| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1. AA, residente na Rua ..., ..., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 3 de Outubro de 2022, que julgando, por um lado, incompetente, em razão da matéria, o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por outro, julgou materialmente competente o Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, para conhecer da Acção Administrativa que havia instaurado contra a DIRECÇÃO de FINANÇAS de ..., na qual pedia a (i) suspensão do mandado de penhora dirigido ao Centro Nacional de Pensões com vista à penhora do seu rendimento mensal, a (ii) devolução das somas descontadas desde Julho último na pensão supramencionada, a (iii) anulação do processo de contra-ordenação por falta de pagamento da colecta de IRS e ainda a (iv) indemnização pela Ré ao Autor por danos materiais e morais, a ser liquidada a final.
*
2. Nas suas alegações recursivas, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“i) Pela Sentença recorrida o Juízo Administrativo a quo declara-se incompetente ex ratione materiæ para conhecer da presente acção, atribuindo essa competência ao Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do mesmo Tribunal;
ii) E justifica esse julgado com o argumento de que, atendendo ao pedido formulado – destacando-se aí, «prima facie», (a) a suspensão da penhora e (b) a devolução de somas já penhoradas –, será este um processo relativo a actos praticados em processo de execução fiscal, autuando uma acção administrativa da espécie prevista na al. p) do n.º 1 do artigo 97.º do CPPT,
iii) ou seja, por força do disposto na al. a-iii) do n.º 1 do artigo 49.º do CPTA: um processo da competência dos tribunais tributários;
iv) Não é, porém, rigorosamente, assim;
v) Com efeito, nem a acção administrativa de contencioso tributário especificada na al. p) supracitada, nem a congénere prevista na al. h) dos mesmos número e artigo do CPPT, são as adequadas neste caso, em que nenhum benefício fiscal nem questão tributária alguma estão em causa;
vi) Na realidade, em causa nestes autos está, em primeiro lugar, uma questão processual de direito civil, emergente embora no âmbito dum processo de execução fiscal, que, portanto, cabe na competência dos tribunais administrativos, de acordo com o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 2.º do CPTA;
vii) Mas não só: em causa está também um pedido de indemnização, cabível na al. k) dos mesmos número e artigo do CPTA, o qual, de resto, não teria cabimento no antecitado artigo 97.º do CPPT;
viii) Por isso, justamente, figura na primeira página da petição inicial a indicação formal, legalmente preceituada, de que é a presente uma «ACÇÃO ADMINISTRATIVA DE IMPUGNAÇÃO E EFECTIVAÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL», inominadamente proposta ao competente Juízo Administrativo Comum do T.A.F. a quo”.
E termina, “Fundados termos por que, fazendo no caso, como sói, sã e inteira justiça, o Alto Tribunal Administrativo ad quem:
A) Revogará a Sentença recorrida,
B) de contínuo declarando competente para a presente acção o Juízo Administrativo Comum recorrido,
C) com todos os devidos legais efeitos,
tudo conforme vai expressamente REQUERIDO.”
*
3. Notificado da interposição do recurso, a Recorrida DIRECÇÃO de FINANÇAS ..., não apresentou contra-alegações.
*
4. A Digna Magistrada do M.º P.º neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, em douto e fundamentado Parecer, pronunciou-se pela procedência do recurso, sendo que as partes, notificadas deste Parecer, nada disseram.
*
5. Sem vistos, mas com envio prévio do projecto aos Exmos. Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
*
6. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts. 1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida, cuja fidelidade e completude não se mostram questionadas em sede recursiva:
“Em 01 de Outubro de 2022, o Autor deu entrada do presente processo, neste Juízo Administrativo Comum, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, cuja petição inicial se reproduz, na parte que importa, a saber: “...
