1. A sociedade comercial [SCom01...], LDA., Autora nos presentes autos de CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL em que é Entidade Demandada o MUNICÍPIO ... e Contrainteressada a sociedade comercial [SCom02...], S.A., vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos, que julgou improcedente a presente ação e, consequentemente, absolveu a Entidade Demandada dos pedidos.

2. Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)

a) O Tribunal recorrido fez uma incorreta interpretação da matéria de facto assente, bem como uma incorreta aplicação do direito a esses mesmos factos.

b) Os elementos em falta evidenciados pelo tribunal recorrido não são elementos essenciais, não são considerados elementos integrantes da proposta, nunca constituindo fundamento da exclusão da proposta da recorrente.

c) Face aos factos provados constantes dos pontos 2 (8.1) e 17, o ato de adjudicação da execução da empreitada à Contra-interessada e de exclusão da proposta da recorrente é ilegal, por violação do disposto nos artigos 70º, nº 2, e 72º, nºs 3 e 4 do CCP, já que o critério de adjudicação era o monofator, ou seja, o da avaliação do preço ou do custo enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar submetido à concorrência, critério com base no qual a sua proposta foi, inicialmente, ordenada em 1º lugar, pois, através dos documentos que a instruíram, foi possível aferir das suas características.

d) O tribunal recorrido ao julgar improcedente a ação, errou redondamente na avaliação dos critérios do procedimento do concurso.

e) Além do critério monofator, nenhum outro critério de adjudicação no procedimento do concurso se impunha, nomeadamente, a indicação das zonas e das frentes de trabalho e a indicação dos valores acumulados.

f) A mera insuficiência do plano de trabalhos, nomeadamente, a ausência de indicação das zonas e das frentes de trabalho e a ausência de indicação dos valores acumulados, apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada não viola o nº 1 do artigo 361º do CCP, inexistindo por isso fundamento de exclusão da proposta da recorrente.

g) O Júri, no relatório preliminar, prudente, agindo com a ponderação, o conhecimento e a competência normalmente exigíveis, não detetando erro crasso, ostensivo, aceitou a proposta da recorrente, comprovando que, dos elementos entregues por esta era possível aferir as características da proposta que vieram posteriormente indicadas como elementos desconformes do programa do procedimento.

h) Relativamente à indicação de valores acumulados, a soma aritmética dos elementos apresentados por fases de trabalho responderia à questão, podendo até, sem esclarecimentos a suprir, ser retificada oficiosamente como erros de escrita ou de cálculo contidos na proposta, porque é evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido, tudo por força do nº 4 do art.º 72º do CCP.

i) Tratando-se de omissão ou de erro de elemento não essencial, como acontece nos presentes autos, o júri deveria ter convidado a recorrente a completar ou corrigir essa parte da sua proposta, de forma a demonstrar como as peças de proposta cumpriam o exigido nas peças do procedimento, nos termos do n.º 3 do art.º 72.º do CCP, porque não altera ou complete os respetivos atributos da proposta, nesse sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, processo nº 164/19.0BEFUN, de 16/04/2020.

j) A falta dos elementos e o pedido para completar que se impunha ao Júri, não altera a proposta, mantendo-se o princípio da estabilidade, imutabilidade ou intangibilidade.

k) O ato administrativo da recorrida de adjudicação da empreitada à Contra-interessada, é manifestamente ilegal, por violar, de forma inequívoca os artigos 70º nº 2 e 72º nº 3º e nº 4, ambos do Código dos Contratos Públicos, incorrendo em vicio de violação de lei, cominando com a sanção de anulabilidade, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo, nesse sentido os Acórdãos do TCAN de 16/02/2018, processo nº 01335/16.6BEBRG e do TCAS de 07/03/2019, processo nº 1101/18.4BELSB.

l) A ausência da indicação das zonas e das frentes de trabalho, bem como a não indicação dos valores acumulados não seriam omissões insupríveis e relevantes para efeitos de exclusão da proposta da recorrente, isto porque podiam, e deviam, ser pedidos esclarecimentos, o que não sucedeu, em clara violação dos números 3 e 4 do artigo 72º do CCP.

m) O tribunal recorrido ao ter considerado tais documentos em falta como sendo elementos essenciais, errou na aplicação do direito aos factos provados, padecendo de erro de julgamento por violação, entre outros, do disposto nos artigos 1º-A, 361º, 57º nº 2, al) b) e do nº 2 do art. 70º e 72º, nº 3 e 4 ambos do Código da Contratação Pública e violação das normas regulamentares ínsitas nas peças procedimentais, designadamente dos pontos 8.1, alínea a) e 17 do Programa do Procedimento do Concurso Publico.

n) Inexistem fundamentos para a exclusão da proposta da recorrente, pelo que a decisão da sua exclusão não viola os princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da razoabilidade e do aproveitamento dos atos (…)”.

