| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
«AA» veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – 1, de 24.02.2023, pela qual foi julgada verificada a excepção dilatória de falta de legitimidade activa e, em consequência, absolvida a Entidade Demandada da instância, na acção administrativa especial que intentou contra a Ordem dos Advogados e em que indicou como Contra-Interessado «BB».
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação, o disposto nos artigos 51º, n° 1, 54°, n° 1, 55°, n° 1, alínea a) e 68º, n° 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e no artigo 122º, n.º2 do Estatuto da Ordem dos Advogados.
A Ordem dos Advogados contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Púbico neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. De acordo com o artigo 55º, n° 1, alínea a) e n° 3 do CPTA o Recorrente tem legitimidade ativa.
2. Essa legitimidade presume-se nos termos do mesmo artigo e não pode ser ilidida sem que existam factos provados que permitam ilidir essa presunção.
3. Nos autos não existe qualquer prova que permita ilidir a presunção da legitimidade do Recorrente.
4.Mal andou o Tribunal ao absolver os Rs. do pedido com base na ilegitimidade do Recorrente.
5. A EOA confere legitimidade ativa àqueles com interesse directo e pessoal relativamente aos factos participados, artigo 122º, n.º 2 do EOA.
6. Aquele artigo permite retirar do facto do arquivamento um benefício específico que não é contrário à lei, concedendo legitimidade ao Recorrente em virtude do acto que determinou o arquivamento do processo disciplinar.
7. Os artigos 46º, 50º ss. e 66º ss. do CPTA, exigem, para que se justifique o recurso à via judicial, que o acto administrativo em causa tenha eficácia externa, medida pela suscetibilidade de lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos do demandante.
8. Consagrando, assim, a legitimidade ativa do Recorrente.
9. Ao absolver os Rs. do pedido o Tribunal recorrido violou os direitos do Recorrente previstos no EOA e no CPTA.
10. O Recorrente foi diretamente afetado por factos praticados pelo contrainteressado.
11. Participou esses factos aos Órgãos disciplinares da Ordem dos Advogados que posteriormente os arquivaram.
12. Esse arquivamento concede, de acordo com o exposto, legitimidade ativa ao Recorrente para impugnar o acto.
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II – A decisão recorrida:
Este é o teor da decisão recorrida na parte relevante:
“Da excepção dilatória da ilegitimidade activa.
A legitimidade, como pressuposto processual, é um requisito essencial para uma decisão de mérito, favorável ou desfavorável, sendo seu elemento definidor o interesse directo em demandar ou em contradizer, aferindo-se o interesse pela utilidade ou prejuízo, respectivamente, que derive para o autor ou para o réu do desfecho da acção, nos termos do disposto no artigo 30º, nº 1 e 2 do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, e no artigo 9º do CPTA.
A legitimidade tem como função garantir o exercício do contraditório, na definição do litígio e na discussão da causa entre as partes que possam vir a ser afectadas pela decisão, visando igualmente assegurar o efeito útil do caso julgado (cfr. artigos 3º, nº 3 e 4 e 30º, nº 2, ambos do CPC).
Para isso, terá de ser determinada em relação com o objecto do processo, dentro do qual se integrará a decisão final, e que é definido pelo pedido e pela causa de pedir (cfr. artigos 5º e 609º nº 1 e 581º do CPC).
São, portanto, partes legítimas na acção os sujeitos da relação material controvertida tal como apresentada e configurada pelo autor na sua petição inicial, independentemente da titularidade da relação jurídica substantiva (cfr. AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 95).
Sucede que, no caso das acções administrativas de impugnação de actos administrativos e de condenação à prática de acto devido, o legislador do CPTA consagrou um regime específico, respectivamente, nos artigos 55º, nº 1, alínea a) e 68º, nº 1, alínea a), que afasta aquele critério (cfr. AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, obra citada, página 96).
Nestas acções, o pressuposto processual específico da legitimidade activa não se afere pela relação material controvertida desenhada pelo autor, mas sim pela existência de um específico interesse directo e pessoal, interesse este que se traduz “na utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral que poderá advir da anulação do acto impugnado e que não tem de corresponder à titularidade de um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido, mas também pode resultar da simples invocação de um mero interesse de facto” (cfr. AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, obra citada, página 396).