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
2. MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, delimitando o objecto do recurso, atentas, por um lado, as conclusões das alegações supra transcritas, por outro, a petição inicial, nos seus elementos estruturantes (causa de pedir e pedido) e ainda a sentença recorrida, nos seus fundamentos e dispositivo, o único dissídio que nos cumpre apreciar/decidir restringe-se em saber se o conhecimento/decisão dos autos deve ser aferida ao Juízo Administrativo Comum – tese do A./recorrente, secundado pelo M.º P.º, no seu Parecer supra referido -, ou, ao invés – como defendeu a sentença recorrida – o Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais, ambos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Adiantamos, desde já, que a decisão da Sr.ª Juíza de direito do TAF de Braga não se mostra correcta.
Revejamo-la!
Dela consta a seguinte fundamentação:
“ … II. Questão decidenda.
Antes de ulteriores termos, e porquanto não é lícita a realização de actos inúteis no processo [cf. art. 130.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do art. 1.º, in fine, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)], importa apurar se é este o Tribunal competente, em razão da matéria, para conhecer do presente processo.
Na verdade, sendo o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos Tribunais Administrativos, em qualquer das suas espécies, de ordem pública, precedendo o seu conhecimento o de qualquer outra matéria [cf. o art. 13.º do CPTA: “...o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”], importa conhecer da referida excepção dilatória insuprível de conhecimento oficioso [cf. arts. 577.º, alínea a), 578.º, ab initio, 576.º, n.º 2, in fine, todos do Código de Processo Civil (CPC), em articulação com o disposto nos arts. 13.º e 89.º, n.os 2, e 4, alínea a), do CPTA], sendo certo que o princípio do contraditório não exige que se ouça previamente o interessado sobre esta excepção, atenta, por um lado, a evidente manifesta desnecessidade [cf. art. 3.º, n.º 3, in médio, do CPC, aplicável ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA], e considerando, por outro lado, que tal princípio é actuante no contexto das relações processuais “inter partes”, sendo que a excepção suscitada, como atrás se disse, é insuprível e de conhecimento oficioso [cf. arts. 13.º e 89.º, n.os 2, e 4, alínea a), ambos do CPTA].
Com efeito, de acordo com VIEIRA DE ANDRADE [A Justiça Administrativa (Lições), 16.º edição, Almedina, Coimbra, 2017, pp. 299-300], “...o único pressuposto processual relativo ao tribunal é o da sua competência. [...] Torna-se necessário, porém, diferenciar a competência absoluta da competência relativa: a primeira refere-se à competência fora da jurisdição administrativa e existe quando o tribunal em que foi proposta a acção não é o tribunal competente em razão da matéria, da hierarquia e do território...”; contudo, “...a competência do tribunal, em ambas as espécies, mesmo na competência relativa, é de ordem pública, o que vale por dizer que a sua falta é de conhecimento oficioso, não necessitando de ser alegada...”. No mesmo sentido, vide, AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA [Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.º edição, Almedina, Coimbra, 2018, pp. 146-147].
Assim, e entrando no conhecimento da aludida excepção, dir-se-á que a competência está funcionalmente ligada à determinação do Tribunal idóneo para apreciar a causa.
Como ensinam ANTUNES VARELA et alia [Manual de Processo Civil, 2.º ed. (reimpressão), Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 195], “...o requisito da competência resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo diversos critérios, por numerosos tribunais. Cada um dos órgãos judiciários, por virtude da divisão operada a diferentes níveis, fica apenas com o poder de julgar num círculo limitado de acções, e não em todas as acções que os interessados pretendam submeter à sua apreciação jurisdicional...”.
Por conseguinte, a competência é a parcela de jurisdição pertencente a cada um dos órgãos jurisdicionais, determinada de harmonia com certos critérios. Com efeito, a competência é o poder que deriva do fraccionamento do poder jurisdicional entre os diferentes tribunais existentes na nossa ordem jurídica e constitui um pressuposto processual positivo, ou seja, é um requisito essencial, sem o qual, o Juiz não se pronuncia sobre procedência ou improcedência do pedido.
