Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00194/18.9BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/12/2024

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	MARIA FERNANDA ANTUNES APARÍCIO DUARTE BRANDÃO

Descritores:	ACÇÃO ADMINISTRATIVA; MUNICÍPIO/CHEFE DE DIVISÃO DA ADMINISTRAÇÃO GERAL; NOMEAÇÃO EM SUBSTITUIÇÃO; FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO; NÃO VERIFICAÇÃO DE ERRO DE JULGAMENTO DE FACTO E/OU DE DIREITO; IMPROCEDÊNCIA DA ACÇÃO; NÃO PROVIMENTO DO RECURSO;


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
«AA» propôs acção administrativa contra o Município ..., indicando como Contrainteressada «BB», todos melhor identificados nos autos.
Formulou os seguintes pedidos: “Nestes termos e nos melhores de direito que Vossa Excelência se dignará suprir, requer-se muito respeitosamente que se digne proferir decisão que:
a) Anule o despacho de 1 de março de 2018 da Sra. Presidente da Câmara Municipal ... publicado no Diário da República, 2.ª série - N.º 56, de 20 de março, pelo Aviso (extrato) n.º 3670/2018, na parte em que designa em substituição, no cargo de Chefe de Divisão da Administração Geral, a contrainteressada «BB»;
b) Condene o R. a substituir o ato impugnado por um que defira a pretensão do A., no sentido de ser o próprio A. designado em substituição no cargo de Chefe de Divisão da Administração Geral, com efeitos reportados a 01.03.2018;
c) Condene o R. ao pagamento dos diferenciais remuneratórios entre aquilo que auferiria como Chefe de Divisão e aquilo que aufere enquanto técnico superior, sendo que:
· Até à data da entrada da presente ação, os diferenciais remuneratórios ascendem a € 2.195,07, tal como calculado nesta petição;
· São ainda devidos diferenciais remuneratórios a calcular entre a entrada da presente ação e até à conclusão do procedimento concursal do cargo de Chefe de Divisão da Administração Geral;
· A tudo isto acrescem juros de mora legais, calculados desde o vencimento das prestações até efetivo e integral pagamento.
d) Deve ainda o R. ser condenado no pagamento das custas”.

Pelo despacho a fls. 004288318, foi admitida a ampliação da instância requerida pelo Autor através do requerimento a fls. 004267691, pelo qual peticionou o seguinte:
“a) Que seja declarada ilegal, por violação frontal do art. 27º nº 1 da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, na sua redacção actual, o exercício do cargo de Chefe de Divisão da Administração Geral após o dia 01.06.2018;
b) Que seja o R. Município ... condenado a fazer cessar o exercício do cargo supra referido pela contra-interessada, com efeitos reportados a 01.06.2018”.
À matéria ampliada, o Réu apresentou resposta e pugnou pela improcedência da impugnação, argumentando estarem em curso os procedimentos concursais já abertos.
Em sede de alegações, foi debatida entre as partes a inutilidade superveniente da lide e a modificação do objecto do processo, uma vez que, desde 14-09-2020, a Contrainteressada está provida em comissão de serviço no cargo dirigente em questão.

Por decisão proferida pelo TAF de Mirandela foi julgada improcedente a acão.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:

a. O recorrente intentou acção contra o Município ..., visando impugnar a designação, em substituição de «BB», aqui contra-interessada, no cargo de Chefe de Divisão da Administração Geral do Município ..., pedindo:
b. A anulação do despacho de 01.03.2018 da Sra. Presidente da Câmara Municipal ..., que designa a contra-interessada em substituição no cargo de Chefe de Divisão da Administração Geral;
c. A condenação do recorrido a deferir a pretensão do recorrente, designando o próprio recorrente no cargo, com efeitos reportados a 01.03.2018;
d. A condenação do recorrido no pagamento dos diferenciais remuneratórios entre aquilo que auferiria como Chefe de Divisão e aquilo que auferia como técnico superior, a que se somam os juros legais;
e. A declaração de ilegalidade do exercício do cargo após 01.06.2018, por violação do art. 27º n.º 1 da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na sua redacção actual;
f. A condenação do recorrido a fazer cessar o exercício do cargo com efeitos a 01.06.2018 e
g. A condenação do recorrido em custas.

Dos factos
h. O Tribunal não deu como provados todos os factos necessários ao conhecimento dos pedidos.
i. Deveria ter dado como provado, através do documento n.º 13 junto com a PI, que: 25) O regulamento orgânico do Município ..., publicado na 2ª série n.º 218, de 14 de novembro de 2016, dispunha no art. 21º do regulamento orgânico, as competências da Divisão Administrativa e Financeira (Cfr. doc. 13 da PI, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
j. Mais deveria ter sido dado como provado, através do doc. 9 junto com a PI, que: 26) A 20.03.2018 foi publicado em Diário da República o aviso n.º 3668/2018, com o seguinte teor: “Para os devidos efeitos e nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 4º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na sua atual redação e ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do art. 25º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na sua atual redação, aplicável à administração local por força do disposto na Lei n.º 49/2012, de 29 de agosto, na sua atual redação, torna-se pública a cessação das comissões de serviço dos cargos de direção intermédia de 1º, 2º e 3º grau, em resultado da reorganização das unidades orgânicas, com efeitos a 1 de março de 2018, a seguir descriminadas: (...) «AA», dirigente intermédio de 2º Grau da Divisão Administrativa e Financeira(...)”
k. Do que antecede, é mister acrescentar os dois factos descritos à matéria dada como provada, modificando-se o julgamento da matéria de facto, o que expressamente se requer.

