| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
MUNICÍPIO ..., réu no processo referenciado em epígrafe e naquele melhor identificado, no qual é autora a sociedade [SCom01...], LDA., e é contra-interessada a sociedade [SCom02...], UNIPESSOAL, LDA., , apresentou RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA da decisão sumária proferida pelo relator em 23/04/2024, que negou provimento ao recurso interposto da decisão interpôs recurso de apelação relativamente ao Despacho Saneador com natureza de Sentença nele proferido, pelo qual, relativamente ao concurso público para “aquisição de equipamento de projecção digital (DCP) e de vídeo, imagem e tecnologia para a sala Estúdio Cinema, auditório da casa da cultura de ...”, publicitado no Diário da República, 2.ª Série, de 7 de Março de 2023, foi decidido anular o acto administrativo de 22/6/2023 do Presidente da Câmara Municipal, ratificado por deliberação da Câmara, de 7/7/2023, que excluiu todas as propostas no concurso, inclusive a da Autora, antes admitida e, em consequência, revogou a decisão de contratar, e condenar o Município no acto devido de adjudicar o contrato à Autora, sem embargo de, no exercício da sua competência dispositiva, o MUNICÍPIO ... poder vir a substituir o acto repristinado por um novo acto, em sentido contrário, dentro dos limites da lei e do caso julgado.
Pede que “sobre a matéria do despacho RECAIA UM ACÓRDÃO, nos termos do previsto no artigo 652.º, nº 3 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, para o que requer a V. Ex.ª se digne submeter esta questão à conferência, após ouvir a parte contrária”.
As alegações de recurso vinham rematadas com as seguintes conclusões:
«III- CONCLUSÕES
i. Inexiste falta de fundamentação no despacho datado de 22.6.2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação da CM... de 7.7.2023, uma vez que é do conhecimento da recorrida a impugnação, na qualidade de candidata e de contra-interessada apresentada pela sociedade [SCom03...], LDA.
ii. O Tribunal a quo nos termos do previsto no n.° 5 do artigo 163.° do CPA tem a obrigação legal de não anulação do acto viciado quando o caso concreto seja subsumível à previsão normativa de qualquer das alíneas daquele normativo.
iii. O recorrente, em nenhum momento, exerceu discricionariamente, para além dos limites a que se encontra adstrito, os poderes inerentes à sua actividade administrativa e aquela que foi a sua decisão final.
iv. Ao não se estar perante uma causa insuprível de invalidade do acto administrativo, pode(m) aquele(s) acto(s) ser(em) aproveitado(s), devendo-se «evitar a anulação de actos administrativos que, se fossem anulados, seriam repetidos com o mesmo conteúdo decisório [a qual] encontra arrimo nas normas constitucionais que vinculam a Administração Pública à prossecução do interesse público (artigo 266°) e a uma actividade baseada na racionalidade, na eficiência, na celeridade e na economia dos actos públicos (artigo 267°).»
v. Mesmo aceitando-se a existência do alegado vício, o acto de exclusão seria sempre praticado, uma vez que o júri do concurso evidencia que a exclusão da proposta ao concurso iria ocorrer.
vi. Dentro desses poderes o júri procedeu à decisão fundamentada de nova exclusão da recorrida, sem afectação neste domínio do caso julgado que pudesse vir a estabilizar-se na esfera jurídica.
vii. O aproveitamento do acto devera ter sido conhecido oficiosamente por parte do Tribunal a quo, nos termos do previsto no artigo 95.° do CPTA e do mencionado artigo 163.°, n.° 5 do CPA, porquanto «o princípio do aproveitamento do acto tem de ser interpretado em conformidade com os princípios que regem o exercício da actividade jurisprudencial, máxime, o princípio da separação dos poderes, do qual, deflui, indubitavelmente, que aos Tribunais está vedada a possibilidade de decidir em substituição da Administração», na medida em que «todos os vícios dos actos administrativos - e, portanto, mesmo aqueles que apenas são fonte geradora de anulabilidade - são de conhecimento oficioso.»
viii. Em face do que vem de ser exposto, o recorrente deveria ter sido absolvido dos pedidos contra si peticionados, in casu, a anulação do despacho de 22.6.2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação da CM... de 7.7.2023, na parte em que excluiu a proposta da A. e decidiu pela não adjudicação e revogação da decisão de contratar, condenando o recorrente a adjudicar à proposta da recorrida o contrato melhor identificado nos autos, porquanto o acto deveria ter sido aproveitado nos termos do previsto nos artigos 163.° do CP A e 95.° do CPTA.».
