Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00158/19.5BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/24/2025

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	MARIA CLARA ALVES AMBROSIO

Descritores:	NULIDADE PROCESSUAL; ACTO ADMINISTRATIVO; DECLARAÇÃO NEGOCIAL; INIMPUGNABILIDADE; PRETERIÇÃO DO DIREITO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA; FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO; INOPONIBILIDADE DO ACTO;


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A. intentou acção administrativa contra o Município ..., na qual impugna o acto proferido pelo R., por via do qual foi determinado à A. que devolvesse a quantia de 207.729,53 Euros, acto esse fundado em alegado direito de regresso decorrente de desconformidade da obra de "Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a E.N. 222".
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O Réu contestou a acção, pugnando pela improcedência da acção.
Em 12/10/2023 o TAF de Viseu proferiu despacho saneador-sentença, que julgou procedente a acção e, consequentemente, anulou a decisão da Câmara Municipal ... de 08.01.2019, que determinou a devolução do montante de € 207.729,53, a título de trabalhos adjudicados e não executados pela A. no âmbito da empreitada de “Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a EN 222”.
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Inconformado, o R. interpôs recurso, cujas alegações terminaram com as seguintes CONCLUSÕES:
“A) Com todo o respeito pela douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, não pode o Recorrente concordar com a mesma, desde logo, pelo facto de a mesma padecer de nulidade(s) e pela solução de Direito dada ao caso que, no entendimento do Recorrente, configura um erro de julgamento na apreciação da matéria de Direito.
B) Por estarem em causa aspetos variados a colocar à douta apreciação do Tribunal ad quem, por facilidade de exposição, o Recorrente dividiu o seu recurso nos seguintes termos:
B.1) Nulidade da sentença por excesso de pronúncia, prevista no artigo 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, por preterição do direito ao contraditório (“decisão surpresa”), em violação do disposto no artigo 3.º n.º 3 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, e do disposto no artigo 87.º-B, nºs. 1 e 2 do CPTA;
B.2) Nulidade da sentença por omissão de pronúncia, prevista no artigo 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, por não conhecer de questão de conhecimento oficioso que deveria ter tomado conhecimento, em violação do disposto nos artigos 89.º, nºs. 1, 2, 3 e 4 alínea i), e 95.º n.º 1, ambos do CPTA;
B.3) Da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado (artigo 89.º, nºs. 1, 2, 3 e 4 alínea i) do CPTA);
B.4) Erro de julgamento na apreciação da matéria de Direito, por errada interpretação do disposto nos artigos 121º, 152º, 153º, 163º e 202º do CPA e nos artigos 307º, 308º, 325º, 396º e 398º do CCP, que deveriam ter sido interpretados no sentido de não serem aplicáveis ao “ato” praticado pelo Recorrente as normas do CPA previstas para o ato administrativo, designadamente, relativas a audiência prévia, dever de fundamentação e anulação.
DA NULIDADE DA SENTENÇA POR EXCESSO DE PRONÚNCIA
C) Nos presentes autos não foi proferido despacho saneador, assumindo-se a decisão recorrida como um “saneador-sentença”, constando da mesma que “considerando o disposto no n.º 1 do art.º 87º-B do CPTA, não se realiza audiência prévia nos presentes autos, passando, de imediato, a proferir SENTENÇA”.
D) É certo que dispõe o n.º 1 do artigo 87.º-B que “a audiência prévia não se realiza quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória”, mas, como resulta do teor da sentença, o tribunal a quo não julgou procedente qualquer exceção dilatória (embora o devesse ter feito, como infra se desenvolverá), nem sequer se pronunciou quanto a tal questão.
E) Por via disso, a audiência prévia deveria ter sido realizada, configurando aquela decisão uma violação do disposto no n.º 1 do artigo 87.º-B do CPTA, que influiu diretamente na decisão da causa, desde logo, por não ter sido dada a possibilidade de as partes se pronunciarem quanto à eventual desnecessidade da prova a produzir indicada nos articulados, como prova testemunhal e prova pericial, o que determina a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
F) Também é certo que, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo 87.º-B (norma que, aliás, não foi invocada), “o juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior”, porém, não o poderia ter feito sem dar às partes o devido contraditório, tanto mais se considerarmos os atos processuais praticados até então, após os articulados das partes.
G) Dada a confiança de que se iria realizar audiência prévia e que se iria produzir prova testemunhal e prova pericial, que transparece da sequência de atos processuais que imediatamente antecedem a sentença, é ainda mais evidente e censurável a surpresa provocada às partes com a sentença que aqui é sindicada.
H) Pois que, em momento algum, as partes foram notificadas da intenção do Tribunal a quo de dispensar a audiência prévia, antes pelo contrário (sendo ainda certo que, na verdade, não se tratou de uma “dispensa”, mas da indevida invocação de uma obrigatoriedade de não realização de audiência prévia).
I) Assim, é indubitável que a sentença recorrida é nula por excesso de pronúncia, nos termos da conjugação de normas supra invocadas, nulidade esta que expressamente se argui para todos os efeitos legais e que se impõe que seja declarada em sede do presente recurso.
Sem prescindir, caso assim não se entenda,
DA NULIDADE DA SENTENÇA POR NÃO DECIDIR QUESTÃO DE CONHECIMENTO OFICIOSO QUE DEVIA TER APRECIADO
J) Como decorre da petição inicial, a Autora/Recorrida propôs “ação de impugnação de ato administrativo”, tendo por objeto a decisão da Câmara Municipal ... junta como DOC. 1 da PI, correspondente ao ofício datado de 02-01-2019, onde esta solicitou a devolução da quantia de 207.729,53€ a título de trabalhos adjudicados e não executados.
K) Ora, um (senão o mais importante) dos pressupostos legais da ação em causa é a impugnabilidade do ato impugnado.
L) A “decisão” sindicada nos presentes autos não reveste a natureza de ato administrativo, logo, não se encontra preenchido o pressuposto processual de impugnabilidade do ato impugnado, o que configura uma exceção dilatória de conhecimento oficioso que, como não foi conhecida pelo Tribunal a quo, gerou a nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
M) Desde logo, é importante não olvidar que o “ato impugnado” surge no âmbito de uma empreitada de obra pública, i.e., no âmbito da contratação pública, a qual é regulada pelo Código dos Contratos Públicos (CCP), e não pelo Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigo 202.º n.º 1 do CPA).
N) Pois que, como resulta da matéria de facto dada como provada, o “ato” em causa surgiu na sequência da Receção Definitiva da Obra – no qual foi fixado à Autora o prazo de 150 dias para efetuar os trabalhos em falta mencionados no respetivo Auto – e no incumprimento, por parte da Autora, de tal prazo (cfr. pontos 19, 20 e 21 da matéria de facto provada).
O) Da conjugação do disposto nos artigos 307º, 397º, n.º 5, 398.º, n.º 5, 396.º, 325.º n.ºs 2 e 4 do CCP e artigo 1222.º do CC, é indubitável que o “ato” aqui impugnado não se assume como um “ato administrativo”, sendo, ao invés, uma declaração negocial, proferida em condições de paridade do contraente público com o contraente privado, logo, não é um ato impugnável.
P) Aliás, nem poderia o Recorrente impor a execução daquele ato negocial sem uma prévia declaração judicial da sua conformidade legal, através de ação administrativa, nos termos do n.º 1 do artigo 307.º do CCP, tal e qual como se de um contraente privado se tratasse.
Q) Nos termos do artigo 89.º n.ºs 1, 2 e 4 alínea i) do CPTA, a inimpugnabilidade do ato impugnado é uma exceção dilatória, que é de conhecimento oficioso e obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância.
R) Posto isto, com todas as inerentes consequências legais, deverá ser declarada a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, em virtude de não conhecimento de uma exceção dilatória de conhecimento oficioso – nulidade que aqui expressamente se invoca para todos os efeitos legais. Sem prescindir, caso assim não se entenda,
DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DE INIMPUGNABILIDADE DO ATO IMPUGNADO
S) Ainda que fosse de improceder o alegado no ponto anterior – o que não se admite e apenas por mera cautela de patrocínio se equaciona – sempre deverá o douto Tribunal ad quem conhecer da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado, por se tratar de questão de conhecimento oficioso, e ainda que se trate de “questão nova”, sendo, neste sentido, unânimes a doutrina e a jurisprudência
T) Dando-se aqui integralmente por reproduzido o alegado no ponto anterior a respeito dos fundamentos da exceção dilatória invocada, deverá a mesma ser julgada procedente, por provada, e, em consequência, ser o Réu absolvida da instância.
