| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, Subsecção Social:
I Relatório
Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local (STAL), apresentou Ação de Execução contra o Município de Almeirim tendente à execução da sentença proferida na correspondente Ação Principal em 7 de julho de 2017.
O TAF de Leiria proferiu Sentença na presente Execução em 5 de março de 2019, na qual, a final, se decidiu condenar o Executado a pagar ao Exequente a quantia de €2.000, no prazo de 30 dias após o trânsito em julgado da presente decisão.
Não se conformando com a referida decisão, apresentou o aqui Recorrente/Sindicato Recurso para esta instância, em 2 de abril de 2019, concluindo:
“1º O presente recurso jurisdicional foi interposto contra a sentença de 5 de Março de 2019 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, sendo limitado ao segmento em que, com recurso à equidade, fixou a indemnização por causa legítima de inexecução no montante de 2.000,00€ (dois mil euros).
2° O aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento quando decidiu não ordenar as diligências instrutórias necessárias para quantificar o montante da indemnização, nos termos do disposto no n° 2 do art.° 166° do CPTA, ex vi do art.° 178° do CPTA, dado que no caso sub judice está assente que os associados do ora Recorrente por força de uma decisão ilegal, anulada judicialmente, praticaram um horário de trabalho de 40 horas semanais de 1 de Outubro de 2013 a 1 de Julho de 2016 (v. norma impugnada e n° 2 da factologia dada como provada), quando deveriam apenas ter trabalhado 35 horas semanais - pelo menos até à data em que o Município procedesse à consulta das estruturas sindicais.
3° Com efeito, sabendo-se que in casu o que estava em causa era o pagamento das horas que os associados do Recorrente trabalharam a mais, facilmente o tribunal a quo conseguia quantificar tais montantes, bastando solicitar ao Município, aqui recorrido, cópia dos recibos de vencimento e dos horários de trabalho dos associados do recorrente de modo a conseguir quantificar os prejuízos que advieram para os mesmos.
4º Neste sentido, veja-se, alias, que este douto tribunal já teve oportunidade de deixar claro que "Como sucedâneo do recurso à reconstituição natural, enquanto forma de reparação do dano, a indemnização, normalmente em dinheiro, consiste na reparação, mediante compensação adequada, do prejuízo sofrido por outrem, sendo o seu cálculo baseado na teoria da diferença, expressa entre a situação real em que o lesado se encontra e a situação hipotética em que se encontraria, acaso não tivesse ocorrido o facto gerador do dano, em termos de causalidade adequada, devendo reportar-se tal avaliação à data mais recente que possa ser atendida pelo Tribunal (cfr.arf.566, n°s.1 e 2, do C.Civil)'’- cfr. Ac.° de 08/03/2018, Proc. n°271/06.9BELRS-A, em wvw.dgsi.pt, sublinhado da autoria do signatário.
5º Também o douto Tribunal Central Administrativo Norte é da opinião que *A indemnização prevista pela verificação de causa legitima de inexecução - artigo 166.° do CPTA - visa, no caso, ressarcir um dano certo resultante da perda de oportunidade (...). A indemnização a atribuir por perda de oportunidade visa predominantemente compensar a inexecução, atenta a necessária equidade, justiça e proporcionalidade, em conformidade com a factualidade dada como provada” (v. ac.° de 26/05/2017, Proc. n° 00845/04.2BEBRG-B. Consequentemente,
6° Como a reposição da situação que existiria, não fosse a norma declarada ilegal, não é possível, têm os associados do Recorrente de ser indemnizados, na medida em que pese embora não lhes possam ser fixados horários de trabalho de 35 horas semanais, não se pode fechar os olhos ao facto de terem cumprido 40 horas semanais de trabalho quando deveriam ter prestado apenas 35 horas semanais, pelo menos até à data em que fossem ouvidas as estruturas sindicais.
7º No sentido de os associados do Sindicato terem direito ao pagamento de trabalho suplementar já se pronunciou, aliás, o douto Tribunal Administrativo e Fiscal em processo em tudo idêntico ao presente, no qual se afirmou que “Estando provado, como acima referimos, que desde 28 de setembro de 2013 até 6 de março de 2013 (Factos Provados 3., 4. e 6.j, deve o Município, aqui executado, fazer repristinar a legalidade do ato regulamentar àquela data inicial, pelo que os trabalhadores do Município de Pombal que prestarem neste período mais uma hora de trabalho por dia deverão ser compensados como trabalho suplementar nos termos definidos no artigo 162.° da LGTFP já referida” (v. sentença de 25/001/2016, proferida no Proc. n° 1302/13.1BELRA-B, juntando cópia da mesma para os efeitos tidos por convenientes). Acresce que,
8º O erro de julgamento em que Incorreu o tribunal a quo decorre ainda do facto de a indemnização dever ser calculada com recurso à equidade apenas quando não for possível quantificar-se com exatidão o valor monetário correspondente à perda motivada peia inexecução do julgado (v., neste sentido, os Acórdãos citados pelo aresto em recurso e Ac.°s do TCA Norte, de 26/05/2017, Proc. n° 00845/04.2BEBRG.B e de 12/10/2012, Proc. n° 01509/09.6BEPRT-A, em www.dgsi.nt. do TCA Sul, de 03/11/2016, Proc. n° 13438/16, em www.desi.pt e de 08/03/2018, Proc. n°271/06.9BELRS-A e, ainda, de 14/01/2016, Proc. n° 07846/11, em www.dgsi.pt e do STA. de 29/11/2005, Proc. n° 041321 A.
9º Consequentemente, sendo possível in casu determinar o valor exato dos danos a indemnizar, é por demais evidente que o aresto em recurso deveria ter ordenado as diligências instrutórias necessárias para o cálculo do trabalho suplementar prestado por cada um dos associados do recorrente entre Outubro de 2013 e Julho de 2016, designadamente a junção aos autos pelo Município de cópia dos recibos de vencimento dos associados do recorrente, de modo a conseguir-se calcular o valor de cada hora de trabalho dos associados do recorrente.
10º Mesmo que, por mera hipótese, se entendesse que no caso sub judice não era possível quantificar-se o dano que resulta da perda da oportunidade e se tivesse de recorrer ao juízo de equidade, sempre é notório que atenta contra os princípios da justiça e proporcionalidade a fixação de uma indemnização no montante de 2.000€ dado que esse montante tem de ser distribuído pelos setenta (70) associados que o recorrente representa nos presentes autos.
11° A equidade não é equivalente à arbitrariedade, antes sendo sinónimo de justiça, destinando-se a permitir encontrar a solução mais justa (v.Ac.°doSTJde8/10/2013, Proc. n° 444/10.
12º Ora, sabendo-se que estamos a faiar de setenta (70) associados e de 3 anos de prestação de um horário de trabalho semanal de 40 horas ao invés das 35 horas semanais, é por demais notório que o pagamento de cerca de 28€ a cada associado equivale ao pagamento de cerca de duas semanas de trabalho suplementar - se tanto!! o que é, salvo o devido respeito, manifestamente violador da equidade e dos princípios da justiça e razoabilidade e mesmo da proteção da confiança, para além de ser insuficiente.
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a sentença em recurso, com as legais consequências. Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!”
O aqui Recorrido/Município veio a apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 2 de maio de 2019, concluindo:
“1ª - A sentença recorrida reconheceu que o despacho impugnado no Proc. nº 1315/13.3 BELRA-A "não introduziu qualquer aumento do período normal de trabalho" (p. 10 da sentença), porquanto se limitou a aplicar aos funcionários municipais o aumento determinado pela Lei nº 68/2013.
2ª - A ilegalidade determinante dá anulação desse despacho não consistiu no aumento do período normal de trabalho, mas sim na falta de consulta prévia dos trabalhadores sobre a alteração do horário de trabalho, prevista no art. 135º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
3ª - Os trabalhadores do Município de Almeirim não prestaram qualquer trabalho suplementar que pudesse justificar o pagamento de qualquer remuneração acessória. Limitaram-se a cumprir o normal período de trabalho que a Lei nº 68/2013 fixou.
4ª - Não podia, portanto, o Tribunal o quo condenar o Município a pagar, a esse título, qualquer indemnização a cada um dos seus funcionários associados do STAL.
5ª - Como entendeu - e bem - o Tribunal o quo, a indemnização por facto lícito correspondente a esse dano representa o ressarcimento devido ao STAL - enquanto A da ação de anulação do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal - "pela perda de vantagem de influenciar a distribuição e organização do tempo de trabalho operada pelo aumento do número de horas de trabalho decorrente da alteração introduzida pela Lei nº 68/2013".
6ª - Na fixação do montante indemnizatório, o Tribunal ateve-se ao critério da equidade previsto na norma do nº 3 do art. 566º do Código Civil e teve em atenção o curto período de tempo decorrido entre a entrada em vigor do novo horário de trabalho dos associados do STAL (1 de Outubro de 2013) e a alteração desse horário pela entrada em vigor da Lei n^ 18/2016 (1 de Julho de 2016).
7ª - O Tribunal a quo fez uma correta avaliação dos factos e uma criteriosa aplicação da lei.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e confirmada integralmente a douta sentença recorrida, far-se-á assim a esperada JUSTIÇA”.
O Recurso veio a ser admitido por Despacho de 5 de maio de 2019.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 22 de maio de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar as questões recursivamente suscitadas, verificando, como invocado, se “o aresto em recurso incorreu em manifesto erro de julgamento ao socorrer-se do juízo de equidade” na fixação da indemnização atribuida, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade provada:
“1. No dia 7 de Julho de 2017, no âmbito do processo n.° 1315/13.3BELRA- A, foi proferido Acórdão que confirmou a declaração de ilegalidade, com efeitos circunscritos aos trabalhadores do Executado, associados do Exequente, do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Almeirim de 30 de Setembro de 2013, na parte em que determinou que o horário a praticar, a partir do dia 1 de Outubro de 2013, na modalidade de horário rígido, passaria a ser o seguinte: período da manhã - das 9 às 13 horas; período da tarde - das 14 às 18 horas, com os seguintes fundamentos:
“(...) Desde já se diga, atalhando caminho, não assistir qualquer razão ao autor neste ponto, por três ordens de razão distintas, que arrolamos de seguida. XXX. Por um lado, não é verdade que a entidade demandada tenha acrescentado uma hora por dia aos horários dos seus trabalhadores: esse aumento resultou diretamente da Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, que fixou em 8 horas o período normal de trabalho, o qual, até aí, era de 7 horas. Portanto, falece completamente o pressuposto em que assenta a alegada violação daqueles princípios constitucionais. XXXI. Por outro lado, a alegação de que o limite máximo do período normal de trabalho semanal de 35 horas que se encontrava previsto no artigo 126.° do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas consubstancia realidade consolidada no nosso ordenamento jurídico ao longo dos últimos 25 anos é completamente alheia à norma regulamentar impugnada. Reiteramos: não foi a norma impugnada que introduziu qualquer aumento do período normal de trabalho; o ato jurídico que o determinou foi, ao invés, a lei que aquela norma regulamentar impugnada concretizou. XXXII. Assim, a violação dos princípios invocados, a existir, sempre radicaria, não na norma impugnada, mas sim na própria Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto. (...) Pelos mesmos motivos enunciados supra a propósito dos princípios da proibição do retrocesso social, da proteção da confiança e da segurança jurídica, também aqui julgamos que esta alegação apenas faria sentido à luz da solução legislativa contida na Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, porque foi essa que alargou o período normal de trabalho, e não em função da norma regulamentar impugnada, que nada contém de inovador passível de violar os princípios constitucionais em causa. Por isso, no que concerne ao ato regulamentar impugnado, nada há a apontar. (...) o artigo 2.° da Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, alterando o artigo 126.°, n.° 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aumentou para 8 horas o período normal de trabalho diário e para 40 horas o período normal de trabalho semanal (que eram anteriormente de 7 e 35 horas, respetivamente). Em virtude dessa alteração legal é apodítico que os trabalhadores da entidade demandada, entre os quais os associados do aqui autor, teriam de ver os seus horários alterados, sob pena de a lei não ser cumprida. CV. Porém, importa não confundir os dois planos de análise da questão decidenda: uma coisa é a fixação do período normal de trabalho, ainda que possa ser definido em termos médios por instrumento de regulamentação coletiva (cf. artigos 2.° e 3.° da Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto); outra coisa bem diferente prende-se com a organização dos tempos de trabalho. (...) Pretendemos com isto significar que a única alteração produzida pela Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, foi tão só a de aumentar a duração do período normal de trabalho de referência dos trabalhadores em funções públicas para 8 horas diárias e 40 horas semanais, sobrepondo-se a qualquer instrumento de regulamentação coletiva ou qualquer lei especial que lhe seja anterior. E só isso. Nada disciplinou com referência à organização dos tempos de trabalho nem aos horários de trabalho. (...) CXII. Ora, admitimos que a Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, posterior ao Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e editada com o propósito proclamado de rever o seu regime, poderia ter revogado os artigos 132.° a 141.° do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas. Contudo, o certo é que o não fez. Logo, em bom rigor, aquele diploma manteve inalterado o regime de negociação da organização dos/ tempos de trabalho com as estruturas representativas dos trabalhadores. Juridicamente, o mínimo que se pode concluir, por isso mesmo, é que a Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, não revogou qualquer das disposições relativas à Secção III, Subsecção III, do Capítulo II do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, relativa aos Horários de Trabalho - Anexo I Regime (cf. artigos 132.° a 141.° do antedito regime). CXIII. Face ao exposto, é manifesto inexistir qualquer preponderância do artigo 2.° Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, sobre o regime do artigo 135.° do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, como se disciplinassem as mesmas questões e estivessem, por isso, em situação de conflito. CXIV. Por isso, independentemente da obrigação legal imposta pelo n.° 1 do artigo 2.° e do n.° 1 do artigo 11.° da Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, o facto é que importa determinar, em concreto, as horas do início e do termo do período normal de trabalho diário, bem como dos intervalos de descanso. E para tanto, como vimos já, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas não impunha unilateralmente os tempos de trabalho que os trabalhadores teriam de respeitar e cumprir em cada organização; ao invés, deixava tal fixação à entidade empregadora pública, em concreto, adaptando-os às suas necessidades e às dos seus trabalhadores (cf. artigos 121.°, e 132.° a 141.°) — independentemente destes últimos terem de prestar 8 horas de trabalho semanais e 40 horas semanais. CXV. Para o efeito, porém, impunha-se atender ao disposto no regime no tocante à alteração unilateral dos horários de trabalho. E, como se deixou estabelecido adrede, estabelecia o n.° 2 do artigo 132.° do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas que a consulta prévia às comissões de trabalhadores, às comissões intersindicais ou às comissões sindicais sobre a definição e a organização dos horários de trabalho era obrigatória. Esta exigência subsistiu, independente e paralelamente à exigência de aumento do período normal de trabalho diário e semanal — exigência, essa sim, imposta ex vi legis tanto à entidade empregadora como aos trabalhadores. CXVI. Reiteramos: uma coisa é de facto o período normal de trabalho diário passar a ser de 8 horas e a duração semanal de trabalho de 40 horas; outra bem diferente é a entidade empregadora pública ter de fixar os horários de trabalho e organizá-los em concreto por modalidades de horários, adaptando-os às suas necessidades e às dos trabalhadores, mas sempre com a sua prévia auscultação. CXVII. E porquê esta necessidade de auscultação? Porque se é certo que a alteração dos horários é uma decorrência obrigatória da alteração introduzida pela Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, não é menos verdade, em contrapartida, que a entidade demandada dispunha de margem de discricionariedade na fixação dos horários de trabalho, ou seja, na adequação dos horários de trabalho ao novo período normal de trabalho. CXVIII. Ora, o que o legislador pretendia, através do regime de consulta prévia previsto no artigo 135.