1) Não assiste a mais longínqua razão à Recorrente, reconduzindo-se os argumentos expendidos nas alegações de recurso apresentadas a interpretações insustentáveis dos factos assentes e dados como provados na Douta Sentença, bem como do Direito aplicável.

2) Na verdade, a Douta Sentença prolatada pelo Tribunal a quo não merece a menor censura, tendo o Tribunal a quo decidido em estrita conformidade com a factualidade dada como assente e com as normas e princípios jurídicos relevantes.

3) O Tribunal a quo acertadamente entendeu que, em face da prova carreada aos autos, inexistem as ilegalidades assacadas ao ato de adjudicação praticado, tendo o MUNICÍPIO ... atuado em estrita observância das disposições constantes do artigo 14.° n.º1 alínea h) do Programa do Procedimento e em estrita observância das disposições legais que resultam dos artigos 57.°, n.° 1, alínea c), 70.°, n.° 2, alínea a), e 146.°, n.º 2, alíneas d), e o), do CCP.

4) Apesar disso, a Recorrente vem sustentar ao longo das Alegações de Recurso que os elementos considerados omissos pelo tribunal a quo não constituem elementos essenciais, por corresponderem a aspetos não submetidos à concorrência pelas peças do procedimento, não podendo - na tese da Recorrente - servir de fundamento para a exclusão da proposta da Recorrente.

5) As premissas que subjazem ao Recurso apresentado pela Recorrente per si afiguram-se desprovidas de qualquer sentido legal ou normativo.

6) A exclusão da proposta da Recorrente foi feita em conformidade com o disposto no artigo 14.° n.º1 alínea h) do Programa do Procedimento e em estrita observância das disposições legais que resultam dos artigos 57.°, n.º 1, alínea c), 70.°, n.º 2, alínea a), e 146.°, n.º 2, alíneas d), e o), do CCP.

7) O Plano de Mão-de-Obra que integra a proposta da Recorrente é totalmente omisso quanto à indicação dos valores acumulados, conforme exigido no art. 14.° ponto 1 alínea h) do Programa do Procedimento.

8) Por outro lado, também o Plano de Equipamentos que integra a Proposta da Recorrente (junto ao PA) é também totalmente omisso relativamente à indicação das zonas e frentes de trabalho, contrariamente ao exigido no artigo 14.° ponto 1 alínea h) do Programa do Procedimento.

9) Tais omissões, tal como evidenciou o Tribunal a quo, dizem respeito a termos ou condições relativas a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, mas em relação os concorrentes têm necessária e impreterivelmente de se vincular (cfr. art. 57.° n.º1 c) do CCP).

10) Com efeito, atentas as omissões verificadas, a única decisão passível de ser adotada pela entidade adjudicante era a exclusão da proposta, uma vez que se trata de um momento decisório vinculado.

11) Contrariamente à tese insustentável defendida pela Recorrente, o facto de os elementos omissos respeitarem à execução do contrato e não serem submetidos à concorrência pelas peças do procedimento é fundamento próprio para a exclusão da sua proposta.

12) De acordo com o artigo 70.° n.º 2 a) do CCP, são excluídas as propostas cuja análise revele que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.° do CCP.

13) E ainda nos termos do artigo 57.° n.º1 c) do CCP, a proposta deve ser constituída pelos documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.

14) O enunciado normativo constante do art. 70.° n.°2 a) do CCP apresenta uma grande precisão legística e exatidão conceptual, não permitindo qualquer margem de discricionariedade, contrariamente ao pretendido pela Recorrente.

15) Com efeito, sempre será de concluir que a apresentação de propostas que contenham atributos que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência deverão ser cominados com a sua exclusão.

16) Paralelamente, cumpre esclarecer que as omissões constantes dos documentos que instruem a proposta da Recorrente nunca poderiam ser passíveis de suprimento, quer por via da prestação de esclarecimentos (art. 72.° n.°2 do CCP), quer por retificação oficiosa por parte da Entidade Adjudicante (art. 72.° n.°4 do CCP).

17) Tais omissões não constituem erros de escrita ou cálculo, uma vez que os erros de escrita ou de cálculo são erros suscetíveis de serem corrigidos ou retificados e passíveis de apreensão por qualquer destinatário.

18) Da correção dos meros erros de escrita ou de cálculo nunca poderá resultar a alteração da proposta ou a violação dos princípios norteadores da contratação pública.