Resultando, ainda, do artigo 55º, nº 3 do CPTA que: “A intervenção do interessado no procedimento em que tenha sido praticado o acto administrativo constitui mera presunção de legitimidade para a sua impugnação”.
Desta forma, o critério de aferição da legitimidade activa radica na utilidade ou vantagem que o interessado possa retirar da anulação contenciosa ou da condenação à prática de um acto administrativo, tendo em conta a conexão com os efeitos imediatos do acto impugnado ou a emitir.
E, tais “efeitos e vantagens ou benefícios decorrentes dessa invalidação do acto para o demandante devem repercutirse de forma directa e imediata na respectiva esfera jurídica, não sendo suficiente um benefício que se mostre meramente eventual ou hipotético ou de natureza teórica. E deverá existir um interesse «pessoal», ou seja, o demandante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move o processo e com o qual pode retirar, para si próprio e na respectiva esfera jurídica, uma utilidade concreta na e com a invalidação do acto impugnado, pese embora o mesmo interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas, na certeza de que não terá, necessariamente, de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido [atente-se na expressão «designadamente»], pois, bastar-se-á ou poderá fundar-se na circunstância de o acto ter gerado, ou ser susceptível de muito provavelmente vir a provocar, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do demandante.” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/05/2022, processo nº 098/20.5BALSB (disponível para consulta em www.dgsi.pt, tal como todos adiante indicados sem outra referência).
Assim, no caso dos autos, importa aferir se os interesses do autor foram directa e pessoalmente lesados pelos actos que constituem o objecto do processo para que se possa afirmar a sua legitimidade.
Ora, constitui jurisprudência unânime dos tribunais superiores, espelhada, desde logo, no citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/05/2022, processo nº 098/20.5BALSB que: “O participante disciplinar goza de legitimidade processual activa para impugnar contenciosamente o acto que determina o arquivamento do processo de inquérito se, dos termos em que se mostra elaborada a petição da acção, se concluir que ele não se limita a invocar interesses colectivos, antes visa obter a reparação, ainda que reflexa, de valores eminentemente pessoais que hajam sido lesados com a conduta denunciada, como os inerentes à sua integridade física ou moral, honra, bom nome e reputação.”.
Mantém-se, assim, o entendimento maioritário do Supremo Tribunal Administrativo que, na vigência da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA - aprovada pelo Decreto-lei nº 267/85, de 16 de Julho), de que a legitimidade activa cabia ao participante que fosse simultaneamente ofendido pela conduta do denunciado, distinguindo, assim, as situações em que actuava exclusivamente por dever de ofício, daquelas em que ele próprio também era ofendido pelo comportamento denunciado, tendo, por isso, um interesse legítimo que lhe conferia o poder de obter a anulação do acto pelo qual a Administração prejudicou esse interesse (cfr. neste sentido, os Acórdãos do Pleno de 15/01/97, in BMJ 463 – 337 e CJA, nº 9, pág. 25 e de 15/10/99, in BMJ 490 - 104 e da Secção de 01/06/94 – Rec. nº 31127, de 08/06/95 – Recurso nº 32440, de 08/06/2000 – Recurso nº 041879, de 22/10/2003 – Recurso nº 136/13, de 26/11/2003 – Recurso nº 046/02 e de 07/06/2006 – Recurso nº 01089/05).
É que, como se exarou no citado Acórdão do Pleno de 15/01/97, se: “o conceito de interesse na anulação do acto, a que se refere o art.º 46.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, tem de entenderse, hoje, como vantagem ou utilidade na anulação do acto repercutida na protecção de um bem jurídico preexistente no património jurídico do recorrente”, será titular desse interesse “aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade no seu património jurídico, de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem, dignas de tutela jurisdicional, no aproveitamento do bem a que aquele direito ou interesse inerem”.
Neste sentido se concluiu, também, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15/10/2020, processo nº 0634/17.4BEPRT que: “de acordo com a mencionada posição jurisprudencial, a legitimidade do participante para impugnar contenciosamente o acto de arquivamento do processo disciplinar instaurado em resultado da sua denúncia, na falta de lei que a conferisse, deveria ser aferida casuisticamente face aos termos peticionados, devendo entender-se que ele tinha interesse na anulação desse acto quando obtivesse uma vantagem ou utilidade nessa anulação repercutida na protecção de um bem jurídico preexistente no seu património jurídico, ou seja, quando as infracções disciplinares participadas fossem susceptíveis de ofender os seus valores pessoais, como a integridade física e moral ou a honra, bom nome e reputação.”