Ora, os pressupostos processuais são elementos necessários para que o Juiz possa proferir decisão sobre o pedido formulado, desta feita, faltando um pressuposto processual, o Juiz deve-se abster de apreciar o mérito do pedido. A competência constitui, assim, um dos pressupostos processuais (além da personalidade e capacidade judiciárias e da legitimidade), enquadrada no âmbito das questões prejudiciais, essenciais à formação da instância.
*
…
*
II.II. Fundamentação de Direito.
Como supra se referiu, importa apurar se é este o Tribunal competente, em razão da matéria, para conhecer do presente processo.
Desde logo, preceitua o n.º 3, do art. 212.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) que, aos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete dirimir os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas e fiscais. E, o art. 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) determina que o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal é delimitado em função dos litígios compreendidos pelo âmbito da jurisdição previsto no seu art. 4.º.
E, não se olvidando que a competência, como pressuposto processual em razão da matéria, afere-se pela forma como foi configurado o litígio (ou seja, em função da relação material controvertida tal como apresentada na petição inicial – no confronto entre o pedido e a causa de pedir), independentemente da forma processual indicada. Ora, como o próprio Autor afirma, no artigo 14.º da sua petição inicial, apresentou exposição-requerimento (equivalente a reclamação), junto do Serviço de Finanças ..., requerendo a suspensão do débito da penhora realizada no Processo de Execução Fiscal n.º ...46 até ao termo do ano fiscal em curso, por considerar a mesma ilegal e abusiva. E, nos termos do art. 276.º do Código do Procedimento e do Processo Tributário (CPPT), “...as decisões proferidas pelo órgão da execução fiscal e outras autoridades da administração tributária que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro são susceptíveis de reclamação para o tribunal tributário de 1.ª instância...”. Mais, certo é que o n.º 1, do art. 44.º do ETAF preceitua que compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa que incidam sobre matéria administrativa. Por seu turno, em conformidade com o consignado no art. 49.º, n.º 1, alínea a), subalínea iii), do ETAF, compete aos Tribunais Tributários conhecer dos actos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal. Acresce que, de acordo com o art. 97.º, n.º 1, alíneas m), n), e p), do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), o processo judicial tributário compreende, designadamente, a “intimação para um comportamento”, “o recurso dos atos praticados na execução fiscal, no próprio processo”, e a “ação administrativa, designadamente para a condenação à prática de ato administrativo legalmente devido relativamente a atos administrativos de indeferimento total ou parcial [...], quando dependentes de reconhecimento da administração tributária, bem como para a impugnação ou condenação à prática de ato administrativo legalmente devido relativamente a outros atos administrativos relativos a questões tributárias que não comportem apreciação da legalidade do ato de liquidação”.
Debruçando-nos sobre o caso dos autos, constata-se que o Autor – atenta a relação material controvertida plasmada na petição inicial – visa, prima facie, (a) a suspensão da penhora (e respectivo mandado de penhora) realizada pela DIRECÇÃO de FINANÇAS ..., no âmbito do Processo de Execução Fiscal n.º ...46; (b) com a concomitante devolução por parte da DIRECÇÃO de FINANÇAS ... das somas já penhoradas desde o mês de Julho de 2022 (na pensão da qual é titular); e (c) a sustação, ou, no caso de ter sido já instaurado, a anulação do processo de contra-ordenação por falta de pagamento da colecta de IRS vencida em Agosto de 2022.