19) Atendendo a que o Plano de Equipamentos e o Plano de Mão-de-Obra integrantes da proposta da Recorrente desrespeitam claramente as exigências estabelecidas no artigo 14.° ponto 1 alínea h) do Programa do procedimento, nunca poderiam as omissões verificadas ser passiveis de suprimento, sob pena da violação dos princípios da concorrência e da imutabilidade das propostas (art. 72.° do CCP).

20) Por outro lado, a ausência de indicação das zonas e frentes de trabalho no Plano de Equipamentos e dos valores acumulados no Plano de Mão-de-Obra, também não se traduz em numa irregularidade formal suscetível de sanação, mas antes perante verdadeiras omissões determinantes da exclusão da proposta da Recorrente.

21) Por tudo o exposto, sempre se deverá concluir que a Sentença a quo não merece a menor censura, tendo decidido em conformidade com os factos apurados e com o Bom Direito (…)”.

8. O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

9. Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir é a de saber se a sentença objeto de recurso enferma de erro de julgamento de direito, “(…) por violação, entre outros, do disposto nos artigos 1º-A, 361º, 57º nº 2, al) b) e do nº 2 do art. 70º e 72º, nº 3 e 4 ambos do Código da Contratação Pública e violação das normas regulamentares ínsitas nas peças procedimentais, designadamente dos pontos 8.1, alínea a) e 17 do Programa do Procedimento do Concurso Publico (…)”.

10. É na resolução de tal questão que se consubstancia a matéria que a este Tribunal Superior cumpre solucionar.

11. O quadro fáctico apurado na decisão recorrida foi o seguinte:

1. A 13.11.2023, foi publicado, no Diário da República, II Série, n.º 219, o Anúncio de procedimento n.º ...23, do MUNICÍPIO ..., mediante o qual este abriu concurso público tendente à adjudicação de um contrato para a execução da empreitada denominada CONJUNTO DE SEIS RESIDÊNCIAS DE AUTONOMIZAÇÃO E INCLUSÃO (RAI) NO ESPAÇO ENVOLVENTE E ADJACENTE DA ANTIGA ESCOLA PRIMÁRIA DE ... - cf. o Anúncio de procedimento n.º ...23, constante no processo administrativo, em concreto, no SITAF, na 8.ª página, não numerada, do registo 004600784, de 08.04.2024;

2. Do Programa do Procedimento do concurso público identificado na alínea 1. consta, entre o mais, o seguinte:
(…)

(...)

- cf. o DOC. 13 que instruiu a petição inicial e da 13.ª à 28.ª página, todas não numeradas, do PA, constante, no SITAF, sob o registo 004600784, de 08.04.2024, que substanciam o Programa do Procedimento;

3. No âmbito do concurso público identificado na alínea 1., a [SCom01...] apresentou proposta, no valor global de 1 344 220,15 € - facto não controvertido (cf. o artigo 49.º da petição inicial, não impugnado);

4. A proposta a que se refere a alínea 4., apresentada pela [SCom01...], foi instruída, entre os mais, pelos seguintes documentos:

4.1. PLANO DE TRABALHOS - cf., no SITAF, o registo 004592750, de 29.02.2024, e a 1.ª página e seguintes, não numeradas, do registo 004600787, de 08.04.2024, que dou aqui por integralmente reproduzidas;

4.2. PLANO DE EQUIPAMENTOS - cf., no SITAF, os registos 004592756, de 29.02.2024, e 004600787 (13.ª página e seguintes, não numeradas), de 08.04.2024, que dou aqui por integralmente reproduzidos;

4.3. PLANO DE MÃO-DE-OBRA - cf., no SITAF, os registos 004592760, de 29.02.2024, e 004600787 (11.ª página e seguintes, não numeradas), de 08.04.2024, que dou aqui por integralmente reproduzidos;

4.4. PLANO DE PAGAMENTOS - cf., no SITAF, o registo 004600787 (31.ª e 32.ª páginas, não numeradas), de 08.04.2024, que dou aqui por integralmente reproduzidos;

5. Do PLANO DE EQUIPAMENTOS, do PLANO DE MÃO-DE-OBRA ou de quaisquer outros documentos que instruíram a proposta apresentada pela [SCom01...] não resulta a indicação das zonas e das frentes de trabalho e a indicação dos valores acumulados - cf. os documentos que instruíram a petição inicial, o PA, constante, no SITAF, sob o registo 004600784, de 08.04.2024, e a proposta da [SCom01...], constante, no SITAF, sob os registos 004600785 e 004600787, de 08.04.2024;

6. A 11.12.2023, no âmbito do concurso público identificado na alínea 1., o júri elaborou o RELATÓRIO PRELIMINAR DE ANÁLISE DE PROPOSTAS, do qual exaro, entro o mais, o seguinte:
(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida][Imagem que aqui se dá por reproduzida][Imagem que aqui se dá por reproduzida][Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
- cf. o DOC. 2 junto à petição inicial e da 60.ª à 62.ª página do PA, não numeradas, que substanciam o RELATÓRIO PRELIMINAR DE ANÁLISE DE PROPOSTAS;