°, n.° 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, era precisamente que as entidades consultadas pudessem contribuir para o conteúdo das decisões relativas à fixação de novos horários de trabalho. CXIX. Neste conspecto, não tendo a alteração legal relativa ao período normal de trabalho eliminado ou suprimido a margem de discricionariedade da demandada na fixação dos novos horários de trabalho, mantinha-se o objetivo visado pelo artigo 135.°, n.° 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas. O que significa igualmente que não existe nenhuma razão para considerar inaplicável tal regime. (...) CXXIX. Aqui chegados, impõe-se concluir assistir razão ao autor quando alega a violação do disposto no artigo 135.°, n.° 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, pelo que o ato normativo impugnado padece do vício de violação de lei, o que determina a sua declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Isso mesmo se determinará a final, no segmento dispositivo da presente decisão (...)” (cf. Acórdão proferido no processo n.° 1315/13.3BELRA-A);
2. Desde o dia 1 de Julho de 2016 que os trabalhadores do Executado e associados do Exequente praticam um horário de trabalho de 35 horas semanais (acordo).
IV – Do Direito
Como se disse já, decidiu-se em 1ª Instância na presente execução, condenar “o Executado a pagar ao Exequente a quantia de €2.000 no prazo de 30 dias após o trânsito em julgado da presente decisão.”
Vejamos:
Alega o Recorrente que “o aresto em recurso incorreu em manifesto erro de julgamento ao socorrer-se do juízo de equidade, dado que nos presentes autos não era, nem é, difícil ou impossível quantificar com exatidão o valor monetário correspondente à perda motivada pela inexecução do julgado.”
Contrapõe o Município que “o STAL insiste nas suas alegações de recurso em que os trabalhadores do Município de Almeirim "praticaram um horário de trabalho de 40 horas semanais de 1 de Outubro de 2013 a 1 de Julho de 2016, quando deveriam apenas ter trabalhado 35 horas semanais".
Ora, sucede que as decisões que julgaram aquelas ações reconheceram que o despacho impugnado "não introduziu qualquer aumento do período normal de trabalho", porquanto se limitou a aplicar aos funcionários municipais o aumento determinado por aquela Lei.
A ilegalidade determinante da anulação desse despacho não consistiu no aumento do período normal de trabalho, mas sim na falta de consulta prévia dos trabalhadores do Município sobre a alteração do horário de trabalho.”
Efetivamente, no dia 7 de Julho de 2017, no âmbito do processo n.° 1315/13.3BELRA- A, foi proferido Acórdão que confirmou a declaração de ilegalidade, com efeitos circunscritos aos trabalhadores do Executado, associados do Exequente, do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Almeirim de 30 de Setembro de 2013, na parte em que determinou que o horário a praticar seria o de 40 horas semanais.
Estamos perante um Acórdão que anulou um Despacho, mas que se absteve de condenar o Município à prática de qualquer outro ato.
Efetivamente, a declaração de ilegalidade de Despacho que determina a fixação do numero máximo de horas de trabalho a prestar pelos funcionários do Município, não implica o pagamento de uma hora de trabalho extraordinário relativamente a cada hora acrescida desempenhada, tanto mais que como se sumariou no Acórdão do TCAN nº 03507/10.8BEPRT, de 26-05-2017, “Para a qualificação do trabalho como extraordinário não basta que o mesmo tenha sido prestado para além do horário de trabalho, sendo necessário, entre outros requisitos, que o mesmo tenha sido prévia e expressamente autorizado pela entidade administrativa legalmente competente nos termos previstos no artigo 212º n.º 5 do RCTFP”.