Do direito
l. O recorrente assacou ao acto administrativo o vício de falta de fundamentação por insuficiência, nos termos do art.º 153º n.º 2 do CPA.
m. O Tribunal a quo entende estar suficientemente fundamentado o acto administrativo, justificando a sua decisão da seguinte forma: “a finalidade da exigência legal e constitucional de fundamentação do acto administrativo é a de que o seu destinatário possa compreender o acto praticado e dele discordar, permitindo a sua defesa, verifica-se que a fundamentação formal utilizada no acto administrativo impugnado em nada beliscou a apreensão pelo Autor das razões de facto e de direito do acto administrativo em crise, do porquê de o Réu ter decidido como decidiu, como se verifica pelo articulado da petição inicial, no qual são apontados, sem limitações, diversos vícios.”
n. Ora, como o próprio Tribunal reconhece, o dever de fundamentação encontra razão de ser também no facto de “permitir o controlo da actividade administrativa pelos Tribunais”, “aferindo do seu acerto jurídico em face da sua fundamentação contextual”.
o. Aliás, tratando-se de acto discricionário, “a discricionariedade só se distinguirá da arbitrariedade se tiver como pressuposto um enquadramento legal e se correspondentemente estiver suficientemente motivada e densificada.”
p. Como se decidiu no douto acórdão de 21.12.2018 do TCA Norte, no âmbito do processo n.º 1801/11.0BEBRG, uma das razões para a fundamentação prende-se com “as exigências que a lei impõe à administração de atuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade”. “Dito de outro modo, a fundamentação traduz a exigência de exteriorização das razões ou motivos determinantes da decisão, obrigando o autor do ato a ponderar a solução.”
q. In casu, não se elencam os motivos pelos quais o Município entendeu que a escolha da contra-interessada foi a mais racional e eficaz, nem tampouco se descortina porque é que a continuidade do serviço público não poderia assegurar-se, por exemplo, mantendo em gestão corrente ou em substituição legal os anteriores dirigentes.
r. Não é, por isso, suficiente no Despacho impugnado invocar as competências legais que lhe estão acometidas e/ou a necessidade de assegurar a continuidade do serviço público evitando-se o vazio de direcção em função da vacatura do lugar, pois o poder discricionário exercido, carecia obrigatoriamente de fundamentação expressa que justificasse a nomeação em regime de substituição da contra-interessada.
s. Neste conspecto, mal andou o Tribunal a quo ao não julgar verificado o vício de falta de fundamentação, nos termos do art. 153º n.º1 e n.º 2 do CPA, tendo, a nosso ver, feito uma interpretação restritiva daquela disposição legal.
t. Em caso de vacatura de lugar, os cargos dirigentes da Administração Pública podem ser exercidos em regime de substituição, nos termos do art. 27º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações da Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, da Lei n.º 64/2011, de 22 de Dezembro e Lei n.º 128/2015, de 3 de Setembro.
u. Nos termos do n.º 2 do referido art. 27º, “a designação em substituição é feita pela entidade competente, devendo ser observados todos os requisitos legais exigidos para o provimento do cargo, com excepção do procedimento concursal a que se referem os artigos 18º a 21º.”
v. A Lei n.º 49/2012, de 29 de Agosto, que veio adaptar a Lei n.º 2/2004 à administração local, consagra, no seu art. 19º, um regime especial de substituição em relação à lei geral, a saber: “A substituição a que se refere o artigo 27º da Lei n.º 2/2004 de 15 de janeiro (...) defere-se pela seguinte ordem:
c) Titular de cargo dirigente de grau e nível inferior na escala hierárquica;
d) Trabalhador que reúna as condições legais de recrutamento para o cargo dirigente a substituir.
2 – Nos casos referidos na alínea b) do número anterior, pode ser dispensado o requisito do módulo de tempo de experiência profissional legalmente exigido, em caso de manifesta inexistência de trabalhador que reúna todos os requisitos legais para o provimento do cargo.”
w. Numa análise literal do art. 19º da Lei n.º 49/2012, é possível, desde logo, retirar-se que o legislador obriga a Administração Local a nomear, em primeira linha, o titular do cargo dirigente de grau e nível imediatamente inferior na escala hierárquica.
x. À falta de dirigentes de nível inferior, o legislador manda a Administração Local nomear, em regime de substituição, um trabalhador que reúna as condições legais de recrutamento para o cargo dirigente a substituir.
y. Defende o Tribunal que tal nomeação se fará sem qualquer obrigação de incidir sobre os trabalhadores do Município, por entender que “não faria sentido que as autarquias locais dispusessem de um menor âmbito de pessoal designável quando, no confronto com a maior parte dos entes da administração central, aquelas possuem quadros de recursos humanos tendencialmente mais exíguos do que estas últimas.”
z. Com o devido respeito, esta tese redunda na inutilidade total do n.º 2 do art. 19º e, nos termos do n.º 3 do art. 9º do Código Civil, “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”
aa. Vejamos, o legislador teve o cuidado de salvaguardar, no n.º 2 do art. 19º, os casos de “manifesta inexistência de trabalhador que reúna todos os requisitos legais para o provimento do cargo”.
bb. Evidentemente, esta salvaguarda só se justifica, porque o legislador pensou o regime de substituição apenas dentro do universo dos trabalhadores do Município, caso contrário, tal situação era de todo impraticável.
cc. Seria obviamente absurdo cogitar a hipótese de, entre todos os trabalhadores em funções públicas do país, não haver um que reunisse todos os requisitos legais para o provimento do cargo.
dd. Assim, só pode concluir-se que as alíneas a) e b) do art. 19º da Lei n.º 49/2012 circunscrevem o universo de possíveis titulares de cargo dirigente em regime de substituição aos trabalhadores da instituição em causa.
ee. A essa conclusão também nos conduz o elemento histórico, plasmado no douto parecer do Conselho Consultivo da PGR, de 02.05.2002, ref. P000032002: “No Decreto-Lei nº 76/77, de 1 de Março, relativo às categorias de pessoal da administração local e regional, a substituição dos cargos de direcção e chefia (artigo 15º) recaía no trabalhador de maior categoria existente nos serviços ou, no caso de existir mais do que um da mesma categoria, no mais antigo. Por seu lado, o Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho, que estabeleceu o regime jurídico e condições de exercício das funções de direcção e chefia, previa no artigo 11º, nº 5, que a substituição, quando não recaísse em substituto previamente designado na lei, seria deferida a funcionário exercendo funções dirigentes de nível inferior na escala hierárquica ou técnico superior de categoria mais elevada que exerça funções compatíveis com o cargo. Tanto num como noutro dos regimes, a substituição seria deferida a funcionário dos próprios serviços, de nível inferior ao substituído na escala hierárquica” (sublinhado nosso).