Notificada, a Recorrida respondeu à alegação, concluindo assim:
«V. CONCLUSÕES
1. Tendo em consideração que o valor da taxa de justiça a liquidar pela interposição do recurso seria de € 510,00 (quinhentos e dez euros) e não de €306,00 (trezentos e seis euros). Requer-se a V.a Excelências que ordenem a regularização do pagamento da taxa de justiça pelo valor correcto, aplicando as cominações que considerar adequadas quanto a esta matéria.
2. Não se conformando com a sentença proferida nos presentes autos, que decidiu pela anulação do despacho de 22/06/2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação de 07/07/2023, em concreto, na parte em que excluía a proposta concursal da Recorrida e revogava a decisão de contratar e, por conseguinte, que decidiu condenar a Recorrente a adjudicar a referida proposta ao contrato “Aquisição de equipamento de projecção digital (DCP) e de vídeo, imagem e tecnologia para a Sala Estúdio Cinema, auditório da Casa da Cultura de ...”; dela veio a ora Recorrente interpor recurso, para o que alegou em suma o principio do aproveitamento do acto.
3. Entendemos que à recorrente não assiste qualquer razão, desde logo e, conforme infra se demonstrará, diversos foram os vícios associados ao presente procedimento concursal.
4. Nunca a ora Recorrente tentou clarificar ou expor os fundamentos em que assentou a deliberação que levou ao despacho de 22/06/2023 do Presidente da CM... mantendo sempre, actualmente em sede de recurso, a mesma posição intransigente de omissão ao que concerne a sua decisão de não adjudicação do contrato à proposta concursal e revogação da decisão de contratar.
5. Apenas em sede de recurso vem a Recorrente alegar que o doutro Tribunal a quo tem a obrigação legal de não anular o acto viciado, alicerçando-se ao princípio do aproveitamento do acto,
6. Fundamento que nunca alegou apesar de notificado para o efeito pela M.ª Juiz a quo.
7. O presente recurso, mais não é do que uma tentativa da Recorrente se furtar à sua obrigação de pagamento de uma indemnização condigna à Recorrida, porquanto bem sabe que não tem forma de cumprir com aquilo a que foi condenada, uma vez que o contrato objecto do concurso público sub judice já foi alvo de novo procedimento concursal (Anúncio de procedimento n.° ...23, em Diário da República) e já se encontra, inclusive, integralmente executado por um terceiro.
8. No âmbito do concurso público sub judice foram apresentadas 5 (cinco) propostas, das quais, duas 2 (duas) delas foram excluídas com base na falta de suprimento de irregularidades e, no que concerne às restantes 3 (três) foram alvo de pontuações parcelares dos factores e subfactores e, em conformidade, ordenadas.
9. A ora Recorrida exerceu o seu direito de audiência prévia, fundamentando-o nas falsas declarações contidas na proposta graduada em 1.° lugar e, inclusive, relatou discriminadamente na sua pronúncia quais os projectos que a concorrente declarou falsamente que produziu, bem como, os reais autores desses mesmos projectos.
10. Não obstante, a Recorrente desconsiderou na íntegra os fundamentos invocados e decidiu-se pela adjudicação da [SCom02...], UNIPESSOAL, LDA. - sendo este o primeiro vício associado ao procedimento concursal, uma vez que a ser proferido um acto administrativo que exteriorizasse os princípio de igualdade de tratamento e não discriminação, boa-fé e confiança, este nunca poderia ser a adjudicação de uma proposta que tinha prévio conhecimento de conter falsas declarações.
11. Este vício motivou a acção de contencioso pré-contratual que a ora Recorrida intentou por forma a fazer valer o seu direito em contratar, atendendo a que as falsas declarações da concorrente a quem foi adjudicado implicariam a anulação do acto de adjudicação e consequente reordenação das propostas apresentadas.
12. Tendo em consideração que a proposta apresentada pela ora Recorrida foi qualificada em 2.° lugar, levaria a que lhe fosse adjudicado o contrato objecto do procedimento concursal em análise.
13. Acontece que, na pendência da acção, a Recorrente viu-se confrontada com impugnações administrativas deduzidas por outros concorrentes e, por forma a tentar estancar os fundamentos que, bem sabe, serem procedentes, proferiu o acto administrativo constante do despacho de 22/06/2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação de 07/07/2023, de exclusão de todas as propostas apresentadas e consequente revogação da decisão de contratar.
14. Sucedo que, em momento algum notificou a ora Recorrida do conteúdo da sua decisão, tendo esta tido conhecimento apenas a 12/10/2023 por ordem da M.° Juiz a quo - sendo este o segundo vício associado ao procedimento concursal, uma vez que o acto administrativo teria, necessariamente, de ser notificado a todos os concorrentes nos termos do artigo 79.°, n.° 2 do CCP.