E este Tribunal não vislumbra qualquer motivo para alterar tal orientação, em face do que dispõe actualmente o CPTA em matéria de legitimidade para impugnação de acto administrativo e de condenação da administração à prática de acto administrativo, que faz depender a legitimidade activa da alegação da titularidade de um interesse directo e pessoal na sua anulação ou condenação, em conformidade com o disposto, respectivamente, nos artigos 55º, nº 1, alínea a) e 68º, nº1, alínea a) do CPTA.
De facto, nos termos da jurisprudência citada, o que importa é decidir se, de acordo com as circunstâncias factuais alegadas pelo autor, se deve entender que a infracção disciplinar que participou é susceptível de ofender os seus valores pessoais, como a integridade física e moral.
E, como é bom de ver, não só o autor não alegou na sua petição inicial qualquer factualidade atinente a tal matéria, como mesmo depois de o Tribunal lhe pedir que o fizesse, nada viria a acrescentar de relevo no seu requerimento de fls. 686-687, no qual suporta o seu “interesse em agir (no facto de ser) beneficiário de protecção jurídica e foi participante de matéria disciplinar perante o Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados onde não lhe foi negado o interesse em agir. Ou seja, o Beneficiário tem interesse em agir perante os Tribunais Administrativos e Fiscais da mesma forma que tem interesse em agir perante o Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados. (…) Portanto, a vantagem que advém ao Autor é que o advogado nomeado e contrainteressado seja punido disciplinarmente pela ordem dos pelas infracções que alegadamente cometeu.”.
Sucede que, o arquivamento do processo disciplinar não reflecte, em si, qualquer tipo de ofensa aos seus valores pessoais como a sua integridade física e moral, antes se prendendo, isso sim, com um mero controlo objectivo da legalidade que se não mostra tutelado pelos indicados artigos 55º, nº 1, alínea a) e 68º, nº 1, alínea a) do CPTA (cfr., neste sentido, ANA FERNANDA NEVES, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 9, página 25).
O que, para este efeito, interessava era saber quais os concretos prejuízos que a infracção disciplinar - alegadamente cometida no âmbito do processo de insolvência da empresa “[SCom01...], Lda”, poderá eventualmente ter causado ao autor na sua esfera jurídica pessoal para depois se perceber de que forma é que a anulação da deliberação que arquivou tal participação disciplinar poderia ou não servir tais interesses pessoais, bem assim, a condenação da entidade demandada à instauração, ou prosseguimento, do processo disciplinar.
Todavia, como já se disse, isso não foi feito no caso concreto, não se divisando, por isso, por falta de alegação, qual o interesse pessoal (vantagem ou prejuízo) cuja obtenção ou reparação, ainda que meramente reflexa, o autor pretenderia alcançar com a instauração da presente acção administrativa.
Resulta, pelo contrário, da alegação constante de petição inicial que o autor está ainda, em tempo para apresentar novo pedido de insolvência (cfr. artigo 22º), ao que acresce que, o processo disciplinar tutela bens ou interesses funcionais, no âmbito da relação funcional e disciplinar que liga o contra-interessado à entidade demandada e não bens jurídicos pessoais de terceiros, designadamente, os do autor.
E, a legitimidade do participante não pode fundar-se na protecção do interesse público ao correcto exercício do poder administrativo sancionador, em que o autor parece pretende também fundar o seu interesse legítimo directo à impugnação da decisão de arquivamento da participação, fundamento esse que, aliás, é expressamente rejeitado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo.
Na verdade, da punição disciplinar do agente que cometeu o alegado ilícito disciplinar não se pode retirar um qualquer tipo de “reparação” do bem jurídico individual alegadamente violado (do autor), pois com tal actuação estaríamos a transmutar um procedimento que se caracteriza pela satisfação de um interesse público, num procedimento que se presta a uma finalidade de vingança privada, algo que juridicamente se afigura inadmissível ao Tribunal e que transparece da afirmação do autor de que: “a vantagem que advém ao Autor é que o advogado nomeado e contra interessado seja punido disciplinarmente pela ordem dos pelas infracções que alegadamente cometeu.”, sem mais.