ff. Diz-se ainda no parecer que “para a administração local, o Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio, que procedeu à adaptação do regime dos cargos dirigentes, estabeleceu (artigo 8º) que a substituição, quando não recaísse em titular de cargo dirigente de nível imediatamente inferior na escala hierárquica, seria deferida a funcionário recrutável para o cargo dirigente a substituir, independentemente dos módulos de experiência profissional possuídos”.
gg. Aqui chegados, verifica-se que em todas as versões do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Local o legislador circunscreveu sempre o universo de substitutos aos trabalhadores ou dirigentes da autarquia.
hh. Por outro lado, a solução encontrada pelo legislador para a falta ou impedimento do titular de órgão ou agente é a suplência, que cabe “ao inferior hierárquico imediato e, em caso de igualdade de posições, ao mais antigo” – vide art. 42º n.º 2 do CPA, reforçando que o princípio da continuidade dos serviços públicos privilegia a substituição com recursos humanos da própria entidade.
ii. No caso sub judice, a nomeação em substituição foi feita totalmente à revelia da lei, ao incidir em pessoa externa ao Município ....
jj. Daí que seja ilegal a designação da contra-interessada, violando frontalmente o art. 19º da Lei n.º 49/2012.
kk. Salvo melhor opinião, o Mmo. Juiz de primeira instância fez uma interpretação errada deste preceito legal, o que deve merecer a revogação da decisão neste particular.
ll. O Regulamento de Organização dos Serviços do Município ... aprovado em 19.02.2018 previu a criação de unidades orgânicas flexíveis, entre as quais, aquela que foi chefiada pela contra-interessada: Divisão de Administração Geral.
mm. A Divisão de Administração Geral tem, segundo o art. 45º do Regulamento Orgânico, as seguintes competências: Assegurar a programação, organização, coordenação e direcção integrada dos serviços, nomeadamente na área da contabilidade e tesouraria; expediente, património e arquivo; gabinete de apoio ao munícipe; contratação pública; recursos humanos; gestão financeira de águas, saneamento e resíduos; Promover e desenvolver a modernização administrativa.
nn. Como facilmente se alcança, a maior parte das atribuições da Divisão de Administração Geral corresponde às atribuições da Divisão Administrativa e Financeira, chefiada pelo recorrente, e criada pelo regulamento orgânico do Município ..., publicado na 2ª série n.º 218, de 14 de novembro de 2016, cujas competências se encontram vertidas no art. 21º.
oo. Não se compreende assim o porquê da não recondução/manutenção do recorrente, ainda que em regime de substituição ou gestão corrente na chefia da DAG.
pp. O recorrido deveria ter nomeado trabalhador do Município, detentor dos necessários requisitos legais, bem como do perfil, experiência e conhecimentos adequados para o desempenho do cargo, bem como o aproveitamento da Formação Profissional Específica. Em vez disso, o recorrido nomeou a Contra-interessada, sem qualquer experiência de exercício de funções na Administração Local, nem formação profissional específica.
qq. Reitera-se que o recorrente exerceu cargos dirigentes, ininterruptamente, entre 01.03.2005 e 28.02.2018 e que todos esses cargos se relacionavam directamente com a área de actuação da Divisão de Administração Geral.
rr. Pelo número de anos que exerceu funções dirigentes na área do lugar ocupado pela contra-interessada é, sem qualquer dúvida, o trabalhador do Município que melhor reúne os requisitos legais, com uma destacada experiência na área.
ss. Em suma, o recorrido deverá ser condenado a nomear o recorrente, em regime de substituição, com efeitos reportados à data da nomeação da contra-interessada.
tt. Por conseguinte, é devida a remuneração correspondente ao cargo de direcção intermédia, no diferencial entre a posição e nível em que foi posicionado na carreira e categoria de técnico superior, desde 01 de março de 2018 e até à designação/provimento do titular do cargo após conclusão do procedimento concursal que, nos termos do supra citado despacho, teve início na mesma data, com direito, ainda, a contagem de igual tempo de serviço (cfr. n.º 5 do art.º 27.º da Lei n.º 2/2004).
uu. Nos termos do n.º 3 do 27º da Lei n.º 2/2004, na sua redacção actual “A substituição cessa na data em que o titular retome funções ou passados 90 dias sobre a data da vacatura do lugar, salvo se estiver em curso procedimento tendente à designação de novo titular.”
vv. A nomeação em substituição iniciou-se a 01.03.2018, tendo-se completado os 90 dias a 01.06.2018.
ww. O Tribunal entende que não se encontra violado o n.º 3 do art. 27º, porque “encontra-se provado que, em 27-04-2018, foi determinada a abertura do procedimento concursal para preenchimento do cargo de direcção intermédia em causa”.
xx. De facto, a deliberação de abertura de concurso remonta a Abril de 2018, contudo, a publicação do mesmo só ocorreu a 19.09.2019 (um ano e meio depois!).
yy. Transcreve-se aqui a posição do Tribunal de Contas, como decorre do Relatório n.º 9/2020, de 10.09.2020, 2ª Secção: “o prazo dos 90 dias só pode ser ultrapassado se o procedimento concursal já estiver em curso e, para tal, é necessário que tenha sido aberto, em DR e na BEP, o que efetivamente só ocorreu após mais de 19 meses. (...) As iniciativas, reuniões e quaisquer outras diligências, antes da abertura do procedimento, são atos preparatórios tendentes ao seu início, sendo que só depois de aberto o procedimento concursal se inicia e se pode dizer que está “em curso”. Se assim não fosse, também por esta via, seria fácil eternizar a nomeação em regime de substituição e desse modo contornar a estatuição da norma em apreço, bastando efetuar uma primeira diligência.”
zz. É, assim, ilegal, por contrariar frontalmente o n.º 3 do 27º do Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, a ocupação do lugar de Chefe de Divisão da Administração Geral em regime de substituição para além dos 90 dias.
aaa. A lei deve ser interpretada no sentido de que a nomeação em substituição só pode ultrapassar os 90 dias se houver um procedimento de recrutamento em curso, com uma sequência de actos conducentes ao provimento no cargo e não com actos meramente preparatórios e inconsequentes, não tendo o Tribunal a quo feito a melhor interpretação da lei.