7. No âmbito do concurso público identificado na alínea 1. e tendo por referência o RELATÓRIO PRELIMINAR DE AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS, a [SCom02...] exerceu, por escrito datado de 18.12.2023, o seu direito de audiência prévia - cf. o DOC. 3 junto à petição inicial e da 66.ª à 69.ª página do PA, não numeradas;

8. A 04.01.2024, no âmbito do concurso público identificado na alínea 3), o júri elaborou o designado RELATÓRIO FINAL II, do qual exaro, entro o mais, o seguinte:
(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)
- cf. o DOC. 7 junto à petição inicial e da 70.ª à 72.ª página do PA, não numeradas, que substanciam o RELATÓRIO FINAL II;

9. No âmbito do concurso público identificado na alínea 1. e tendo por referência o RELATÓRIO FINAL II, a [SCom01...] exerceu, por escrito datado de 08.01.2024, o seu direito de audiência prévia - cf. o DOC. 4 junto à petição inicial e as 87.ª e 88.ª páginas do PA, não numeradas;

10. A 12.01.2024, no âmbito do concurso público identificado na alínea 1., o júri elaborou o RELATÓRIO FINAL III, do qual resulta, entre o mais, o seguinte: (…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
- cf. o DOC. 12 junto à petição inicial e da 89.ª à 91.ª página do PA, não numeradas, que substanciam o RELATÓRIO FINAL III;

11. A 19.01.2024, a Câmara Municipal ... deliberou adjudicar a execução da empreitada subjacente ao concurso público identificado na alínea 1. à [SCom02...] - cf. o DOC. 12 junto à petição inicial e as 113.ª e 114.ª páginas do PA, não numeradas, que incluem a deliberação;

12. No âmbito do concurso público identificado na alínea 1. e tendo por referência a deliberação da Câmara Municipal ... de 19.01.2024, a [SCom01...] apresentou reclamação - cf. o DOC. 9 junto à petição inicial e da 117.ª à 122.ª página do PA, não numeradas;

13. A 16.02.2024, no âmbito do concurso público identificado na alínea 1., a Câmara Municipal ... indeferiu a reclamação da sua deliberação de 19.01.2024, apresentada pela [SCom01...], e agendou a outorga do contrato de empreitada para 06.03.2024, pelas 17:00 horas - cf. o DOC. 12 junto à petição inicial e da 132.ª à 134.ª página do PA, não numeradas.

12. A Autora, aqui Recorrente, intentou a presente ação de contencioso pré-contratual, peticionando o provimento do presente meio processual por forma a “(…) a) Ser inválido o ato administrativo final da Ré de adjudicação à sociedade [SCom02...], SA, a empreitada relativa ao procedimento CP/14/2023, tomada pelo MUNICÍPIO ..., feita constar na plataforma acingov no dia 12 de fevereiro de 2024; b) Ser decretada a suspensão de eficácia do procedimento concursal e impugnação de todos os atos administrativos preparatórios antecedentes e procedentes feridos da mesma causa de anulabilidade ou nulidade; c) Ser a Ré condenada a praticar o ato de admissão da proposta apresentada pela Autora e, por conseguinte, adjudicar a proposta da Autora (…)”.

13. Arrimou tais pretensões jurisdicionais no entendimento de que o ato impugnado, na parte que promove a exclusão da sua proposta concursal com fundamento na (i) falta de indicação das zonas e frentes de trabalho do Plano de Equipamentos e (ii) na omissão de apresentação dos valores acumulados no Plano de Mão de Obra, é ilegal, por ofensa do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, e 72.º, n.ºs 3 e 4, do CCP.

14. Estribou ainda na assunção de que a exclusão da sua proposta, com o fundamento utilizado, afronta aos princípios basilares da contratação pública, em especial aos princípios da imparcialidade, da proporcionalidade, da razoabilidade e do aproveitamento dos atos.

15. Pela decisão judicial apelada, como sabemos, foi julgada improcedente a presente ação.

16. Perlustrando a fundamentação de direito vertida na decisão judicial recorrida, verifica-se que o juízo de improcedência da presente ação estribou-se, no mais essencial, na aquisição processual de que “do (…) Plano de Equipamentos (…), não resulta a indicação das zonas e das frentes de trabalho e, do (…) Plano de mão-de-obra (…), não resulta a indicação de valores acumulados (…)”, o que consubstancia omissões dos termos exigidos no ponto 14.1, alínea h), do Programa do Procedimento, não supríveis por via da retificação oficiosa pela Entidade Demandada ou por via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes, justificando-se, por isso, a exclusão da proposta da Autora à luz do disposto no artigo 57.º, n.º1, alínea c), no artigo 70.º, n.º 2, alínea a) e no artigo 146.º, n.º 2, d), e o), todos do CCP.