15. Pior ainda, a proposta de deliberação em que consta o acto de revogação da decisão em contratar é fundamentado, tão só, com a menção de que “após nova análise das propostas apresentadas (...) conclui-se que não foram cumpridos todos os requisitos exigidos no caderno de encargos” e, nessa medida, “a decisão de contratar devido à exclusão de todas as propostas apresentadas (...)”.
16. Pelo que o acto administrativo não se encontra devidamente fundamento na dupla perspectiva de fundamentação, formal e substantiva, porquanto não é possível extrair as premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assentou.
17. A Recorrente apresentou apenas um argumento genérico e conclusivo, não fazendo menção de quais os requisitos que não foram cumpridos nas propostas apresentadas e, inclusive, das razões pelas quais não notificou os concorrentes para previamente os suprir;
18. Sendo este o terceiro vício associado ao procedimento concursal, uma vez que impõe-se que o acto administrativo, nos termos dos artigos 152.°, n.° 1 e 153.° do CP A, ex vi 268.°, n.° 3 da CRP, apresente uma fundamentação expressa, em que enuncie as premissas fácticas e jurídicas em que o mesmo assenta.
19. O comportamento adoptado pela Recorrente no âmbito do procedimento concursal encontra-se aquém dos princípios pelos quais se deveria ter regido, causando, por isso, inúmeros prejuízos não só à ora Recorrida, mas a todos os concorrentes do concurso, designadamente, ao criar a expectativa em contratar, levando-a a investir monetariamente na elaboração da sua proposta e, a 15/06/2023 com a presente acção de contencioso pré-contratual por forma a fazer valer o seu direito em contratar.
20. Como se afere da análise da douta sentença recorrida, a M. Juiz a quo logrou de [sic] elencar e explicar, de forma criteriosa, completa e esclarecedora, o motivo pelo qual não poderá haver lugar a aproveitamento do acto.
21. Desde logo, porque a Recorrente omite os fundamentos de facto e de direito que terão presidido à exclusão da proposta da ora Recorrida e consequente revogação da decisão de contratar, não tendo logrado esclarecê-los quando notificado pela M. Juiz a quo, nem tão pouco, agora em sede de recurso.
22. Com efeito, não se pode convocar aqui o princípio de aproveitamento do acto, porquanto nada faria prever factual ou juridicamente que o supra acto administrativo seria repetido com o mesmo conteúdo decisório, conforme doutamente fundamentado pela M. Juiz do Tribunal a quo.
Por conseguinte, apenas se poderá concluir como concluiu a Meritíssima Juiz do Tribunal a quo, não merecendo acolhimento o sufragado pela Recorrente.
Face ao supra exposto, deve ser mantida, na íntegra, a douta sentença recorrida que anulou o despacho de 22/06/2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação da CM... de 07/07/2023, na parte em que excluiu a proposta da ora Recorrida e decidiu pela não adjudicação e revogação da decisão de contratar e condenou a Recorrente a adjudicar à ora Recorrida o contrato “Aquisição de equipamento de projecção digital (DCP) e de vídeo, imagem e tecnologia para a Sala Estúdio Cinema, auditório da Casa da Cultura de ....»
Dispensados os vistos nos termos do artigo 656º nº 4 do CPC, cumpre apreciar e decidir.
II- Delimitação do objecto do recurso
A - Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações, interpretadas em função daquilo que se pretende sintetizar, isto é, o corpo das alegações.
Posto isto, as questões que a Recorrente pretende ver apreciadas em apelação são as seguintes:
1ª Questão
A sentença incorre em erro de direito, porque inexiste falta de fundamentação no despacho datado de 22.6.2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação da CM... de 7.7.2023, uma vez que é do conhecimento da recorrida a impugnação, na qualidade de candidata e de contra-interessada apresentada pela sociedade [SCom03...], LDA.?
2ª Questão
Se não se entender que o acto anulado estava suficientemente fundamentado, então a sentença recorrida errou no julgamento de direito porque sempre devera ter sido decidido ex officio, nos termos previstos no artigo 95º do CPTA, que tal vício (de forma) se degradava em não invalidante, segundo o princípio do aproveitamento do acto, dado que era vinculação legal do Recorrente emitir um acto de exclusão da proposta da Recorrida?
III - Apreciação do objecto do recurso
A – Da impugnação da sentença
Atentos a extensão e o “tamanho informático” da decisão em matéria de facto da sentença recorrida, pródiga em imagens, por um lado, e a simplicidade da presente decisão, por outro, quanto ao ter da sentença recorrida em matéria de facto, remetemos, em tudo, para o original da sentença.
Posto isto, enfrentemos as questões acima expostas.
1ª Questão
A sentença incorre em erro de direito, porque inexiste falta de fundamentação no despacho datado de 22.6.2023 do Presidente da CM..., ratificado pela deliberação da CM... de 7.7.2023, uma vez que a impugnação é do conhecimento da recorrida, na qualidade de candidata e de contra-interessada apresentada pela sociedade [SCom03...], LDA.