Nestes termos e nos mais de direito que se dignarão suprir, deve o presente recurso ser julgado procedente, pelo que se requer que seja revogada a sentença recorrida, dando-se provimento aos pedidos do autor, como de inteira Justiça.

A Entidade Demandada juntou contra-alegações, concluindo:

1ª Salvo o devido respeito, o presente recurso carece de todo e qualquer fundamento, tendo a decisão recorrida efetuado um julgamento irrepreensível do caso concreto.

2ª Conforme os artºs 144º, nº 2 do CPTA e 639º do CPC, o objeto do recurso é delimitado pelas suas conclusões, pelo que “...I - A finalidade ou função das conclusões é definir o objecto do recurso, através da identificação, abreviada, dos fundamentos ou razões jurídicas já desenvolvidas nas alegações.” - v. Ac. STA de 23 de Novembro de 2017, Proc. n.º 0958/17, www.dgsi.pt - pelo que, pese embora as conclusões formuladas não preencherem os requisitos constantes das normas supra pela sua prolixidade e se impor um convite ao aperfeiçoamento, é por elas que será conhecido o (de)mérito do presente recurso. Vejamos.

3ª A alteração da matéria de facto pretendida pelo recorrente não resulta de um qualquer erro grosseiro ou manifesto de apreciação do tribunal a quo tendo em conta a causa em apreço, e a decisão recorrida selecionou os factos relevantes que considerou provados para decidir a causa, pois “...Relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão...” e “...a respetiva reapreciação por parte do tribunal de recurso está
limitada aos casos em que ocorre erro manifesto ou grosseiro...”, pelo que não se vislumbra qualquer erro na apreciação da matéria de facto que comporte a sua modificabilidade - v. Ac. TCA Sul, de 22 de Outubro de 2020, Proc. n.º 1447/11.2BELRS; v. Ac. TCA Sul de 08 de Maio de 2019, Proc. n.º 838/17.0BELRS;

4ª No caso em apreço, e como corretamente assinalou a decisão recorrida, o recorrente demonstrou ter compreendido (e com bastante alcance) o sentido e alcance do ato impugnado, pelo que o dever de fundamentação se mostra efetivamente cumprido, não padecendo assim o ato impugnado do vício invocado e, subsequentemente, não ocorrendo qualquer erro de julgamento a este respeito, pois “...II- Ainda que a fundamentação formal da deliberação impugnada não se apresente de forma clara, suficiente e congruente, deve considerar-se que o fim visado pela consagração daquele dever se encontra manifestamente cumprido quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele.” - v. Ac. TCA Norte de 25 de Fevereiro de 2022, Proc. n.º 00716/19.8BECBR - e, “...Mostra-se fundamentada a decisão cujo destinatário mostra compreender os seus fundamentos, embora com eles não concorde.” - v. Ac. TCA Sul de de Dezembro de 2007, Proc. n.º 02970/07 -, e sendo o ato impugnado mobilizado no âmbito de poderes discricionários, não assume natureza - pela sua transitoriedade e urgência - que justifique uma fundamentação densa ou prolixa.
Acresce ainda que,

5ª Não se encontrando na letra da lei qualquer previsão expressa de proibição, ou restrição, do universo de candidatos a designação em substituição, não se pode presumir uma intenção do legislador que não encontre na letra da lei um mínimo de correspondência - ex vi do n.º 2 do art.º 9.º do Código Civil -, pelo que é manifesta a improcedência dos argumentos expendidos pelo recorrente a este respeito.
Mais,

6ª A tese sufragada pelo recorrente quanto à restrição do universo de candidatos para a designação em substituição não faz igualmente qualquer sentido, dado que aquela visa salvaguardar as necessidades urgentes do serviço em dispor temporariamente - até à realização do concurso - de quem lhe assegure o exercício de tais funções dirigentes, pelo que limitar o leque dos potenciais designados a um concreto serviço não só não tem apoio no texto da lei - que permite a designação de qualquer trabalhador público que reúna as condições necessárias para o efeito, independentemente do serviço onde trabalha - como é contraproducente aos próprios objetivos que presidiram à admissão da possibilidade de se designar em regime de substituição um dirigente.
Por fim,

7ª A decisão recorrida não violou o disposto no n.° 3 do art.° 27.° da Lei n.° 2/2004, dado que o recorrente não impugnou expressamente a decisão da matéria de facto relativa aos pontos 14, 15, e 21 e 22 da matéria de facto provada, pelo que é incontestável que o procedimento concursal destinado a prover o cargo de direção intermédia ocupado por designação em substituição foi aberto logo a 27 de Abril de 2018 - dentro dos 90 dias após a vacatura do lugar conforme pontos 14 e 15 da matéria de facto - e, por esse motivo, estava e está cumprido o disposto na parte final do n.° 3 do art.° 27.° da Lei n.° 2/2004, não padecendo o acto impugnado do vício que lhe vem assacado.

8ª Não padecendo o acto impugnado de nenhum dos vícios que lhe foi assacado, é por demais manifesto que também não assistia ao recorrente o direito a ser provido no lugar posto à designação em substituição e ao pagamento dos diferenciais remuneratórios, tal como bem determinou a decisão recorrida.

Nestes termos,

Deve o presente recurso ser considerado totalmente improcedente e mantida a decisão recorrida, com as legais consequências.

Assim será cumprido o Direito
e feita JUSTIÇA!
O Senhor Procurador Geral Adjunto notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) O Autor era Técnico Superior do Município ..., com vínculo de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado.
2) Entre 01.03.2005 e 20.03.2011, o Autor foi Chefe da Divisão Administrativa e Financeira, competindo-lhe a superintendência de toda a actividade respeitante à gestão administrativa geral, gestão financeira, aprovisionamento e gestão de recursos humanos.
3) Entre 21.03.2011 e 18.01.2012, foi Chefe da Divisão Financeira e Patrimonial, cabendo-lhe a superintendência de toda a actividade respeitante à gestão financeira, gestão patrimonial, aprovisionamento e Gabinete de Apoio ao Munícipe.
4) Entre 19.01.2012 e 31.10.2012, foi Director do Departamento de Administração, Finanças e Modernização, em substituição, competindo-lhe a superintendência de toda a actividade respeitante à gestão administrativa, financeira, recursos humanos, patrimonial, contratação pública, taxas e licenças.
5) Entre 01.11.2012 e 17.06.2013, retomou as funções de Chefe da Divisão Financeira e Patrimonial, continuando a assegurar as funções supra descritas no item 3 para as quais já tinha sido provido mediante procedimento concursal.
6) Entre 18.06.2013 e 12.01.2016 foi Chefe da Divisão de Administração Geral, Finanças e Modernização, cabendo-lhe a superintendência de toda a actividade respeitante à gestão administrativa, financeira e de recursos humanos, modernização administrativa e Gabinete de Apoio ao Munícipe.
7) Entre 13.01.2016 e 28.02.2018, foi Chefe da Divisão Administrativa e Financeira, cabendo-lhe a superintendência de toda a actividade respeitante à gestão administrativa, financeira e de recursos humanos.
8) O Autor ingressou no Município ... a 09.08.1999, no Departamento de Administração Geral e Finanças, como Assistente Administrativo, como diplomado com o Curso de Administração Autárquica, ministrado pelo Centro de Estudos e Formação Autárquica (CEFA).
9) Como trabalhador estudante, o Autor concluiu o bacharelato e consequente licenciatura em Administração Pública, Regional e Local, tendo, por Despacho de 27/11/2002, mediante procedimento de Reclassificação Profissional, transitado para a carreira e categoria de Técnico Superior de 2.ª classe.
10) O Autor concluiu o Curso Integrado em Gestão Municipal do Instituto de Gestão e Administração Pública, o Curso de Gestores de Formação para a Administração Local, promovido pelo CEFA (que lhe conferiu certificado de Pós-Graduação), bem como o Mestrado em Gestão Pública e Autárquica, ministrado na Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro.
11) Em Dezembro de 2010 o Autor concluiu o Curso de Estudos e Formação para Altos Dirigentes da Administração Local - CEFADAL com a classificação final de 14 valores tendo esta formação sido assegurada pelo CEFA.
12) Por deliberação do órgão deliberativo municipal, de 29.12.2017, sob proposta do executivo municipal, foi aprovado o modelo de estrutura hierarquizada, constituída por seis unidades orgânicas flexíveis e seis subunidades orgânicas [cf. doc. 7 junto com a petição inicial].
13) Por deliberação do executivo municipal, de 19.02.2018, foi aprovado o Regulamento de Organização dos Serviços Municipais [cf. doc. 8 junto com a petição inicial].
14) Em 01.03.2018, a Presidente da Câmara Municipal ... proferiu o seguinte despacho:

“[...]