17. Vem agora a Recorrente, por intermédio do recurso jurisdicional em análise, colocar em crise a decisão judicial assim promanada.

18. De facto, patenteiam as conclusões alegatórias que a Recorrente insurge-se contra a sentença recorrida, impetrando-lhe erro[s] de julgamento de direito, “(…) por violação, entre outros, do disposto nos artigos 1º-A, 361º, 57º nº 2, al) b) e do nº 2 do art. 70º e 72º, nº 3 e 4 ambos do Código da Contratação Pública e violação das normas regulamentares ínsitas nas peças procedimentais, designadamente dos pontos 8.1, alínea a) e 17 do Programa do Procedimento do Concurso Publico (…)”.

19. O que estriba na crença, aqui sintetizada, de que:

(i) “(…) a mera insuficiência do Plano de trabalhos, nomeadamente, a ausência de indicação das zonas e das frentes de trabalho e a ausência de indicação dos valores acumulados, apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada não viola o nº 1 do artigo 361º do CCP, e não constitui fundamento de exclusão da proposta da recorrente (…)”

(ii) “(…) se dúvidas houvesse, deveriam sempre ter sido pedidos esclarecimentos à recorrente, de forma a demonstrar como as peças de proposta cumpriam o exigido nas peças do procedimento, nos termos do n.º 3 do art.º 72.º do CCP, porque não altera ou complete os respetivos atributos da proposta (…)”.

20. Espraiadas as considerações pertinentes da constelação argumentativa da Recorrente, cumpre agora decidir da bondade da sentença recorrida.

21. Adentrando em tal tarefa, importa que se comece por sublinhar que os presentes autos respeitam a ação administrativa de contencioso pré-contratual envolvendo um procedimento concursal lançado pelo MUNICÍPIO ... em 13.11.2023.

22. Quer isto significar que o regime processual aplicável é o constante do Código dos Contratos Públicos, na redação dada pelo D.L. n.º 54/2023, de 14.07.

23. Ora, é o seguinte o teor dos artigos 56.º, 57.º e 361.º do C.P.C., na redação aplicável aos autos: “(…)

Artigo 56.º

Noção de proposta

1 - A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.

2 - Para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.

Artigo 57.º

Documentos da proposta

1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;

c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;

d) (Revogada.)

2 - No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por [destaque nosso]:

a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução [destaque nosso].

c) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;

d) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário.

3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1.

4 - Os documentos referidos nos nº. s 1 e 2 devem ser assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.

5 - Quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente, os documentos referidos no n.º 1 devem ser assinados pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos à proposta os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros ou, não existindo representante comum, devem ser assinados por todos os seus membros ou respetivos representantes.

6 - Nos procedimentos com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, é apresentado, em substituição da declaração do anexo i do presente Código, o Documento Europeu Único de Contratação Pública.

(…)

Artigo 361.º

Plano de trabalhos

1 - O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.

2 - No caso em que o empreiteiro tenha a obrigação contratual de elaborar o programa ou o projeto de execução, o plano de trabalhos compreende as prestações de conceção sob responsabilidade do empreiteiro.

3 - O plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo dono da obra nos termos do disposto no artigo 357.º

4 - Os ajustamentos referidos no número anterior não podem implicar a alteração do preço contratual, nem a alteração do prazo de execução da obra, nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato, para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.

5 - O plano de trabalhos ajustado carece de aprovação pelo dono da obra, no prazo de cinco dias após a notificação do mesmo pelo empreiteiro, equivalendo o silêncio a aceitação.

6 - O procedimento de ajustamento do plano de trabalhos deve ser concluído antes da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial.

7 - O dono da obra não pode proceder à aceitação parcial do plano de trabalhos.

24. Debruçando-nos sobre o caso concreto, cabe notar que, de acordo com a alínea h) do ponto 1 da Cláusula 14.ª do Programa de Procedimento [PP], a proposta tinha que ser instruída, de entre outros documentos, com um Plano de Trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos, que deveria incluir (i) um Esquema em Diagrama do faseamento da obra; (ii) um Plano de Equipamentos; (iii) um Plano de Mão de Obra; e (iv) um Plano de Equipamentos.

25. Cabe ainda notar que, nos termos da mesma normação regulamentar, o Plano de Equipamentos deveria indicar, de entre outros elementos, as zonas e frentes de trabalho, número e tipo de equipamento e duração do seu emprego, tudo correlacionado com o planeamento dos trabalhos.

26. Saliente-se ainda que o Plano de Mão de Obra deveria indicar as categorias profissionais, número de pessoas por atividade e por serviço e valores acumulados.

27. A controvérsia recursiva que ora se nos apresenta, porém, não gravita em torno da falta do documento em causa - Plano de Trabalhos - , cuja existência se afigura incontroversa e indubitável, mas antes sobre a sua incompletude ou insuficiência e as consequências procedimentais daí emergentes face às prescrições normativas insculpidas na alínea b) do n.º 2 do artigo 57.º, bem como no n.º 1 do artigo 361.º do Código de Processo Civil, em perfeita simbiose com o artigo 14.º, n.º 1, alínea h), do Programa de Concurso.

28. A tal propósito, impera ressaltar o expendido por este Tribunal Central Administrativo Norte no Acórdão prolatado em 04.10.2023, no âmbito do processo 00536/23.5BEPRT, em que também teve intervenção o aqui Relator: “(…)

4.2. Ora, sobre as consequências jurídicas decorrentes da insuficiência do plano de trabalhos que acompanha a proposta num concurso público de empreitada, a mais alta instância desta jurisdição, reafirma-se, tem sido recorrentemente interpelada a pronunciar-se, existindo plurimas decisões a respeito deste tema, de que fazemos a seguinte resenha:

- Acórdão do STA, de 14/07/2018, proferido no processo n.º 0395/18, relatado pela Senhora Conselheira Maria Benedita Urbano, em cujo sumário se escreveu:

«I– Nos procedimentos de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada).

II – As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.».

Lê-se na fundamentação desse acórdão que «da conjugação de todos estes preceitos [artigos 43.º/1, 57.º /1/b) e 361.º do CCP] decorre com suficiente clareza que deverá haver uma adequação do plano de trabalhos apresentado no âmbito da proposta (conforme impõe a al. b do n.º 2, do artigo 57.º) ao plano de execução constante do CE, pois só assim este será respeitado. E, por conseguinte (...) só assim (...) será possível o controlo e a fiscalização do cumprimento dos prazos contratuais para efeitos de aplicação de eventuais sanções contratuais, a determinação de prorrogações do prazo de execução e ainda outros aspectos relacionados com eventuais trabalhos a mais».

- Acórdão do STA, de 03/12/2020, proferido no processo n.º 02189/19.6BEPRT, relatado pela Senhora Conselheira Ana Paula Portela, em cujo sumário se escreveu:

«I- No âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas, para além das declarações ou elementos referidos no n.º 1 do art.º 57.º do CCP, um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução e isso independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento.

II - A apreciação de subfactores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.

III - A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.

IV - A incompletude e falta de alguns planos previstos nas condições técnicas do projeto, no que toca à manutenção e garantia não tendo gerado a impossibilidade de avaliação da proposta e da sua comparação com as restantes não se repercute ao nível da exclusão da proposta, mas antes ao nível da sua avaliação da mesma, já que se trata de aspeto da proposta submetido à concorrência.

V - O que está em sintonia com o caderno de encargos onde se admite que o projeto de execução a considerar para a realização da empreitada possa ser, em última instância, o apresentado pelo empreiteiro, e aceite pelo dono da obra relativamente a aspetos da execução submetidos à concorrência.»

Lê-se na fundamentação desse acórdão que «uma situação é admitir que foram omitidos planos de trabalho e de equipamento que deviam ter sido juntos e outra será dizer se os mesmos conduzem à exclusão da proposta de per si» e que «a falta de elementos que, em sede de avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos susceptíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP, quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.».

- Acórdão do STA, de 27/01/2022, proferido no processo n.º 0917/21.9BEPRT, relatado pelo Senhor Conselheiro Cláudio Ramos Monteiro, em cujo sumário se escreveu:

« I- A alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) não consente que se subverta a ordem lógica das operações de análise e avaliação das propostas de um concurso público, transformando em fundamento de exclusão das mesmas aquilo que é um fator da sua avaliação.

II – A mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.»

Neste acórdão, ajuizou-se, em sintonia com o acórdão precedente ( de 03/12/2020) que «a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) não consente que se subverta a ordem lógica das operações de análise e avaliação das propostas de um concurso público, transformando em fundamento de exclusão das mesmas aquilo que é um fator da sua avaliação» e que «a mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência».

- Acórdão do STA, de 07/04/2022, proferido no processo n.º 01513/20.3BELSB, relatado pela Senhora Conselheira Suzana Tavares da Silva, em cujo sumário se escreveu:

«I- No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP.

II – As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.»

Neste acórdão, reiterou-se, em linha com o acórdão de 14.07.2018, que «no procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP» e que «as exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato».

-Acórdão do STA, de 14/07/2022, proferido no processo n.º 2515/21.8BEPRT, relatado pela Senhora Conselheira Suzana Tavares da Silva, no qual, analisando a jurisprudência que consta dos acórdãos do STA que antecedem, se extraíram as seguintes premissas:

«Podemos extrair das decisões antes mencionadas, com relevância para a questão que nos cumpre decidir, as seguintes premissas: i) a de que o plano de trabalhos é, simultaneamente, um elemento essencial ao controlo da execução da obra e, nessa medida, um elemento de comparabilidade entre as propostas (artigo 361.º do CCP); ii) em razão da primeira função - de garantia do controlo de execução da obra - ele tem de incluir todos os elementos exigidos pela lei (artigo 361.º, n.º 1 do CCP) e preencher todas as características (nível de densidade) às quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule [artigo 57.º, n.º 1, al. c) do CCP], pois esse nível de ″pré-definição″ da execução do contrato não submetido à concorrência (artigo 42.º, n.º 5 do CCP) é um elemento de perfeição da proposta, que, quando não verificado, leva à exclusão da mesma [artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP]; iii) para além deste nível de pré-definição da execução do contrato exigido pela lei e pelo caderno de encargos, e quando este aspecto (o da execução do contrato) for também concebido no programa do concurso como um factor submetido à concorrência, a insuficiência ou incompletude do plano de trabalhos tem de ser tratada como um factor de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é ″escolher″ também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso».

Neste acórdão decidiu-se que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta.

- Acórdão do STA, de 14/07/2022, proferido no processo n.º 0627/20.4BEAVR, relatado pelo Senhor Conselheiro Adriano Cunha, sumariou-se a seguinte jurisprudência:

« I- Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados.

II – Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).»

(…)

4.3. Da jurisprudência do STA propalada nos acórdãos enunciados, conclui-se ser entendimento daquela Superior Instância que o plano de trabalhos é um “documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada” , que tem de habilitar a entidade adjudicante a controlar a execução da obra, designadamente a sua sequência e ritmo.

Retira-se ainda desta jurisprudência que o artigo 361° do CCP tem-se como cumprido se a insuficiência do plano de trabalhos não inviabilizar o controlo pelo dono da obra da respetiva execução e, bem assim que, a suficiência do plano de trabalhos apresentado tem de ser aferida perante cada situação em concreto, uma vez que, aquela norma não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras publicas (…)”.

29. Reiterando esta linha jurisprudencial, procedamos a uma exegese minudente do caso in concreto, perscrutando, à luz do critério jurisprudencial cristalizado, se o Plano de Trabalhos, concretamente na parte relativa aos Planos de Equipamentos e de Mão de Obra, que acompanha a proposta da Recorrente se revela [ou não] como óbice ao cabal e profícuo controlo, por parte da Entidade Adjudicante, da execução da empreitada visada nos autos, mormente no que concerne à sua sequência e cadência operacional.

30. E a ilação que se extrai - forçoso é reconhecê-lo - afigura-se, inequivocamente, desfavorável às pretensões da Recorrente, revestindo-se de uma clareza que não pode ser ignorada.

31. Com efeito, ao proceder-se ao escrutínio da proposta apresentada pela Autora, constata-se que a mesma se consubstancia num eneágono de elementos, a saber: (i) Anexo I – Declaração a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP; (ii) Anexo III – Proposta de Preço; (iii) Lista de Preços Unitários; (iv) Declaração de subcategorias; (v) Memória Descritiva e Justificativa; (vi) Nota Justificativa do preço proposto; (vii) Plano de Trabalhos, Equipamentos, Mão de Obra e Pagamentos; (viii) Cronograma Financeiro; e (ix) Certidão do Registo Comercial.

32. A mácula detetada pelo douto Tribunal a quo na proposta da Autora - recorde-se - prende-se com uma alegada omissão bipartida: por um lado, a ausência de indicação das zonas e das frentes de trabalho no Plano de Equipamentos, e, por outro lado, a não especificação de valores acumulados no Plano de Mão de Obra.

33. Tal lacuna, na ótica do Tribunal de primeira instância, configuraria um óbice à admissibilidade da proposta.

34. Secundamos o entendimento assim perfilhado, pese embora apenas quanto uma das vertentes projetadas.

35. Na verdade, escrutinado o Plano de Mão de Obra que constitui fls. 612 e seguintes do P.A. apenso, torna-se de meridiana e incontestável evidência que a Recorrente não procedeu, de facto, indicação dos respetivos valores acumulados.

36. Porém, é nosso entendimento, alicerçado numa análise criteriosa e multidimensional, que tal falha não atinge a possibilidade de controlo da execução da obra, já que se trata de uma mera indicação aglutinadora dos elementos já apresentados no respetivo Plano de Mão de Obra, sempre atingível por parte do Dono de Obra com recurso à composição global dos elementos individuais apresentados.

37. Donde se depreende, de forma cristalina, que a proposta da Autora não poderia, em circunstância alguma, ser excluída com base neste fundamento, sob pena de se incorrer numa violação do bloco legal e jurisprudencial aplicável.

38. Idêntica asserção, porém, já não é atingível no que tange à patenteada falta de indicação das zonas e frentes de trabalho no Plano de Equipamento.

39. De facto, não oferece controvérsia que a Autora não procedeu, de facto, à indicação das frentes de trabalho quanto ao equipamento proposto.

40. Ora, é nossa convicção firme que tal falha é absolutamente inviabilizadora do efetivo e profícuo controlo da execução da obra por parte da Entidade Contratante.

41. Realmente, sem indicação das respetivas frentes de trabalho, o Dono de Obra não consegue avaliar se os equipamentos propostos são ou não apropriados para cada fase específica da obra, existindo, inclusive, o risco de subestimação ou sobrestimação das necessidades de equipamento em diferentes áreas da obra.

42. O que também atinge a possibilidade gestão de interdependências entre diferentes fases da obra, tornando-se difícil estabelecer marcos de progresso específicos para cada área, correndo-se o risco de deteção tardia de atrasos na execução da obra, com os custos financeiros associados.

43. Daí que tal falha interfira com a execução da obra in fieri e, por maioria de razão, com a possibilidade de controlo desta por parte da Entidade Contratante durante o processo construtivo.

44. Assim, por este prisma analítico, a patenteada falta de indicação das frentes de trabalho no Plano de Equipamento constitui-se como causa legítima e juridicamente sustentável para a exclusão da proposta apresentada pela Autora, aqui Recorrente.

45. A questão que se equaciona no imediato é a de saber se tal causa de exclusão é [ou não] suscetível de sanação procedimental?

46. A indagação suscitada encontra, desde logo, resposta negativa.

47. De facto, estabelece o artigo 72º, n.ºs 1 a 3, do CCP, o seguinte: “(…)

1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.

2 - Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º

3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;

b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;

c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.

4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido (…)”.

48. Como se colhe inequivocamente do disposto no artigo 72º, nº.1 do CCP, a faculdade de “prestação de esclarecimentos” mostra-se reservada para eventuais dúvidas que ressaltem da análise dos elementos constantes das propostas apresentadas.

49. O que significa que não pode ser objeto de “prestação de esclarecimentos” aquilo que não existe no procedimento concursal.

50. De igual modo, e para que não subsistam quaisquer dúvidas, também não há lugar ao suprimento da proposta da questão quanto ao patamar em análise.

51. De facto, o nº. 3 do artigo 72º do CCP, na redação aplicável, apenas permite o suprimento das “(…) irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente: (…)”.

52. Como está bom de ver, o mecanismo consagrado no n.º 3 do artigo 72.º do Código dos Contratos Públicos foi concebido para dar resposta às denominadas invalidades formais não essenciais.

53. Ora, na situação dos autos, não estamos perante qualquer irregularidade formal não essencial, mas antes perante uma invalidade material [no sentido de que as exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato, vd. Acórdão do STA, de 07/04/2022, proferido no processo n.º 01513/20.3BELSB].

54. Esta invalidade material decorre da omissão de elementos obrigatórios da proposta: a resposta do concorrente a aspetos específicos da execução contratual que, embora não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, se afiguram imprescindíveis para a avaliação in loco da conformidade e qualidade dos trabalhos efetuados e dos materiais aplicados.

55. Neste enquadramento, afigura-se inviável contemplar a possibilidade de correção, aperfeiçoamento ou suprimento da proposta.

56. Tal intervenção consubstanciaria, inevitavelmente, uma alteração substancial do conteúdo proposto, que, não só contenderia com a intangibilidade da proposta, como representaria a violação do princípio da concorrência, comprometendo a integridade e a equidade do procedimento concursal.

57. Deste modo, tendo também sido este o caminho trilhado na sentença recorrida, com maior ou menor variação de fundamentação, impõe-se reconhecer que esta não é merecedora da censura que a Recorrente lhe dirige.

58. Assim deriva, naturalmente, que se impõe negar provimento ao presente recurso, devendo ser mantida a sentença recorrida.

59. Ao que se proverá em sede de dispositivo.

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, e manter a sentença recorrida

Custas do recurso pela Recorrente.

Registe e Notifique-se.