Ao contrário do que pretende o Recorrente, ora Exequente, a reconstituição da situação que existira se o ato anulado não tivesse sido praticado, seria a renovação desse mesmo ato pelo órgão competente, mediante a audição da comissão de trabalhadores ou, na sua falta, da comissão sindical ou intersindicais ou os delegados sindicais, ao abrigo do citado art. 135.°, n.° 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, pois que o que Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas estabelecia que o período normal de trabalho, nos seus limites máximos, é definido pelo legislador, ao passo que o horário de trabalho era definido pela entidade empregadora (cf. os seus artigos 126.°, n.° 1, e 132.°, n.° 1).
Contudo, o artigo 2.° da Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, alterando o artigo 126.°, n.° 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aumentou para 8 horas o período normal de trabalho diário e para 40 horas o período normal de trabalho semanal (que eram anteriormente de 7 e 35 horas, respetivamente).
Em virtude dessa alteração legal é apodítico que os trabalhadores da entidade demandada, entre os quais os associados do aqui autor, teriam de ver os seus horários alterados, sob pena de a lei não ser cumprida, pelo que é falacioso afirmar que o Município tenha acrescentado uma hora por dia aos horários dos seus trabalhadores, uma vez que esse aumento resultou diretamente da Lei n.° 68/2013, de 29 de Agosto, que fixou em 8 horas o período normal de trabalho, o qual, até aí, era de 7 horas.
Não foi, pois, o ato impugnado objeto da sentença exequenda, que o declarou ilegal por preterição da audição das estruturas representativas dos trabalhadores, que introduziu qualquer alteração na duração do período incontornavelmente normal de trabalho dos associados do Exequente, ora Recorrente, mas sim a Lei n.° 63/2013, que aquele aplicou.
Neste pressuposto, atentemos que resultava da Lei n.° 68/2013, de 29.08, as 40 horas de trabalho por semana.
Resulta dos autos que o período normal de trabalho correspondente a 35 horas semanais foi reposto, razão pela qual o Município não tinha a obrigação de atribuir qualquer indemnização aos trabalhadores aqui representados, enquanto diferencial remuneratório emergente de um invocado direito a trabalhar apenas 35 horas por semana, e não as 40 horas semanais legalmente previstas na Lei n.° 63/2013.
Acresce que os vícios apontados ao Despacho objeto de impugnação resultaram de razões de forma, em face do que, sempre a renovação do ato, com o mesmo conteúdo - o de fixar um horário de trabalho dentro do período normal de trabalho de 40 horas, fixado na Lei n.° 63/2013, então vigente, faria claudicar, também por falta de nexo de causalidade, a pretensão do Exequente.
Para acomodar esta conclusão, importa ter presente o conteúdo do «Dever de executar» das sentenças de anulação, para o que rege o art. 173.° do CPTA, na versão em vigor à data em que a presente ação executiva deu entrada em tribunal, nos termos seguintes:
«1 - Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir atos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação. (...)»
É unânime e consensual a jurisprudência dos tribunais superiores no sentido de que:
«I- Na execução de sentença anulatória de ato administrativo, o critério a seguir não é necessariamente o da reposição da situação anterior à prática do ato ilegal, mas o da reconstituição da situação atual hipotética.
II- Se o fundamento da anulação for a existência de um vício de legalidade externa, como, por exemplo, o de forma por falta de fundamentação, o ato anulado considera-se renovável.
III- Nesse caso, a execução do julgado cumpre-se com o expurgo da violação detetada, isto é, com a prolação de novo ato (renovador), mas sem o vício que caracterizava o anterior(renovado).
IV- Os atos que deem execução a decisões anulatórias de atos administrativos renováveis não têm, geralmente, eficácia retroativa (art. 128°, n°1, al. b), “in fine", do CPA).»
Por seu turno, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, sobre esta questão, aduzem cristalinamente que «resulta do n.° 1, os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo podem situar-se em três planos: (a) reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação; (b) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava; (c) eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas.