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

[...]”
[cf. doc. a fls. 004539504]

15) Em 20.03.2018, foi publicado em Diário da República, 2ª série - Nº 56, o seguinte: “Para os devidos efeitos, torna-se público que, ao abrigo do disposto no artigo 4.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na sua atual redação, da alínea a) do n.º 2 do artigo 35.º do Anexo I da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua atual redação, do artigo 27.º da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, na sua atual redação e adaptada à administração local por força do disposto na Lei nº 49/2012, de 29 de agosto, na sua atual redação, foram designados, em regime de substituição, por vacatura de lugar e por urgente conveniência de serviço, com efeitos a 1 de março de 2018, inclusive, os Técnicos Superiores nos cargos a seguir indicados: ... «BB» - Chefe da Divisão de Administração Geral; ...” [cf. doc. 10 junto com a petição inicial].
16) À data da nomeação em substituição, a aqui Contra-interessada era trabalhadora do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), Centro de Emprego ....
17) No dia 05.03.2018, o Autor reclamou da nomeação da aqui Contra-interessada, pugnando pela anulação do acto, e requerendo a sua nomeação no cargo, pelas razões que constam do doc. 12 junto com a petição inicial, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, sem que, até à data, tenha obtido qualquer resposta.
18) Enquanto chefe de divisão, o Autor auferia mensalmente 2.613,83€ de vencimento base, acrescidos de 194,80€ de despesas de representação [cf. doc. 18 junto com a petição inicial].
19) Desde 1 de Março de 2018, o Autor passou a auferir, enquanto técnico superior, €2.076,94 de vencimento base mensal [cf. doc. 19 junto com a petição inicial].
20) Após 01.06.2018, a Contra-interessada manteve-se no cargo em regime de substituição.
21) Em reunião de 19 de Abril de 2018, a Câmara Municipal deliberou: a) Aprovar a abertura dos seis procedimentos concursais para preenchimento dos seis cargos de direcção intermédia de 2º grau (Chefes de Divisão); b) Submeter esta deliberação á aprovação da assembleia Municipal [cf. doc. a fls. 004269267].
22) Em 27 de Abril de 2018, a Assembleia Municipal deliberou por maioria com um voto contra, 16 abstenções e 36 votos a favor, aprovar tal Proposta de abertura de seis Procedimentos Concursais e constituição dos respectivos júris [cf. doc. a fls. 004269268].
23) Em 18-08-2020, a Presidente da Câmara Municipal proferiu despacho de nomeação da Contra-interessada «BB» para o cargo de chefe de Divisão de Administração Geral, em comissão de serviço e pelo prazo de três anos, com produção de efeitos a 14.09.2020.
24) Desde 01-06-2022, o Autor exerce funções de Director de Departamento de Administração e Finanças do Município ... [cf. doc. a fls. 004517235].
DE DIREITO
Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim,
O presente recurso vem interposto da sentença que considerou totalmente improcedente a ação.
Avança-se, já, que o recurso carece de fundamento, não merecendo a decisão recorrida qualquer censura, por diversas ordens de razões.
Em primeiro lugar e no que tange à alteração da matéria de facto, o Recorrente, por um lado, não logra demonstrar quaisquer fundamentos que comprovem a existência de qualquer erro na apreciação da matéria de facto feita pela decisão recorrida e, por outro lado, não colocou em crise determinados factos provados que, estando assentes, impedem por completo a procedência de um dos vícios assacados ao acto impugnado e à decisão recorrida, como seja a abertura do concurso dentro do prazo previsto no n.º 3 do art.º 27.º da Lei n.º 2/2004.
Por outro lado, o Recorrente ignora que nem a Lei n.º 2/2004 nem a Lei n.º 49/2012 estabelecem expressamente qualquer restrição ou proibição de designação em substituição por parte de candidatos em função do seu vínculo à entidade e/ou serviço a que pertencem - pelo que tal restrição não encontra suporte na letra da lei ex vi do n.º 2 do art.º 9.º do Código Civil -, e seria contraditório restringir o uso da designação em substituição ao universo de trabalhadores de uma autarquia local quando esse grupo é reconhecidamente menor que o de outros serviços da administração central que não têm tal restrição, pelo que o legislador estaria conscientemente a criar uma ferramenta inútil para a finalidade a que se destina.
Por fim, é manifesto que das peças processuais constantes dos autos resulta que o Recorrente compreendeu o sentido e alcance do ato impugnado, o qual, sendo mobilizado no âmbito de poderes discricionários, não assume natureza - pela sua transitoriedade e urgência - que justifique uma fundamentação densa ou prolixa.
Vejamos,
Do erro de julgamento de Facto -
Não se vislumbra a existência de fundamento para alterar a matéria de facto.
O Tribunal a quo explicou devidamente os alicerces da sua convicção.
Em sede de factualidade não provada consignou:
Não existem factos não provados, sendo certo que não foram considerados quaisquer factos conclusivos, as alegações de direito e os factos de todo irrelevantes para a decisão da causa.
E, em sede de motivação da factualidade assente exarou:
A decisão da matéria de facto efectuou-se mediante o recorte dos factos pertinentes, em função da sua relevância jurídica e atentas as soluções plausíveis de direito (cf. artigo 94º, nºs 2 a 4, do CPTA e artigo 607º, nºs 3 a 5, do CPC), com base no exame da prova documental oferecida pelas partes e não impugnada incidentalmente, incluindo o processo administrativo instrutor junto aos autos, tal como se encontra especificado, individualmente, nos itens da matéria de facto provada, levando ainda em conta a motivação que se segue.
Os itens 1) a 11) do probatório decantam-se da livre apreciação da posição das partes em conjugação com os docs. 1 a 6 juntos com a petição inicial.
O item 16) provém da livre apreciação da posição das partes concatenada com o processo administrativo instrutor.
O item 17) advém da livre apreciação da posição das partes no confronto com o doc. 12 junto com a petição inicial.
O item 20) decorre da livre apreciação da posição das partes nos requerimentos a fls. 004267691 e a fls. 004269266.
E o item 23) extrai-se da livre apreciação da posição das partes vertida nas alegações escritas.
Como é sabido, a garantia do duplo grau de jurisdição não subverte, nem pode subverter, o princípio da livre apreciação das provas pelo juiz do julgamento.
É entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência que o tribunal de apelação, conhecendo de facto, pode extrair dos factos materiais provados as ilações que deles sejam decorrência lógica. Por analogia de situação, o tribunal de recurso pode igualmente sindicar as presunções judiciais tiradas pela primeira instância pelo que respeita a saber se tais ilações alteram ou não os factos provados e se são ou não consequência lógica dos factos apurados.
No entanto, pese embora a amplitude dos poderes de cognição do tribunal de recurso sobre a matéria de facto temos que os mesmos não implicam um novo julgamento de facto, porquanto, tal possibilidade de conhecimento está, desde logo, confinada aos pontos de facto que o recorrente considere incorretamente julgados. Como se decidiu, entre outros, nos Acórdãos deste TCAN de 06/05/2010, proc. 00205/07.3BEPNF e de 22/05/2015, proc. 1625/07BEBRG: “Os poderes de modificabilidade da decisão de facto que o artigo 712º do CPC atribui ao tribunal superior envolvem apenas a deteção e correção de pontuais, concretos e excecionais erros de julgamento e não uma reapreciação sistemática e global de toda a matéria de facto.” “Para que seja alterada a matéria de facto dada como assente é necessário que, de acordo com critérios de razoabilidade, apreciando a prova produzida, “salte à vista” do tribunal de recurso um erro grosseiro da decisão recorrida, aparecendo a convicção formada em 1ª instância como manifestamente infundada”.
Ora, este condicionalismo não se deteta no caso posto.
Em síntese,
Começa o Recorrente por considerar que ocorre erro na apreciação da matéria de facto, dado que a decisão recorrida não terá dado como provados determinados factos que constariam de documentos juntos com a petição inicial.
Porém, não se impõe ao tribunal a quo a consideração de todos e quaisquer factos discutidos nos autos, sejam ou não controvertidos, mas apenas aqueles que sejam relevantes para a boa decisão da causa e que, na sua convicção, se podem considerar como provados ou não provados.
Conforme a jurisprudência já teve oportunidade de enunciar, “... relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão, levando em consideração a causa (ou causas) de pedir que fundamenta o pedido formulado pelo autor (cfr. artºs. 596, nº 1 e 607, nºs 2 a 4, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6) e consignar se a considera provada ou não provada (...) Por último, deve vincar-se que o Tribunal de 2ª. Instância pode/deve modificar a decisão da matéria de facto se e quando puder extrair dos meios de prova produzidos, com ponderação de todas as circunstâncias e sem ocultar também a regra da livre apreciação da prova, quando aplicável, um resultado diferente do produzido pelo Tribunal a quo que seja racionalmente sustentado (cfr. Ac. TCA Sul de 28/02/2019, proc. 118/18.3BELRS; António Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, Almedina, 4ª. edição, 2017, pág. 285) e Ac. também do TCA Sul de 22 de outubro de 2020, proc. n.º 1447/11.2BELRS: Na impugnação da decisão da matéria de facto apurada de 1ª. Instância a lei processual civil impõe ao recorrente um ónus rigoroso, devendo, nas alegações de recurso, especificar, obrigatoriamente não só os pontos de facto que considera incorretamente julgados, mas também os concretos meios probatórios, constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizada, que, em sua opinião, impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da adoptada pela decisão recorrida.
A alteração da matéria de facto pressupõe assim a existência de nítida disparidade entre erro na sua apreciação e a divergência do sentido em que se formou a convicção do julgador, sendo que a respetiva reapreciação por parte do tribunal de recurso está limitada aos casos em que ocorre erro manifesto ou grosseiro ou em que os elementos documentais fornecem uma resposta inequívoca em sentido diferente daquele que foi considerado no tribunal a quo.
A alteração da matéria de facto pretendida pelo Recorrente não resulta de um qualquer erro grosseiro ou manifesto de apreciação do tribunal recorrido tendo em conta a causa em apreciação, e a decisão recorrida selecionou os factos relevantes que considerou provados para decidir a lide, pelo que não se vislumbra qualquer erro na apreciação da matéria de facto.
Desatende-se este segmento do recurso.
Do erro de julgamento de Direito -
No presente recurso suscita-se a seguinte questão jurídica:
Imputa o Recorrente à decisão recorrida um erro de julgamento na apreciação do invocado vício de falta de fundamentação.
Porém, conforme bem fez notar o aresto, por um lado a fundamentação de um acto administrativo não tem que ser prolixa mas apenas suficiente para que o seu destinatário a logre compreender nos seus elementos essenciais, e, por outro, a fundamentação de um acto administrativo tem como objetivo essencial que o seu destinatário possa compreender o sentido, alcance e motivos da decisão que o afecta, pelo que quando esse mesmo destinatário mostra que compreendeu esses elementos da decisão o dever de fundamentação ter-se-á como cumprido.
Com efeito, “...a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o seu autor decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr., entre outros, o Ac. do Pleno do STA n° 1126/02, de 06/12/2005, o Ac. do STA nº 941/05, de 18/09/2008 e, na doutrina, o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos”, pág. 138; - o grau de fundamentação há de ser o adequado ao tipo concreto do ato e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado - Ac. do STA de 11/12/2007, no proc. nº 615/04.” - v. Ac. deste TCA Norte, de 22 de maio de 2019, proc. n.º 00838/16.7BEPRT.
Em suma,
O dever de fundamentação cumpre, essencialmente, duas funções: a de propiciar a melhor realização e defesa do interesse público; a de facilitar o controlo da legalidade administrativa e contenciosa do acto.
Conforme decidido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05-12-2002, proc. n.º 01130/02, “fundamentar um acto administrativo é enunciar expressamente os motivos de facto e de direitos que determinaram o seu autor à prolação do mesmo, elucidando com suficiente clareza sobre os motivos determinantes do acolhimento, pela Administração, de determinada posição decisória.”
A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas de acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 153º do Código do Procedimento Administrativo, a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos motivos de facto e direito da decisão.
A fundamentação consiste, assim, em deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta ou em exprimir os motivos porque se resolve de uma maneira e não de outra.
É pacífico o entendimento de que um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, das razões que a sustentam.
Nos termos do n.º 2 do artigo 153º do Código do Procedimento Administrativo “equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que por obscuridade, contradição, não esclareçam concretamente a motivação do acto”.
A fundamentação é obscura, quando não se percebe em que consistem, ou seja, a concreta motivação do acto. É insuficiente quando não permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. E é contraditória ou incongruente quando os fundamentos invocados são contraditórios entre si, em relação à decisão tomada no procedimento.
O dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo artigo 268.° n.° 3 da CRP e concretizado nos artigos 152.° e 153.° CPA, sendo que, de acordo com estes preceitos e a jurisprudência maioritária, a fundamentação, ainda que sucinta, deve ser expressa, acessível, e suficiente, de molde a permitir ao administrado o controlo de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, devendo o destinatário ficar ciente do modo e das razões por que se decidiu em determinado sentido.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”;
A fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
Dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cf. Vieira de Andrade, ob. e pág. cit..
No caso em apreço, e como correctamente assinalou a decisão recorrida, o Recorrente demonstrou ter compreendido o sentido e alcance do ato impugnado, pelo que o dever de fundamentação se mostra efetivamente cumprido, não padecendo assim o acto impugnado do vício invocado e, subsequentemente, não ocorrendo qualquer erro de julgamento a este respeito.
Ainda que a fundamentação formal da deliberação impugnada não se apresente de forma clara, suficiente e congruente, deve considerar-se que o fim visado pela consagração daquele dever se encontra manifestamente cumprido quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele.” - v. Ac. deste TCA Norte de 25/2/2022, proc. nº 00716/19.8BECBR - “...Mostra-se fundamentada a decisão cujo destinatário mostra compreender os seus fundamentos, embora com eles não concorde.” - v. Ac. TCA Sul de 19/12/2007, proc. nº 02970/07 -, e sendo o acto impugnado mobilizado no âmbito de poderes discricionários, não assume natureza - pela sua transitoriedade e urgência - que justifique uma fundamentação densa ou prolixa.
Como sentenciado: A essa luz, à primeira vista, o acto impugnado, a saber, o despacho da Presidente da Câmara Municipal ..., de 01-03-2018, representado no item 14) do probatório, pareceria estar inquinado de falta de fundamentação. Porém, relembrando que a finalidade da exigência legal e constitucional de fundamentação do acto administrativo é a de que o seu destinatário possa compreender o acto praticado e dele discordar, permitindo a sua defesa, verifica-se que a fundamentação formal utilizada no acto administrativo impugnado em nada beliscou a apreensão pelo Autor das razões de facto e de direito do acto administrativo em crise, do porquê de o Réu ter decidido como decidiu, como se verifica pelo articulado da petição inicial, no qual são apontados, sem limitações, diversos vícios.
Se o Autor discorda dessas razões, isso é já matéria que pertence à substância do acto administrativo, isto é, à correcção ou incorrecção da fundamentação material do mesmo. Contudo, essa matéria não cabe aqui, mas antes nas questões decidendas a apreciar subsequentemente.
Improcede o vício de falta de fundamentação formal.
Da alegada violação do disposto no art.º 19.º da Lei n.º 49/2012 -
Compulsado o teor dos artigos 20.º e 27.º da Lei n.º 2/2004, e do art.º 19.º da Lei n.º 49/2012, em parte alguma da letra das referidas normas se revela, minimamente, uma qualquer restrição do universo (interno ou externo) dos trabalhadores susceptíveis de designação em substituição para cargos de direção intermédia.
Dispõe o art.º 20º da Lei n.º 2/2004 que:
1 - Os titulares dos cargos de direcção intermédia são recrutados, por procedimento concursal, nos termos do artigo seguinte, de entre trabalhadores em funções públicas contratados ou designados por tempo indeterminado, licenciados, dotados de competência técnica e aptidão para o exercício de funções de direcção, coordenação e controlo que reúnam seis ou quatro anos de experiência profissional em funções, cargos, carreiras ou categorias para cujo exercício ou provimento seja exigível uma licenciatura, consoante se trate de cargos de direcção intermédia de 1.º ou de 2.º grau, respectivamente.
2 - Os diplomas orgânicos ou estatutários dos serviços e orgãos públicos abrangidos pela presente lei estabelecem, expressamente, a área e os requisitos de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia de 3.º grau ou inferior.
3 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a área de recrutamento para os cargos de direcção intermédia de unidades orgânicas cujas competências sejam essencialmente asseguradas por pessoal integrado em carreiras ou categorias de grau 3 de complexidade funcional a que corresponda uma actividade específica é alargada a trabalhadores integrados nessas carreiras titulares de curso superior que não confira grau de licenciatura.
4 - Quando as leis orgânicas expressamente o prevejam, o recrutamento para os cargos de direcção intermédia pode também ser feito de entre trabalhadores em funções públicas integrados em carreiras específicas dos respectivos serviços ou orgãos, ainda que não possuidores de curso superior.
5 - Nos casos em que o procedimento concursal fique deserto ou em que nenhum dos candidatos reúna condições para ser designado, nos termos do n.º 7 do artigo seguinte, os titulares dos cargos de direcção intermédia podem igualmente ser recrutados, em subsequente procedimento concursal, de entre indivíduos licenciados sem vínculo à Administração Pública que reúnam os requisitos previstos no n.º 1 e desde que:
a) O serviço ou órgão interessado o tenha solicitado, em proposta fundamentada, ao membro do Governo responsável pela área da Administração Pública;
b) O recrutamento caiba dentro da quota anualmente fixada para o efeito pelo membro do Governo responsável pela área da Administração Pública;
c) O membro do Governo responsável pela área da Administração Pública o tenha autorizado.
Por sua vez, o n.º 2 do art.º 27º da Lei n.º 2/2004 determina que “2 - A designação em regime de substituição é feita pela entidade competente, devendo ser observados todos os requisitos legais exigidos para o provimento do cargo, com excepção do procedimento concursal a que se referem os artigos 18.º a 21º.”, sendo que o n.º 1 do art.º 12.º deste diploma estipula que “...1 - A área de recrutamento para os cargos de direção intermédia de 1.º e 2.º graus é a prevista nos n.os 1 e 3 do artigo 20.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro”.
De nenhuma das supra referidas normas - ou quaisquer outras destes diplomas - resulta expressa pelo legislador uma proibição, ou restrição, do universo de trabalhadores passíveis de designação em substituição, focando o legislador a sua preocupação no perfil das competências técnicas e experiência profissional do trabalhador a designar e não na concreta entidade a que o candidato se encontre vinculado - ou seja, se a vinculação do candidato é interna ou externa.
Pelo contrário, é notória a preocupação do legislador em munir a Administração Central e Local de ferramentas para designar o candidato mais apto e que reúna os requisitos de provimento, mesmo que ele não esteja vinculado à Administração Pública - v. o n.º 5 do art.º 20.º da Lei n.º 2/2004 e n.º 3 do art.º 12.º da Lei n.º 49/2012; consequentemente, não se encontrando na letra da lei qualquer previsão expressa de proibição, ou restrição, do universo de candidatos a designar em substituição, não se pode presumir ter sido essa a intenção do legislador, pelo que improcedem os argumentos desenvolvidos pelo Recorrente a este propósito.
Em conclusão,
“Artigo 9º
Interpretação da lei
1 - A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2 - Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3 - Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”
Com efeito, funcionando a letra da lei como ponto de partida e como limite da interpretação - na expressão de José Oliveira Ascensão, “[a] letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação” - Introdução e Teoria Geral, 13.ª ed., Almedina, 2005, pág. 396. -, o entendimento adotado pelo Recorrente não é consentâneo, nem se coaduna, com tal regra interpretativa basilar, prevista no artigo 9.º do CC. Reitera-se, não se encontrando na letra da lei qualquer previsão expressa de proibição, ou restrição, do universo de candidatos a designar em substituição, não se pode presumir uma intenção do legislador que não encontre na letra da lei um mínimo de correspondência - ex vi do n.º 2 do art.º 9.º do Código Civil -, pelo que é manifesta a improcedência dos argumentos expendidos a este título.
Onde o legislador não legisla, não deve o intérprete legislar, não podendo ser tomado em conta o pensamento legislativo que não recolha na letra da lei um mínimo de correspondência textual (artº 9º/2 do Código Civil).
Segundo este preceito, relativo à interpretação da lei, não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso; assim, mesmo quando o intérprete “...se socorre de elementos externos, o sentido só poderá valer se for possível estabelecer alguma relação entre ele e o texto que se pretende interpretar”- cf. João Baptista Machado, em Introdução ao Direito Legitimador, 1983-189.
Mesmo que assim não se considerasse sempre se diria que não assiste fundamento à pretensão do Recorrente, por diversas ordens de razões.
Em primeiro lugar, porque estando provado e confessado pelo mesmo que não era titular do cargo dirigente intermédio imediatamente inferior e que, portanto, a designação em regime de substituição teria de ser feita entre “Trabalhador que reúna as condições legais de recrutamento para o cargo dirigente a substituir”, muito naturalmente nada impedia que fosse a contrainteressada ou qualquer outro trabalhador público a ser designado em regime de substituição, ex vi da alínea b) do n.º 1 do art.º 19.º da Lei n.º 49/2012.
A tese de que a alínea b) do n.º 2 do art.º 19.º impõe que seja designado em regime de substituição apenas quem seja trabalhador da autarquia - e já não qualquer outro trabalhador público, de qualquer outro organismo público - não só não tem qualquer apoio no texto da lei como seguramente não corresponde ao espírito do legislador, uma vez que se tal posição fosse correcta haveria serviços que não poderiam preencher um cargo dirigente de forma urgente e até que o concurso findasse, bastando pensar na hipótese de não haver no serviço em causa qualquer trabalhador público que reunisse as condições exigidas para ser designado em substituição.
Ora, sabendo-se que a designação em substituição visa salvaguardar as necessidades urgentes do serviço em dispor temporariamente - até à realização do concurso - de quem lhe assegure o exercício de tais funções dirigentes, muito naturalmente que limitar o leque dos potenciais designados a um concreto serviço não só não tem apoio no texto da lei - que permite a designação de qualquer trabalhador público que reúna as condições necessárias para o efeito, independentemente do serviço onde trabalha - como é contraproducente aos próprios objectivos que presidiram à admissão da possibilidade de se designar em regime de substituição um dirigente.
Com efeito, “...a nomeação em substituição consiste na designação de um funcionário para exercer transitoriamente as funções próprias de um lugar dirigente ou de chefia, por motivo de vacatura do lugar, ausência ou impedimento do respectivo titular...” - cf. “Função Pública”, 1º vol., Coimbra Editora, 1999, p. 397.
Conforme já afirmou a jurisprudência quanto à natureza da nomeação em substituição, “...Não se trata de uma verdadeira nomeação por não implicar o preenchimento de um lugar do quadro a título permanente - características das verdadeiras nomeações. Pelo contrário, está-se perante uma figura que apenas se destina a assegurar a eficiência dos serviços e a regularidade do exercício das funções que incumbem ao pessoal dirigente e de chefia, pelo que a nomeação em substituição não é mais que uma designação para o exercício de funções em vez de outrem - Paulo Otero, “O poder de substituição em Direito Administrativo - Enquadramento Dogmático - Constitucional”, Lisboa, 1995, p. 391. - Deste modo, o direito subjectivo do titular da substituição possui limites claros, decorrentes da transitoriedade e precariedade referidas.” - v. Ac. TCA Sul de 24/5/2001, proc. nº 03789/99, cujo sumário é do seguinte teor: I- O regime de nomeação em substituição, consistente na nomeação transitória de um funcionário para exercer as funções próprias de um lugar dirigente ou de chefia, não implica o preenchimento de um lugar do quadro a título permanente.
II- Na verdade, quer a nomeação em substituição, quer a cessação respectiva podem efectivar-se, a qualquer momento, por decisão do membro do Governo competente para o efeito (nº 4 do artº 21º da Lei nº 49/99, de 22 de junho), que assim actua no exercício de um poder predominantemente discricionário.
Face ao exposto, conclui-se que a figura da designação em substituição, tendo a natureza de instrumento precário e transitório para assegurar a continuidade e eficiência dos serviços, não se poderia compadecer ou compatibilizar com uma compreensão do seu regime legal que estabelecesse proibições ou restrições ao universo de candidatos a designar em função da existência, natureza ou localização do seu vínculo laboral.
Temos assim que a tese sufragada pelo Recorrente quanto à restrição do universo de candidatos para a designação em substituição não faz sentido dado que aquela visa salvaguardar as necessidades urgentes do serviço em dispor temporariamente - até à realização do concurso - de quem lhe assegure o exercício de tais funções dirigentes, pelo que limitar o leque dos potenciais designados a um concreto serviço não só não tem apoio no texto da lei - que permite a designação de qualquer trabalhador público que reúna as condições necessárias para o efeito, independentemente do serviço onde trabalha - como é contraproducente aos próprios objectivos que presidiram à admissão da possibilidade de se designar em regime de substituição um dirigente.
Por fim, insurge-se o Recorrente contra a decisão recorrida pelo facto de ter considerado que o ato impugnado não desrespeitou o art.º 27.º da Lei n.º 2/2004, dado que já teria sido excedido o prazo de 90 dias após a vacatura do lugar.
Cremos que esta tese carece de fundamento, por duas ordens de razões.
Em primeiro lugar, o Recorrente não impugnou expressamente a decisão da matéria de facto relativa aos itens 14, 15, 21 e 22, pelo que não é sindicável o facto de que o procedimento concursal - destinado a prover o cargo de direção intermédia ocupado por designação em substituição - ter sido aberto logo a 27 de abril de 2018. Em segundo lugar, se o procedimento concursal destinado a prover o cargo de direção intermédia ocupado por designação em substituição foi aberto logo a 27 de abril de 2018 - dentro dos 90 dias após a vacatura do lugar conforme pontos 14 e 15 do probatório -, está cumprido o disposto na parte final do n.º 3 do art.º 27.º da Lei n.º 2/2004, não padecendo o acto impugnado do vício que lhe é atribuído.
A decisão recorrida não violou o disposto no n.° 3 do art.° 27.° da Lei n.° 2/2004, visto que o Recorrente não impugnou expressamente a decisão da matéria de facto relativa aos itens 21 e 22, pelo que é incontestável que o procedimento concursal destinado a prover o cargo de direção intermédia ocupado por designação em substituição foi aberto logo a 27 de abril 2018 e, por esse motivo, estava e está cumprido o disposto na parte final do n.° 3 do art.° 27° da Lei n.° 2/2004.
Improcedem as Conclusões das alegações.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.

Porto, 12/7/2024

Fernanda Brandão
Rogério Martins
Paulo Ferreira de Magalhães