Em conformidade com o exposto, cumpre concluir que o autor carece de legitimidade processual activa para estar em juízo, pelo que, verificada a excepção dilatória da ilegitimidade activa deve a entidade demandada ser absolvida da presente instância, ao que se provirá em sede de dispositivo, ao abrigo do preceituado no artigo 89º, nº 1, 2 e nº 4, alínea e) do CPTA.
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(…)
III. DECISÃO
Em conformidade com o exposto, decido:
a) Julgar verificada a excepção dilatória da ilegitimidade activa do autor e, em consequência, absolver a entidade demandada da instância;
(…)”
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III – O mérito do recurso jurisdicional:
A decisão recorrida não merece qualquer censura, devendo ser integralmente confirmada, sendo certo que o Recorrente nada de relevo acrescenta ao que já tinha aduzido na Primeira Instância em sede de pronúncia sobre a excepção oficiosamente suscitada.
Foi invocado no articulado inicial, de relevo para o que aqui importa (ver SITAF):
“(…)
1.º
Ao A. foi nomeado em junho de 2009 um Advogado Oficioso, o Sr.º Dr.º «BB», titular da cédula profissional ..., para requerer a declaração de insolvência da empresa “[SCom01...], lda.”, processo que correu os seus termos no ... Juízo do Tribunal do Comércio de Vila Nova de Gaia, Processo de Insolvência n.º 621/09.....
2.º
No decurso desse processo foi o Sr. Advogado nomeado notificado para apresentar o complemento da sentença de insolvência em ordem à obtenção de uma decisão de insolvência com carater pleno.
3.º
No entanto o Sr. Advogado nomeado entendeu não entregar esse complemento de
sentença, nem comunicou tal sentença ao A.
4.º
Perante tal conduta o A. apresentou queixa perante o Conselho de Deontologia do Porto da Ordem dos Advogados, contra o Sr. Advogado, dando origem a processo de inquérito que em 15 de junho de 2012 se converteu em processo disciplinar, através do Acórdão proferido pela ... Secção do Concelho de Deontologia do Porto, processo n.º 23..., cfr. doc. n.º 1.
(…)
68.º
O A. imputou ao Sr. Advogado participado factos concretos já elencados, a R. devia ter concluído pela violação dos deveres deontológicos participados.
69.º
Ao longo de todo o processo, constam alegados danos não patrimoniais sofridos pelo A., angústia nas tentativas de contacto com o Sr. Advogado Participado, deficiente patrocínio, angústia quanto ao futuro, tudo em violação dos deveres de zelo, diligência, lealdade e de defesa dos interesses do A.
(…)”.
O Autor claramente confunde a sua pessoa jurídica com a pessoa jurídica da empresa cuja insolvência foi requerida, a “[SCom01...], Lda.”.
Foi para representar esta empresa e não o Autor que foi nomeado patrono o Contra-Interessado e eventual ilícito disciplinar deste no âmbito do patrocínio oficioso que foi chamado a desempenhar apenas teria a virtualidade de se projectar, com relevo em eventual responsabilidade extracontratual, na esfera jurídica da referida empresa e não do Autor.
E a ofendida pela eventual deficiência de patrocínio, para efeitos do invocado artigo 122º, n.º 2 do Estatuto da Ordem dos Advogados, apenas se pode considerar aquela empresa e não o Autor.
Pelo que se tem por afastada a presunção do artigo 55º, n.º1, alínea a), e n°3, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, porque resulta comprovado que no procedimento administrativo o Autor não estava a defender qualquer interesse próprio, mas apenas da empresa, lesada pelo eventual ilícito disciplinar do Contra-Interessado.
Carece assim o autor de legitimidade para impugnar o arquivamento do processo disciplinar que foi instaurado por participação sua fundada em alegada deficiência no exercício do patrocínio.
Termos em que se impõe manter a decisão recorrida.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, confirmando integralmente a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente sem prejuízo do benefício do apoio judiciário de que beneficia.
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Porto, 06.06.2024
Rogério Martins
Isabel Costa
Fernanda Brandão |