Sem prescindir, caso assim não se entenda,
DO ERRO DE JULGAMENTO NA APRECIAÇÃO DA MATÉRIA DE DIREITO
U) O “ato impugnado” surge no âmbito de uma empreitada de obra pública, i.e., no âmbito da contratação pública, a qual é regulada pelo Código dos Contratos Públicos (CCP), e não pelo Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigo 202.º n.º 1 do CPA).
V) Da conjugação do disposto nos artigos 307º, 397º, n.º 5, 398.º, n.º 5, 396.º, 325.º n.ºs 2 e 4 do CCP e artigo 1222.º do CC, é indubitável que o “ato” aqui impugnado não se assume como um “ato administrativo”, sendo, ao invés, uma declaração negocial, proferida em condições de paridade do contraente público com o contraente privado, logo, não é um ato impugnável.
W) Mas, ainda que assim não se entendesse (o que não se admite), o n.º 1 do artigo 308.º do CCP é perentório em afirmar que “a formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo”.
X) Assim, decidindo o Tribunal a quo anular o ato do Recorrente com fundamento na violação do disposto nos artigos 121.º (audiência prévia) e 152º e 153º do CPA (dever de fundamentação dos atos administrativos), com todo o respeito pela douta decisão, não se poderá deixar de aduzir que a mesma padece de erro de julgamento da matéria de direito, pelo facto de o caso em análise não ser subsumível àquelas normas.
Y) Isto é, não sendo aplicável ao caso as normas do CPA invocadas pelo Tribunal recorrido para anular o ato, impõe-se a revogação de tal decisão pelo Tribunal ad quem e a sua substituição por outra que julgue totalmente improcedente a presente ação proposta pela recorrida, com as demais consequências legais.
Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência:
I) Ser declarada a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, com as demais consequências legais; Sem prescindir, caso assim não se entenda,
II) Ser declarada a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, com as demais consequências legais;
Sem prescindir, caso assim não se entenda,
III) Ser julgada procedente, por provada, a exceção dilatória de conhecimento oficioso de inimpugnabilidade do ato impugnado e, em consequência, ser o Recorrido absolvido da instância; Sem prescindir, caso assim não se entenda,
IV) Ser revogada a sentença recorrida, por erro de julgamento na apreciação da matéria de Direito, sendo substituída por outra que julgue totalmente improcedente a ação proposta contra o Recorrente, com as demais consequências legais”.
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A A. apresentou contra-alegações de recurso nas quais concluiu no sentido da improcedência das conclusões formuladas pelo Recorrente, devendo improceder o recurso, mantendo-se a sentença nos seus exatos termos e interpôs RECURSO SUBORDINADO, no qual apresentou as seguintes CONCLUSÕES:
“A) Tal como decorre do ponto 21 do probatório, na notificação do ato administrativo dos autos não é feita qualquer referência a tal ato ou ao seu autor, nem à sua data, tal como à respetiva fundamentação, ou ao seu texto integral.
B) Desse modo, tal como invocou o aqui Recorrente, esse ato mostra-se-lhe inoponível, por se mostrar imperfeita a sua notificação, tal como decorre do disposto dos termos conjugados nos n.º 2 do artigo 114.º e 160.º do CPA.
C) Que, assim, se mostraram violados.
D) Pelo que a sentença recorrida, ao contrário do decidido, deveria ter declarado a procedência do invocado vício procedimental, impugnável, de modo a impedir a executividade.
E) Pelo que se requer, nesta parte, a sua revogação e substituição por decisão que acolha a verificação da invocada oponibilidade do ato impugnado à aqui Recorrente,
Com o que farão V. Exas., Aliás como sempre, Inteira e sã JUSTIÇA!”
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O recorrente apresentou resposta ao recurso subordinado apresentado pela recorrida, na qual apresentou as seguintes CONCLUSÕES:
“A) O presente recurso subordinado carece de legitimidade uma vez que, sendo o presente caso um processo impugnatório, a Autora poderia recorrer da sentença proferida se tivesse decaído na verificação de uma causa de invalidade do ato por si invocada, apenas na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do ato anulado.
B) A “improcedência” do vicio de forma não atribui à Autora a qualidade de “parte vencida” nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 141.º do CPTA, porquanto, ainda que o tribunal de recurso julgasse procedente a alegação da Autora, não estamos perante uma causa de invalidade que impeça ou limite a possibilidade de renovação do ato anulado;
C) Assim, o recurso subordinado apresentado pela Autora não representa uma verdadeira impugnação da sentença recorrida quanto ao alegado “vício de forma”, uma vez que a recorrente até concorda com a solução de direito dada pelo tribunal recorrido, afirmando até que “é certo que, como bem refere a decisão recorrida, a questão da oponibilidade do ato ao seu destinatário se distingue da perfeição, nulidade ou anulabilidade do ato impugnado”.
D) Pois o que pretende agora a Autora é precaver-se em relação a uma possível procedência do recurso interposto pelo aqui Réu, o que não é processualmente admissível no âmbito de um recurso subordinado, o qual se destina a sindicar a sentença recorrida qua tale e não uma possível decisão revogada.
E) Então, se o ato administrativo em causa foi anulado, com fundamento em outros vícios, ainda que tal decisão tenha sido objeto de recurso interposto pelo Réu, não tem a Autora legitimidade para apresentar um recurso subordinado com os fundamentos que apresentou, os quais pressupõem uma revogação da sentença recorrida e não a sua manutenção.
F) Uma vez que o alargamento do pressuposto de legitimidade para recorrer ao demandante de um processo impugnatório, por causas de invalidade em que tenha decaído, pressupõe que a decisão recorrida tenha anulado o ato e assim se mantenha, porque só se discutirá a possibilidade e/ou amplitude da renovação do ato administrativo aludida na norma.
G) Posto isto, deverá ser rejeitado o recurso subordinado interposto pela Autora, por falta do pressuposto da legitimidade da recorrente, com as demais consequências legais.
H) Além do mais, a Autora não discorda da sentença recorrida quanto ao facto de uma eventual imperfeição da notificação de um ato administrativo não contender com a validade do próprio ato administrativo e pede que o tribunal impeça a executividade do ato que, na sua perspetiva, não lhe é oponível
I) Ora, a Autora não pediu que o “ato” fosse declarado ineficaz em relação a si, pedindo apenas que o mesmo fosse anulado com fundamento em vários vícios, pelo que, não poderia o tribunal recorrido conhecer de um pedido que não foi deduzido pela parte nem é de conhecimento oficioso.
J) Mas, só em sede de recurso, invocou a Autora a norma contida no artigo 160.º do CPA, que estatui que: “independentemente da sua forma, os atos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação.
K) E nenhuma censura merece a decisão recorrida quanto a este segmento, porque bem andou em considerar que a eventual imperfeição da notificação não é uma causa de invalidade do ato notificado, o que não é colocado em causa pela Autora no seu recurso.
L) Pois que, não sendo aplicável ao caso o disposto no n.º 2 do artigo 114.º do CPA, não há qualquer violação do que dispõe a sobre o conteúdo da “notificação do ato administrativo”!
M) No entanto, a consequência da violação do disposto no n.º 2 do artigo 114.º do CPA consta do n.º 2 do artigo 60.º do CPTA, que é conceder ao interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e ss. do CPTA – faculdades que a Autora não exerceu.
N) O mesmo é dizer que só a total ausência de notificação do ato administrativo gera a eventual ineficácia ou inoponibilidade do mesmo, já não sendo assim quando a essa notificação falte algum dos elementos constantes do n.º 2 do artigo 114.º do CPA.
O) Neste sentido pronunciou-se já o Tribunal Central Administrativo Sul, no acórdão de 26-11-2020, proferido no processo n.º 1940/19.9BELSB, disponível em www.dgsi.pt: “A imperfeição da notificação não equivale à omissão da notificação e não torna inoponível o acto notificado caso seja comunicado pela Administração o sentido e alcance do acto administrativo. Conforme o art.º 60.º, n.º 1, do CPTA, o acto administrativo só deixa de ser oponível ao particular quando a notificação ou a publicação não dêem a conhecer o sentido da decisão.
Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão,
a) deverá ser rejeitado o recurso subordinado interposto pela Autora, por falta do pressuposto da legitimidade da recorrente;
Caso assim se não entenda,
b) Deverá o recurso subordinado interposto pela Autora ser julgado totalmente improcedente e, em consequência, manter-se o segmento decisório que julgou improcedente o vício alegado pela Autora”.

Foi proferido despacho que conheceu das suscitadas nulidades e as julgou inverificadas e admitiu o recurso interposto pelo R. e o recurso subordinado da A.