Em face disto, o tribunal competente para apreciar e decidir o presente processo é o tribunal tributário e não o tribunal administrativo. Com efeito, em sentido idêntico, vide, inter alia, o douto Acórdão do VENERANDO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE (TCAN), de 14 de Janeiro de 2021, nos termos do qual, foi entendido o seguinte: “...Da factualidade apurada, afigura-se-nos que a penhora reclamada não pode subsistir. Desde logo, tendo a mesma sido ordenada no âmbito de determinado PEF e para dar pagamento às quantias em cobrança nesse processo, não pode a AT afectar parte do montante penhorado a outros processos, sem que para o efeito tenha existido um despacho prévio a ordenar a penhora e o contribuinte notificado da mesma. No que tange especificamente à penhora agora em crise, para pagamento das quantias exequendas nos PEF n.º ...02 e apensos, afigura-se-nos que a mesma é ilegal. Resulta claramente dos autos, maxime das informações da AT, que as quantias em execução nos referidos processos, por anteriores ao PER, foram todas aí reclamadas, estando garantidas pela penhora de bens móveis, em valor suficiente para pagamento das dívidas. Assim, mal se compreende que, estando as dívidas garantidas, sem qualquer razão plausível, a AT penhore outros bens. Pelo exposto, não poderão manter-se na ordem jurídica o pedido de penhora (genérico), nem o acto de penhora efectivado, sendo suficiente o que deixámos motivado, ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões colocadas; sendo forçoso conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a reclamação procedente, com as legais consequências. Conclusões/Sumário: I – Quer a penhora, quer o mandado que a ordena, têm como pressuposto não ter sido efectuado o pagamento da dívida exequenda ou não ter sido constituída garantia. II – Daí a relevância de identificar em ambos, concretamente, os processos de execução fiscal onde estão a ser exigidas as quantias exequendas, evitando a realização de penhoras inadmissíveis legalmente. III – A penhora é um acto processual de natureza não jurisdicional. IV – Mas, ainda assim, a penhora, sendo um acto lesivo dos direitos do executado, é impugnável, pelo que está sujeita a notificação, nos termos do n.º 3 do artigo 268.º e n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa...” [disponível para consulta online em www.dgsi.pt].
E, como se disse, a incompetência absoluta constitui uma excepção dilatória [cf. art. 577.º, alínea a), do CPC e art. 89.º, n.os 2 e 4, alínea a), do CPTA], que obsta a que este tribunal conheça do mérito da causa e que dá lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal [cf. arts. 576.º, n.º 2, e 278.º, n.º 2, do CPC]. Fazendo-se notar que, nos termos do n.º 1, do art. 14.º do CPTA, “quando a petição seja dirigida a tribunal incompetente, o processo é oficiosamente remetido ao tribunal administrativo ou tributário competente” – o que se determinará.
Mais, através da recente alteração ao ETAF, operada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, consagrou-se a especialização nos Tribunais Administrativos de Círculo e nos Tribunais Tributários; tendo-se consignado, no seu art. 9.º-A, a possibilidade de os Tribunais Tributários serem desdobrados em Juízo Tributário Comum e Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais.
Nesse seguimento, o Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, procedeu à criação dos Juízos de Competência Especializada. Sendo que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga passou, em matéria tributária, a integrar os seguintes juízos de competência especializada: (i) Juízo Tributário Comum e (ii) Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais. Prevendo-se no art. 49.º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF, que, quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no art. 9.º-A, compete ao Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes de execuções fiscais e de contraordenações tributárias.
Acresce que o art. 11.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, determinou que os processos que se encontrassem pendentes nos actuais Tribunais Administrativos de Círculo e Tribunais Tributários transitassem para os Juízos de Competência Especializada, de acordo com as novas regras de competência material – o que também se verifica relativamente aos processos que deram entrada após a entrada em funcionamento dos Juízos Especializados (que ocorreu em 01-09-2020) [cf. Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio].
Por conseguinte, sendo o Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga o competente para conhecer do processo em apreço, não pode o presente Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga conhecer do mesmo, nos termos e para os devidos efeitos legais [cf. arts. 13.º e 14.º, n.º 1, todos do CPTA, em articulação com o preceituado nos arts. 9.º-A e 49.º, n.º 1, do ETAF, no art. 1.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, e nos arts. 1.º e 2.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio].
….”.