A insuficiência da fundamentação do acto impugnado é uma evidência.
Com efeito, em momento algum se expressa o segmento denotativo ou cognoscitivo do pensamento do autor do acto, relativamente a cada uma das propostas e respectivos elementos, sobre o qual teria incidido cada juízo de desconformidade de cada uma das propostas então excluídas ([SCom02...], [SCom01...] e [SCom04...]), com o caderno de encargos).
Não se diga que era possível à Recorrida preencher essa solução de continuidade entre o facto e o juízo de valor, mediante o conhecimento, que já tinha, dos fundamentos da impugnação administrativa da contra-interessada [SCom03...]. Como bem recorda a sentença recorrida, a fundamentação por remissão é possível, mas tem de ser inequívoca, no sentido de o destinatário se poder representar inequivocamente a própria remissão, por um lado, e os limites formais e materiais do seu objecto, por outro, de maneira a poder apreender a fundamentação como se estivesse redigida no próprio acto.
Ora, a proposta do júri, homologada pelo acto impugnado, não formula uma remissão para qualquer peça do procedimento, designadamente para o requerimento de impugnação administrativa do concorrente [SCom03...], nem dos demais concorrentes, e mesmo que o fizesse, sempre teria que indicar os fundamentos dessa impugnação assumidos e expressar a sua concordância com eles, o que muito menos fez.
Enfim, a fundamentação do acto aqui impugnado não permite reconstituir o percurso cognoscitivo e valorativo de que emergiu o seu dispositivo, pelo que é insuficiente, o que, nos termos do nº 2 do artigo 153º do CPA equivale à falta de fundamentação.
Assim, a resposta a esta primeira questão é negativa.
2ª Questão
Se não se entender que o acto anulado estava suficientemente fundamentado, então a sentença recorrida errou no julgamento de direito porque sempre deveria ter sido decidido ex officio, nos termos previstos no artigo 95º do CPTA, que tal vício (de forma) se degradava em não invalidante, segundo o princípio do aproveitamento do acto, dado que sempre era vinculação legal do Recorrente emitir um acto de exclusão da proposta da Recorrida?
O Princípio do Aproveitamento do Acto vem acolhido expressamente e regulado no nº 5 do artigo 163º do CPA, que prevê de modo fechado três situações em que é inibido o efeito anulatório da ofensa, pelo acto administrativo, de princípios e normas jurídicas, para a qual ofensa não esteja prevista expressamente a nulidade. Para o que aqui se discute releva a al. a): “Não se produz o efeito anulatório quando: a) O conteúdo do acto anulável não possa ser outro, por o acto ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;”
A Recorrente alega que a exclusão da proposta da recorrida sempre era e é uma sua vinculação. Porém não enceta qualquer enunciação de factos provados e normas jurídicas de que resultaria tal vinculação.
Tano basta para tal alegação não poder proceder em recurso de apelação.
Parecia dizer, na conclusão VI, que emitiu novo acto excluindo de novo a proposta da aqui recorrida, nos limites do caso julgado (do que resultaria, note-se, a revogação, por substituição, do acto aqui impugnado). Não terá sido isso o que quis dizer, como se pode deduzir do silêncio do Município em conjugação com o disposto no artigo 8º nº 4 alª d) do CPTA. Mas se o novo acto se mostra, eventualmente, devido, é precisamente porque o acto a substituir não se mostra aproveitável. Se o fosse, não era útil praticar novo acto.
De qualquer maneira, o que está sob crítica é o acerto da sentença nas circunstâncias em que foi emitida, de maneira que uma superveniente emissão de novo acto excluindo a proposta da Recorrida, se é certo que poderá contender com a utilidade da presente lide, se esta ainda se mantiver pendente, ou com o modus da execução da sentença, se esta já tiver transitado, nem por isso abalará a validade nem o mérito da mesma.
Como assim, também é negativa a resposta à segunda questão.
Conclusão
Do exposto quanto às 1ª e 2ª questões resulta que o recurso improcede.
Custas
As custas hão-de ficar a cargo da reclamante, atento o total decaimento (artigo 527º do CPC) e bem assim o disposto no artigo 7º nº 4 e tabela II do RCP.
Dispositivo
Assim, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo (subsecção de contratos públicos) deste Tribunal Central Administrativo Norte, em indeferir a requerida reclamação, mantendo a decisão sumária proferida pelo relator em 23/04/2024 .
Custas pela Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em duas UCs – Cf. tabela II e artigo 7º nº 4 do RCP.
Porto, 5/7/2024
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Clara Alves Ambrósio
Ricardo Jorge Pinho Mourinho de Oliveira e Sousa |