Os autos foram remetidos a este TCAN.
O Magistrado do Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º do CPTA.
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II. OBJECTO DO RECURSO
O objeto do recurso é balizado pelas conclusões do apelante, sem prejuízo das questões que sejam de conhecimento oficioso e daquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras, não estando o tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos apresentados pelas partes para sustentar os seus pontos de vista; não conhece questões novas, isto é, questões que não tenham sido apreciadas pelo Tribunal recorrido, sendo o julgador livre na interpretação e aplicação do direito, conforme resulta dos artigos 5.º, n.º 3, 635.º, n.ºs 3 e 4, 639.º, n.º 1, e 608.º, todos do CPC.
Assim, a questão a resolver prende-se em saber se padece a sentença recorrida padece de (i) nulidade por: a) excesso de pronúncia; b) omissão de pronúncia; (ii) erro de julgamento sobre a matéria de direito.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1- De facto
Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
1. Por deliberação da Câmara Municipal ... foi determinou a abertura de procedimento concursal, na modalidade de concurso público, ao abrigo do Código dos Contratos Públicos então vigente, com vista à execução da empreitada denominada “Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a E.N. 222” (admitido por acordo - cf. artigo 1º da p.i. e artigo 2º da contestação);
2. Decorridos os trâmites legais e procedimentais, o R. adjudicou a referida empreitada à A. pelo preço de EUR 1.591.683,00 (admitido por acordo - cf. artigo 2º da p.i. e artigo 2º da contestação);
3. Celebrando posteriormente, em 09.05.2011, o correspondente contrato de empreitada (admitido por acordo - cf. artigo 2º da p.i. e artigo 2º da contestação);
4. Em 20.02.2013 foi lavrado Auto de Recepção Provisória com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 03 junto com a p.i.);
5. Em 25.05.2015, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte efectuou uma vistoria à empreitada em questão, da qual resultou um Relatório com, entre o mais, o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento de fls. 31 a 45 do processo administrativo);
6. Através do ofício com ref.ª UGF/NPF/ha/QREN, de 21.06.2017, o R. foi notificado pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. do seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 02 junto com a contestação);
7. O R. procedeu à reposição do montante referido no ponto anterior (cf. documento n.º 04 junto com a contestação);
8. Por carta de 22.02.2017, a A. solicitou ao R. o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
9. Sobre o pedido da A. referido no ponto anterior, pelos serviços do R. foi elaborada, em 15.03.2017, a Informação n.º 201/80, com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
10. Sobre a Informação referida no ponto anterior, em 16.03.2017 foi proferido o seguinte despacho pelo Presidente da Câmara Municipal ...: “Convoque-se a empresa djudicatária nos termos da presente informação técnica.” (cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
11. Pelo ofício n.º 042/2017, de 17.03.2017, o R. notificou a A. do seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
12. Em 04.04.2017 foi lavrado Auto de Vistoria para liberação faseada da caução, com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
13. Em reunião de 13.04.2017, a Câmara Municipal ... deliberou, por unanimidade, não proceder à libertação da caução da obra e comunicar esta decisão à A. “no prazo de 30 dias nos termos do nº 4 do artigo 4º do Dec-Lei nº 190/2012, de 22 de Agosto” (cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
14. A comunicação referida no ponto anterior foi efectuada pelo R. à A. através do ofício n.º 055/2017, de 20.04.2017 (cf. documento n.º 06 junto com a contestação);
15. Em reunião de 23.07.2017, a Câmara Municipal ... deliberou, por unanimidade, aprovar uma proposta do Presidente da Câmara com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 05 junto com a contestação);
16. Por carta de 15.03.2018, a A. solicitou ao R. o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 07 junto com a contestação);
17. Sobre o pedido da A. referido no ponto anterior, pelos serviços do R. foi elaborada, em 04.04.2018, a Informação n.º 18/EM.CP/76, com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 07 junto com a contestação);
18. Sobre a Informação referida no ponto anterior, em 05.04.2018 foi proferido o seguinte despacho pelo Presidente da Câmara Municipal ...: “À (…) para comunicar ao adjudicatário a data agendada para a vistoria.” (cf. documento n.º 07 junto com a contestação);
19. Em 24.04.2018 foi lavrado Auto de Recepção Definitiva da obra com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 04 junto com a p.i.);
20. Em reunião de 11.05.2018, a Câmara Municipal ... deliberou, por unanimidade, aprovar o Auto de Recepção Definitiva “depois da Empresa Adjudicatária proceder aos trabalhos referenciados no referido Auto de Recepção Definitiva, o qual se dá aqui por totalmente reproduzido” (cf. documento n.º 07 junto com a contestação);
21. Através do ofício n.º 009/2019, datado de 02.01.2019 e recebido pela A. em 15.01.2019, o R. comunicou a esta o seguinte: “Na reunião da Comissão Técnica Diretiva do PO Norte realizada em 06/0412017, a Operação Norte - 10 - 0350 - FEDER - 000189 foi encerrada financeiramente tendo-se verificado uma diferença entre o montante aprovado e o validado de 207.729,53€ assentes em desconformidades verificadas em sede de fiscalização por entidade externa e com base no Relatório elaborado pela [SCom02...]. Estas desconformidades, detetadas na inspeção física à obra, porquanto do ponto de vista documental a operação apresentava uma taxa de execução financeira de 100%, dado que os autos de medição elaborados coincidiam com os trabalhos adjudicados mas não efetivamente realizados, configuram a realização de despesa pública, que o Município teve de suportar, no montante de 207.729,53 € (duzentos e sete mil setecentos e vinte e nove euros e cinquenta e três cêntimos) integralmente pago à VI empresa adjudicatária. Atendendo a que, comprovadamente, a VI empresa recebeu a importância descrita sem que tivesse realizado os necessários e respetivos trabalhos, e tendo o Município suportado o pagamento dessa importância, assiste-nos o direito de regresso do montante de 207.729,53€ na medida em que tal pagamento corresponde a trabalhos adjudicados e não executados e, como tal, não deveriam ter sido pagos. Neste sentido, fica V. Exa. interpelado para proceder à devolução da supra referida quantia, aguardando que no prazo de 20 dias nos informe sobre a forma como pretende ressarcir o Município.” (admitido por acordo - cf. artigo 12º da p.i. e artigo 2º da contestação);
22. Em 06.02.2019 a A. remeteu ao R. carta registada com aviso de receção, através da qual invocou o desconhecimento do autor, data e fundamentação do acto administrativo, assim como a falta de audiência prévia e de fundamentação daquele acto, pedindo a anulação ou revogação da decisão (cf. documento n.º 05 junto com a p.i.).
*
Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional.
*
III. 2. DE DIREITO
Quanto ao Recurso do Réu
O R./ Recorrente não se conforma com a sentença recorrida que julgou a acção procedente, com a consequente anulação da decisão da Câmara Municipal ... de 08.01.2019, que determinou a devolução do montante de € 207.729,53, a título de trabalhos adjudicados e não executados pela A. no âmbito da empreitada de “Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a EN 222”.
Sustenta o recorrente no recurso que interpõe que o Tribunal a quo devia ter realizado audiência prévia e que a sua não realização, configurando a decisão da sua dispensa proferida no despacho-saneador sentença, uma violação do disposto no n.º 1 do artigo 87.º-B do CPTA. Mais sustenta o recorrente que não foi dada a possibilidade de as partes se pronunciarem quanto à eventual desnecessidade da prova a produzir indicada nos articulados, como prova testemunhal e prova pericial, o que determina a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, constituindo, ainda, essa decisão uma violação do princípio do contraditório e uma decisão surpresa.
Sustenta também o recorrente que a sentença é nula por omissão de pronúncia por não ter decidido questão do conhecimento oficioso que devia ter apreciado e que se prende com a impugnabilidade do acto impugnado já que o acto que foi impugnado não configura um acto administrativo sendo, antes, uma declaração negocial, o que significava que o R./recorrente não podia impor a execução daquele acto negocial sem uma prévia declaração judicial da sua conformidade legal, através de acção administrativa, nos termos do n.º 1 do artigo 307.º do CCP, devendo este Tribunal de recurso conhecer da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado.
Quanto ao erro de julgamento de direito sustenta o recorrente que o Tribunal a quo decidiu anular o acto com fundamento na violação do disposto nos artigos 121.º (audiência prévia) e 152º e 153º do CPA (dever de fundamentação dos atos administrativos), mas o caso em análise não era subsumível àquelas normas já que não se trata de acto administrativo.