Note-se que a eventual substituição do ato ilegal por outro com idêntico conteúdo, no reexercício do mesmo poder de definição jurídica (renovação do ato anulado), quando se mostre concretamente possível, pode ter o alcance de dispensar, total ou parcialmente, a Administração de cumprir aquele primeiro tipo de dever. Porém, na medida em que essa substituição não tenha efetivamente lugar, prevalece o efeito repristinatório da anulação, com o consequente dever de reconstituição da situação jurídica que existiria sem o ato anulado, nem qualquer outro que o substitua. Esta é, com efeito, a execução do efeito repristinatório, que dá corpo ao efeito diretamente introduzido pela anulação, em contraponto com a qual a eventual renovação do ato sem reincidências nos vícios anteriormente cometidos é algo com que a sentença de anulação se compadece, que não ofende o respetivo caso julgado, mas não é algo que dê corpo à anulação. A reconstituição da situação que existiria sem o ato anulado, nem qualquer outro que o substitua (execução do efeito repristinatório), tem, assim, prioridade lógica sobre a eventual renovação daquele ato, no reexercício do mesmo poder de definição jurídica. Pode, na verdade, dizer-se que “a conformação, por parte da Administração, com a anulação decretada pelo tribunal concretiza-se no cumprimento dos deveres decorrentes da repristinação operada pela sentença, salvo o reexercício do poder, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado": a efetiva renovação do ato inválido constitui, assim, um limite potencial que pode sobrepor-se aos deveres de conteúdo repristinatório que, na esfera jurídica da Administração, diretamente emergem da anulação».
Para que não possam subsistir quaisquer duvidas, reafirma-se que foi o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto, que alterou o artigo 126.°, n.° 1, estabelecendo como período normal de trabalho o período de oito horas diárias e quarenta horas semanais.
Efetivamente, o artigo 2.° da Lei n.° 68/2013, de 29 de agosto estabeleceu o seguinte:
“1 - O período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas é de oito horas por dia e quarenta horas por semana.
2 - Os horários específicos devem ser adaptados ao período normal de trabalho de referência referido no número anterior.
3 - O disposto no n.° 1 não prejudica a existência de períodos normais de trabalho superiores, previstos em diploma próprio."
Ora, foi face a esta alteração legal ao período normal de trabalho que foi proferido o Despacho objeto de impugnação e, consequentemente, alterados os horários dos trabalhadores.
Foi o Despacho do Vice-presidente da CM que foi declarado ilegal pela sentença proferida nos autos principais e não a norma legal que fixou as oito horas o período normal de trabalho diário e em quarenta horas o período normal de trabalho semanal.
Assim, temos que a norma legal que estabelece as oito horas diárias e quarenta horas semanais manteve-se em vigor, e o período normal de trabalho legalmente fixado estava estabelecido.
É incontornável que a invalidade do controvertido Despacho, pelos fundamentos que são conhecidos na ação principal, não tem qualquer efeito sobre a norma do RCTFP, que manteve assim as oito horas diárias de trabalho e as quarenta horas semanais.
Deste modo, uma vez que as oito horas diárias e quarenta horas semanais eram impostas por lei, independentemente do horário fixado pelo ora Recorrido aos seus trabalhadores, a prestação de trabalho dentro das 8h/40h nunca poderia ser considerada como prestação de trabalho extraordinário ou suplementar, como pretende o ora Recorrente, pois os trabalhadores estavam a cumprir com normal legal válida e eficaz.
Por sua vez, a Lei n.° 18/2016, de 20 de junho, veio estabelecer novo período normal de trabalho, estabelecendo a partir de 01.07.2016, novamente as 35 horas de trabalho como limite máximo semanal dos períodos normais de trabalho.
Contudo, a alteração legislativa ocorrida em 01.07.2016, também não foi consequência da declaração de ilegalidade do Regulamento do ora Recorrido, pelo que nada deveria o ora Recorrido aos trabalhadores associados ao Recorrente, a título de trabalho extraordinário.
Face ao exposto, e em linha com o já decidido neste Tribunal pelo Acórdão nº 1320/13.0BELRA-B, de 11 de maio de 2023, entende-se que não teriam os representados pelo Sindicato direito ao reclamado pagamento das horas extraordinárias, por inexistiram as mesmas.