**
Ora, tendo em consideração a relação material controvertida, tal como o A./Recorrente a alicerça – o que releva para aferir da competência material – vertida na p.i., supra transcrita, verificamos que não está em causa qualquer “questão fiscal”, entendida esta – parafraseando, data vénia, a Digna Magistrada do M.º P.º, no seu douto Parecer - Para determinação da competência dos tribunais administrativos e fiscais valem as regras dos artigos 1.º, n.º 1 e 4.º do ETAF.
Questão fiscal, para efeitos de delimitação de competência entre os tribunais tributários e os tribunais administrativos é a que «exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal substantivo ou adjetivo, para resolução de questões sobre matéria respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública» (CPPT, anotado e comentado, 6.ª edição 2011, I volume, página 230, Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa).
Por “questão fiscal” deverá entender-se, de harmonia com a jurisprudência firmada pelo STA, a que, de qualquer forma, imediata ou mediata, faça apelo à interpretação e aplicação de norma de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração ou à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos.
“O conceito de questão fiscal tem oscilado jurisprudencialmente entre uma tese restritiva, em que é limitada às questões que emergem de resoluções autoritárias da Administração que imponham aos cidadãos o pagamento de quaisquer prestações pecuniárias com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos, e uma tese ampliativa, que destaca o seu carácter funcional e entende que o conceito deve abranger todas as questões cuja resolução exige a interpretação e aplicação de quaisquer disposições de direito fiscal, desde que se situe no campo da actividade tributária do estado.” (Cfr. Acórdão do STA de 11.03.1997).
Não obstante, “a tese ampliativa é a que é hoje seguida na jurisprudência e abrange todas as questões cuja resolução exige a interpretação e a aplicação de “questão fiscal” a que exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal, substantivo ou adjectivo, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública” (Cfr. Acórdão do Plenário do STA, datado de 21-03-2012, processo n.º 0189/11).
Em qualquer caso, a competência dos tribunais tributários não existirá sempre que seja pedida ao tribunal a resolução de uma questão de natureza fiscal, mas só existirá quando o ato objeto de impugnação respeitar a uma questão fiscal (artigos 26.º e 38.º do ETAF).”, que importe o conhecimento especializado do Juízo de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais, em detrimento do Juízo Administrativo comum.
Convenhamos – aliás – que a citação/transcrição parcial do Acórdão do TCA-Norte, de 14/1/2021, prolatado no Proc. 1846/19.1BEBRG, efectivada na sentença recorrida em abono da sua tese, se mostra totalmente desadequada, pois que as considerações que efectua nada têm a ver directamente com uma análise dicotómica atinente à competência material do juízo administrativo versus juízo de execuções (tout court), mas antes, uma Reclamação de actos de órgão de execução fiscal – RAC – processo urgente, previsto nos arts. 276.º e ss. do CPPT, além de que a questão da competência do tribunal nunca foi questionada ao longo de todo o processo em que se discute da (i)legalidade de uma decisão da autoridade tributária, no âmbito de um PEF, referente a um acto de penhora Como facilmente se evidencia da análise da respectiva tramitação processual, como verificámos no SITAF..
Assim, qualquer similitude com a questão que se discute nos autos e que motiva este recurso jurisdicional é mera quimera.
*
Concluindo … e sem necessidade de considerações dogmáticas – por manifestamente desnecessárias, acerca do que se pode considerar “questão fiscal” e âmbito de conhecimento dos juízos especializados do TAF de Braga, não estando em causa qualquer questão tributária, material e objectivamente cognoscível pelo juízo de execução fiscal, antes e apenas aferir da legalidade da penhora, nos termos – mal ou bem, questão diversa e que não interfere com a questão da competência, mas antes com questões de (im)procedência -, entendemos que a competência para conhecimento/decisão dos autos, pertence ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal:
- conceder provimento ao recurso;
- revogar a sentença recorrida; e assim,
- julgar materialmente competente para conhecer/decidir os presentes autos o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
*
Sem custas.
*
Notifique-se.
DN.
Porto, 20 de Dezembro de 2022
Antero Salvador
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho |
