiras do regime especial, a revalorização prevista no referido diploma legal, seria feita mediante decreto regulamentar e abrangeria tão só, no primeiro caso, as que apresentassem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras/categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral e, no segundo caso, aquelas em que se justificasse a adaptação dos respetivos regimes e escalas salariais (cf. n° 2 e 3 do citado art° 17°, respetivamente).
III - O Governo legislador conferiu, assim, ao Governo administrador uma larga margem de apreciação, já que lhe conferiu a prerrogativa de avaliação e definição das carreiras que seriam enquadráveis nas citadas disposições legais, e, portanto, a faculdade de escolha dentro do universo existente, embora sujeita aos limites aí referidos, mais apertados no caso do n° 2 e mais latos no caso do n° 3 do referido art° 17°.
IV - O legislador não fixou qualquer prazo para que a administração levasse a cabo tal desiderato.
V - Assim, não se verificam os pressupostos da procedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão daquela regulamentação no que respeita aos trabalhadores (...) integrados em carreiras/categorias com designações específicas ou do regime especial, pois não existia a necessária vinculação legal, que tornasse obrigatória e exigível, a aplicação aos mesmos da revalorização prevista no referido DL 404-A/98”.
Assim, face ao citado art. 17.°, a revalorização das carreiras previstas no DL 404-A/98 aplicava-se diretamente às carreiras do regime geral da administração central, que constam do anexo ao referido diploma (n.° 1), sendo que, e em qualquer caso, a mesma poderia ainda ser tornada extensiva a carreiras/categorias com designações específicas (n.° 2).
Em qualquer caso, o citado n° 2 do art° 17°, não confere a todos os trabalhadores, in casu, do Ministério das Finanças e da Administração Pública que integrem uma carreira/categoria com designação específica, o alegado direito à revalorização escalonar e indiciária nos termos do citado diploma legal, sendo que não foi publicado ou aprovado em tempo qualquer Decreto Regulamentar que, dando concretização ao previsto no artigo 17.° do Decreto-lei n.° 404-A/98, de 18 de dezembro, permitisse aos associados do Autor beneficiar do regime previsto neste diploma.
No entanto, é pois manifesto que o Governo não estava vinculado, por força do citado art° 17°, a proceder, através da via regulamentar, à revalorização prevista no citado DL 404-A/98, das carreiras/categorias com designação específica e das carreiras do regime especial da Direção Geral do Tesouro e Finanças associados do A.
Não obstante o vindo de referir, a sentença recorrida entendeu que impendia sobre o R. a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária e a que estava obrigado à luz do disposto no n° 2 do citado art° 17°, o que aqui se não reconhece.
É manifesto que o legislador não pretendeu que a revalorização prevista naquele diploma se aplicasse, indiscriminadamente, a todas as carreiras/categorias com designação específica, ou a todas as carreiras especiais, mas tão só àquelas que, no primeiro caso, apresentassem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (n° 2).
Com efeito, não existe vinculação legal que permita impor ao Governo essa regulamentação no que respeita aos trabalhadores, associados do A, tanto mais que o legislador não estabeleceu qualquer prazo para que a Administração levasse a cabo tal desiderato, sendo que tal regulamentação veio a ser definitivamente inviabilizada pela expressa revogação do Decreto-lei n.° 404-A/98 pela Lei 12-A/2008, que veio estabelecer os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.
Diga-se ainda que a demonstrada preparação por parte do Ministério das Finanças de um projeto de decreto regulamentar tendente a assegurar a revalorização salarial das carreiras e categorias dos trabalhadores, não constitui uma qualquer vinculação por parte do Governo, mas antes e tão-somente uma mera expetativa, insuscetível de determinar a verificação de Responsabilidade Civil.
Como afirmado no já referenciado Acórdão do STA de 30 de Outubro de 2007, do Pleno da Secção do CA - Proc. n.° 310/06, “A simples comprovação da emissão de um despacho do Secretário de Estado (...) e da realização de uma reunião de representantes dos trabalhadores (...) e aquele membro do Governo com vista à preparação de despacho regulamentar com o referido objetivo, sem que se conheçam as razões da ausência de outras iniciativas, não basta para comprovar a violação dos princípios da boa fé na ausência de regulamentação sobre a matéria.
Não se havendo comprovado a assunção pelo Governo que seria efetuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98 relativamente ao caso das referidas carreiras, pese embora hajam sido identificadas seis outras carreiras de regime especial que foram revalorizadas, também não pode afirmar-se ter havido violação do princípio da igualdade”.
Acresce que a aprovação e publicação do diploma visando aplicar o n.° 2 do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 404 - A/98 às carreiras e categorias com designações específicas do quadro do Ministério das Finanças dependia ainda obrigatoriamente da demonstração da respetiva cabimentação orçamental, que inexistia.
Assim, inverificava-se na esfera jurídica dos trabalhadores interessados um qualquer direito, mas uma mera ténue expetativa da aplicação da revalorização indiciária e de carreiras operada pelo Decreto-Lei n.° 404 -A/98, não sendo, assim, os mesmos titulares de qualquer direito ou interesse legalmente protegido ou expectativa legítima que fundamentasse e justificasse a atribuição de uma qualquer indemnização, como fixada em 1ª Instância.
Por outro lado, a ausência de previsão regulamentar que abarque as carreiras dos associados do A. não envolve qualquer desigualdade de tratamento face aos funcionários inseridos noutras carreiras com designações específicas, de regime especial ou corpos especiais, que ao abrigo do mencionado artigo 17.° n°s 2 e 3, foram objeto de adaptação indiciária, em virtude de não se mostrar comprovada a existência de identidade de percurso indiciário antecedente na generalidade dos casos, ou relevar do reconhecimento de diferentes realidades.
Sendo invocado na Sentença recorrida um alegado “facto ilícito”, só existiria uma omissão e ilicitude se existisse obrigação de praticar o ato omitido, o que ficou por demonstrar, em face do que não estão preenchidos os pressupostos para poder ser reconhecida uma situação de ilegalidade resultante da emissão do diploma regulamentar que concretizasse a revalorização salarial relativamente aos trabalhadores das carreiras do Ministério das Finanças com designações específicas.
Inexistindo tal obrigação, não pode ser assacada ao R. Estado qualquer responsabilidade civil por ato omissivo ilícito, que redundasse em direito indemnizatório.
Importa ainda referir que o art. 16° da Lei 53-A/2006, de 29 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2007) determinou a suspensão, até 31 de Dezembro de 2007, das revisões de carreiras, de onde decorria desde logo a impossibilidade de emitir a norma regulamentar em causa.
Mal se alcança, assim, o entendimento constante da decisão de 1ª Instância, quando afirma que “verificados os demais pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e a consequente obrigação de este indemnizar os associados do Autor (cfr. artigo 3.° do RRCEE), na falta de elementos, apenas havia que determinar o quantum dessa indemnização, o que se determina que, nos termos da alínea a) do artigo 4.° e artigo 566.°, n.°3, ambos do CC.”
Do mesmo modo, segundo o A., verifica-se o dano, porque “os seus associados, dada a impossibilidade de regulamentar este diploma em virtude da sua revogação operada pela Lei n.° 12-A/2008, ficaram definitivamente privados de obter os benefícios salariais decorrentes da reestruturação de carreiras operada pelo DL n.° 404-A/98. Prejuízos que, em virtude de a produção de efeitos da regulamentação omitida se dever dar desde 01/01/1998, se repercutem desde então, e até ao limite da sua esperança média de vida”.
Por tudo quanto supra expendido, não se acompanha o sentido da decisão recorrida, pois que, atenta até a matéria dada como provada., não se reconhece a verificação do determinado prejuízo, suscetível de determinar a atribuição de indemnização.
Refira-se ainda que a aplicabilidade do artigo 566.°, n.° 3, do CC (Julgamento equitativo), apenas deve aplicar-se quando se verifique ser de todo impossível, em ulterior momento, a concretização dos danos, o que aqui nunca ocorreria pela singela razão que o que há aqui é antes uma situação de insuficiência de prova, sendo que é o Autor quem tem o ónus de alegação e prova dos factos que caracterizam o núcleo essencial da situação danosa concretamente invocada.
Reitera-se que os montantes correspondentes aos benefícios salariais decorrentes da reestruturação de carreiras operada pelo DL n.° 404- A/98, tratavam-se de meras expectativas, insuscetíveis de fundamentar um qualquer direito indemnizatório.
Com efeito, os associados do Autor não detinham qualquer garantia que, caso tivesse sido emitido o decreto regulamentar em falta, tivessem direito aos almejados incrementos salariais, não demonstrando, assim, a existência, na sua esfera jurídica, do direito ao abono das importâncias peticionadas a titulo indemnizatório.
Como já afirmado pelo STA, nos seus Acórdãos de 27-02-1997, 41.558, de 01-02-2000, proc 044099, «...os danos a ressarcir terão de ser certos e não apenas prováveis, não sendo suscetíveis de indemnização, como danos patrimoniais, os prejuízos potenciais ou hipotéticos.» sendo que as meras expectativas não são indemnizáveis (Ac do STA de 12.01.1999, 42175).
Assim e desde logo, no que respeita aos alegados danos patrimoniais não há matéria factual que suporte tais prejuízos.
O Autor não demonstra ainda a verificação do pressuposto da responsabilidade civil do nexo de causalidade entre o facto (omissão regulamentar) e do dano alegado, uma vez que, no caso, não se verificam os requisitos da ilicitude e do dano.
Em face de tudo quanto se discorreu, entende-se que a Sentença Recorrida violou, designadamente o disposto nos artigos 17.°, n.°2 do DL n.° 404-A/98, de 18.12, o que determinará a sua revogação.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto, revogar a Sentença Recorrida, mais se julgando improcedente a Ação.
Custas pelos Recorrentes.
Lisboa, 26 de outubro de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Carlos Araújo
Pedro Figueiredo |