Vejamos então.
da nulidade por excesso de pronúncia e por Omissão de pronúncia
Quanto à nulidade por excesso de pronúncia
O recorrente nesta sede invoca a falta de realização de audiência prévia e a não audição prévia das partes quanto à sua não realização para daí retirar que o Tribunal a quo não podia (excedendo-se na sua pronúncia) proferir decisão de mérito sobre a pretensão deduzida, como veio a fazer.
Tendo presente os termos em que o recorrente coloca a invocada nulidade, não estamos de forma alguma em presença de situação que caia na previsão do disposto na alínea d) do n.º 1 do artº 615.º do CPC, nulidade que apenas ocorre quando o juiz conheça de questões de que não podia tomar conhecimento porque não foram colocadas pelas partes e não são de conhecimento oficioso, mas antes, eventualmente, de uma nulidade processual que resulta da não realização de um trâmite processual - audiência prévia - que inquina a decisão de mérito proferida.
Face ao enquadramento da nulidade suscitada, vejamos se padece a sentença recorrida dessa nulidade processual.
Este mesmo Tribunal já se debruçou sobre a questão em Acórdão de 2/7/2021 processo nº 263/19.8BEPNF, salientando-se da fundamentação nele exarada o seguinte:
“3.2.2.Nos termos do disposto no artigo 87.º do CPTA, na versão conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, que é também a vigente, findos os articulados o processo é concluso ao juiz, para que o mesmo proceda à análise do processo, a fim de verificar se é necessário emitir despacho pré-saneador (n.º1), destinado a providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias (al.a) que sejam sanáveis, ao aperfeiçoamento dos articulados (al.b) ou a determinar a junção aos autos de documentos que sejam necessários ao conhecimento das questões processuais levantadas ou ao conhecimento do mérito da ação (al.c). Caso conclua pela desnecessidade na emissão de despacho pré-saneador, o juiz deve proferir despacho saneador quando se imponha proferir uma decisão, seja ela de forma, seja de mérito.
Por sua vez prescreve o artigo 87.º-A, do CPTA, sob a epígrafe “Audiência prévia” que:“1 – Concluídas as diligências resultantes do preceituado no artigo anterior, se a elas houver lugar, e sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, é convocada audiência prévia, a realizar num dos 30 dias subsequentes, destinada a algum ou alguns dos fins seguintes: a) Realizar tentativa de conciliação, nos termos do artigo 87º-C; b) Facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa; c) Discutir as posições das partes, com vista à delimitação dos termos do litígio, e suprir as insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto que ainda subsistam ou se tornem patentes na sequência do debate;
d) Proferir despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo 88º;
e) Determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do processo; f) Proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, e decidir as reclamações deduzidas pelas partes; g) Programar, após audição dos mandatários, os atos a realizar na audiência final, estabelecer o número de sessões e a sua duração, e designar as respetivas datas (…) Outrossim, no artigo 87.º-B do CPTA, sob a epígrafe “Não realização da audiência prévia”, estabelecia-se na versão conferida pelo D.L. n.º 214-G/ 2015 que: “1 – A audiência prévia não se realiza quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória. 2 – Nas ações que hajam de prosseguir, o juiz pode dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas aos fins previstos nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do artigo anterior, proferindo, nesse caso, despacho para os fins indicados, nos 20 dias subsequentes ao termo dos articulados. 3 – Notificadas as partes, se alguma delas pretender reclamar dos despachos proferidos para os fins previstos nas alíneas e), f) e g) do n.º 1 do artigo anterior, pode requerer, em 10 dias, a realização de audiência prévia, que, neste caso, deve realizar-se num dos 20 dias seguintes e destinar-se a apreciar as questões suscitadas e, acessoriamente, a fazer uso do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo anterior, podendo haver alteração dos requerimentos probatórios.” Por fim, sobre o despacho saneador rege o artigo 88.º do CPTA, prescrevendo-se que:“1- O despacho saneador destina-se a: a) Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente; b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória. 2- As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas. 3- O despacho saneador pode ser logo ditado para a ata da audiência prévia mas, quando não seja proferido nesse contexto ou quando a complexidade das questões a resolver o exija, o juiz pode proferi-lo por escrito e, se for caso disso, suspendendo-se a audiência prévia e fixando-se logo data para a sua continuação.
4- No caso previsto na alínea a) do n.º1, o despacho constitui, logo que transite, caso julgado formal e, na hipótese prevista na alínea b), fica tendo, para todos os efeitos, o valor de sentença. 5- Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho saneador e de gestão inicial do processo”.
3.2.3.Sucede que o n.º2 deste artigo 87.º-B do CPTA, foi alterado pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, passando a prever-se que “ O juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º1 do artigo anterior” , ou seja, o novo enquadramento habilita agora o juiz da causa a dispensar a realização de audiência preliminar destinada a facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando pretenda conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa.
Nos termos do artigo 88.º do CPTA, o despacho saneador destina-se a apreciar as exceções dilatórias que determinem a absolvição da instância e as nulidades processuais que tenham sido suscitadas pelas partes e, bem assim, a conhecer do mérito da causa, sempre que este se afigure viável, por não se justificar a produção de prova, devendo então ser emitido o competente saneador-sentença.
3.2.4.Porém, sempre que o juiz concluísse estar em condições de conhecer imediatamente do mérito da ação, por os autos conterem já todos os elementos necessários à prolação de uma decisão conscienciosa, a não realização de audiência prévia, nos termos do art.º 87.º-B, n.º2 do CPTA, na versão conferida pelo D.L. n.º 214-G/2015, constituía nulidade processual, impugnável por meio de recurso, implicando a revogação da decisão que dispensou a convocação de audiência prévia e a consequente anulação do saneador-sentença.
(…) Conforme referem MARIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4.ª Edição, Almedina, pág. 675/676,, em anotação ao artigo 87.º-A: “O presente artigo introduziu a audiência prévia na tramitação respeitante à ação administrativa, com finalidades similares às estabelecidas no artigo 591º do CPC. Note-se que, no regime precedente, o CPTA, ao regular a tramitação da ação administrativa especial, não fazia referência à audiência preliminar – figura processual correspondente à atual audiência prévia, que se encontrava prevista no artigo 508º- A do CPC, na redação resultante da reforma de 1995 -, pelo que essa audiência apenas poderia ter lugar no âmbito da ação administrativa comum, por aplicação da lei processual civil. Ao uniformizar o regime processual para o processo declarativo não urgente, que segue a forma da ação administrativa, o código adotou um modelo processual mais próximo do previsto no CPC, especialmente no que se refere à fase de saneamento do processo (…). A audiência prévia é dominada pelo princípio da oralidade e da imediação, visando promover o debate entre as partes, sob a condução ativa do juiz, na fase de condensação do processo e na sua subsequente tramitação, com as seguintes finalidades essenciais: assegurar o contraditório, quando possa ser proferida decisão de mérito no despacho saneador; quando o processo deva prosseguir, definir os contornos da causa nas vertentes de facto e de direito; identificar os temas que deverão ser objeto de prova, permitindo a reclamação e decisão imediata das questões que nesse âmbito se coloquem; instituir medidas de adequação formal e de simplificação ou agilização processual; agendar concertadamente os atos da audiência final, quando esta deva ter lugar.(…) quando o juiz tencione conhecer do mérito da causa no despacho saneador, a audiência será forçosamente convocada para facultar às partes a discussão sobre a matéria de facto e de direito (alínea b)) e, nesse caso, cabe ao juiz proferir, nessa ocasião, o despacho saneador, que será logo ditado para a ata, salvo quando a complexidade das questões a resolver justifique a prolação de um despacho escrito (alínea d).” (…) 3.2.7.A propósito desta questão, à luz do regime anterior às alterações introduzidas pela citada Lei n.º 118/2019, a jurisprudência veiculada pelos tribunais superiores desta jurisdição era firme no sentido de considerar que a dispensa de realização de audiência previa constituía nulidade processual. Cita-se, a título ilustrativo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 18.09.2019, no processo 42/19.2 BELSB, no qual se escreveu: “Não obstante se admita que estes preceitos relativos à fase de saneamento [artigos 87.º-A e 87.º-B do CPTA] não são totalmente esclarecedores, entendemos, com base na leitura conjugada que deles fazemos, que, no caso dos autos, o julgador, findos os articulados, podia confrontar-se com 3 situações: 1)Na eventualidade de ser “claro que o processo deve findar no despacho saneador pela precedência de excepção dilatória”, a “audiência prévia não se realiza” (cfr. art. 87.º-B, n.º 1, do CPTA); 2) Na eventualidade de se entender dever conhecer total ou parcialmente do mérito da causa no despacho saneador (saneador-sentença), deve haver lugar à audiência prévia (cfr. art. 87.º-A, n.º 1, al. b), do CPTA: “Facultar às partes a discussão da matéria de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa”).(…) 3.2.8. Acontece que, no caso em apreço, o despacho proferido pelo senhor juiz a quo por via do qual dispensou a realização da audiência prévia já foi proferido na vigência da nova redação conferida ao n.º2 do artigo 87.º-B do CPTA, pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro. Por força dessa alteração ao n.º2 do artigo 87.º-B do CPTA, passou a prever-se a possibilidade de o juiz do processo dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas a facultar às partes a discussão de facto, nas situações em que tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa. 3.2.9.No caso, o senhor juiz a quo proferiu despacho a dispensar a realização da audiência prévia, assente na asserção de que “Considerando que a prova documental oferecida é suficiente para a apreciação do pedido, sem necessidade de mais indagações, que as questões que as partes submeteram à apreciação do tribunal foram objecto de suficiente discussão de facto e de direito nos articulados, dispensa-se a realização da audiência prévia (n.º 1 do art.º 7.º-A, alínea d) do n.º 1 do art.º 87.º-A, alínea b) do n.º 1 do art.º 88.º e n.º 3 do art.º 90.º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e art.º 547.º do Código de Processo Civil)”, o que fez sem prévia auscultação das partes. E nessa sequência, proferiu decisão de mérito, conhecendo de facto e de direito. 3.10. A não realização da audiência previa nestas concretas circunstâncias não constitui nulidade processual, não implicando como consequência a revogação do saneador-sentença.”
Aderindo integralmente aos fundamentos do supracitado Acórdão e porque no caso em apreço, tal como sucedia no caso sobre que se debruçou o Acórdão, o despacho que determinou a não realização da audiência prévia, foi proferido ao abrigo da nova redação do artº 87º-B do CPTA, temos que não ocorre a nulidade processual, porquanto, “o Tribunal a quo, ao não convocar as partes para a realização da audiência prévia, quando pretendia conhecer do mérito da causa, não incumpriu com nenhuma formalidade obrigatória na tramitação da ação, ao invés do que sucedia se igual despacho tivesse sido proferido no domínio da anterior redação desse preceito.
Assim a não realização de audiência prévia quando a mesma podia ser dispensada não constitui naturalmente uma nulidade processual, não se impondo igualmente ao juiz qualquer obrigação de notificar previamente as partes de que pretende dispensar a audiência prévia” (v. Acórdão citado).
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Quanto à nulidade por omissão de pronúncia
O recorrente entende que o Tribunal a quo omitiu pronúncia sobre a inimpugnabilidade do acto impugnado, essencialmente porque considera que o acto em causa não é um acto administrativo, mas antes uma declaração negocial e a inimpugnabilidade do acto é uma excepção de conhecimento oficioso.
Vejamos.
Estabelece a alínea d) do artº 615º do CPC que é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar nulidade que se encontra relacionada com o disposto no art. 608.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, segundo o qual, “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”.
Na situação dos autos, o R. na contestação que apresentou não suscitou a excepção dilatória que, agora, em sede de recurso, refere não ter sido conhecida pelo Tribunal recorrido, sendo que, lida e relida a contestação apresentada, o que o R. fez foi defender-se das apontadas ilegalidades invocadas pela A. que afectavam a validade do acto impugnado, nomeadamente, da falta de audiência prévia e falta de fundamentação, pugnando pela aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, plasmado no artº 163º, nº 5 do CPA.
Temos por conseguinte, que foi o próprio R. que se conformou com a roupagem dada pela A. ao acto impugnado, tendo apresentado a sua defesa tratando o acto impugnado como um acto administrativo que a sentença recorrida analisou enquanto tal, apontando-lhe vício de forma, por total preterição do direito de audiência prévia da A. e de falta de fundamentação e que foram determinantes da decisão do Tribunal de 1ª instância de anulação da deliberação da Câmara Municipal ... de 08.01.2019, que determinou à A. a devolução do montante de € 207.729,53.
Nessa medida, não foi omitido o conhecimento da questão (inimpugnabilidade) que não foi suscitada (nem expressa nem implicitamente) que impusesse ao Tribunal a quo ter dela conhecido, ainda que estejamos em presença de questão de conhecimento oficioso, como resulta do artº 89º, nºs 2 e 4, al i) do CPTA.
Temos, assim, que não ocorre a suscitada nulidade por omissão de pronúncia.
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quanto a exceção dilatória de inimpugnabilidade do acto impugnado
Para o recorrente a decisão sindicada nos presentes autos não reveste a natureza de acto administrativo, logo, não se encontra preenchido o pressuposto processual de impugnabilidade do acto impugnado, o que configura uma excepção dilatória de conhecimento oficioso; que o acto impugnado surge no âmbito de uma empreitada de obra pública, i.e., no âmbito da contratação pública, a qual é regulada pelo Código dos Contratos Públicos e não pelo Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigo 202.º n.º 1 do CPA); que nem poderia o Recorrente impor a execução daquele acto negocial sem uma prévia declaração judicial da sua conformidade legal, através de ação administrativa, nos termos do n.º 1 do artigo 307.º do CCP, tal e qual como se de um contraente privado se tratasse.
Resulta do probatório que entre A. e R. em 9/5/2011 foi celebrado um contrato de empreitada destinado à execução da “Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a E.N. 222”; Em 20.02.2013 foi lavrado Auto de Recepção Provisória no qual se atesta que a empreitada está em condições de ser recebida provisoriamente; em 25.05.2015, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte efectuou uma vistoria à empreitada em questão, da qual resultou um Relatório do qual se salienta a conclusão seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Em face disso, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. notificou o R. em 21/6/2017 nos seguintes termos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Mais resulta do probatório que o R. procedeu à reposição do montante em questão; que em 22/2/2017 a A. solicitou ao R. a realização de vistoria à obra com vista à libertação das cauções prestadas; que em 4/4/2017 foi elaborado auto de vistoria no qual se refere não estarem reunidas condições para libertar as garantias face a defeitos detectados em obra que aí vem enumerados; nessa sequência em reunião de 13.04.2017, a Câmara Municipal ... deliberou, por unanimidade, não proceder à libertação da caução da obra e comunicar esta decisão à A.; posteriormente, por carta de 15/3/2018 a A. voltou a solicitar ao R, a libertação das cauções prestadas e a realização de recepção definitiva da obra; em 24.04.2018 foi lavrado Auto de Recepção Definitiva da obra no qual foi exarado não estar a obra em condições de ser recebida tendo sido mencionados trabalhos que deviam ser reparados e trabalhos que deviam ser realizados de acordo com vistoria que foi feita pela [SCom02...] no âmbito do Programa Operacional ON.2; mais consta do referido autos que o adjudicatário deixou exarado o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Através do ofício n.º 009/2019, datado de 02.01.2019 o R. comunicou à A. o seguinte: “Na reunião da Comissão Técnica Diretiva do PO Norte realizada em 06/0412017, a Operação Norte - 10 - 0350 - FEDER - 000189 foi encerrada financeiramente tendo-se verificado uma diferença entre o montante aprovado e o validado de 207.729,53€ assentes em desconformidades verificadas em sede de fiscalização por entidade externa e com base no Relatório elaborado pela [SCom02...]. Estas desconformidades, detetadas na inspeção física à obra, porquanto do ponto de vista documental a operação apresentava uma taxa de execução financeira de 100%, dado que os autos de medição elaborados coincidiam com os trabalhos adjudicados mas não efetivamente realizados, configuram a realização de despesa pública, que o Município teve de suportar, no montante de 207.729,53 € (duzentos e sete mil setecentos e vinte e nove euros e cinquenta e três cêntimos) integralmente pago à VI empresa adjudicatária. Atendendo a que, comprovadamente, a VI empresa recebeu a importância descrita sem que tivesse realizado os necessários e respetivos trabalhos, e tendo o Município suportado o pagamento dessa importância, assiste-nos o direito de regresso do montante de 207.729,53€ na medida em que tal pagamento corresponde a trabalhos adjudicados e não executados e, como tal, não deveriam ter sido pagos. Neste sentido, fica V. Exa. interpelado para proceder à devolução da supra referida quantia, aguardando que no prazo de 20 dias nos informe sobre a forma como pretende ressarcir o Município”.
Em 06.02.2019 a A. remeteu ao R. carta registada com aviso de receção, através da qual invocou o desconhecimento do autor, data e fundamentação do acto administrativo, assim como a falta de audiência prévia e de fundamentação daquele acto, pedindo a anulação ou revogação da decisão.
Em face da decisão do Município, a A. vem, através da apresentação de acção administrativa, formular um pedido de anulação dessa decisão por via da qual o R. determinou que a este lhe devolvesse a quantia Euros 207.729,53 (duzentos e sete mil setecentos e vinte e nove euros e cinquenta e três cêntimos), a título de alegado "direito de regresso", em função da verificação de alegadas "desconformidade verificadas em sede de fiscalização por entidade externa e com base no relatório elaborado pela [SCom02...], respeitante à obra de "Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a E.N. 222".
A A. tratou no seu articulado inicial o acto em crise como um acto administrativo que considerou ferido na sua validade, em resultado, entre outros, de vício de forma por ausência de audiência prévia e falta de fundamentação, tendo o R., na contestação que apresentou dado por assente que se estava perante um acto administrativo, tendo apresentado a sua defesa em torno da decisão que determinou a devolução de quantia alegadamente paga de forma indevida.
Nessa sequência, a sentença recorrida focou a sua análise tendo por base o enquadramento jurídico feito pelas partes, aplicando as normas relevantes do CPA, tendo decidido que o acto padecia dos vícios de forma por falta de audiência prévia, violando-se assim o disposto no artº 121º do CPA e de falta de fundamentação, em violação dos artigos 152º e 153º do CPA, tendo ainda analisado a possibilidade de afastar o efeito anulatório do acto ao abrigo do disposto no artº 163º, nº5 do CPA para concluir que os seus pressupostos não se verificavam.
É em sede de recurso que o recorrente faz um distinto enquadramento do acto impugnado, considerando-o uma declaração negocial proferida no âmbito da execução de um contrato de empreitada ao qual se aplica o CCP e não um acto administrativo submetido ao CPA, para concluir que estamos em presença de acto inimpugnável.
Vejamos então.
O artº 51.º do CPTA, sob a epígrafe de “Actos impugnáveis” define como princípio geral, o que são actos contenciosamente impugnáveis, estipulando o n.º 1 que “ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (…).”
Referem M. Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.ª edição, Almedina, em anotação a este artigo, o seguinte: “a) na caracterização do ato administrativo impugnável que o n.º 1 deste artigo 51.º nos oferece, o acento tónico reside, antes de mais, no conteúdo decisório do ato: só são impugnáveis as decisões, os atos que contém decisões. Fora do âmbito dos atos impugnáveis estão, por isso, todas as declarações ou manifestações da Administração que não contêm uma definição jurídica unilateral. É o caso dos atos instrumentais (...), dos atos extraprocedimentais (...), das operações materiais (...) e das declarações negociais sobre a interpretação e validade de contratos ou sobre a sua execução, a que se refere o artigo 307.º do CCP, que não revestem a natureza de atos administrativos.” (...). b) Por outro lado, o n.º 1 deste artigo 51.º estabelece a regra de que só são impugnáveis os atos decisórios com eficácia externa. São externos os atos que produzem efeitos jurídicos no âmbito de relações entre a Administração e os particulares ou que afetam a situação jurídico-administrativa de coisas (...). Por contraposição, são internos os atos que se inscrevem no âmbito das relações interorgânicas ou das relações de hierarquia, como as ordens de serviço, que apenas indiretamente se refletem no ordenamento jurídico geral.”
Dispõe o artigo 307.º, n.º 1 do CCP que “com exceção dos casos previstos no número seguinte, as declarações do contraente público sobre interpretação e validade do contrato ou sobre a sua execução são meras declarações negociais, pelo que, na falta de acordo do cocontratante, o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à ação administrativa.”
Assim, quando estão em causa litígios sobre questões de validade e interpretação de contratos a Administração não dispõe do poder de dizer unilateralmente o Direito, decidindo através de ato administrativo se os contratos em que é parte são válidos ou não, ou interpretando o respetivo clausulado. É que, o poder para efetuar tal interpretação e declaração de validade cabe aos tribunais, daí que as declarações do contraente público emitidas neste âmbito sejam meras declarações negociais e como tal não revistam a natureza de atos administrativos impugnáveis.
No entanto, importa também ter presente que o n.º 2 do artigo 307.º do CCP dispõe que “revestem a natureza de ato administrativo as declarações do contraente público sobre a execução do contrato que se traduzam em: a) Ordens, diretivas ou instruções no exercício dos poderes de direção e de fiscalização; b) Modificação unilateral das cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações previstas no contrato por razões de interesse público; c) Aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato; d) Resolução unilateral do contrato; e) Cessão da posição contratual do cocontratante para terceiro.”
Sobre “Os poderes de conformação da relação contratual: distinção entre acto administrativo e direito potestativo administrativo” escreve RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA em JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.° 63 • Maio/Junho 2007 o seguinte: “relevando (acto administrativo e poder potestativo) de uma certa ideia de poder – (de conformação unilateral de posições jurídicas alheias) –, trata-se, em todo o caso, de um poder ou autoridade bem distintos, de natureza e força muito diversas. Assim, enquanto o direito potestativo se esgota na capacidade de introduzir uma modificação na esfera jurídica de outrem, já o poder (público de autoridade) de que constitui manifestação o acto administrativo não se consome nessa virtualidade, vai mais longe, porque aí a modificação é acompanhada de uma especial sanção do ordenamento jurídico, a executividade. É que o acto administrativo é, como se sabe, legalmente configurado como um título executivo, como um documento suficiente para invocar uma dada situação jurídica e dotado de aptidão para, por si só, fundar uma actividade executiva, seja ela administrativa ou judicial (…)diferente potência jurídico-formal de uma e outra figura. Na verdade, quando o efeito jurídico que interfere com o contrato (ou com a posição do co-contratante) é determinado por acto administrativo, a Administração, em caso de inadimplemento da medida decretada, passa imediatamente, se o acto for exequível, para um procedimento administrativo de execução ou para um processo judicial executivo, consoante o que resultar da lei (por exemplo, do art. 187.° do CPA). Se, pelo contrário, a mutação for determinada por acto negocial, então, em caso de incumprimento do que for aí estabelecido, não resta em princípio ao contratante público senão propor uma acção declarativa, para obter do tribunal a condenação do co-contratante no comportamento devido. (…)”.
Ora, atentando ao teor da posição do recorrente assumida na comunicação datada de 02.01.2019, na qual vem determinada a devolução pela A. da quantia de 207.729,53€ (IVA incluído) paga em sede de execução da empreitada e que, afinal, considera agora o recorrente (impulsionado pela análise da entidade financiadora) que foi paga indevidamente, não assiste razão ao Recorrente que sustenta que os actos em crise configuram meras declarações negociais, porquanto, a decisão comunicada à A. assumiu a natureza de verdadeira estatuição autoritária da Administração, destinada a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, como é próprio dos actos administrativos.
De facto, o que se observa é que a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. comunicou ao R. para que este procedesse à devolução da quantia em questão de que foi beneficiário no âmbito do QREN para execução da empreitada e foi considerada indevidamente paga por ter sido detectado em obra que não foram executados alguns trabalhos, embora no auto de vistoria com vista à recepção provisória se tenha feito menção de que se encontravam todos executados e, nessa sequência, o R. decidiu que a A. era a responsável pelo recebimento dessa quantia e que, assim, estava obrigada a devolvê-la, representando, por conseguinte, uma decisão consequente da decisão da entidade financiadora.
Face a este enquadramento, estamos, pois, perante uma posição autoritária do R. definidora da situação concreta quanto à obrigação da recorrida de devolver determinada quantia que, apesar de ter sido adoptada em sede de execução do contrato de empreitada, não deixa de configurar verdadeiro acto administrativo, susceptível de ser judicialmente impugnado.
Em face de tudo quanto se deixou exposto, é de concluir pela improcedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pela entidade recorrida.
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do erro de julgamento de direito
A sentença recorrida julgou procedente a pretensão deduzida pela A. na acção, anulando o acto impugnado que determinou a devolução da quantia de € 207.729,53 com fundamento na preterição do direito de audiência prévia e de falta de fundamentação.
O Recorrente nas conclusões das alegações de recurso sustenta o seguinte: “U) O “ato impugnado” surge no âmbito de uma empreitada de obra pública, i.e., no âmbito da contratação pública, a qual é regulada pelo Código dos Contratos Públicos (CCP), e não pelo Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigo 202.º n.º 1 do CPA). V) Da conjugação do disposto nos artigos 307º, 397º, n.º 5, 398.º, n.º 5, 396.º, 325.º n.ºs 2 e 4 do CCP e artigo 1222.º do CC, é indubitável que o “ato” aqui impugnado não se assume como um “ato administrativo”, sendo, ao invés, uma declaração negocial, proferida em condições de paridade do contraente público com o contraente privado, logo, não é um ato impugnável. W) Mas, ainda que assim não se entendesse (o que não se admite), o n.º 1 do artigo 308.º do CCP é perentório em afirmar que “a formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo”. X) Assim, decidindo o Tribunal a quo anular o ato do Recorrente com fundamento na violação do disposto nos artigos 121.º (audiência prévia) e 152º e 153º do CPA (dever de fundamentação dos atos administrativos), com todo o respeito pela douta decisão, não se poderá deixar de aduzir que a mesma padece de erro de julgamento da matéria de direito, pelo facto de o caso em análise não ser subsumível àquelas normas. Y) Isto é, não sendo aplicável ao caso as normas do CPA invocadas pelo Tribunal recorrido para anular o ato, impõe-se a revogação de tal decisão pelo Tribunal ad quem e a sua substituição por outra que julgue totalmente improcedente a presente ação proposta pela recorrida, com as demais consequências legais.”.
A argumentação do recorrente em sede de erro de julgamento de direito no que tange à natureza do acto impugnado constitui uma repetição da argumentação que usou para sustentar a inimpugnabilidade do acto impugnado, isto é, que não estamos em presença de acto que configure um acto administrativo mas, antes, uma declaração negocial e, por conseguinte, de forma a evitar repetição inútil dos argumentos já apresentados, remetemos para tudo quanto foi dito a tal propósito.
Mais sustenta o recorrente que, ainda que se considere que estamos em presença de um acto administrativo, a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito, fundado no argumento de que do n.º 1 do artigo 308.º do CCP resulta que a formação dos actos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo CPA e, por isso, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo não se aplica ao acto em crise o disposto nos artigos 121.º (audiência prévia) e 152º e 153º do CPA (dever de fundamentação dos atos administrativos).
Vejamos.
O direito de audiência dos interessados no âmbito do procedimento administrativo, regulado nos artigos 121.º a 124.º do CPA, constitui uma concretização do princípio da participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito, previsto no artigo 267.º, n.º 4 da CRP e assume-se, também, como garantia de defesa dos interessados, o que significa que este direito de audição, salvo em situações excepcionais, não pode deixar de ser assegurado, pois constitui uma manifestação de maior transparência da acção administrativa e um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, com a finalidade última de que a decisão final constitua uma decisão que resulte da ponderação de todos os elementos que se mostrem relevantes.
Tendo presente o disposto nos referidos normativos do CPA, temos que, em abstracto, antes da tomada de decisão, a Administração tem o dever de notificar o destinatário sobre a intenção de adoptar determinada dessa decisão, devendo, em tal caso, fornecer todos os elementos necessários para que esse destinatário fique a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, em termos factuais e de direito e possa, querendo, pronunciar-se.
Uma vez que a decisão em crise foi proferida em sede de execução de contrato de empreitada, importa atentar no que estabelece o CCP no seu artº 308º, isto é, que a formação dos actos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo CPA com excepção da aplicação de sanções contratuais, a qual está sujeita a audiência prévia do co-contratante, nos termos previstos do CPA, audiência prévia que pode ser dispensada se a sanção tiver natureza pecuniária e se encontrar caucionada por garantia bancária à primeira solicitação ou por instrumento equivalente, quando haja fundado receio de a execução da mesma se frustrar por virtude daquela audiência.
No caso dos autos, estamos em presença de decisão que determina a devolução de determinada quantia paga em sede de execução da empreitada, que foi proferida na sequência de um procedimento administrativo, iniciado pela entidade financiadora e de que foi alvo o R., no qual a A. não teve qualquer intervenção, tendo sido apenas e só destinatária de uma decisão que a responsabiliza pela não execução de determinados trabalhos e identificados pela entidade financiadora, constituindo uma medida de carácter sancionatório não prevista nem previsível em termos contratuais, potencialmente lesiva da posição jurídica da A., não podendo deixar de estar a coberto da intenção do legislador de não dispensar a realização de audiência prévia quando estamos em presença da aplicação de medidas sancionatórias.
Aqui chegados, dúvidas não há de que estava o R. obrigado antes de decidir que a A. tinha que devolver a quantia que pagou por determinados trabalhos, afinal, não era devida porque os trabalhos que no momento próprio pagou não estavam executados, a ouvir a A. dessa sua intenção, fixando um determinado prazo para se pronunciar sobre o projecto de decisão e identificando os pressupostos de facto e de direito dessa medida.
O que no caso em apreço não sucedeu.
Nessa medida, como bem refere a sentença recorrida, “Basta atentar no probatório fixado para que facilmente se conclua que o R. violou, efectivamente, o direito de audiência prévia da A., uma vez que, previamente à emissão da decisão ora impugnada, não foi dada qualquer possibilidade de pronúncia à A. acerca dos pressupostos de facto e de direito sobre os quais a mesma assentou. Na verdade, tendo a decisão do R. por base um relatório de vistoria elaborado pela Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte ao qual a A. era completamente alheia, uma vez que ele se destinou a analisar as verbas atribuídas ao R. e a execução do projecto que as mesmas visaram financiar, não teve a A. qualquer possibilidade de se pronunciar, ou sequer de conhecer os pressupostos de facto que vieram a determinar a devolução de uma avultada quantia pecuniária. Dúvidas inexistem, portanto, de que a decisão ora impugnada padece do invocado vício de forma, por total preterição do direito de audiência prévia da A.”
Também no que tange ao vício de falta de fundamentação, não oferece razão ao recorrente quando pretende ser de afastar o dever de fundamentação da decisão em crise.
Na verdade, constitui dever da Administração fundamentar os actos administrativos, o mesmo é dizer, expor as razões de facto e de direito que a levaram a decidir de determinada forma e não de outra, de tal modo que o destinatário do acto fique ciente das razões que levaram aquela a optar por determinada via. A fundamentação destina-se, pois, a exteriorizar as motivações da decisão e pretende-se com a mesma que os destinatários dos actos administrativos os compreendam, para que deles possam discordar ou não.
Assim é que o artigo 268.º, n.º 3 da CRP faz referência a uma fundamentação “expressa e acessível” e o artigo 153.º, n.º 2 do CPA, exige que a mesma seja clara, suficiente e congruente, de forma a permitir ao destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório.
O dever de fundamentação constitui, pois, uma garantia constitucional, e um dever procedimental, que impõe que os actos administrativos enunciem, de forma expressa, os fundamentos de facto e de direito da decisão – artigo 153.º do CPA – sendo expressão do princípio da transparência que o CCP consagra no seu artigo 1.ºA, n.º 1 e nas várias fases procedimentais.
Ora, in casu, como refere a sentença recorrida, “resulta do probatório que a decisão ora impugnada consiste unicamente no ofício que foi notificado à A. [cf. ponto 21.], inexistindo qualquer deliberação da Câmara Municipal ... ou qualquer outro despacho prévio do seu presidente que suporte aquele conteúdo decisório ou que constitua, propriamente, a decisão. O que quer significar que a decisão que determinou à A. a devolução da quantia de EUR 207.729,53 tem apenas o teor que consta do ofício n.º 009/2019, datado de 02.01.2019, que chegou ao conhecimento da A. em 15.01.2019. Analisado o respectivo teor, com facilidade se constata que a decisão não contém um núcleo mínimo de factos que permitam a um destinatário médio, colocado na posição da A., compreender o iter cognoscitivo e valorativo trilhado pelo R. para concluir pela exigência de devolução daquela quantia. Com efeito, ainda que invocando a ocorrência de uma reunião da Comissão Directiva do PO Norte realizada em 06.04.2017, na qual foi decidido o encerramento da Operação Norte 10 – 0350 – FEDER – 000189, correspondente à operação de que o R. era beneficiário e no âmbito da qual recebeu financiamento para a realização da empreitada de “Beneficiação e Pavimentação da EM - ...12 entre a rotunda de acesso a ... e a E.N. 222”, isto é, no âmbito da qual recebeu o financiamento que lhe permitiu executar a obra de que a A. foi a adjudicatária/empreiteira, e ainda que invocando que nesse encerramento se verificou uma diferença entre o montante aprovado e o validado, decorrente de desconformidades verificadas em sede de fiscalização da empreitada, que se traduziu numa verificação física da obra pelos serviços da Autoridade de Gestão do PO Norte, que apurou que os autos de medição coincidiam com os trabalhos adjudicados mas não com os efectivamente realizados, a verdade é que o R. não concretiza quais são esses trabalhos, qual a quantidade e qualidade dos mesmos e respectivo valor, no sentido de a A. perceber o motivo e a origem da quantia que lhe está a ser exigida. Repare-se que a A. não foi notificada do relatório de vistoria elaborado pelo PO Norte, nem foi notificada das conclusões do mesmo. Tudo se passou somente entre a Autoridade de Gestão do PO Norte e o R., enquanto entidade financiadora e beneficiário da ajuda, respectivamente A A. foi entidade completamente alheia a toda essa tramitação procedimental ocorrida no seio do procedimento de concessão de ajudas ao R. para a execução da empreitada. Ademais, importa ter presente que, na data em que foi elaborado o auto de recepção definitiva, em que apenas se consignou que esta ficava dependente da correcção de defeitos e não da realização de quaisquer trabalhos adjudicados e não executados pela A., já o R. tinha conhecimento do relatório de vistoria do PO Norte, já tinha sido encerrada financeiramente a operação que possibilitou o financiamento da obra executada pela A. e, inclusivamente, já tinha sido restituída pelo R. ao PO Norte a quantia pecuniária correspondente à diferença apurada entre os trabalhos adjudicados e os trabalhos efectivamente executados. Pelo que, estava o R. já na posse de toda a informação e de todos os dados que lhe permitiram proferir a decisão ora impugnada, mas não os tendo, em momento algum, vertido na decisão, nem, por qualquer outra forma, dado a conhecer à A.. Conclui-se, portanto, que a decisão ora sub judice é omissa de fundamentos de facto que permitam à A. compreender o seu teor. Assim como o é relativamente aos fundamentos de direito que permitiram ao R. concluir pela exigência de devolução daquela quantia. Ao abrigo de que normas, de que regime e a que título exige o R. à A. a devolução daquela quantia? Não se sabe. É uma perfeita incógnita em função do teor da decisão aqui sob apreciação. Assim, é manifestamente procedente o invocado vício (…) Assim, e em suma, padecendo o acto impugnado dos vícios de falta de fundamentação e de preterição do direito de audiência prévia, deve ser anulado nos termos do disposto no art.º 163º do CPA. “
Nada há a censurar a este julgamento que, de forma clara, procede ao devido enquadramento jurídico face à factualidade provada.