Em qualquer caso, entendeu o tribunal a quo que “(…) a perda da vantagem resulta da impossibilidade do Exequente e dos trabalhadores seus associados terem podido influenciar a distribuição do tempo de trabalho, conforme previsto no artigo 135.°, n.° 2 do RCTFP. Sendo este um dano não mensurável e de impossível quantificação (o que fundamenta a desnecessidade do recurso ao disposto no artigo 166.° do CPTA, por remissão do artigo 178.°, n.° 2 do mesmo diploma legal), então o Tribunal para fixar o quantitativo do dano terá que recorrer ao disposto no artigo 566.°, n.° 3 do Código Civil, tomando em consideração, designadamente, o tempo que decorreu entre o momento em que entraram em vigor os horários de trabalho dos associados do Exequente aprovados na sequência da publicação e entrada em vigor da Lei n.° 68/2013, de 29 de Agosto, (1 de Outubro de 2013), e a alteração dos horários decorrente da entrada em vigor da Lei n.° 18/2016, de 20 de Junho, (1 de Julho de 2016).
Assim, reunidos os pressupostos da indemnização por facto lícito e sendo esta uma responsabilidade objetiva, provado que está o dano e o nexo de causalidade, condena-se o Executado a pagar ao Exequente, em representação dos seus associados que são trabalhadores do primeiro, a quantia de €2.000 a título de indemnização por causa legítima de inexecução pela perda de vantagem de influenciar a distribuição e organização do tempo de trabalho operada pelo aumento do número de horas de trabalho decorrente da alteração introduzida pela Lei n.° 68/2013, de 29 de Agosto, quantia que deverá ser paga no prazo de 30 dias após o trânsito em julgado da presente decisão, nos termos do artigo 178.°, n.° 3 do CPTA, sob pena do disposto na parte final deste artigo.
Em bom rigor o Município não Recorreu da presente decisão, em face do que a mesma, perante a improcedência do Recurso da contraparte, se consolidará na ordem jurídica, nomeadamente o pagamento da indemnização fixada de 2.000€.
Aliás, o Município chegou a afirmar nas conclusões 5, 6 e 7 das suas contra-alegações de Recurso que “Como entendeu - e bem - o Tribunal o quo, a indemnização por facto lícito correspondente a esse dano representa o ressarcimento devido ao STAL - enquanto A da ação de anulação do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal - "pela perda de vantagem de influenciar a distribuição e organização do tempo de trabalho operada pelo aumento do número de horas de trabalho decorrente da alteração introduzida pela Lei nº 68/2013".
Na fixação do montante indemnizatório, o Tribunal ateve-se ao critério da equidade previsto na norma do nº 3 do art. 566º do Código Civil e teve em atenção o curto período de tempo decorrido entre a entrada em vigor do novo horário de trabalho dos associados do STAL (1 de Outubro de 2013) e a alteração desse horário pela entrada em vigor da Lei nº 18/2016 (1 de Julho de 2016).
O Tribunal a quo fez uma correta avaliação dos factos e uma criteriosa aplicação da lei.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e confirmada integralmente a douta sentença recorrida.”
Recorda-se que a sentença proferida em 1ª Instância, que o Recorrido entende dever ser confirmada nesta instância, prevê a atribuição ao Autor/Sindicato de 2.000€, a titulo indemnizatório, o que significa a consolidação de tal valor mínimo, insuscetível de ser suprimido ou diminuído pelo tribunal.* * * Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo, subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul, ainda que com fundamentação nem sempre coincidente, em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo da isenção de que beneficia (cfr. art. 527.°, n.°s 1 e 2 do CPC, art.s 4.°, n.° 1, alínea f), 7.°, n.° 4 e 11.°, do RCP, Tabelas I e II, art. 189.° do CPTA e art. 338.°, n.° 3, da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas).
Lisboa, 9 de novembro de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Carlos Araújo
Rui Pereira |