Termos em que, improcedem as alegações do recurso interposto pelo R.
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Quanto ao recurso subordinado da A. de acordo com o disposto no artigo 633º do CPC
A A. apresentou recurso subordinado dirigido à sentença recorrida na parte em que julgou não verificado o vício da inoponibilidade do acto impugnado ao Recorrente, face à imperfeição da sua notificação que considera tratar-se de um vício que devia proceder, pugnando pela revogação da sentença recorrida no segmento decisório que, quando a este aspeto, a sentença recorrida proferiu.
Importa, antes de mais, avaliar da sua admissibilidade.
Nos termos do disposto no artigo 633º nº 1 do CPC “Se ambas as partes ficarem vencidas, cada uma delas pode recorrer na parte que lhe seja desfavorável, podendo o recurso, nesse caso, ser independente ou subordinado”.
Por sua vez, o artigo 141º nº 1 do CPTA refere que “Pode interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo quem nela tenha ficado vencido (…)” e o seu n.º 2 que: “Nos processos impugnatórios, considera-se designadamente vencido, para o efeito do disposto no número anterior (ou seja, para a interposição de recurso de uma decisão jurisdicional), o autor que, tendo invocado várias causas de invalidade contra o mesmo acto administrativo, tenha decaído relativamente à verificação de alguma delas, na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do acto anulado”.
Como se pode ler em anotação ao artº 141º do CPTA in comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos 2017 • 4ª Edição, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha pág. 1080: “O principal efeito útil das normas dos n.ºs 2 e 3 é o de qualificar o interesse em agir, para efeito de uma das partes ou ambas serem admitidas a recorrer de uma decisão anulatória que apreciou diversas causas de invalidade: (a) o demandante apenas pode impugnar uma decisão anulatória (que, portanto, lhe foi favorável, dado que eliminou o ato impugnado da ordem jurídica) quando tenha decaído relativamente à verificação de uma causa de invalidade, também invocada, que, a existir, impediria ou limitaria a possibilidade de renovação do ato anulado (é a hipótese do n.º2 2), na estrita medida em que ele é considerado parte vencida, na parte em que a decisão de que recorre lhe causa um prejuízo, que, por si, justifica 0 interesse processual na interposição do recurso; (b) os demandados, por sua vez, podem sempre recorrer de uma decisão anulatória, como partes vencidas, relativamente a todos os vícios que tenham sido julgados verificados, enquadrando-se a sua legitimidade, nesse caso, na primeira parte do n.º 1; (c) porém, nos termos do n.º 3, os demandados poderão restringir o recurso a uma das causas de invalidade que tenha sido reconhecida, quando da inexistência dessa causa de invalidade dependa a possibilidade de o ato anulado vir a ser renovado: ou seja, eles poderão conformar-se com a decisão anulatória relativamente a algum ou a alguns dos vícios que serviram de fundamento à anulação (por exemplo, um vício de forma ou de procedimento) e impugnar jurisdicionalmente essa decisão apenas na parte em que ela tenha julgado procedente um vício que impeça a renovação do ato (por exemplo, um vício de violação de lei), na perspetiva de, em resultado disso, o ato poder vir a ser renovado sem reincidência nos vícios formais ou procedimentais”.
Assim, por ter ficado vencida quanto a causa de invalidade que havia suscitado - inoponibilidade do acto impugnado -, o artigo 141.º n.º 2 do CPTA reconhece à A. legitimidade para recorrer, ou seja, para interpor um recurso subordinado.
Sucede que a Recorrida viu julgar improcedente o vício da inoponibilidade do acto impugnado, face a alegada imperfeição da sua notificação, com fundamento em que, como se retira da sentença recorrida, “essa eventual imperfeição não é susceptível de afectar a validade do acto administrativo impugnado (art.os 161º e ss. do CPA), contrariamente ao que a A. sustenta no artigo 22º da p.i.. A eventual imperfeição das notificações por dela não constarem o teor integral do acto administrativo, a identificação do seu autor ou a data em que o mesmo foi praticado, se e desde que constituam requisitos essenciais das mesmas (art.º 114º, n.º 2 do CPA), apenas podem contender com a sua eficácia (art.º 160º do CPA). Não se pode, pois, confundir a questão da validade do próprio acto administrativo com questões da (im)perfeição das notificações, que apenas o visam externar.(…) não obstante o facto de a lei prever mecanismos que permitiriam suprir eventuais faltas ou irregularidades de notificações (v.g. art.º 60º do CPTA), o certo é que, não contendendo a notificação com a validade do acto administrativo que visa transmitir, a sua falta ou a preterição de qualquer formalidade que a afectasse apenas poderiam contender com a eficácia desse acto, v.g. para efeitos de contagem do prazo da respetiva impugnação contenciosa, o que, manifestamente, não está aqui em discussão”
Na verdade, o invocado vício que a recorrente configura como vício da inoponibilidade do acto impugnado decorrente de imperfeição da sua notificação, ainda que fosse declarado procedente, não teria a virtualidade de impedir a renovação do acto pois trata-se de vício relativo à perfeição/imperfeição dessa notificação, questão que não afecta a validade do acto mas sim a sua eficácia (artºs 161º e ss. do CPA), sendo certo que essa eventual imperfeição da notificação por dela não constar p.ex. o teor integral do acto administrativo, apenas pode contender com a sua eficácia (art.º 160º do CPA).
Acresce referir que, de acordo com o nº1 do citado artº 60.º do CPTA, o acto administrativo só deixa de ser oponível ao seu destinatário quando a notificação ou a publicação não deem a conhecer o sentido da decisão e, por sua vez, de acordo com os nºs 2 e 3 do citado artº 60.º do CPTA, quando não é dado a conhecer o autor, a data ou os fundamentos da decisão, o interessado pode requerer a notificação dos elementos em falta bem como, se necessário, requerer a intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e ss do CPTA, interrompendo-se nesse caso o prazo de impugnação, mantendo-se essa interrupção se vier a ser pedida a referida intimação judicial, o que no caso em apreço não aconteceu.
Nesta medida, improcede o recurso interposto pela A.
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IV. DECISÃO
Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em:
a) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Réu, com a consequente manutenção da sentença recorrida;
b) Julgar improcedente o recurso interposto pela Autora, com a consequente manutenção da sentença recorrida.
Custas a cargo do R./recorrente e da A./recorrente, em igual proporção - artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC.
Notifique.

Porto, 24 de Abril de 2025.

Maria Clara Ambrósio
Ricardo de Oliveira e Sousa (com declaração de voto)
Tiago Afonso Lopes de Miranda

Declaração de voto:
Voto a decisão.